摘要：城鎮化與農村土地流轉之間是一種雙向、動態的關系。基于農村土地流轉為分析基礎, 流轉目標是影響城鎮化與農地流轉良性互動的重要因素之一。而農業轉移人口市民化質量、城鎮人口增長、城鎮化征地等問題, 則進一步阻礙了農村土地有序、高效且合法地流轉。所以, 深化農村戶籍制度改革, 確保城鎮人口發展與農地流轉規模之間的動態平衡, 并依法推進城鎮化征地, 有助于兼顧農地流轉效率和效用的統一。
黨的十九大報告提出:“深化農村土地制度改革, 完善承包地‘三權’分置制度”, 強調國家將長期穩定土地承包關系, 切實維護農民的合法權益。同時, 伴隨著城鎮化進程的快速推進, 城鎮新增建設用地和勞動力需求不斷增加, 從而加快了周邊農村地區土地、勞動力等生產要素的結構重組和功能轉換。在城鎮化進程中, 城鎮發展用地指標掛鉤的農地流轉和農業人口遷移摩擦程度的下降有助于提升城鎮化水平。[1]但當前城鎮化發展用地供需矛盾嚴峻, 農地利用效率低下, [2]且非市場化流轉遠滯后于經濟市場化的發展, [3]所以必須協調城鎮化與農地流轉之間的關系, 使兩者之間產生良好的互動關系。[4]客觀而言, 城鎮化與農地流轉之間是一種雙向、動態的關系, 但彼此互動中卻面臨著一系列的挑戰。因此, 全面分析城鎮化與農土流轉之間的互動目標, 掌握城鎮化進程中農地流轉的現狀, 并在此基礎上提出針對性的政策建議, 對實現兩者的良性互動, 則顯得尤為重要。
一、城鎮化與農村土地流轉的互動目標
以農村土地流轉為分析基礎, 阻礙城鎮化與農地流轉良性互動的重要原因之一, 是土地流轉目標, 這一問題涉及的主要內容包括農地流轉的規模、市場化、程序。圍繞上述三個方面的內容, 嚴格規劃和制定農地流轉目標, 既適應城鎮化的穩步發展, 又保障農業轉移人口的基本權益, 以建立城鎮化與農地流轉的互動目標 (如圖1所示) 。
圖1 城鎮化與農村土地流轉的互動目標圖
1. 城鎮化水平與農村土地流轉規模相對稱
長期以來, 我國城鎮化之路是以土地供應與人口支持為基礎的, 但近幾年城鎮化的快速發展, 導致許多地區人均占有耕地面積明顯減少, 農村空心化現象凸顯, 這不僅影響了城鎮化的良性發展, 而且還制約了未來農村城鎮化的發展態勢。相對于勞動力資源而言, 農村城鎮化更依賴于土地供應, 而整合當地閑置和利用率低下的土地, 重新形成集中連片式的土地供應鏈, 將有利于促進當地城鎮化的可持續性發展, 且某種程度上還可以緩解當前城鎮化建設中的土地供需矛盾。當然, 為了推動農地流轉規模的穩定, 必須準確分析出當前城鎮化水平及發展趨勢。根據圖2所示, 2020年世界城鎮化的平均水平將達到57.4%, 發達國家和地區、發展中國家和地區的城鎮化水平分別為77.2%、53.1%, 兩者差距為24.1個百分點。亞洲城鎮化水平為49.3%, 低于世界及發展中國家和地區的水平。我國屬于亞洲地區城鎮化發展速度較快的地區, 根據預測, 2020年城鎮化水平將達到63.69%, 遠高于亞洲49.3%、發展中國家和地區53.1%的水平。再綜合“五普”與“六普”人口數據計算, 2020年我國將累計轉移農村人口19253.99萬人。同時按照國際慣例, 人均占地低于0.7畝, 每轉移1.4個人口, 將會有一畝土地被流轉, 屆時整個農村將累計流轉土地13752.85萬畝。[5]由此可見, 未來我國農地流轉的規模和農業轉移人口的數量, 必須與同期的城鎮化水平相對稱, 否則一旦失衡, 均可能阻礙城鎮化的穩步發展。
圖2 世界及主要地區城鎮化水平及發展趨勢[6] (單位:%)
2. 城鎮化方向與農村土地有償流轉市場化相統一
