村干部與實(shí)踐權(quán)力
摘要:農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)國(guó)家基層治理的典型代表,它既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化的一個(gè)重要抓手,也是發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要路徑。精準(zhǔn)扶貧中的權(quán)力格局有三種不同的權(quán)力形式:總體權(quán)力、技術(shù)權(quán)力和實(shí)踐權(quán)力。總體權(quán)力試圖借助技術(shù)權(quán)力來(lái)兌現(xiàn)精細(xì)化的治理目標(biāo),而技術(shù)權(quán)力又需要實(shí)踐權(quán)力來(lái)落實(shí)具體政策。實(shí)踐權(quán)力及其社會(huì)再生產(chǎn)根植于地方社會(huì)的鄉(xiāng)土秩序,并對(duì)國(guó)家政策績(jī)效產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。新世紀(jì)的國(guó)家基層治理,只有梳理好總體權(quán)力、技術(shù)權(quán)力與實(shí)踐權(quán)力的傳統(tǒng)以及彼此之間的關(guān)系,才能真正把基層治理擺平理順。
關(guān)鍵詞:精準(zhǔn)扶貧；實(shí)踐權(quán)力；村干部；基層治理；鄉(xiāng)土秩序
我們的生活世界總是被那些看上去毫不相干的事情深刻地影響著,社會(huì)科學(xué)要做的,就是在這兩者之間建立因果聯(lián)系。最近幾年我一直在思考一個(gè)問(wèn)題:為什么精準(zhǔn)扶貧瞄不準(zhǔn)?為了回答這個(gè)問(wèn)題,我從技術(shù)治理（王雨磊,2016）、扶貧機(jī)制（王雨磊,2017a）、項(xiàng)目制運(yùn)作機(jī)制、基層社會(huì)倫理等方面,展開(kāi)過(guò)討論,然而,除了機(jī)制性的解釋,我們還必須回到“人”這個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題上。精準(zhǔn)扶貧的末梢神經(jīng)是村干部,盡管各級(jí)扶貧辦和駐村干部都在不同程度上,取代了村干部的部分治理職能,但村干部的實(shí)際行動(dòng)是精準(zhǔn)扶貧最終能否精準(zhǔn)的關(guān)鍵,即使中樞神經(jīng)再精準(zhǔn),少了村干部在末梢的配合,也是枉然。因此,我們必須回到村干部,回到村干部所處的末梢環(huán)境,通盤考慮村干部在基層于其他相互配合的治理者間的權(quán)力格局,那么,讓我們從村干部講起。
一、國(guó)家治理與鄉(xiāng)村干部
改革開(kāi)放40年以來(lái),中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)及其相互關(guān)系發(fā)生了劇烈而深刻的變革。21世紀(jì)以來(lái),全球化進(jìn)程加快了經(jīng)濟(jì)資源的流動(dòng)與整合,科技進(jìn)步促進(jìn)了社會(huì)交往的頻度與深度,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的重組與互構(gòu),為國(guó)家治理尤其是國(guó)家基層治理帶來(lái)了種種機(jī)遇與挑戰(zhàn)。國(guó)家基層治理是一個(gè)古老的現(xiàn)代化議題,孔飛力（2013）在《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的起源》一書中指出,不同國(guó)家可以經(jīng)由不同路徑走向“現(xiàn)代”,中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的形成是一種“中國(guó)的過(guò)程”,有著與自身民族文化和歷史經(jīng)驗(yàn)相契合的種種內(nèi)部敘事。從18世紀(jì)至今,3個(gè)世紀(jì)過(guò)去了,國(guó)家治理的體制架構(gòu)、制度資源、社會(huì)環(huán)境等發(fā)生了巨大的變遷,但是有些構(gòu)成中國(guó)當(dāng)代國(guó)家治理底蘊(yùn)的根本性議程依然存在,其中一個(gè)議題是:怎樣才能通過(guò)一套相對(duì)狹小的官僚行政機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)治一個(gè)龐大而復(fù)雜的社會(huì)?這個(gè)問(wèn)題也就是國(guó)家基層治理的元問(wèn)題:國(guó)家如何有效建構(gòu)基層社會(huì)的治理秩序?
由于中國(guó)的權(quán)威政治體制,國(guó)家自上而下的政治目標(biāo)與社會(huì)自下而上的基層訴求需要一個(gè)有效的中介者。在明清時(shí)期,這個(gè)中介者是士紳階層。費(fèi)孝通（2009:62-73）在雙軌政治理論中提出,縣以上通過(guò)正式的官僚制度加以整合,縣以下則奉行無(wú)為而治,即“皇權(quán)不下縣”,在鄉(xiāng)村治理中,中央政府的權(quán)威是極有限的,地方事務(wù)由鄉(xiāng)紳階層主導(dǎo),他們是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)之間的緩沖層,20世紀(jì)前的國(guó)家政權(quán)沒(méi)有完全滲入自然村,它的直接權(quán)力,限于社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的上層。在下層之中,它一般只透過(guò)士紳間接行使權(quán)力,并依靠下層結(jié)構(gòu)中的上移分子進(jìn)入上層來(lái)控制自然村。國(guó)家在基層治理中尊重鄉(xiāng)村的內(nèi)生權(quán)力結(jié)構(gòu),其任命的鄉(xiāng)村代理人也都是原先在鄉(xiāng)村中具有權(quán)力基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村精英（黃宗智,1986）。
20世紀(jì)以來(lái),革命與動(dòng)蕩打破了國(guó)家與社會(huì)在治理格局上的平衡,國(guó)家權(quán)力越來(lái)越下移,但是由于戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍,國(guó)民黨政權(quán)一直未能有效完成對(duì)基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的改造。杜贊奇（2003:21-23、209、23-37）指出,傳統(tǒng)中國(guó)的“國(guó)家政權(quán)”是由儒家思想交織在一起的行為規(guī)范與權(quán)威象征的集合體,國(guó)家的最重要職能乃是通過(guò)封官、祭祀等合法化程序,將自己的文化霸權(quán)加之于大眾的象征系統(tǒng)之上,在國(guó)家與民眾的互動(dòng)過(guò)程中,是國(guó)家經(jīng)紀(jì)（State Brokerage）幫助國(guó)家統(tǒng)治了鄉(xiāng)村,但同時(shí)國(guó)家經(jīng)紀(jì)人是有利可圖的;在現(xiàn)代化的過(guò)程中,由于革命與戰(zhàn)爭(zhēng)的需要,現(xiàn)代國(guó)家需要汲取大量的基層資源以便進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè),這與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng),國(guó)家試圖繞過(guò)文化網(wǎng)絡(luò)的象征秩序,利用傳統(tǒng)的營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)體制來(lái)征收稅賦,從而導(dǎo)致了“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”,劣紳粉墨登場(chǎng),成為掠奪型的國(guó)家代理人。
隨著共產(chǎn)主義革命在基層與農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的結(jié)合,共產(chǎn)黨政權(quán)的權(quán)力成功地全面滲透進(jìn)農(nóng)村基層,完成了民國(guó)政權(quán)未能完成的國(guó)家政權(quán)建設(shè)任務(wù)。1949年新中國(guó)建立后,鄉(xiāng)村干部作為國(guó)家在基層的全權(quán)代理人,成為貫徹改革與生產(chǎn)的先鋒隊(duì),控制農(nóng)村基層的社會(huì)秩序與資源分配。1949年之后的鄉(xiāng)村干部與之前性質(zhì)截然不同。雖然他們同樣具有地方群眾基礎(chǔ),但是其選拔、任用、培養(yǎng)都更多地體現(xiàn)了國(guó)家的直接意志,共產(chǎn)黨的基層動(dòng)員和治理政策終結(jié)了國(guó)家經(jīng)紀(jì)的社會(huì)空間。國(guó)家建構(gòu)了一個(gè)非常細(xì)密而且觸角到村的基層網(wǎng)絡(luò),通過(guò)有效的國(guó)家政權(quán)建設(shè),建立了全面而徹底的總體支配格局,代表國(guó)家意志的鄉(xiāng)村干部成為鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中的權(quán)威和支配者,集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代中的村干部不僅支配著全村的生產(chǎn)資料、生活資料,也支配著升學(xué)、就業(yè)等一些社會(huì)生活機(jī)會(huì)。通過(guò)對(duì)農(nóng)村的全面掌控,國(guó)家一方面,根治了明代以來(lái)的王朝治理難題———偷稅漏稅,另一方面,確立了城鄉(xiāng)二元對(duì)立的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu),將農(nóng)村農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)剩余轉(zhuǎn)用于支援現(xiàn)代化和工業(yè)化建設(shè)。對(duì)于鄉(xiāng)村干部的這一角色,戴慕珍（Jean C.Oi）稱為“庇護(hù)者”（Oi,1989）。
