——來自吉安家鄉的思考
摘要：基于對3個農村改革試驗區716個農戶家庭的微觀調研, 就農戶分化、土地流轉對農戶承包權退出決策的影響進行實證分析。結果表明, 農戶分化并未促進土地承包權的退出, 反而抑制了農戶的土地承包權退出意愿, 土地依賴程度較低的農戶更傾向于退出土地承包權, 但土地流轉行為更大程度上影響了分化程度較低農戶的土地承包權退出意愿, 分化程度較高且已流轉出承包地的農戶有著更低的承包權退出意愿, 即更符合退出政策目標指向的農戶群體反而更傾向于繼續持有土地承包權。這要求在進一步探索土地承包權退出機制時, 完善配套政策, 明確土地承包權的功能權屬、設定受讓人范圍, 讓農戶對持有土地承包權有著穩定合理的價值預期, 從而引導符合條件的農戶理性退出土地承包權。
關鍵詞：農戶分化; 農地流轉; 承包權退出; 農地改革;
改革開放以來, 工業化、城鎮化和以適度規模為特征的農業現代化快速推進, 大量農民離開農業農村向城鎮轉移就業, 承包地低效率利用甚至撂荒現象日趨普遍[1]。政策層面通過“三權分置”的制度改革放活經營權, 賦予經營權應有的地位和權能, 嘗試破解這些難題。然而, 從實踐觀察來看, 經營權流轉雖然一定程度上實現了土地的集中, 但也面臨著地租快速上漲、交易成本高、違約風險高、非農非糧經營等現實困境[2]。同時, 農村土地承包經營權的權能內涵不斷充實, 土地由保障性功能向財產性功能轉變, 對通過市場進行資源優化配置要求越來越高, 農地經營呈現多元主體競相發展的新局面[3]。厘清人地關系, 是農村改革的核心。面對新情況新問題, 政策層面適時提出探索土地承包權退出機制。2015年11月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》, 首次明確土地承包經營權有償退出的構想, 提出在有條件的地方開展農民土地承包權有償退出試點;黨的十八屆五中全會和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確要求“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權, 支持其依法自愿有償轉讓上述權益”;2017年中央“一號文件”提出“允許地方多渠道籌集資金, 按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償”。在此背景下, 分析承包權退出決策機理和意愿選擇, 對于深入推進土地承包權退出實踐有著重要的參考意義。
一、相關文獻綜述
城鎮化的進程必然伴隨著農戶的不斷分化, 承包地的增收功能、就業功能及社會保障功能減退, 以及生產要素功能彰顯[4]。部分進城非農就業農戶長期脫離農業生產, 期待通過土地承包經營權有償退出, 滿足其市民化和土地資本化需求。為保持農村社會結構的穩定, 為進城落戶農民留有退路, 不應要求其放棄農地承包權, 但過于強調維護這部分農戶的土地權能不利于解決農地細碎化、控制農產品的土地成本及財產權利的變現。從法理角度看, 承包經營權靜態賦權有違法理的公正、平等的要求, 已經喪失農村集體組織成員資格的農戶, 同時擁有農地承包經營權和城市社會保障, 重復享受權利。