當前, 城鎮化方向是以土地集聚為核心, 以此帶動人口、非農活動等要素的集聚, 實現以土地為核心要素的動態、連貫性集聚, 其有償流轉是前提, 而有償流轉則涉及到土地定價問題, 這勢必引發各流轉主體之間的利益博弈。如何實現博弈均衡, 維護各方合法權益, 唯有將土地流轉定價權交予市場, 即建立土地有償流轉的市場化機制, 保證農地流轉的動態性和連貫性, 進而推動農地流轉與城鎮化發展之間的有機耦合。客觀而言, 城鎮化是一種市場行為, 其發展過程中必須遵循市場經濟的等價交換原則, 而土地是城鎮化發展的基礎, 不僅直接解決了城鎮化發展新增用地的問題, 而且還間接為城鎮化提供一定數量的勞動力, 其概言之為城鎮化建設者與土地使用者之間的市場交換, 必然涉及到利益補償。當然, 城鎮化的發展是一個長期的動態過程, 其后續效益將不斷顯現, 而農民將土地流轉為城鎮化發展用地, 則是一種遠期投資, 隨著城鎮化發展效益逐漸釋放, 不僅能夠分享其中的部分收益, 而且還可以保證其隨時相機參與到城鎮化建設中。一方面, 土地市場化的有償流轉整合了農民的收益, 即農民按照市場定價機制既獲得了當前流轉的基本收益, 又可以參與分享土地城鎮化的后續經營收益, 這種暫時與長遠收益有機結合模式, 提升了其土地流轉的積極性, 并以此打破了城鎮化發展的人為壁壘;另一方面, 農村獲得土地流轉收益后, 可將其部分份額用于購買城市公共服務, 實現自身發展的市民化, 并以新市民的身份參與和推進城鎮化的發展。
3. 城鎮化質量與農村土地流轉法定程序相適應
當前, 我國城鎮化發展出現了一定程度的“冒進”現象, 由此帶來諸多社會問題, 如耕地、水等不可再生資源過度消耗, 生態環境破壞嚴重, 新城建設重復和浪費問題突出等。其中, 快速城鎮化引發的征地行為, 導致周邊發展空間日益局促, 大量農田被侵占, 隨之產生了數量巨大的城鎮邊緣人群和失地農民, 為整個社會的穩定發展帶來了一定隱患。[7]客觀上, 當前城鎮化發展所形成的農業人口轉移規模, 遠遠超出了當地城鎮的接受和承載能力。因此, 引導城鎮化有序發展已迫在眉睫, 而解決該問題的重要措施之一, 即根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的相關要求, 進一步規范農地流轉程序, 從法律層面確保城鎮化發展質量。對于城鎮化發展所需的用地, 流轉程序應遵循國家法定程序, 公開、公平轉讓, 既要適用城鎮化的發展水平, 又要維護流轉農民的基本權益。按照地區城鎮化發展水平, 地方政府可以制定未來若干年內的用地規劃, 建立健全農地流轉審查和監管制度, 掌握農民流轉意愿, 推動農地流轉入市, 以行政與市場相結合的方式依法規范流轉行為。同時, 農地流轉首先必須遵循自愿、有償、依法的原則, 鼓勵農民以土地入股的方式參與流轉, 以保證其收益的可持續性。事實上, 通過相關法律明確規范農地流轉程序, 保證城鎮化的合理、適度、高效發展, 不僅可以有效緩解“冒進式”發展所形成的“土地危機”及其次生出的資源、環境、社會等問題, 而且還可以有序釋放城鎮化發展的綜合效益。
二、城鎮化進程中農村土地流轉的現狀
1. 農業轉移人口市民化質量影響農村土地有序流轉
從農村土地流轉的角度, 農業轉移人口市民化與土地流轉相伴而生, 隨著農地流轉對勞動力需求量的不斷下降, 以及農業現代化水平的提升, 導致農村剩余勞動力轉向城鎮, 而農業轉移人口向城鎮集聚, 并轉變為非農人口的過程即為人的市民化。反言之, 農業人口非農化是其市民化的前提, 這一過程將成為農地流轉的重要“助推力”, 并以此為導向來推動整個農村城鎮化的進程, 而農村城鎮化則加快了農業轉移人口的流動, 其大規模轉移后將面臨土地城鎮化的問題。可見, 為了保證農村城鎮化的發展水平, 必須逐步實施農業轉移人口市民化, 提升其市民化質量, 并通過新一輪的農地流轉, 以促進土地城鎮化的規模化和集約化水平。