改革以來(lái),隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的消解和村民聯(lián)產(chǎn)承包的推行,國(guó)家對(duì)基層的總體支配開(kāi)始松解,不再直接支配和干預(yù)農(nóng)村的生產(chǎn)生活,允許鄉(xiāng)村基層實(shí)行一定程度的自治,但是依然維持原有的汲取目標(biāo),鄉(xiāng)村干部逐漸成為推行國(guó)家政策、收取稅費(fèi)的國(guó)家代理人和基層事務(wù)的當(dāng)家人（徐勇,1997）,實(shí)際控制著基層諸多的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源（楊善華,2000;楊善華、王紀(jì)芒,2005）。隨著村莊選舉的開(kāi)展與普及,村干部在形式民主的框架下,已經(jīng)成為村民及村莊事務(wù)的代理人（孫秀林,2009）,村干部的產(chǎn)生是上下兩種力量協(xié)商或結(jié)合的結(jié)果,這決定了村干部的產(chǎn)生機(jī)制與村民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)密切相關(guān),處于這兩者之間的連接處。村干部居民民眾系統(tǒng)的最上層,管理著居民的社會(huì)生活,而同時(shí)又處于管理行政系統(tǒng)的最末梢,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的幫手和代理人。同時(shí),他們也有可能處于兩個(gè)系統(tǒng)的邊緣位置,對(duì)干部系統(tǒng)沒(méi)有歸屬感,對(duì)民眾系統(tǒng)也缺乏認(rèn)同感。村干部的這種結(jié)構(gòu)性位置使得他們經(jīng)常處在干部、民眾兩個(gè)系統(tǒng)利益一致的結(jié)合點(diǎn)和利益矛盾的觸發(fā)點(diǎn)上（王思斌,1991,2005）。也有學(xué)者進(jìn)一步指出,村干部面臨著“雙重邊緣化”的困境,因此,如果村干部拿不到足夠的報(bào)酬,那么,他們就不會(huì)成為稱職的當(dāng)家人,也不會(huì)成為稱職的代理人,而只會(huì)是圖謀個(gè)人利益的撞鐘者,甚至利用鄉(xiāng)村矛盾來(lái)牟取私利（吳毅,2001;申靜、陳靜,2001）。
對(duì)于村干部的研究已經(jīng)很多,既有的研究對(duì)于村干部的結(jié)構(gòu)性身份做出了較為充分的揭示,但是,以往的研究仍有三個(gè)可以改善的地方:第一,這些研究中一個(gè)比較共同的特點(diǎn)是對(duì)于國(guó)家或政府權(quán)力的討論不夠深入。國(guó)家權(quán)力在這些研究中被當(dāng)作前提條件出現(xiàn),或者作為一個(gè)模糊混沌的龐然大物來(lái)對(duì)待。基層干部作為國(guó)家權(quán)力的代表,經(jīng)常以一副可憎的面目形象出現(xiàn)在分析之中,他們的行為模式是作為研究前提而非研究對(duì)象存在的。這樣一來(lái),國(guó)家基層治理的研究很容易陷入一種壓迫-反抗或者權(quán)力博弈的簡(jiǎn)單模式之中（周飛舟,2006）。第二,村干部行為被放置在一個(gè)靜態(tài)的政治結(jié)構(gòu)中來(lái)考察,導(dǎo)致村干部的行為被絕對(duì)化或者是決定論的,而沒(méi)有考慮到村干部的行為本身也是時(shí)時(shí)刻刻處在一個(gè)被審視的位置上,尤其是當(dāng)村莊普選之后,村干部的權(quán)力也面臨著社會(huì)再生產(chǎn)的緊迫壓力,而且這種權(quán)力再生產(chǎn)壓力遠(yuǎn)比國(guó)家權(quán)力再生產(chǎn)更加直接和迫切。第三,既有的研究通常將村干部的變通、操縱視為個(gè)人的尋租行為,變通國(guó)家政策肯定有自利的成分,但是,這并非答案的全部,村干部變通行為的背后必然還有一套結(jié)構(gòu)性的動(dòng)因,這個(gè)動(dòng)因不止是“農(nóng)村固有的文化慣習(xí)”,還有其秩序性成因。有鑒于此,有必要系統(tǒng)考察國(guó)家在基層社會(huì)中的權(quán)力形態(tài)與政治秩序。
二、精準(zhǔn)扶貧中的國(guó)家基層治理秩序
對(duì)于國(guó)家的基層治理而言,最重要的莫過(guò)于形成一套合理而順暢的國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)秩序。國(guó)家基層治理秩序主要有三個(gè)要素:治理目標(biāo)、國(guó)家能力與行政方式。基層治理需要處理的首要議題是根據(jù)國(guó)家的治理目標(biāo)進(jìn)行組織建設(shè)并配置相應(yīng)的權(quán)力,然后建設(shè)相應(yīng)的國(guó)家能力,并確立一個(gè)行之有效的行政方式。在傳統(tǒng)帝制時(shí)期,國(guó)家在農(nóng)村基層的主要治理目標(biāo)是維持皇權(quán)統(tǒng)治和收取稅費(fèi),因此,國(guó)家基層的組織建設(shè)和權(quán)力配置并不試圖充分展開(kāi),而是致力于達(dá)成其汲取稅費(fèi)和維持穩(wěn)定的目標(biāo)。
縱觀20世紀(jì),中國(guó)的國(guó)家與農(nóng)民一直是汲取型關(guān)系,國(guó)家直接汲取基層資源,以便維持國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)和現(xiàn)代化建設(shè)。但是這種局面在21世紀(jì)有所改觀。20世紀(jì)90年代,農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題日漸突出,成為影響基層社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的重要因素,而與此同時(shí),國(guó)家的財(cái)政結(jié)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽抗I(yè)產(chǎn)值,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)全球第二,工業(yè)生產(chǎn)水平已經(jīng)充分發(fā)展,而且可以支撐國(guó)家財(cái)政,甚至反哺農(nóng)業(yè),讓國(guó)家的發(fā)展成果惠及農(nóng)村。因此,進(jìn)入21世紀(jì)后,國(guó)家逐步改變對(duì)農(nóng)民的汲取政策,中共十六大正式確立了“多予、少取、放活”的對(duì)農(nóng)指導(dǎo)方針。從2000年開(kāi)始的稅費(fèi)改革,到2006年1月1日全面廢除農(nóng)業(yè)稅,國(guó)家完全解除了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度基礎(chǔ),部分扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)不平等關(guān)系,也緩解了農(nóng)村基層的干群關(guān)系,進(jìn)而也緩解國(guó)家與農(nóng)民的緊張。另外一方面,針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)缺失的狀況,中共十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,公共財(cái)政開(kāi)始向農(nóng)村覆蓋。21世紀(jì)以來(lái),中央逐步建立了支農(nóng)專項(xiàng)補(bǔ)貼制度,增加農(nóng)民收入;實(shí)行重點(diǎn)糧食品種最低收購(gòu)價(jià)政策,保障糧食供給;加快對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件;加大對(duì)農(nóng)村科教文衛(wèi)事業(yè)的投入,促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展（應(yīng)星,2014）。這些政策舉措標(biāo)志著國(guó)家在農(nóng)村的治理目標(biāo)開(kāi)始從汲取型轉(zhuǎn)向給予型。在給予型的治理目標(biāo)下,伴隨著改革以來(lái)的總體支配格局的消減,國(guó)家不再致力于政權(quán)建設(shè),在基層轉(zhuǎn)而依賴日益法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化的技術(shù)治理,在屬地化管理的基礎(chǔ)上建立了行政目標(biāo)責(zé)任制,注重考核的過(guò)程化與多重化（渠敬東等,2009）。這種日益依賴精細(xì)化治理技術(shù)的傾向,在國(guó)家治理的各個(gè)方面和層面都有越來(lái)越清晰的體現(xiàn)。