從現實角度看, 探索農戶土地承包權退出機制的條件已經逐漸成熟。張學敏在對河南、湖南、重慶3省市886個樣本農戶的調研中發現, 愿意退出承包權的農戶占比為19.64%, 愿意退出經營權的農戶占66.25%[5];劉同山、牛立騰對山東、河北、河南3省779戶農戶的調查發現, 愿意把承包地賣掉的農戶比例為21.7%[6];王常偉等對上海、浙江、江蘇3省市相對發達地區的1208戶農戶的調研顯示, 34.85%的農戶愿意退出土地承包權[7];高佳、李世平對陜西關中地區580份樣本的調查發現, 90%的農戶愿意在獲得一定補償的情況下退出土地[8]。對于農戶土地承包權退出意愿的影響因素, 相關研究從不同角度進行了探討。楊婷等從效用最大化角度進行分析, 認為農戶的土地退出決策是基于家庭利益最大化綜合性考慮的[9];陳會廣等、孔祥智等分析了土地權益對退出決策的影響, 分別認為土地資源稟賦和土地產權狀況對農戶的退出決策有著顯著的影響[10,11];黃敏等從心理因素方面對農戶退出決策進行分析, 認為農戶存在“戀地情結”等心理因素, 其損失規避心理會抑制潛在土地交易行為[12];劉同山等分析了農戶異質性對退出決策的影響, 認為農戶分化后農戶的異質性對農地有不同偏好和退出選擇[6]。
可以看出, 農戶土地承包權退出有一定的意愿基礎, 相關問題也受到了政策層面和學術層面的廣泛關注。當前研究從多元的視角對農戶的土地承包權退出決策進行了分析, 但總體來看, 諸多學者對農戶承包權退出意愿的分析主要為模糊補償條件下的農戶選擇, 農戶對退地收益與損失不能直接感知, 其退出意愿主要是基于收益和損失的模糊心理比較, 有著較大的不確定性, 如在農戶分化對土地承包權退出的影響方面, 王麗雙等[13]認為農戶經濟分化對于承包權退出意愿有著促進作用, 而王常偉等[12]通過對東部相對發達地區農戶的實證分析表明, 擁有城鎮住房的農戶有著更低的承包權退出意愿。并且, 在面臨退出選擇時, 農戶在土地承包權退出意愿和行為之間也表現出一定差異, 意愿性的退出研究尚缺少基于現實補償選擇的農戶數據驗證。為此, 本文基于對重慶市梁平區、成都市溫江區、瀘州市瀘縣三個農村改革試驗區的716戶農戶調研數據, 對農戶土地承包權退出決策的影響因素進行實證分析, 嘗試回答農戶分化是否促進了土地承包權退出, 以及分化程度較高且農地依賴程度低的農戶, 即土地承包權退出政策探索目標農戶群體, 在面臨現實退出選擇時如何決策, 以期補充相關農戶土地承包權退出決策研究, 為推進土地承包權退出機制探索提供現實參考。
二、理論框架的構建
農戶沿不同路徑、多種方式快速分化, 帶來的經濟社會地位的變化造成土地依賴程度的差異, 對農戶的土地價值認知和產權偏好產生影響, 進而影響到農戶的土地退出意愿選擇。農戶土地承包權退出并不是其個人行為, 通常是基于其家庭經濟社會效用最大化理性考量的家庭行為, 只有退出土地承包權的成本在可承受范圍內, 并且作出退出選擇所帶來的收益較大時, 農戶才會將退出意愿轉化為退出行為。因此, 假設農戶是理性經濟人, 從農地退出的預期收益、預期成本以及保留收入等因素來考慮, 農戶可以選擇獲得一次性經濟補償永久退出土地承包權, 也可以選擇繼續持有農地, 其是否選擇退出土地承包權取決于退出承包地與持有承包地的收益權衡。
托達羅模型認為, 農業勞動者遷入城市的動機主要決定于城鄉預期收入差異, 差異越大, 流入城市的人口越多。基于托達羅人口轉移模型并借鑒王常偉等[7]的分析思路, 農戶選擇退出土地承包權的決策取決于潛在退出農戶對退出土地承包權的預期收入的估計, 決策模型如下:
其中, V (0) 為農戶退出土地承包權進城與繼續持有土地的預期收入差距的貼現值, r為貼現率, Z (t) 為第t期農戶退出承包地進城就業的收入水平, Yr (t) 為第t期繼續持有農地的收入水平, C (0) 為退地進城的轉移成本。當農戶選擇退出土地承包權進城就業時, 農戶的收入為進城就業工資水平與退出補償之和:
其中p (t) 表示第t期農村勞動力在城市就業的概率, Yu (t) 為退地進城的第t期工資性收入, I (t) 為農戶退出承包地的第t期補償, 把 (2) 式代入 (1) 1式中:
考慮到對樣本農戶跨時期連續跟蹤較為困難, 為簡化分析, 本文只考慮農戶當期土地承包權退出決策, 即在不考慮農戶的城市就業概率的情況下, (3) 式可簡化為:
當農戶選擇繼續持有土地時, 農戶在非農就業和農業經營之間配置家庭勞動力, 在流轉或者自己生產經營之間配置土地資源, 假定農業生產資本投入不變, 則持有農地的收益為流轉土地收入、農業經營部分收入和非農就業勞動力的工資收入之和:
其中, W為非農就業工資水平, L為家庭勞動力總數, l為從事農業經營勞動力數量, p1為土地流轉價格, S為家庭農地總面積, s為家庭農業生產經營土地面積, p2為農產品價格, f (l, s) 為C-D形式的農業生產函數。當農戶選擇退出土地承包權時, 農戶全部退出農地進城就業, 此時收益為:
把 (5) 式和 (6) 式代入 (4) 式可得:
M=f (V) , f' (V) >0, 若V>0, 農戶愿意退出土地承包權。
根據 (7) 式對W求偏導得出, 鄣V/鄣W>0, 農戶家庭的非農工資水平對農戶土地承包權退出概率有正向的影響。農戶的家庭收入構成包括經營性收入、工資性收入、財產性收入和轉移性收入, 農戶的非農就業工資水平越高, 其非農就業收入越高, 在農業生產規模報酬不變的情況下, 當W (L-l) >p1 (S-s) +p2f (l, s) 時, 理性的農戶會將更多勞動力向非農部門轉移, 農業經營性收入p2f (l, s) 降低, 工資性收入W (L-l) 增加。此時, 在農業收入占家庭收入比例降低, 據此提出以下假設:
假設1:農戶農業收入占比越低, 農戶越愿意退出土地承包權。即農戶分化程度越高, 就越愿意作出退出土地承包權的經營決策。
進一步, 根據 (7) 式對 (S-s) 求偏導得出, 鄣V/鄣 (S-s) >0, 即農戶的土地流轉對其土地承包權退出決策有正向的影響。據此提出以下假設:
假設2:農戶土地流轉程度越高, 農戶越愿意退出土地承包權。土地經營權的流轉實際上是農戶承包經營權的部分退出, 一定程度上反映了農戶對土地的依賴情況, 土地轉出農戶對土地依賴程度較弱, 更愿意作出土地承包權退出決策。
三、模型設定、變量選取與數據來源
(一) 模型設定
基于以上分析, 農戶的土地承包權退出決策受其非農就業、土地流轉、進城生活成本等多種因素的影響。為檢驗農戶分化、土地流轉對農戶土地承包權退出的影響是否符合理論假設, 本研究以農戶的分化水平和土地流轉狀況為核心變量, 對土地承包權退出意愿和退出行為進行分析, 建立以下模型對理論假設進行實證檢驗:
其中, yi為農戶土地承包權退出決策, 包括退出意愿和退出行為;differentiation表示農戶分化程度;land為農戶土地流轉狀況;X表示模型的特征控制變量。
(二) 變量選取
為簡化分析, 重點關注核心變量對土地承包權退出的影響, 本研究結合研究目標并參考相關研究, 按照農業農村部統計標準, 根據家庭中勞動力從事第一產業和非農產業勞動情況, 以第一產業收入占家庭收入的比重, 將農戶分化按程度劃分為純農戶 (第一產業收入占家庭純收入的80%以上, 含80%) 、農業兼業戶 (第一產業收入占家庭純收入的50%～80%, 含50%) 、非農業兼業戶 (第一產業收入占家庭純收入的20%～50%, 含20%) 、非農戶 (20%以下, 不含20%) , 分化程度依次遞增。同時, 采用第一產業收入占家庭純收入的比重作為農戶分化的代理變量進行穩健性檢驗, 比重越高, 表明分化程度越低。