從城鄉人口就業率的角度分析, 城鎮居民的就業渠道廣泛, 涉及國有、集體、股份合作、聯營、外資等公司單位, 崗位穩定性相對較高, 而農村人口就業主要集中在私營企業和個體單位, 且供職崗位經常處于波動狀態。同時, 城鄉就業人數也有一定的差異。以2016年為例, 城鎮總就業人數為41428萬人, 農村為36175萬人, 兩地相差5253萬人, 盡管城鎮總人口數多于農村, 但是這一數據充分顯示了城鄉就業的吸引力。再考慮城鄉居民收入的差異, 盡管2006年以來, 農村居民人均純收入的增幅略高于城鎮人均可支配收入, 但城鎮居民的人均可支配收入明顯高于農村居民人均純收入, 且兩者的差距從2006年的8172.5元拉大到2016年的21252.8元 (見表1) 。由此可見, 我國農村人口就業渠道單一, 收入普遍低于城鎮居民, 且有進一步擴大的趨勢, 所以農村人口謀求城鎮發展機會, 出現大規模的轉移, 進而以人口市民化的方式推動農地流轉。
表1 城鄉居民人均收入情況 (2006~2016年) 單位:元
數據來源:根據《中國統計年鑒》 (2017年) 數據計算而得。
事實上, 農業轉移人口市民化包括的內容較多, 不僅表現為轉移人口的城鎮集聚, 職業身份和勞動方式的轉變, 而且還表現為該群體能夠適應城鎮社會生活, 平等享受城鎮公共服務資源供給。進而言之, 經過城鎮化的發展, 整個農村地區的經濟社會發展、生產方式、居民收入、人口素質逐漸與城鎮發展相一致, 由此導致農業轉移人口市民化后的生活、工作、思維等方式發生了城鎮式轉變。根據國務院關于印發國家人口發展規劃 (2016—2030年) 的通知, 預計農村向城鎮累計轉移人口約2億人, 每年將有1300萬左右的農業轉移人口實現市民化, 而人口市民化后由于可能在城鎮就業或落戶, 反之進一步促進了農地流轉。
20世紀90年代以來, 我國社會主義市場經濟體制的確立和逐步完善, 使城鎮化發展獲得了新的動力, 在以家庭聯產承包責任制為先導的農村經濟體制改革效應促進下, 農業生產率和現代化水平不斷提升, 農村出現了大量需要轉移的人口, 年均轉移人口達720萬人左右。[8]城鎮工業化的發展, 推動了現代城鎮建設及規模的擴大, 2016年全國鄉鎮級區劃數達到39862個, 較2015年增長了73個。同時, 2016年全國50萬人口以上的地級及以上城市數為246, 占總數的82.8%。城鎮建設和規模的發展增加了對農業轉移人口的吸引, 加上自身建設的需要, 進一步促進了其周邊地區土地城鎮化的發展, 所以農業轉移人口市民化后, 農地流轉規模和比例逐漸提高, 特別是在城鎮化發展水平較高的長三角地區, 農地流轉率高達20%左右。
基于新經濟遷移理論, 農業轉移人口市民化不僅是農村勞動力轉移的必然方向, 而且還能夠通過合約經營的方式, 減少農地流轉后的次生風險, 并提升農村城鎮化發展水平。從人口發展的角度分析, 農業轉移人口市民化為農地流轉提供了契機, 而土地城鎮化后則為轉移人口提供了生活空間和就業崗位, 進一步提升其市民化的質量。由于我國城鎮化發展與農地流轉進程基本重合, 只有土地被流轉出來, 城鎮才能實現空間增容, 而這一前提是農業轉移人口市民化, 即農民能夠從身份、居住、補償、保障、就業等方面向市民轉變。[9]所以說, 農業轉移人口市民化能夠弱化土地承載的保障功能, 打破農民與土地之間的束縛關系, 進而推動土地合理有序的流轉。但是, 我國目前農地流轉是以政府為主導的行為, 而農業轉移人口的市民化往往處于“被動型狀態”, 導致其市民化質量普遍不高, 由此形成的風險將影響農民土地流轉的意愿以及農地流轉的有序性和穩定性。
2. 城鎮人口增長與農村土地流轉規模呈非均衡態勢