國(guó)家精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)國(guó)家基層治理的典型代表:一方面,扶貧開(kāi)發(fā)是國(guó)家總體意志的直接體現(xiàn),是國(guó)家治理農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化的一個(gè)重要抓手;另一方面,精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)是讓貧困戶脫貧致富,其目標(biāo)在于改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活,改造鄉(xiāng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。自1986年以來(lái),國(guó)家設(shè)立扶貧辦,農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)在農(nóng)村發(fā)展治理格局中的位置日益顯著,2015年底中央扶貧工作會(huì)議上,更是提出了要確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)。很顯然,農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)不再是單純的脫貧問(wèn)題,而是一個(gè)綜合治理農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村的全面治國(guó)理政的戰(zhàn)略性抓手。精準(zhǔn)扶貧原則的提出,體現(xiàn)了以精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為代表的技術(shù)治理日益成為國(guó)家在基層治理的重要方式。國(guó)家扶貧財(cái)政自上而下注入農(nóng)村,而農(nóng)村治理績(jī)效自下而上遞達(dá)決策層,國(guó)家在基層的治理不再使用直接的行政指令,而是精準(zhǔn)地釋放一系列數(shù)字化的考核指標(biāo),派駐（而不是提拔或增設(shè)）具體負(fù)責(zé)技術(shù)任務(wù)的干部（比如駐村干部）負(fù)責(zé)落實(shí),然后通過(guò)這些數(shù)字指標(biāo)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的事本主義的治理目標(biāo)（王雨磊,2016）。
精準(zhǔn)扶貧試圖讓那些低于貧困線以下的人群脫貧致富,走向共同富裕這一國(guó)家目標(biāo),這實(shí)際上反映了國(guó)家治理目標(biāo)的精準(zhǔn)化。國(guó)家試圖為地方社會(huì)制訂精準(zhǔn)的行動(dòng)規(guī)則,并通過(guò)技術(shù)手段確保社會(huì)對(duì)它的服從。“現(xiàn)代國(guó)家的基層治理問(wèn)題也即是國(guó)家如何為社會(huì)訂立規(guī)則并獲取服從的問(wèn)題,它不僅包括了國(guó)家機(jī)構(gòu)和人員等下沉,而且還包括國(guó)家配置資源以及實(shí)現(xiàn)特定目的和管理民眾日常行為,國(guó)家力圖使用國(guó)家規(guī)則取代人們自己社會(huì)行為的傾向或者別的社會(huì)組織規(guī)定的社會(huì)行為”,為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),國(guó)家基層治理需要解決如何獲得代理人和社會(huì)的雙重服從（黃冬婭,2010）。
在國(guó)家的治理目標(biāo)及其試圖搭建的秩序之外,農(nóng)村地方社會(huì)仍然有一套以鄉(xiāng)村干部及其他精英為主導(dǎo)的地方社會(huì)秩序,盡管國(guó)家一度滲透到基層社會(huì),但是這種滲透并未完全擠壓掉鄉(xiāng)土社會(huì)本身的秩序,這兩者之間存在一定程度的互動(dòng)與轉(zhuǎn)化。透過(guò)精準(zhǔn)扶貧,我們可以看到國(guó)家如何向基層社會(huì)貫徹其治理目標(biāo),基層社會(huì)又是如何因應(yīng)國(guó)家治理目標(biāo),國(guó)家與社會(huì)最終形成一種怎樣的基層秩序。本文將以農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧為重點(diǎn)對(duì)國(guó)家基層治理進(jìn)行分析,探討國(guó)家基層治理在新世紀(jì)以來(lái)的新變化,以及這些變化對(duì)國(guó)家政治建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響。
為了理解這套秩序結(jié)構(gòu),我們有必要進(jìn)一步引入對(duì)基層秩序的權(quán)力分析。在扶貧開(kāi)發(fā)中,國(guó)家的總體權(quán)力與地方政府的技術(shù)權(quán)力是兩個(gè)比較顯在的維度,國(guó)家通過(guò)總體權(quán)力實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員,將幫扶單位動(dòng)員為扶貧的主要責(zé)任主體,然后地方政府通過(guò)建檔立卡和績(jī)效考核等技術(shù)權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的過(guò)程監(jiān)管和目標(biāo)協(xié)調(diào)。扶貧開(kāi)發(fā)中有三個(gè)主要的行動(dòng)者:幫扶單位及其駐村干部、各級(jí)扶貧辦和村干部。幫扶單位的行動(dòng)邏輯主要是遵循總體權(quán)力的制約與要求,各級(jí)扶貧辦主要是遵循技術(shù)權(quán)力的邏輯與指標(biāo)。村干部則基本不受這兩者的直接制約,他們既不需要直面國(guó)家的總體扶貧任務(wù),也不要為地方政府的考核目標(biāo)背負(fù)壓力。但是,這并不是說(shuō),他們毫無(wú)壓力,事實(shí)上,恰恰相反,他們有他們自身的權(quán)力規(guī)制。然而,在既有的研究脈絡(luò)下,這種權(quán)力規(guī)制是沒(méi)有“凸顯”的。本文將力圖使用實(shí)踐權(quán)力的概念概括村干部背后的權(quán)力規(guī)制。本文研究基于2014年11月至2015年6月在南省丘縣珠村為期8個(gè)月的實(shí)地調(diào)查,文中所涉的地名、人名和單位名等皆為化名。
三、精準(zhǔn)扶貧中的權(quán)力格局
在精準(zhǔn)扶貧的基層治理秩序中,我們可以觀察到三種不同的權(quán)力,它們對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的治理效度有著決定性的影響,也是精準(zhǔn)扶貧的主要推動(dòng)力。理解這三種權(quán)力是我們理順基層政治秩序的重要樞紐。在扶貧開(kāi)發(fā)的權(quán)力格局中,調(diào)動(dòng)與支配幫扶單位的是總體權(quán)力,規(guī)制與調(diào)節(jié)扶貧辦的是技術(shù)權(quán)力,而落實(shí)與執(zhí)行扶貧政策的則依靠村干部的實(shí)踐權(quán)力。
首先,從根本上說(shuō),精準(zhǔn)扶貧的源動(dòng)力是國(guó)家總體權(quán)力。按照中國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì),理當(dāng)消除兩極分化、實(shí)現(xiàn)共同富裕,然而,改革開(kāi)放以來(lái),收入差距過(guò)大不僅造成了一定程度的社會(huì)分化,而且挑戰(zhàn)了國(guó)家的政治合法性,此外,在改革開(kāi)放的過(guò)程中,“先富帶動(dòng)后富”的政治承諾也迫切需要國(guó)家福利予以兌現(xiàn),因此,國(guó)家有必要下大力氣來(lái)消滅貧富分化,幫助那些低于貧困線的國(guó)民脫貧致富。
為了精準(zhǔn)扶貧,國(guó)家首先強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)派人”,也就是要派幫扶干部長(zhǎng)期定點(diǎn)駐村,而這些干部主要來(lái)自于國(guó)家財(cái)稅供養(yǎng)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位。從1996年開(kāi)始,國(guó)家便有對(duì)口幫扶的扶貧政策。1996年10月,中央召開(kāi)了扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議,在《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》中確定了對(duì)口幫扶政策,要求北京、上海、廣東和深圳等9個(gè)東部沿海省市和4個(gè)計(jì)劃單列市對(duì)口幫扶西部的內(nèi)蒙古、云南、廣西和貴州等10個(gè)貧困省區(qū),雙方應(yīng)本著“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、長(zhǎng)期合作、共同發(fā)展”的原則,在扶貧援助、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和人才交流等方而展開(kāi)多層次、全方位的協(xié)作。隨著精準(zhǔn)扶貧政策的提出,對(duì)口幫扶政策也在不斷細(xì)化、強(qiáng)化和精準(zhǔn)化,駐村的人員要求固定化,駐村時(shí)間要求長(zhǎng)期化,駐村幫扶的體制需要常態(tài)化。