隨著大量農民離農進城, 土地流轉現象逐漸普遍。原農業部數據顯示, 截至2016年底, 土地經營權流轉的面積達0.31億公頃, 占整個二輪承包面積的35.1%。土地流轉實際上是農戶經營權的部分退出, 可以事實上反映農戶對農地依賴的程度。理論分析認為, 農戶土地流轉行為有利于其土地承包權退出決策。然而, 在確權頒證、二輪承包期到期再延長三十年的背景下, 農戶對土地流轉有著穩定的心理預期, 在承包權退出與土地流轉的決策機理方面也存在不同的考量, 土地流轉是否能夠促進土地承包權退出決策有待進一步驗證, 本研究選擇土地是否流轉變量進行實證分析。
此外, 為合理控制其他變量對農戶土地承包權退出決策的影響, 除農戶分化和土地流轉外, 參考相關研究并結合本文研究目標, 還選擇以下變量作為控制變量進行分析:生產決策者特征方面, 選擇性別、年齡、受教育水平, 考慮農戶年齡的影響可能為非線性, 因此加入年齡的二次項;家庭特征方面, 選擇家庭撫養比、是否擁有城鎮住房、承包地面積、是否退出宅基地;土地產權認知特征方面, 選擇產權歸屬認知和土地處分權的認知;區位條件、地貌特征作為村級變量引入模型。具體變量定義及賦值見表1 (下頁) 。
表1 樣本特征變量含義及統計結果
(三) 數據來源及統計性描述
為從現實角度對農戶退出決策與退出行為選擇進行驗證, 課題組于2017年7～8月在對訪員培訓并開展預調研的基礎上, 對重慶市梁平區、成都市溫江區、瀘州市瀘縣三個農村改革試驗區開展實地調研2, 調研采取分層抽樣和隨機抽樣相結合的方法, 每個試點區 (縣) 選擇區位條件不同的4個鄉鎮, 每個鄉鎮隨機選擇2個村, 每個村依據村委會提供的村民名單隨機抽取30戶, 最終收集農戶問卷730份, 有效問卷716份, 有效率98.08%。受訪農戶中, 純農戶占28.39%, 農業兼業戶占9.93%, 非農兼業戶占19.16%, 非農戶占42.52%;參與土地流轉的農戶有434戶, 占樣本總量的60.61%;參與農地退出農戶96戶, 占樣本總量的13.41%;愿意退出土地承包權的農戶有455戶, 占樣本總量的63.55%。
四、實證結果與分析
基于以上分析, 對農戶的土地承包權退出決策進行Probit模型估計, 回歸結果如表2所示。模型方差膨脹因子檢驗為1.28, 不存在多重共線性。模型I是對試點地區農戶退出承包地行為的考察, 若農戶退出承包地, yi取值為1, 否則為0。調研發現, 試點地區為防范風險, 在探索推進土地承包權退出的過程中持較為審慎的態度, 對農戶承包權退出設立門檻, 從而導致部分有較強退出意愿的農戶未能退出土地承包權, 為此, 從農戶土地承包權退出意愿角度展開進一步驗證。模型II為農戶土地承包權退出意愿的考察, 若農戶愿意一次性永久退出土地承包權, yi取值為1, 否則為0。模型III對農戶退出土地承包權的行為和意愿進行結合, 按照農戶退出土地承包權意愿強度進行考察, 農戶從不愿意退出土地承包權到愿意且實際退出了土地承包權, 體現逐步遞進的意愿強度。我們定義若農戶不愿意退出土地承包權, yi取值為1;若農戶選擇不一定退出土地承包權, yi取值為2;若農戶選擇愿意在二輪承包期內部分退出, yi取值為3;若農戶選擇二輪承包期內全部退出或部分永久退出, yi取值為4;當農戶選擇愿意一次性永久退出時, yi取值為5;當農戶愿意一次性永久退出且事實上退出時, yi取值為6。這里選擇Ordered Probit模型進行回歸。
(一) 農戶分化、土地流轉對農戶土地承包權退出決策的估計