隨著我國戶籍制度改革的深入, 城鎮逐漸放低了農業轉移人口流入城鎮的限制, 加上房地產市場的發展, 我國城鎮人口數量不斷增加, 城鎮化率也大幅度提升。如圖3所示, 1990年我國的城鎮人口數為30195萬人, 2016年已增至79298萬人, 增幅高達262.6%, 年均增幅為16.4%。同時, 城鎮化率則由1990年的26.41%上升至2016年的57.35%, 增幅超過一倍, 年均增幅達1.93%。除了國家體制機制變革及政策導向之外, 城鎮土地利用均衡、城鎮空間集聚經濟性、城鎮產業組織多樣化等因素是影響我國城鎮人口數增加與城鎮化率提升的重要因素, [10]其中城鎮土地利用均衡因素的效應最大。城鎮化快速發展之前, 我國城鎮土地的利用結構往往以“單中心均衡結構”[11]模式發展, 即城鎮土地利用面積沒有直接的利益參數, 主要與城鎮化區域的半徑X最密切相關。而城鎮化的半徑是城鎮化率的隱形指標, 其半徑與城鎮人口規模呈正相關關系, 由此推測出城鎮人口規模增大后, 土地利用面積將隨之增大, 并促進城鎮及周邊農村土地的流轉, 但其弊端是農地流轉規模通常超前于城鎮人口增長數。城鎮化快速發展之后, 隨著城鎮土地市場元素的介入, 原先土地利用結構逐步轉變為“一般均衡”[12]模式, 尤其是受城鎮地租因素的影響, 城鎮土地利用空間開始轉向周邊農村。
圖3 城鎮人口數與城鎮化率變動曲線圖 (1990~2016年)
通常情況下, 城鎮人口增長來源主要基于城鎮自然增長、遷移增長及行政區劃變動三個增長極。其中, 1998年城鎮遷移增長人口所占比例已超出整個城鎮增長人口的50%, 其后數年這一比例再次提升, 2005年超過60%, 2009年超過70%, 可見城鎮遷移增長人口已成為城鎮人口增長的決定性因素。從城鎮化貢獻率的角度講, 盡管三個增長極都對城鎮化的發展做出了貢獻, 但各自在不同時期的貢獻率并不一樣, 尤其是1996年城鎮遷移增長人口比例超過另外兩極后, 逐漸成為城鎮化推進的第一動力, 2006年之后這一人口增長極對城鎮化發展的年度貢獻率超過了1%。[13]客觀而言, 城鎮遷移增長的人口, 主要來源于農村剩余勞動力轉移所形成的農民工群體, 但農業人口轉移城鎮和農村城鎮化后, 將出現大量的土地拋荒、撂荒現象, 再加之城鎮建設用地的增加, 所以需要進一步推動農地流轉, 以適應城鎮人口數的不斷增長。
從我國城鎮人口增速及城鎮化水平角度分析, 目前農地流轉仍處于發展期, 即未來仍有大量的農地需要流轉而出, 其中基于城市等級結構因素, 2016年我國中小以下城市 (即100萬以下人口的城市) 數量總計為141個, 占整個城市總數的47.47%, 說明該等級城市具有較強的發展潛力, 城市未來發展用地量將增多;但另一方面, 城鎮自身土地增長卻相對緩慢 (即城鎮區域內土地流轉量) , 內部出現了一定的正異速增長態勢, 導致難以滿足不斷增長的城鎮人口需要, 可見土地流轉規模整體上滯后于城鎮人口發展規模。特別是中小以下城市向大城市或特大城市發展過程中, 隨著農業轉移人口的涌入及農民工規模的擴大, 城市發展用地的增幅遠超出其非農人口的增長, 從而需要周邊農村的土地予以補充。[14]
從城鎮化的角度分析, 農地流轉是農村經濟發展、剩余勞動力轉移至城鎮、土地城鎮化后基礎設施建設增加等多種因素共同影響的結果, 其中剩余勞動力轉移至城鎮后, 擴大了城鎮人口的規模, 而隨著城鎮人口數的增加, 城鎮空間必須向周邊及其農村延展, 從而推動著周邊農村土地的進一步流轉。當前, 我國正處于城鎮化快速發展時期, 人口城鎮集聚速度相對較快, 并成為城鎮空間規模擴展的重要助推器, 隨著中小型城市的發展壯大, 100萬~200萬人口規模的城市將會逐漸增多, 于是城鎮空間向農村延伸, 促進更大規模的農地流轉已成必然趨勢。[15]當然, 我們并不是一味地擴展城鎮人口的規模, 以及周邊農村土地流轉量, 事實上對于人口規模在10萬人以上的城市, 需要采取相應措施限制土地流轉快于城鎮人口數增長這一現象。