在南省,對(duì)口幫扶讓幫扶單位與貧困村結(jié)成幫扶對(duì)子,每個(gè)貧困戶都與幫扶單位的干部結(jié)成幫扶對(duì)子。對(duì)于駐村干部而言,他們之所以下鄉(xiāng),完全出自單位指派,單位給予了他們一定的激勵(lì),比如職務(wù)提拔、勞務(wù)補(bǔ)貼。也就是說(shuō),駐村干部真正的節(jié)制者是原單位,縣扶貧辦與他們并沒(méi)有直接的權(quán)屬關(guān)系,也沒(méi)有直接的委托-代理關(guān)系。因此,如果在扶貧過(guò)程中出現(xiàn)了分歧和矛盾,縣扶貧辦和村干部并沒(méi)有直接的政治框架對(duì)之有效解決,而是潛在地需要?jiǎng)佑脦头鰡挝坏臋?quán)力來(lái)動(dòng)員或壓制駐村干部。反過(guò)來(lái),駐村干部之所以聽(tīng)從縣扶貧辦等的調(diào)遣,并不是由于行政級(jí)別（有的駐村干部比縣扶貧辦干部級(jí)別還要高）和政治隸屬關(guān)系,而且由于接受了幫扶單位的政治任命,而幫扶單位則是接受了省委的委托,而省委則是受了中央的委托。如此一來(lái),最終駐村干部這一條線的政治動(dòng)力,實(shí)際上源于總體性的國(guó)家動(dòng)員（王雨磊,2017b）。
其次,技術(shù)權(quán)力是精準(zhǔn)扶貧的第二重權(quán)力面向。技術(shù)治理是改革以來(lái)中國(guó)行政管理的重要發(fā)展方向,技術(shù)治理的發(fā)展,源于國(guó)家對(duì)治理效度的追求,通過(guò)規(guī)范化、制度化、指標(biāo)化的技術(shù)手段,國(guó)家可以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理目標(biāo)的精細(xì)化管理,拓展和延長(zhǎng)治理的限度。技術(shù)治理是精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家脫貧目標(biāo)的重要抓手,通過(guò)技術(shù)化的指標(biāo),脫貧目標(biāo)被分解、細(xì)化為26個(gè)具體指標(biāo),精準(zhǔn)扶貧的年度考核與終期考核都以這26個(gè)指標(biāo)為基礎(chǔ)。
各級(jí)扶貧辦是技術(shù)治理的直接執(zhí)行者。技術(shù)權(quán)力是基于技術(shù)治理而生發(fā)出的控制力,具體來(lái)說(shuō),省扶貧辦作為宏觀政策制定者,并不直接參與扶貧過(guò)程,具體參與的是縣扶貧辦。縣扶貧辦作為國(guó)家扶貧意志的基層代理人,其主要訴求是完成上級(jí)交辦的脫貧任務(wù)。扶貧辦的行政邏輯是非常技術(shù)化的,比如縣扶貧辦,他們不是地方的“父母官”,與村民不會(huì)發(fā)生直接的政治關(guān)系,他們最關(guān)注的是省扶貧辦交辦下來(lái)的技術(shù)指標(biāo)是否完成,是否完成技術(shù)指標(biāo)以及完成的效度是縣扶貧辦得以操控駐村干部和村干部的主要方式。也只有通過(guò)這套技術(shù)指標(biāo)系統(tǒng),縣扶貧辦才得以擁有總體權(quán)力之外第二種調(diào)動(dòng)和敦促基層扶貧工作的支配力。
總體權(quán)力與技術(shù)權(quán)力都是一種經(jīng)過(guò)科學(xué)設(shè)計(jì)的權(quán)力形態(tài),它們是非時(shí)間化的、邏輯性的、明確性的、有規(guī)則性的,比如扶貧項(xiàng)目的考核周期是按照年度的,這個(gè)年度是日歷上的年度,而不是根據(jù)農(nóng)業(yè)或工業(yè)生產(chǎn)的年度;扶貧考核有一套邏輯明晰、標(biāo)準(zhǔn)確切的考核指標(biāo),對(duì)如何完成項(xiàng)目都有明確的行動(dòng)規(guī)則。但是在落地成事的過(guò)程中,扶貧工作卻有一套不同于科學(xué)設(shè)計(jì)的實(shí)踐邏輯,有其獨(dú)特的節(jié)奏、速度和方向,遵循著一套不同于科學(xué)設(shè)計(jì)的實(shí)踐權(quán)力。因此,在精準(zhǔn)扶貧的權(quán)力格局中,除了總體權(quán)力與技術(shù)權(quán)力這兩種顯在權(quán)力,還有第三種非常關(guān)鍵的權(quán)力形態(tài),那就是實(shí)踐權(quán)力。
本文所謂的實(shí)踐權(quán)力是指施政者在日常生產(chǎn)生活的實(shí)踐中基于在地化的政治生態(tài)和社會(huì)關(guān)系而建立起來(lái)的、具有即時(shí)行動(dòng)力的支配力,它相較于總體權(quán)力和技術(shù)權(quán)力,其合理化程度并不高,甚至不依賴于文本———當(dāng)然這不是說(shuō)它沒(méi)有文本上的依據(jù),而是說(shuō)它不需要那么即時(shí)地倚仗文本來(lái)產(chǎn)生權(quán)力,這種支配力的發(fā)揮有賴于實(shí)踐空間。在農(nóng)村的實(shí)踐空間中,生產(chǎn)、生活、社交幾乎自成一體,與外界發(fā)生作用的機(jī)會(huì)較小,權(quán)力沒(méi)有理性化地獨(dú)立發(fā)育,而是與實(shí)踐過(guò)程緊密相聯(lián)。實(shí)踐權(quán)力可能不是成文的、沒(méi)有明確邊界的,甚至缺乏具體規(guī)則的支持,但是它卻是生動(dòng)的、活生生的,能夠發(fā)揮具體影響力的,它統(tǒng)攝了村莊的地方性知識(shí)、社會(huì)關(guān)系和在地化的政治權(quán)威。
為了要完成精準(zhǔn)扶貧目標(biāo),國(guó)家動(dòng)用了總體動(dòng)員,將各級(jí)黨委、政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位都動(dòng)員進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的社會(huì)工程中,但是總體動(dòng)員無(wú)法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的脫貧目標(biāo),于是,省扶貧辦從行政手段上強(qiáng)化了技術(shù)權(quán)力,通過(guò)一套縝密的脫貧考核指標(biāo),試圖精準(zhǔn)規(guī)制扶貧過(guò)程和結(jié)果;然而,這些技術(shù)權(quán)力仍然面臨著“不接地氣”的問(wèn)題,因?yàn)榭傮w權(quán)力和技術(shù)權(quán)力都是自上而下設(shè)計(jì)出來(lái)的,無(wú)法落地。比如,集體合作社在一般農(nóng)村中都很少能夠真正發(fā)展起來(lái),更何況是在貧困村中,因此,有些指標(biāo)很難完成。真正接地氣的是實(shí)踐權(quán)力。
縣扶貧辦可以依靠委托代理關(guān)系、自上而下使用原單位的考核來(lái)壓制駐村干部,但是對(duì)于村支書,他卻沒(méi)有辦法;在科層體制之內(nèi),國(guó)家可以使用壓力型體制來(lái)推行,而一旦到了村支書那里,這個(gè)壓力型體制實(shí)際上是不管用的,或者至少是不夠管用的。駐村干部,甚至是縣扶貧辦都是鄉(xiāng)村的外人,故而他們都缺乏推行項(xiàng)目落地、完成考核任務(wù)的實(shí)踐權(quán)力。因而,項(xiàng)目入戶是需要村干部支持的。在農(nóng)村中,如果沒(méi)有村干部領(lǐng)路,駐村干部根本就進(jìn)不去家門。比如落實(shí)農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)和非農(nóng)技能培訓(xùn)這兩項(xiàng)考核指標(biāo)。因?yàn)檫@些培訓(xùn)往往很難產(chǎn)生直接效益,所以貧困戶是不愿意參加培訓(xùn)的,為了完成考核指標(biāo),駐村干部就需要村干部進(jìn)行必要的社會(huì)動(dòng)員。再如,種茶本是為了讓貧困戶脫貧致富的項(xiàng)目,但是很多貧困戶出于風(fēng)險(xiǎn)等原因不愿意種,為了落實(shí)項(xiàng)目,仍然需要村干部進(jìn)行動(dòng)員。有些省直機(jī)關(guān)在常規(guī)的權(quán)力體系中雖然很強(qiáng)勢(shì),但是到了幫扶貧困村,還是要主動(dòng)與縣里、鎮(zhèn)里、村里搞好關(guān)系,因?yàn)樗械目己寺鋵?shí)都需要村干部來(lái)推動(dòng),有些時(shí)候,村委會(huì)甚至?xí)箅y駐村干部,最根本的癥結(jié)在于,幫扶單位要想完成國(guó)家委托的幫扶任務(wù),則必須借助村委的權(quán)威、信息和關(guān)系。