表2的模型I顯示, 農戶分化變量不顯著, 但系數為負, 表明農戶分化程度較高的農戶并非更愿意退出土地承包權, 甚至更低, 這種影響不是很明顯;土地流轉對農戶的承包地退出行為的影響系數為正, 且在10%水平上顯著, 表明土地轉出的農戶更傾向于退出承包地, 這與理論預期方向一致。調研發現, 試點地區在推進土地承包權退出試點工作時審慎推進, 對申請退出土地承包權農戶綜合條件設置門檻, 現實退出行為可能難以全面反映農戶決策, 為更合理地分析農戶退出決策, 在模型II和模型III中結合農戶土地承包權退出意愿進行實證分析。結果表明, 農戶分化分別在5%和10%的水平上顯著為負, 驗證了對模型I結果的推斷, 與理論假設相反, 分化程度較高的農戶, 更傾向于選擇繼續持有土地承包權。調研了解到, 分化程度較高的農戶相對來說有著更穩定的非農收入, 對農業經營的依賴程度較低, 一次性退出土地承包權的政策補償帶來的福利改進空間有限, 且這部分農戶受城市土地增值狀況的影響, 在當前試點地區探索性補償標準較高的情況下, 對繼續持有土地承包權有著較高的預期, 因此更傾向于將土地作為增值性資產長期持有。土地流轉變量的估計結果與模型I一致, 且顯著性水平較之前有所提高, 農戶轉出土地對農戶的退出意愿有著顯著的正向影響。
表2 農戶分化、土地流轉對農戶土地承包權退出行為和意愿的估計
注:***、**、*分別表示變量在1%、5%、10%的水平上顯著。Ordered Probit模型回歸切點結果部分省略, 下同。
(二) 農戶分化對土地承包權退出決策的穩健分析
城鎮化的快速推進伴隨著農戶的不斷分化。政策層面探索構建土地承包權自愿有償退出機制, 為進城落戶農民提供退出選擇, 以提高資源利用效率, 斬斷進城落戶農民對留在原籍的財產權利的牽掛, 讓進城農戶更徹底地市民化, 但是實證結果表明, 農戶分化并沒有促進土地承包權的退出, 反而分化程度較高的農戶退出土地承包權的意愿相對更低。為進一步對此結論進行驗證, 首先, 以農戶第一產業收入占家庭純收入的比重替代表2模型II農戶分化變量進行回歸, 其結果見表3 (下頁) 模型I:第一產業收入占家庭純收入的比重的系數為正且在10%的水平上顯著, 表明農戶家庭第一產業收入占比越高, 越愿意退出土地承包權, 即農戶分化程度越高的農戶, 有著更低的土地承包權退出意愿。其次, 對模型I加入控制變量, 表3中模型II估計結果表明, 第一產業收入占家庭純收入的比重顯著性提高至5%水平, 并且控制變量有著較高的顯著性水平, 表明控制變量的加入使模型結果更為合理;再次, 為了更直觀地檢驗農戶分化對土地承包權退出意愿的影響, 以農戶家庭非農工資水平變量替代表2模型III中農戶分化變量進行回歸, 回歸結果為表3中模型III:非農工資收入水平顯著且方向為負, 即家庭非農工資收入水平越高, 土地承包權的退出意愿越低, 且顯著性水平更高。相對來說, 擁有較高非農工資收入水平的農戶, 非農就業層次相對更高、更穩定, 在面對土地承包權退出選擇時依然與農戶分化程度結果一致, 有著更低的退出意愿。
表3 農戶分化、土地流轉穩健性檢驗及交互效應實證結果
注:***、**、*分別表示變量在1%、5%、10%的水平上顯著。
(三) 土地流轉對土地承包權退出決策的穩健分析
調研區域的716戶農戶中, 參與土地流轉的農戶有434戶, 占樣本總量的60.61%。土地經營權流轉對于優化土地資源配置、發展多種形式的適度規模經營有著重要的意義, 也有利于解放農村勞動力, 促進農戶多元化就業。本研究以農戶的土地轉出行為對土地承包權退出決策進行回歸, 結果顯示農戶的土地轉出行為對農戶的土地承包權退出意愿和行為都有著正向的影響, 即土地轉出農戶相對于未轉出農戶更愿意選擇退出土地承包權。為對估計結果進一步驗證, 接下來從兩個方面進行穩健性檢驗:首先根據農戶的土地轉出面積替代是否轉出農地虛擬變量, 回歸結果見表3中模型IV, 即土地流轉程度較高的農戶越愿意退出土地承包權;其次, 土地經營權的流轉一定程度上表示農戶對土地的依賴水平, 因此以農戶對土地依賴程度的心理評價作為替代變量進行回歸, 1～4表示農戶對土地由高到低的心理依賴水平, 調查中以重度依賴、部分依賴、潛在依賴、不依賴四個標準由農戶進行評價, 模型結果見表2中模型V, 即農戶流轉程度較高、對土地的心理依賴程度越低的農戶越愿意退出土地承包權, 與前文估計結果一致。