3. 城鎮化征地改變了農村土地流轉的方向
城鎮化征地指將農業用地征用為城鎮發展用地, [16]這一形式的征地是一種政府行為, 即以某種補償的方式, 依法獲取滿足城鎮化發展所需的土地。按照《土地管理法》規定:“任何單位和個人進行建設, 需要使用土地的, 必須依法申請使用國有土地……依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的, 或者鄉 (鎮) 村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。 (1) 基于城鎮化中征地工作的難度, 國有土地征用是在國家內部部門之間的置換, 利益增損基本由國家承擔, 所以這一形式征地的難度不大。但農村集體土地征用, 由于涉及到不同主體之間的利益博弈, 以及農業轉移人口的安置、保障等問題, 難度相對較大。20世紀90年代以來, 隨著我國城鎮化的快速發展, 不同類型的城鎮規模不斷增大, 城鎮建成區域范圍和各類非農用地規模快速擴大, 導致國有土地征用或置換已難滿足這一需求, 為此城鎮邊緣及其農村的土地被大量征用, 以解決城鎮化發展的用地需求。
2008年之后, 我國的城鎮化持續保持快速發展的勢頭, 城鎮化率從2008的46.99%上升至2016年的57.35%, 每年以1.036%的速度增長。與此同時, 城區面積、建成區面積、城市建設用地面積、征用土地面積這四項指標均有不同程度的增長 (見表2) 。其中, 城鎮化快速發展后, 城區面積和建成區面積逐步擴大, 2016年分別增長至198178.6平方公里和54331.5平方公里, 這一發展趨勢導致對城市建設用地需求量的增加。表2顯示, 2008年我國城市建設用地面積為39140.5平方公里, 2016年快速增至52761.3平方公里, 期間凈增長13620.8平方公里, 年均增幅達3.48%。通常情況下, 城市建設用地的補充主要來源于城市內部土地的置換和征用, 但受國家節約化用地政策的影響, 2008~2016年期間征用土地面積出現了一定波動, 2008年為1344.6平方公里, 2012年達到了2161.5平方公里的峰值, 其后兩年每年以342.8平方公里的速度迅速回落, 2015年略有回升, 2016年再次升至1713.6平方公里。相對于我國城區、建成區和城市建設用地面積的增速, 每年城市內部征地的數量遠遠不能滿足于這一需求, 所以城鎮化的發展需要向周邊及其農村地區進行征地, 即以推動農村土地流轉來緩解城鎮化征地的壓力。參照表2“城市建設用地面積”與“征用土地”兩項指標計算得出, 2008年我國累積流轉農地37795.9平方公里用于城市建設, 2016年這一數值上升至51047.7平方公里, 可見未來隨著整個城鎮化率的不斷提升, 每年將有大量的農地流轉出來。
表2 城市建設綜合狀況 (2008~2016年)
單位:平方公里;人/平方公里
數據來源:同表1。