一定要借助村委會(huì)來(lái)工作,因?yàn)榇逦瘯?huì)更加懂得如何動(dòng)員農(nóng)民。不能越過(guò)村委會(huì),直接與自然村發(fā)生關(guān)系,因?yàn)槟銢](méi)有辦法在自然村之間取得一個(gè)平衡,你給了這個(gè)村,另外的村就會(huì)跟你鬧。以前我們給他們修了路,反而制造了麻煩,就有人去上訪了,最后幸虧縣里把這事壓下來(lái)了。不患寡而患不均。（34-莫聰-35 ）
在珠村的扶貧過(guò)程中有一個(gè)案例生動(dòng)地展現(xiàn)了實(shí)踐權(quán)力的重要性。駐村干部閔雁行曾經(jīng)應(yīng)珠村其中一個(gè)自然村大平村的請(qǐng)求,準(zhǔn)備撥給他們2萬(wàn)塊錢,用以支持大平村的文化室建設(shè),但是這件事并沒(méi)有經(jīng)過(guò)村支書的認(rèn)可,這件事成為駐村干部和村干部產(chǎn)生矛盾的導(dǎo)火索。因?yàn)?在村支書看來(lái),原先村莊的格局全部由村支書的個(gè)人權(quán)威加以統(tǒng)籌,不經(jīng)過(guò)村支書的認(rèn)可,就意味著否定了他的個(gè)人權(quán)威。最終事情以駐村干部的妥協(xié)而告終,而且從這件事之后,村支書對(duì)閔雁行工作的支持力度大為減少,閔雁行在村里推行扶貧工作的難度也隨之增加了。這個(gè)案例說(shuō)明,盡管駐村干部享有國(guó)家權(quán)力的認(rèn)可,掛職為副書記或副村長(zhǎng),但是這樣的職權(quán)徒具符號(hào)意義,而無(wú)實(shí)質(zhì)權(quán)力,由于駐村干部是外地人、局外人,所以他們的權(quán)力頂多是“客權(quán)”,而不是“主權(quán)”,在缺乏村支書支持的情況下,毫無(wú)政治效力。
總體權(quán)力與技術(shù)權(quán)力都是經(jīng)過(guò)科學(xué)化設(shè)計(jì)的權(quán)力形態(tài),但是在國(guó)家基層治理尤其是村莊一級(jí)的政策落實(shí)中,它們都無(wú)法越過(guò)村干部的實(shí)踐權(quán)力,但是,這并不是說(shuō)這些權(quán)力就是村干部本人的,似乎就是所謂的“人治”。事實(shí)上,實(shí)踐權(quán)力有別于國(guó)家的總體權(quán)力、政府的技術(shù)權(quán)力,它根植于鄉(xiāng)土社會(huì)的自然秩序:實(shí)踐權(quán)力與鄉(xiāng)土秩序相互依存;實(shí)踐權(quán)力生長(zhǎng)于鄉(xiāng)土秩序,鄉(xiāng)土秩序又賴實(shí)踐權(quán)力維持。實(shí)踐權(quán)力與其說(shuō)是屬于村干部的,倒不如說(shuō)是屬于鄉(xiāng)土社會(huì)的自然秩序的。
村干部屬于鄉(xiāng)土秩序,是基層秩序的代言人和維護(hù)者,他的行為嵌入在基層社會(huì)秩序中,是鄉(xiāng)土秩序賦予了村干部以權(quán)力,他的權(quán)力也屬于這一套鄉(xiāng)土秩序,因此,要想理解國(guó)家的基層治理秩序,我們有必要仔細(xì)審視鄉(xiāng)土秩序中實(shí)踐權(quán)力的社會(huì)再生產(chǎn)方式。
四、實(shí)踐權(quán)力的社會(huì)再生產(chǎn)
按照馬克斯·韋伯（Max Weber）（1997）的觀點(diǎn),合法統(tǒng)治有三種純粹的類型:法理型、傳統(tǒng)型和魅力型。然而,韋伯的這一理想類型只是解決了權(quán)力的來(lái)源問(wèn)題,但是任何一種權(quán)力都面臨社會(huì)再生產(chǎn)或在地化的問(wèn)題。村干部的權(quán)力盡管有國(guó)家法律賦予的成分,也有村民選舉的自治成分,但是,除此之外,村干部的權(quán)力必須想方設(shè)法地予以在地化,變成實(shí)踐權(quán)力,只有如此,才能鞏固,才能融入鄉(xiāng)土秩序。總體來(lái)說(shuō),實(shí)踐權(quán)力的再生產(chǎn)需要處理四個(gè)方面的議題。
（一）平衡自然村的利益與訴求
村莊選舉是村委會(huì)干部的合法性來(lái)源。村委書記是整個(gè)村委會(huì)的權(quán)威核心,那么,這個(gè)職位的誕生是村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的關(guān)鍵。從村莊的格局來(lái)說(shuō),珠村包括6個(gè)自然村,共1 976人,其中:大嶺村是最大的自然村,他們都姓古,一脈相承,而且在整個(gè)行政村中的人口規(guī)模最大,占據(jù)了一半以上的人口;其次是大平村;再次是大魚村;剩下三個(gè)自然村小塘村、小平村、小雪村規(guī)模相對(duì)較小,三家村莊加起來(lái)還抵不上大平村的規(guī)模。所以,從村莊的權(quán)重格局上看,如果按人投票,村支書的勝出者肯定是大嶺村。古書記從1999年開(kāi)始擔(dān)任珠村書記,在他之前的村支書,也是與他出自同一個(gè)自然村。珠村2014年換屆,一共選舉了5名村委委員,其中古書記、古副書記都來(lái)自大嶺村,占據(jù)了兩名村委委員,另外兩名來(lái)自大平村,還有一名來(lái)自大魚村。從村委會(huì)的選舉結(jié)果看,選舉的結(jié)果便是選出了村民的代表,但是這種代表方式不是按照現(xiàn)代社會(huì)的其他群體劃分方式,而是按照宗族、自然村的形式相互區(qū)隔。
選舉是權(quán)力的賦予過(guò)程,但是這種權(quán)力賦予只是一次性的靜態(tài)賦予,在村干部當(dāng)政之后,他們需要時(shí)時(shí)刻刻考慮一個(gè)動(dòng)態(tài)的權(quán)力增量問(wèn)題,即如何在實(shí)踐過(guò)程中完成權(quán)力的社會(huì)再生產(chǎn)。實(shí)踐權(quán)力是基于生活和倫理等私密關(guān)系而建立的,也即是說(shuō),它有賴于村莊的血緣關(guān)系、經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)地位、個(gè)人能力。在村莊中,古支書屬于古家大姓,這是基礎(chǔ),旁門外姓、小門小戶是做不起來(lái)的;其次,古支書有經(jīng)濟(jì)能力,他在社會(huì)生活中享有很高地位。村莊是完全沒(méi)有其他配套國(guó)家政治架構(gòu)的地方,盡管有選舉制度,但是這些制度只是靜態(tài)的賦予,一方面,選舉機(jī)制最終更可能是賦予了那些更有實(shí)踐權(quán)力基礎(chǔ)的村民,另一方面,即使村支書成功當(dāng)選,也需要不斷再生產(chǎn)他的實(shí)踐權(quán)力。
由于行政村只是行政單位,代表了國(guó)家正式建制的政治安排,是國(guó)家秩序的體現(xiàn),而村莊的土地劃分和生產(chǎn)生活安排、血緣分布都是以自然村為單位,自然村是社會(huì)生活的天然共同體,也是家族倫理和生命意義的源泉。因此,在扶貧資源設(shè)置的過(guò)程中,包括村支書在內(nèi)的村干部首先都是本自然村的利益和訴求代表,都希望將行政村的資源更多地傾斜到自己的自然村。所以,每個(gè)行政村村干部都在為自己的自然村爭(zhēng)取福利。特別是在扶貧資源分配的過(guò)程中,各個(gè)自然村的村民都在競(jìng)爭(zhēng),因此,村干部尤其是村支書必須在村小組之間取得一個(gè)平衡。甚至將扶貧資源給了貧困戶而沒(méi)有給非貧困戶,也會(huì)招致部分村民的非議,認(rèn)為村委會(huì)厚此薄彼。
大家都爭(zhēng)那個(gè)貧困戶,個(gè)個(gè)都想要那個(gè)貧困戶,我也要,我也要,哪里有那么多貧困戶啊?看實(shí)際情況,你沒(méi)有貧困戶就是沒(méi)有啦!你屋也起好了,孩子讀書也讀好了,你的生活過(guò)得去,你怎么變成貧困戶?他的心理就是不平衡了,他有,我沒(méi)有,就以為我們村委會(huì)幾個(gè)人給吞了嘍。他以為我想給誰(shuí)就給誰(shuí),他的理解能力就是這樣。他的想法是:怎么我沒(méi)有,那幾戶就有,他的心理就不平衡。他們大平村那里就特別難搞!他們那邊人特別難搞,很多事情都沒(méi)有我上面那個(gè)村那么好講。大平村那里,我們村委會(huì)經(jīng)常都要幫扶他們!年年都幫扶他們那邊吶。（03-于蘭-珠村婦女主任-50 ）
（二）滿足一般村民的政治訴求
在鄉(xiāng)村社會(huì)中,選舉就意味著可替代性,而掌握選票的人是普通村民,這給選舉上臺(tái)的村干部懸置了一個(gè)政治壓力,也就是說(shuō),村干部要想上臺(tái)并保證下次不會(huì)被選下去,他們必須為民辦事,而為民辦事就得滿足村民的需求。村莊選舉的確具有一定程度的公信力,能夠上來(lái)的不是單靠金錢便可以的,而必須是有公心、能夠?yàn)槊癖娮鍪碌娜恕Ｋ?幫助有需求的人,是村支書得以建構(gòu)政治資本、維持實(shí)踐權(quán)力的重要方式。尤其在稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅取消后,各種稅費(fèi)不再需要村委會(huì)代為汲取和統(tǒng)籌,村委會(huì)面臨著無(wú)家可當(dāng)?shù)睦Ь场Ｔ谶@種情況下,村委會(huì)從汲取型政權(quán)變成了服務(wù)型政權(quán)。行政村和自然村村干部都是如此。