(四) 農戶分化與土地流轉對土地承包權退出決策的交互效應
為檢驗農戶分化對土地流轉的影響, 將農戶分化變量與土地是否轉出進行回歸, 回歸結果見表3中模型VI。可以看出, 農戶分化變量顯著為正, 表明分化程度更高的農戶更傾向于流轉土地經營權。農戶分化促進了土地經營權流轉, 卻抑制了農戶的土地承包權退出意愿, 表明農戶對土地不同權能, 即經營權和承包權的認知和決策存在差異。因此, 為分析農戶分化和土地流轉是否共同作用于農戶決策, 選擇農戶分化與土地流轉的交乘變量進行回歸, 實證結果見表3中模型VII。可以看出, 農戶分化與土地流轉的交乘變量估計系數顯著為負, 意味著分化程度較高且將土地流轉出去的農戶相對于未流轉出去的農戶有著更低的退出意愿, 土地流轉更大程度上影響了分化程度較低的農戶的土地承包權退出意愿。其原因在于, 農民的非農化帶來土地經濟重要性下降[14], 分化程度較高的農戶, 土地對其承載的生計保障、增產、增收功能較弱, 此類農戶更傾向于長期持有農地, 并且通過土地流獲得一定地租。分化程度較低且土地流轉出去的農戶有著更高的土地承包權退出意愿, 這部分農戶不依賴土地但是非農收入來源較少, 期望通過土地承包權退出獲得一定的退出補償。
(五) 其他控制變量對農戶土地承包權退出決策的影響
實證分析表明, 年齡對農戶的土地承包權退出意愿有著顯著影響。年齡的二次項顯著且系數為負, 表明年齡對農戶土地承包權退出意愿的影響為倒U型。以表2模型III估計系數計算, 年齡對土地承包權退出意愿的影響大概以66歲為拐點, 66歲以下的農戶年齡越大越愿意退出土地承包權, 66歲以上的農戶年齡越大越不愿意退出土地承包權。這是因為, 青壯年勞動力相對更愿意持有土地開展經營;66歲以下老年勞動力尚有農業生產能力, 但是對其老年生活有著較多擔憂, 更愿意以土地換取其老年生活保障;66歲以上老年農戶收入來源單一, 基本不具備就業能力, 故將土地視為其生計保障。退出宅基地的農戶傾向于退出土地承包權, 主要是因為土地和宅基地作為農戶最重要的財產權利, 已經退出宅基地的農戶更傾向于通過退出承包地以實現其財產權利, 從而實現完全的市民化。擁有處分權的農戶面臨選擇時更傾向于退出土地承包權, 《農村土地承包法》賦予承包農戶占有、使用、收益的權能, 但是農戶對承包地并無處分權, 此實證結果表明, 賦予農戶更充分的權能對農戶的土地承包權退出意愿可能有著正向的促進作用。地貌條件越復雜的地區的農戶有著更高的退出意愿, 調研發現, 山區、丘陵地區農業生產條件差、農業機械使用不便, 農業經營收入低, 較多農戶更愿意把土地流轉出去或者撂荒進城務工, 在面臨選擇時更傾向于退出土地承包權。農戶所在村距縣城距離較遠的農戶有著更低的土地承包權退出意愿, 靠近縣城地區的農戶一般有著更為方便的生產生活、非農就業及開展經營的條件, 尤其是城郊村對退出土地有著較高的補償預期, 更愿意退出土地以換取補償。
五、研究結論與政策建議