城鎮化屬于國家發展的戰略性問題, 其發展必然需要相應的保障資源, 而土地和人口是其中的兩大基本資源, 為了實現資源的可持續性“供給”, 我國城鎮化的征地活動較為頻繁。鑒于此, 城鎮化的征地區域延伸至農村, 即所指的農村土地流轉, 既要遵循國家的相關規定, 也要符合城鎮化發展用地及其征用的基本程序, 切實維護征地農民的合法權益。由于城鎮化將改變農地的用途, 流轉程序較為復雜, 所以城鎮化中農地流轉的審批權通常劃歸為國務院和省級人民政府, 其中農地轉為城市建設用地的由國務院審批, 其余涉及鎮、村土地城鎮化流轉的由省級或授權設區的地方政府批準。[17]同時, 國家對用于城鎮化發展的農地空間作出了明確規定, “城鄉建設用地允許建設區在面積不改變的前提下, 空間布局可在有條件建設區內進行形態調整, 但不得突破建設用地擴展邊界”, (1) 以此進一步規范農地流轉的程序。同時, 由于城鎮化征地屬于農地外流范疇, 其流轉功能已從集體內成員生存保障轉變為單一的利益交換, 所以必須征得村農民集體內所有成員的同意, 并從市場流轉的角度來審定流轉合同, [18]進而保障參與流轉農民的合法權益。
三、結論與政策建議
1. 深化農村戶籍制度改革, 提升農業轉移人口市民化質量, 促進農村土地有序流轉
提升農業轉移人口市民化質量涉及到戶籍制度的改革, 即打破原先的城鄉二元戶籍體制, 將城鄉人口一體化式地分布及供給資源, 消除社會福利安排和公共服務供給的區域差別, 以解決農民土地流轉后的生活顧慮。長期以來, 受“土地保障養老”的傳統思想的影響, 農民對土地流轉的預期收益是比較高的。但戶籍制度改革后, 農業轉移人口可以逐步獲得與城鎮居民同等的社會保障, 并以“保障”換其城鎮身份和職業的改變, 所以即使農地流轉收益低于預期, 農民也愿意參與土地流轉。再考慮成本與收益的關系, 農業轉移人口的成本包括生活、就業、機會等內容, 只有當這些綜合成本小于農地流轉收益時, 才能推進其順利轉移。[19]而農業轉移人口市民化的過程, 正好可以借助于就業、創業、政策幫扶等措施, 減少其轉移的成本, 提升他們參與土地流轉的積極性, 最終推動農地的高效流轉。
2. 建立城鎮人口增長與農村土地流轉規模之間的動態平衡, 推進農村土地節約化流轉
一方面, 加快推進農村剩余勞動力轉移及其市民化進程, 以轉移人口市民化帶動農地流轉, 而不是反向的農地流轉推進其市民化, 否則易引起兩者之間發展的失衡;另一方面, 穩定城鎮人口發展的規模, 提高農地流轉的效率和效益, 尤其是加強中小型城市對農業轉移人口的吸引力, 使城市新增人口與土地流轉規模相一致, 以此減少大型以上城市空間擴展的壓力。[20]具體而言, 以25萬人口和100萬人口為遞增標準, 進一步細化中等城市和大城市的等級標準。同時, 轉變城市傳統功能發展, 多渠道發展勞動、技術、資金等密集型產業, 吸納不同層次的農業轉移人口, 以減少城鎮化發展用地的不足, 進而實現農地節約化式流轉。此外, 從區域角度講, 東部地區需要增加農地流轉規模, 以適應和應對城鎮人口的不斷增長;而中西部則要控制農地流轉速度, 與城鎮人口發展相對緩慢的速度保持一致。
3. 依法推進城鎮化征地, 擴大農村土地有償流轉范圍
第一, 政府嘗試推行“倍數”補償的方式, 即“征收土地的, 按照被征收土地的原用途給予補償”, 補償金額為土地“被征收的三年平均年產值的六至十倍”, 倘若這一補償標準不能保障農民土地流轉前的生活水平, 經相關部門批準“可以增加安置補助費”。 (2) 第二, 對于農地流轉后的農民安置問題, 可以參照股份制經營方式, 將城鎮化所征農地, 特別是“有穩定收益的項目, 農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”, (3) 并為其安排相應的非農就業崗位或進行異地轉移安置。第三, 建立城鄉一體化的養老和醫療保障機制, 將“失地農民”統一納入城鎮社會保障體系中, 保障其可持續生計, 以順利推進城鎮化的征地工作。
中國鄉村發現網轉自：經濟體制改革2018年04期
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