你做三年,村民全部合起來(lái)選一次,誰(shuí)的票多就就是誰(shuí)做。以前那個(gè)村長(zhǎng)總是在外面打工,不在家里的,總是在珠江三角洲,村里人找他老是找不到。所以,我們村的人就說(shuō),樹倒了,水不通了,那個(gè)人不在家里,讓誰(shuí)去搞啊?村民不選他,票就少了,我們這些在家的人票就多一些。村委會(huì)那些跟鄉(xiāng)政府的人就上來(lái)開(kāi)個(gè)會(huì),然后選票,開(kāi)票,然后就誰(shuí)的票多就誰(shuí)做。各個(gè)村都是這樣的,村委會(huì)也是這樣的。那個(gè)古書記最多票嘛,每年差不多都兩千多票,差不多要三千張票。你和大家合得來(lái),各個(gè)都認(rèn)為你做得還可以,他就選你了。你做事要是不公平,別人怎么樣都不會(huì)選你的。古書記還是可以的,對(duì)村民啊什么的,如果能解決的,他都盡可能幫我們解決。好像我們說(shuō),我們搞個(gè)什么東西,不夠錢啊,他都說(shuō),不管怎么樣,我們都想些辦法盡量給你搞些水泥給你。（08-陽(yáng)方-45 ）
如何滿足村民需要,就成為村委會(huì)的主要職能。村委干部與三年即走的駐村干部不同,他們是要永遠(yuǎn)生活在村莊中的,他們要面對(duì)和處理與村民的關(guān)系,因此,他們不能太公事公辦、不顧及村莊的輿論。比如每次面對(duì)上級(jí)的計(jì)生檢查,鎮(zhèn)委干部連同村干部一起將那些不符合計(jì)生政策的婦女、兒童一起接走,從國(guó)家的角度看,這是“欺上”,但是對(duì)于村民來(lái)說(shuō),這卻是應(yīng)該做的。村干部被認(rèn)為是應(yīng)該幫助村民爭(zhēng)取福利的角色。對(duì)此,村干部的做法就是盡可能地變通國(guó)家政策,以便為村民爭(zhēng)取福利。古書記認(rèn)為,“做事要靈活,先做了,再按照上面的要求套框框”。
古書記說(shuō):
你扶貧幫他建一個(gè)房子有一萬(wàn)多塊嘛,你扶貧幫他兩三百塊,有什么用?他買兩斤豬肉就吃掉了。他哪里有脫貧吶?貧困戶建了房子可以脫貧嘛,影響力大一點(diǎn)嘛,我原本是這樣想法。你想這樣,上面沒(méi)有政策,你也幫不了。給一點(diǎn)是一點(diǎn),給一戶是一戶。（01-古家權(quán)-珠村村支書-55 ）
比如,精準(zhǔn)扶貧有一個(gè)住房改造的項(xiàng)目,在扶貧期限內(nèi),貧困戶建房子可以享受2.1萬(wàn)元的補(bǔ)貼,但是這筆錢不多不少,有些雞肋;況且人們的生活安排不可能因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目期限而隨意調(diào)整,也很少貧困戶會(huì)單純?yōu)榱诉@筆補(bǔ)貼而重新建房,但是村干部又認(rèn)為,既然國(guó)家有這個(gè)政策,如果不利用的話,豈不是可惜?而與此同時(shí),扶貧辦規(guī)定必須在特定時(shí)間內(nèi)完成21戶貧困戶住房改造。于是,珠村村干部就把那些馬上要蓋房子的農(nóng)戶列為貧困戶,以便他們可以享受到“國(guó)家福利”,同時(shí)也可以完成上級(jí)的考核指標(biāo)。
（三）獲取上級(jí)的支持
盡管村干部屬于民選的基層干部,但是上級(jí)（主要是鎮(zhèn)委）的支持也是必不可少的,尤其對(duì)于村支書而言,鎮(zhèn)委是村干部權(quán)力的合法性來(lái)源,村干部需要鎮(zhèn)委在選舉過(guò)程中支持自己。但是反過(guò)來(lái)說(shuō),自己能夠最后勝出也是依靠自己的選票夠多,而在村莊中,真正擁有足夠多的潛在選票、具有民望的村支書人選也不會(huì)太多,因此,鎮(zhèn)委干部也不會(huì)輕易青睞他人。
鎮(zhèn)委和村委的關(guān)系比較復(fù)雜:他們?cè)诼殭?quán)上屬于形式上的上下級(jí)關(guān)系,但并不是隸屬關(guān)系,鎮(zhèn)委可以指導(dǎo)村委會(huì)的選舉工作、日常工作,但是從憲法上說(shuō),村委會(huì)是根據(jù)村民意見(jiàn)選舉出來(lái)的,并不是隸屬于鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府,故而它們并非實(shí)質(zhì)意義上的上下級(jí)關(guān)系。
因此,一方面,村干部比較尊重鎮(zhèn)委干部的權(quán)威,請(qǐng)客吃飯,迎來(lái)送往,在日常接待中給予鎮(zhèn)委足夠的面子,同時(shí)也會(huì)在某些決策方面尊重鎮(zhèn)委,甚至也會(huì)有一些違規(guī)的行為,比如在選舉前送禮、打麻將故意輸錢給鎮(zhèn)委干部。這可以通過(guò)一個(gè)細(xì)節(jié)來(lái)說(shuō)明:村委會(huì)有時(shí)候一起吃飯,如果請(qǐng)了鎮(zhèn)委書記,即使再晚,也要等到鎮(zhèn)委書記才開(kāi)飯,村委給鎮(zhèn)委干部端茶遞煙的姿態(tài)并不是一般意義上的客套、恭敬,而是一種低于鎮(zhèn)委干部的姿態(tài);另一方面,鎮(zhèn)委干部又不會(huì)像對(duì)待下級(jí)一樣去指使村干部,鎮(zhèn)委書記對(duì)村支書的神態(tài)并不是上級(jí)對(duì)下級(jí)的頤指氣使,而是客客氣氣的,甚至有時(shí)候還要有求于他,比如計(jì)劃生育檢查、安全檢查等一票否決制的檢查都需要村委會(huì)配合。
精準(zhǔn)扶貧盡管在一般意義上具有國(guó)家合法性,是為了提升國(guó)民福利、增進(jìn)社會(huì)公平,但是對(duì)于村干部而言,扶貧除了能夠?yàn)榇迩f引進(jìn)資源、提升村莊績(jī)效之外,還有一個(gè)原因,就是扶貧工作屬于上級(jí)下派的任務(wù),村干部之所以愿意完成那些沒(méi)有直接績(jī)效的考核工作,很多時(shí)候是出于縣鎮(zhèn)給予的壓力和動(dòng)員。
（四）擺平村干部班子
盡管村委會(huì)是以選舉的形式誕生的,但是,真正將村委會(huì)統(tǒng)合成為一個(gè)整體的力量則是村支書的個(gè)人權(quán)威。從行政工作上看,行政村的村務(wù)是村支書、村長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,一般來(lái)說(shuō),村支書多數(shù)是一肩挑兩職,縣委、鎮(zhèn)委派下來(lái)的工作主要是找村支書作為落實(shí)人。而從村務(wù)工作上看,也必須有一個(gè)統(tǒng)合各個(gè)自然村的整體性權(quán)威。否則,各個(gè)村委都只從本自然村的立場(chǎng)出發(fā),肯定會(huì)產(chǎn)生諸多分歧,甚至造成僵局與沖突。
權(quán)威者,權(quán)之勢(shì)也。實(shí)踐權(quán)力的再生產(chǎn),有一個(gè)非常重要的原則就是建構(gòu)權(quán)力的個(gè)人威勢(shì)。權(quán)威的建構(gòu),實(shí)際上就是將權(quán)力積累儲(chǔ)蓄進(jìn)一個(gè)暫存的、但又可以隨時(shí)轉(zhuǎn)化和調(diào)用的狀態(tài)中。家族支持、社會(huì)地位和個(gè)人威信是村支書能夠成功建立個(gè)人權(quán)威、坐穩(wěn)村支書的關(guān)鍵要素。古書記從1999年開(kāi)始連續(xù)18年擔(dān)任珠村村支書,他之所以能夠連任至今:一是因?yàn)樗麃?lái)自大嶺村這個(gè)全村最大的自然村,且他在村里一直具有較高的社會(huì)地位;二是因?yàn)樗膫€(gè)人秉性,這也非常重要。關(guān)于第二點(diǎn)具體包括兩個(gè)方面:一是做人比較講信用,比較懂得并遵守鄉(xiāng)村規(guī)則;二是比較有威嚴(yán),在分歧和阻力面前,能夠有魄力和狠勁,排除困難和阻力,也就是所謂的個(gè)人威信。
村支書樹立個(gè)人威信,主要體現(xiàn)在他能團(tuán)結(jié)兩個(gè)層面的村干部:行政村干部和自然村干部。在整個(gè)村委會(huì)中,村支書需要獲得其他村委的服從。比如,由于每個(gè)村委都有自己的本職工作,而村委會(huì)工作通常會(huì)與本職工作沖突,有些村干部不太愿意準(zhǔn)時(shí)去村委會(huì)值班,然而,最終大家都按時(shí)值班,因?yàn)檎l(shuí)不按時(shí)值班,誰(shuí)就會(huì)受到古支書的訓(xùn)斥。這側(cè)面證明了一個(gè)事實(shí):村委會(huì)的決策和工作推動(dòng)主要是依靠村支書的個(gè)人權(quán)威在支撐和推動(dòng),在有些村莊,村支書甚至是一言堂。
與此同時(shí),國(guó)家下沉到村莊的工作卻并沒(méi)有減少,比如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、計(jì)劃生育工作,當(dāng)然也包括扶貧工作等。然而,這些工作并不能單靠村委會(huì)幾個(gè)干部就能夠完成的,而必須有下面村小組的組長(zhǎng)等骨干予以配合,有時(shí)候甚至需要下面的人與他一起造假。
因此,村委會(huì)需要村小組包括工作支持和政治支持在內(nèi)的各種支持。村支書的處理辦法是給他們“發(fā)工資”,發(fā)工資有兩個(gè)作用:經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與政治激勵(lì),一方面,這是給他們做工作的激勵(lì),另一方面,這也是支持在政治上支持自己的激勵(lì)。當(dāng)然,這種發(fā)工資是不合規(guī)的,只能年底或重要場(chǎng)合開(kāi)會(huì)時(shí)發(fā)放,而且不能對(duì)外公布。