隨著城鎮化和農業現代化的快速推進, 大量農民離開農業農村進城。集體所有制和城鄉二元戶籍制度決定了“不在村地主”以及進城農民“人家兩分”的現象普遍存在, 一些農戶進城落戶的同時依然持有承包地。如何處置這些人在原籍以成員權為基礎的土地承包權受到廣泛的關注。本文基于3個農村改革試驗區的微觀調研數據, 通過實證分析檢驗了農戶分化、土地流轉對農戶土地承包權退出決策的影響。結果表明:第一, 農戶的分化并未促進農戶退出土地承包權, 分化程度更高的農戶在面臨退出選擇時反而更傾向于繼續持有;第二, 土地流轉有利于促進農戶土地承包權的退出行為, 對農戶土地承包權退出意愿有著正向的作用;第三, 農戶分化和土地流轉對農戶的土地承包權退出意愿存在交互影響, 分化程度較高且流轉土地的農戶有著更低的土地承包權退出意愿。此外, 年輕勞動力有著更低的土地承包權退出意愿;宅基地退出、擁有處分權對農戶土地承包權退出都有著正向的作用;距離縣城區較近的農戶更傾向于作出退出土地承包權的決策;相對平原地區, 地形條件較復雜的山區農戶更愿意退出土地承包權以獲得一定的補償。
政策層面對土地承包權自愿有償退出機制的探索, 旨在為有條件進城落戶的農民構建退出通道, 而研究結果表明, 年輕農戶、分化程度較高并且對土地依賴程度較低的農戶有著較低的土地承包權退出意愿, 即最有條件離農進城的農戶反而更傾向于繼續持有土地承包權。究其原因, 主要在于分化程度較高、對農業經營的依賴程度較低的農戶, 一次性退出土地承包權的政策補償帶來的福利改進空間有限, 且這部分農戶受城市土地增值狀況的影響, 在當前試點地區探索性補償標準較高的情況下, 對繼續持有土地承包權有著較高的增值預期, 尤其在當前二輪承包到期后將繼續延長三十年的背景下, 有條件流轉土地的分化程度較高的農戶, 更傾向于持地觀望。基于以上結論, 結合調研區域試點實踐情況, 就土地承包權退出機制的進一步完善, 提出如下建議:
第一, 以自愿有償為前提, 做好風險防范。承包地事關農戶的生產生活, 具有較強的外部效應, 受到廣泛的社會關注, 對土地承包權的探索要穩妥有序進行。一方面要明確以農戶自愿為前提, 尊重農戶的意愿選擇, 防止“被退地”現象發生;另一方面要設置門檻, 對農戶的土地依賴情況, 尤其是穩定的非農就業和城鎮住房進行甄別, 為具備退出意愿和退出條件的農戶構建退出通道。
第二, 穩定農戶預期, 引導具備退出條件的農戶理性退出承包權。一要堅持“地是用來種的, 不是用來炒的”的原則, 明確承包地的生產要素功能, 限定承包地的用途, 防止“非農化”現象;二要明確身份屬性, 設定受讓人范圍, 集體經濟組織內部成員優先回購, 社會資本只能通過租賃進入農業;三是完善退出補償政策, 為不同農戶提供多元的退出選擇, 完善退出農戶的社會保障機制。
第三, 完善配套制度設計, 保障承包權退出的系統性和聯動性。承包權退出是一項系統性的工作, 需要完善相關配套制度作保障。一要推進確權頒證登記工作, 明晰權屬關系。二要多種形式籌集退出補償資金。目前退出補償資金主要依靠財政支持, 存在較大的資金籌措壓力, 可以通過成立土地收儲機構、政策性銀行給予中長期信貸等多種形式補充退出補償資金來源。三是進一步深化戶籍制度改革, 消除農戶進城落戶的阻礙, 讓進城落戶農民能夠平等享受城市公共服務。四是完善《農村土地承包法》《土地管理法》等相關法律, 明確農戶的退出門檻、土地收儲及用益物權等相關內容, 為土地退出實踐深入推進提供法律依據。
作者簡介：李榮耀, 中國農業大學國家農業農村發展研究院博士研究生 ; 葉興慶, 國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員。;
中國鄉村發現網轉自：《改革》 2019年第2期
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