自己每個(gè)月也發(fā)錢,不發(fā)誰(shuí)干活?就發(fā)唄,管他!政府給的很少,普通委員稅前1 250,支委多100,古書記就1 650,社保自己交,扣完就沒(méi)多少了。這樣就每個(gè)月幾百塊,多的多給,沒(méi)有就少給。過(guò)年多了就分了,黨員也要,理事會(huì)長(zhǎng)也要。逢年過(guò)節(jié),每個(gè)村小組（11個(gè)）正副組長(zhǎng)22個(gè),每年給他六百塊。計(jì)生的等等,都要給。你不給他,誰(shuí)聽(tīng)你的啊?過(guò)年你要表示一下,不然下年他就不理你了。工作開(kāi)展不開(kāi)來(lái)的,村里有很多事情嘛,水利嘛,什么啊,要他報(bào)上來(lái)嘛。好像醫(yī)保、社保都要他們做的嘛。（03-于蘭-珠村婦女主任-50 ）
五、權(quán)力形態(tài)的合作與轉(zhuǎn)化
精準(zhǔn)扶貧中的權(quán)力格局有三種不同的權(quán)力形式:總體權(quán)力、技術(shù)權(quán)力和實(shí)踐權(quán)力,這三種權(quán)力分別對(duì)應(yīng)著幫扶單位、扶貧辦和村干部這三方行動(dòng)者。總體權(quán)力存在于國(guó)家機(jī)器的政治話語(yǔ)之中,居于高層地位;技術(shù)權(quán)力存在于中層的國(guó)家行政的科層結(jié)構(gòu)之中,居于中層地位;而實(shí)踐權(quán)力則存在于基層社會(huì)治理的實(shí)際運(yùn)作單位中,居于基層地位。這三種權(quán)力形式對(duì)應(yīng)著三種不同的治理架構(gòu)和政治經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng):總體權(quán)力是以蘇聯(lián)為代表的高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物和遺產(chǎn),技術(shù)權(quán)力是以歐美為代表的法理型科層治理在中國(guó)日益發(fā)展的結(jié)果,而實(shí)踐權(quán)力則是中國(guó)傳統(tǒng)情理社會(huì)生發(fā)出來(lái)的治理樣態(tài)和傳統(tǒng)。這是中國(guó)基層治理的三條主線,治理績(jī)效主要看這三者能否通力合作,互動(dòng)順暢,而這其中最為關(guān)鍵的就是,能否調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)土秩序中的實(shí)踐權(quán)力,因?yàn)橹挥袑?shí)踐權(quán)力才能推動(dòng)鄉(xiāng)土社會(huì)的治理行動(dòng)。
從村干部的時(shí)代處境看,更是如此。大量的研究將村干部視為國(guó)家代理人,但是這種代理關(guān)系并不充分,而且也在不斷受到治理環(huán)境的制約。首先,村干部主要是民選的,具有一定的民意基礎(chǔ),因此,如何為村民謀福利是他們能夠當(dāng)選和連任的關(guān)鍵所在;其次,尤其是在貧困村,村干部基本是兼職的,珠村干部的工資每月只有1 100-1 500不等（村支書大概是1 500元,一般村委委員是1 300元,非村委委員的工作人員是1 100元）,不足以養(yǎng)活家庭,他們都有自己的主要職業(yè),也就是他們并不是“以村干部為業(yè)”,這一點(diǎn)和南省南部發(fā)達(dá)地區(qū)截然不同,在發(fā)達(dá)地區(qū),政府財(cái)力雄厚,村干部的薪酬待遇都足以讓它成為一項(xiàng)全職工作;再次,大部分的村干部學(xué)歷不高,也沒(méi)有公務(wù)員身份,而鎮(zhèn)委的公務(wù)員主要是新招聘的、能夠勝任文書工作的大學(xué)生,而村干部向上的晉升空間很小,除了一些個(gè)別的村支書,大多數(shù)村干部只能停留在村干部的職位上;綜合來(lái)說(shuō),村干部并不是一個(gè)典型的國(guó)家代理人。
在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),村委會(huì)的工作比較繁忙,由于外來(lái)人口多,村務(wù)很多,比如安全檢查、理論學(xué)習(xí)、社區(qū)治安、社區(qū)培訓(xùn)等也包括在內(nèi),這些村務(wù)實(shí)際上讓鄉(xiāng)村干部變成全日制干部。而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村,尤其是貧困村,情況完全相反。尤其隨著稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅取消,導(dǎo)致村務(wù)也逐漸不再與國(guó)家目標(biāo)緊密相連。村支書不再是一個(gè)當(dāng)家人,客觀上說(shuō),也無(wú)家可當(dāng):一方面,沒(méi)有“家底”;另一方面,生產(chǎn)性事務(wù)也較少了,很多職能工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌,比如養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育等,這樣一來(lái),村支書的位置對(duì)下實(shí)際上已經(jīng)沒(méi)有太多的職權(quán);再加上外出打工導(dǎo)致的鄉(xiāng)村空心化,鄉(xiāng)村社會(huì)的治理事務(wù)更加萎縮,真正需要處理的事務(wù)變?yōu)橐苑?wù)型為主。扶貧工作屬于增量工作,不是常規(guī)工作,因此,這在村委會(huì)看來(lái),是“多出來(lái)的工作”,那么,對(duì)他們來(lái)說(shuō),做與不做實(shí)際上都拿一樣的工資,也就是說(shuō),這些村委會(huì)干部是沒(méi)有什么激勵(lì)干活的。于是這就形成了一個(gè)問(wèn)題:扶貧工作最需要村干部的配合和落實(shí),但是村干部最沒(méi)有激勵(lì)去承擔(dān)這些多余的任務(wù)。
改革以來(lái),總體支配逐漸向技術(shù)治理轉(zhuǎn)型,從某種程度上,總體權(quán)力在試圖將權(quán)力轉(zhuǎn)形為技術(shù)樣態(tài),以技術(shù)的面向?qū)崿F(xiàn)總體支配的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧日益發(fā)達(dá)的數(shù)目字管理,從根本上說(shuō),是技術(shù)治理的日益發(fā)達(dá),國(guó)家試圖通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)總體動(dòng)員而來(lái)的治理單位進(jìn)行更為精細(xì)化的監(jiān)督與管控,并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的治理目標(biāo)。然而,技術(shù)治理在面對(duì)基層復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)時(shí),仍然面臨著諸多問(wèn)題。它上承總體權(quán)力,卻無(wú)下接的基層實(shí)現(xiàn)形式,因此,技術(shù)權(quán)力需要進(jìn)一步求助實(shí)踐權(quán)力。幫扶單位接受國(guó)家的扶貧任務(wù),同時(shí)在扶貧辦的督導(dǎo)下完成扶貧考核任務(wù),但是幫扶單位畢竟是一個(gè)外來(lái)的單位,其所指派的駐村干部終究是外人,他們都缺乏必要的政治資本來(lái)具體推動(dòng)和執(zhí)行扶貧項(xiàng)目,因?yàn)樗麄儧](méi)有基層的地方性知識(shí)、社會(huì)關(guān)系和本地權(quán)威,因此,他們必須求助于村干部的實(shí)踐權(quán)力。為此,駐村干部甚至需要刻意與村干部發(fā)展一種融洽的社會(huì)關(guān)系,也就是說(shuō),他們需要使用與村干部的社會(huì)資本來(lái)撬動(dòng)村干部的實(shí)踐權(quán)力,以便讓村干部配合自己的工作,完成技術(shù)性的扶貧考核指標(biāo)。
既然技術(shù)權(quán)力要求助實(shí)踐權(quán)力,那么,就得按照實(shí)踐權(quán)力的方式來(lái)進(jìn)行。駐村干部并不是通過(guò)正式的法規(guī)制度與村干部達(dá)成共識(shí),而是依靠與村干部喝酒抽煙、打成一片,依靠與他們的熟識(shí)———把陌生的關(guān)系“做熟”,建立起彼此的社會(huì)關(guān)系和人際信任,并在此基礎(chǔ)上開(kāi)展工作。駐村干部通常所謂“要做事、先做人”,也就是盡可能地建立與村干部的“熟識(shí)關(guān)系”和堅(jiān)實(shí)的信任。不同行動(dòng)者之間的客套、吃飯、交待、道辛苦,是一種社會(huì)資本的再生產(chǎn)（王雨磊,2015）,通過(guò)這樣的關(guān)系再生產(chǎn),建立與基層干部更加實(shí)踐性的關(guān)系。也就是說(shuō),社會(huì)資本在這里為技術(shù)權(quán)力順利轉(zhuǎn)化為實(shí)踐權(quán)力提供了一個(gè)潤(rùn)滑劑的作用。
這種實(shí)踐性關(guān)系是基層工作的基礎(chǔ),有了這層實(shí)踐性關(guān)系,駐村干部才能與村干部形成一個(gè)權(quán)責(zé)共同體,變成一個(gè)真正的團(tuán)隊(duì),雙方才能共享信息、風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效;否則,駐村干部甚至?xí)蔀椤巴馊恕薄＿@并不是村干部刻意排外,而是實(shí)踐權(quán)力作為基層治理動(dòng)力的客觀需要。只有搭建了這個(gè)實(shí)踐權(quán)力的權(quán)責(zé)共同體,村干部才愿意幫助駐村干部,愿意替他們說(shuō)話、背書,甚至與他們“共謀”。這里需要說(shuō)明的是,基層共謀并不是最壞的結(jié)果,最壞的結(jié)果是,村干部連如何共謀都不告訴駐村干部,甚至成為某些業(yè)績(jī)的替罪羊。在一個(gè)實(shí)踐權(quán)力占主導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)中,與其他成員的實(shí)踐性關(guān)系特別重要,在這之中,態(tài)度尤為重要。是否與村干部處理好關(guān)系,直接決定了:第一,當(dāng)遇到問(wèn)題時(shí),縣扶貧辦會(huì)不會(huì)進(jìn)一步深究責(zé)任;第二,縣扶貧辦和村干部如何向幫扶單位的領(lǐng)導(dǎo)描述駐村干部的工作,是抱怨、批評(píng)還是贊揚(yáng)駐村干部;第三,當(dāng)駐村干部遇到問(wèn)題時(shí),縣扶貧辦與村干部愿不愿意伸出援手,分享工作方法和技巧。
六、結(jié)論與討論
精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)觀察國(guó)家基層治理、透視國(guó)家政治格局的良好窗口,也是我們提升和改善國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的一個(gè)試驗(yàn)田。為什么精準(zhǔn)扶貧難以精確瞄準(zhǔn)?為什么鄉(xiāng)村社會(huì)的治理過(guò)程存在大量“變通”與“共謀”（周雪光,2008）?本文通過(guò)對(duì)村干部在精準(zhǔn)扶貧及其他治理過(guò)程中的考察,發(fā)現(xiàn)這并非完全就是“共謀”,基層社會(huì)治理運(yùn)行有一套自身的法則,本文希望揭開(kāi)黑箱,并為其闡釋出一個(gè)確切的“名堂”,那就是實(shí)踐權(quán)力。實(shí)踐權(quán)力是一個(gè)真實(shí)而生動(dòng)地運(yùn)行于鄉(xiāng)土社會(huì)中的內(nèi)在法則,一方面它是客觀不受外在力量影響的獨(dú)立存在,另一方面,我們也不能用褒貶的視角對(duì)它予以道德德判斷,我們能做的,首先是認(rèn)識(shí)它,了解它,當(dāng)然最終還要恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用它。村干部為了再生產(chǎn)自身的實(shí)踐權(quán)力,這才有了變通的政策執(zhí)行,因此,扶貧政策在實(shí)踐權(quán)力再生產(chǎn)的格局中,變成了村干部的實(shí)踐工具。
國(guó)家精準(zhǔn)扶貧實(shí)際上是想繞過(guò)村干部,直接進(jìn)入村民家庭,然后,直接將那些貧困的人給挑選出來(lái),用項(xiàng)目和資金將其扶持起來(lái)。然而,這在真正的社會(huì)過(guò)程中,是不可能的,因?yàn)榇迕癫⒉皇且粋€(gè)一個(gè)的原子化的經(jīng)濟(jì)存在,而是一個(gè)處于倫理格局中的社會(huì)存在,脫離了自己所屬的鄉(xiāng)土倫理格局,他便成為一個(gè)陌生人,一個(gè)Nobody,村干部也是這個(gè)道德共同體的一個(gè)成員,他也要遵循這個(gè)倫理秩序:只有遵循這個(gè)秩序,他才能擁有面子,享有社會(huì)資本,并進(jìn)而生產(chǎn)出自己的實(shí)踐權(quán)力;如果不尊重這個(gè)秩序,他將無(wú)法融入這個(gè)鄉(xiāng)土秩序。
國(guó)家其實(shí)是一個(gè)局外者,駐村干部也是局外人,因?yàn)樗谶@個(gè)倫理秩序中已經(jīng)沒(méi)有位置。駐村干部可以通過(guò)與村干部達(dá)成一種親和關(guān)系,生產(chǎn)出主客關(guān)系;但是,那只是一種臨時(shí)的、嫁接的、不穩(wěn)定的關(guān)系;隨時(shí)會(huì)被外力打破,而且他依附于村干部,不是土生土長(zhǎng)的權(quán)力,一旦發(fā)生危機(jī),駐村干部就會(huì)被疏離于外。歷史地看,國(guó)家并非自古就是一個(gè)局外者,國(guó)家的代理人也并非一直就是局外人。中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的構(gòu)建是以破壞國(guó)家與鄉(xiāng)土社會(huì)的融洽為代價(jià)的。杜贊奇（2003∶206-209）指出,20世紀(jì)中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的過(guò)程中,權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)遭到了系統(tǒng)性破壞,“在現(xiàn)代化過(guò)程中的國(guó)家政權(quán)完全忽視了文化網(wǎng)絡(luò)中的各種資源,而企圖在文化網(wǎng)絡(luò)之外建立新的政治體系。在現(xiàn)代化意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)影響之下,國(guó)家政權(quán)力圖斬?cái)嗥渫瑐鹘y(tǒng)的,甚至被認(rèn)為是落后的文化網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系。結(jié)果,盡管鄉(xiāng)村精英領(lǐng)導(dǎo)有與國(guó)家結(jié)為一體的雄心,但文化網(wǎng)絡(luò)在國(guó)家范圍內(nèi)賦予鄉(xiāng)村精英領(lǐng)導(dǎo)作用的能力卻在喪失”。這與歐洲的情況截然相反,“歐洲國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中,有一個(gè)非常重要的特征,現(xiàn)代化政權(quán)與鄉(xiāng)村精英之間逐步聯(lián)合起來(lái),但是中國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程并沒(méi)有出現(xiàn)這種情況,現(xiàn)代化政權(quán)的新型政治學(xué)說(shuō)并未成功找到一種使鄉(xiāng)村領(lǐng)袖和國(guó)家政權(quán)合法化的傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)的可行替代物”。
整個(gè)20世紀(jì),中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)一直沒(méi)有重構(gòu)這樣一個(gè)社會(huì)基礎(chǔ),導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力始終面臨一個(gè)基層落地問(wèn)題。技術(shù)的推行需要配置相應(yīng)的權(quán)力,否則難于落實(shí),而純粹的技術(shù)無(wú)法抵抗有權(quán)力的變通,也不能指望只靠道德約束和總體性培訓(xùn)等方法把人的主觀道德性給提高,最后政策多半會(huì)走樣。爾后的擺平理順、關(guān)系運(yùn)作實(shí)際上都是在進(jìn)行“補(bǔ)位”,試圖為權(quán)力的轉(zhuǎn)形與通假提供潤(rùn)滑劑。我們應(yīng)該看到,盡管關(guān)系運(yùn)作的背后是有村干部的私人意圖,但是,不可否認(rèn)的是,關(guān)系運(yùn)作同樣有公共性成分,那就是實(shí)踐權(quán)力的社會(huì)再生產(chǎn)框架問(wèn)題。國(guó)家治理如果不尊重這種倫理秩序,其結(jié)果就是政策打水漂,而且吃力不討好。
前現(xiàn)代社會(huì)的鄉(xiāng)紳擁有積累政治資本的正當(dāng)方式,而今天的鄉(xiāng)村干部則不然,基層社會(huì)已經(jīng)不能提供象征資本的社會(huì)再生產(chǎn)方式,關(guān)系與人情的運(yùn)作甚至被視為反現(xiàn)代的,進(jìn)而也就只能放在桌子下,于是就變成了“陰謀”。除了一些違規(guī)操作之外,我們必須看到,村干部的實(shí)踐權(quán)力再生產(chǎn)是融于鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的,而且村干部的實(shí)踐權(quán)力運(yùn)作的確也并沒(méi)有受到村民的非議,只是不被現(xiàn)代政治話語(yǔ)所認(rèn)可而已。
21世紀(jì)的國(guó)家基層治理,只有發(fā)展出一套將實(shí)踐權(quán)力轉(zhuǎn)化為正當(dāng)?shù)恼蝺r(jià)值的中介機(jī)制,才能解決自下而上的合法性問(wèn)題。這并不是說(shuō),我們要回到前現(xiàn)代社會(huì),而是說(shuō),我們必須找到一個(gè)更恰當(dāng)?shù)卣{(diào)動(dòng)基層社會(huì)的方式,并且以此為基礎(chǔ)梳理好國(guó)家、干部和國(guó)民這三者之間政治關(guān)系,并理順總體權(quán)力、技術(shù)權(quán)力和實(shí)踐權(quán)力這三種權(quán)力的關(guān)系,國(guó)家基層治理才能真正擺平理順。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《公共行政評(píng)論》2017第3期
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