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2025年1月11日 星期六

孫迪亮:近十年來我國農民合作社發展政策的實踐創新與理論思考

[ 作者:孫迪亮  文章來源:中國鄉村發現  點擊數:509 更新時間:2017-09-20 錄入:王惠敏 ]

 —— 以“中央一號文件”為中心的考察

摘要:基于對近10年來“中央一號文件”的解析,可見我國農民合作社發展政策的重大創新:在合作社的功能定位上,主張實現由市場流通中介組織到現代農業經營組織再到鄉村協同治理組織的躍升;在合作社的組織形態上,主張在不斷拓新服務內容的基礎上尋求多樣化發展;在合作社的發展原則上,主張在遵循法定基本原則的基礎上加強規范化建設;在合作社的動力保障上,主張在優化法治環境的基礎上予以多層面、實質性支持。在未來的政策完善和具體實踐中,應該在農民合作社的內涵界定上予以“正名驗身”,在農民合作社的預設目標上追求“提質增效”,在農民合作社的內部發展上發揮“羊群效應”,在農民合作社的外部環境上確?!傲挤ㄉ浦巍薄?/p>

關鍵詞:農民合作社;中央一號文件;發展政策;實踐創新;理論思考

農民合作社是農村經濟社會協同治理的重要載體和抓手。2007年《農民專業合作社法》的生效與施行,為農民合作社的發展提供了基本法律遵循,也標志著國家關于農民合作社發展政策的重大轉型。在這一法律框架下,近10年來我國農民合作社發展政策日益趨向具體化、系統化和科學化,并從中展現出多方面的創新。本文擬以近10年來“中央一號文件”(以下簡稱“一號文”)為考察中心,對我國農民合作社發展政策的實踐創新予以梳理與評析,以期對我國當下及今后一個時期農民合作社的規范、健康發展有所裨益。

一、農民合作社的功能定位:實現由市場流通中介組織到現代農業經營組織再到鄉村協同治理組織的躍升

推動農民合作社的健康發展,首要前提是科學認識農民合作社的現實作用,并對其功能予以準確定位。從近10年來“一號文”的相關論述來看,中央希冀農民合作社能夠在農業和農村發展中發揮出多方面、綜合化的現實功能:由原初的市場流通中介組織,升級為現代農業經營組織,進而躍升為鄉村協同治理組織。

(一)作為市場流通中介組織的農民合作社

自我國啟動農村改革直至20世紀末,鑒于農村商品化、市場化程度的提高和農民“賣難”“買難”問題的凸顯,我國基本上是出于“提高農民進入市場的組織化程度”之目的去發展農民合作社的,因而當時農民合作社的基本功能定位在于市場流通中介組織。例如,1987年1月中央政治局會議通過的《把農村改革引向深入》在強調“要支持農民組織起來進入流通”的同時,充分肯定了當時業已產生的“同行業的專業合作社或協會”等農民聯合購銷組織,認為這些購銷組織有利于把“農民組織起來進入流通,完善自我服務,開展同各方面的對話,反映了農村商品經濟發展的客觀要求和必然趨勢”{1}。這些論述表明,中央已經認識到在商品經濟條件下發展農民合作社的必然性和重要性,并把農民合作社作為方便農民購銷、搞活農村商品流通的一個重要中介組織確定了下來。此后10多年直至上世紀末,國家對農民合作社的這一功能定位基本未變。例如,江澤民于1996年6月在河南農村考察時指出,要“引導農民發展各種新的聯合與合作,逐步建立和發展連接農戶與市場的各種必要的中介組織”{2},其中就包括農民合作社。又如,《中共中央、國務院關于1998年農業和農村工作的意見》強調之所以要大力發展“農民自主建立的各種專業合作社、專業協會以及其他形式的合作與聯合組織”,主要理由之一即在于這些組織“有利于引導農民進入市場”{3},在溝聯農戶與市場方面能夠發揮出重要的橋梁紐帶作用。

(二)作為現代農業經營組織的農民合作社

農民合作社在組織農民進入市場、為農民提供農資購買等產前服務和農產品銷售等產后服務的同時,根據自身實力和農民需求,也逐漸涉足農業生產領域,向農民提供了農技推廣與應用、農產品生產與加工等產中服務,從而在實現貿工農一體化經營中展現出其多樣化功能。因而,進入21世紀以來,中央對農民合作社功能的認識有了新的擴展和深化,并因勢利導,提出要把農民合作社打造成為一個能在產前、產中、產后等農業生產諸環節向農民提供系列化服務的現代農業經營組織,而不局限于之前的僅在產前和產后環節向農民提供購銷服務的市場中介組織。換言之,此時國家是出于提高“農業生產經營的組織化程度”之目的而去發展農民合作社的(盡管還是著力提高“組織化程度”,但應該注意的是,如今強調的不僅是農民進入市場的組織化程度,而且還有農業生產經營的組織化程度,其中涵蓋農業的產前、產中、產后等諸環節)。對農民合作社的這一功能定位,在2007年以來的“一號文”中清晰可見。例如,2007年“一號文”提出,“積極發展種養專業大戶、農民專業合作組織、龍頭企業和集體經濟組織等各類適應現代農業發展要求的經營主體”(本文以下所引用的“中央一號文件”中的論述,均源于新華網全文播發的“中央一號文件”,下文對此不再逐一注明);2008年黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》則明確提出,要“扶持農民專業合作社加快發展,使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織”。在2008年之后的“一號文”中,都重申了農民合作社作為“現代農業經營組織”的功能定位,例如,2010年“一號文”在要求“著力提高農業生產經營組織化程度”時,特別強調了農民合作社的發展;2012年“一號文”提出,要“扶持農民專業合作社、供銷合作社、專業技術協會、農民用水合作組織、涉農企業等社會力量廣泛參與農業產前、產中、產后服務”;2013年到2016年的“一號文”也都強調積極培育農民合作社這一“新型農業經營主體”,充分發揮其在“構建新型農業經營體系”中的重要基石和生力軍作用;鑒于糧食是農業生產經營的主要內容,2017年“一號文”在論及糧食收儲制度改革時,還首次提出了“支持家庭農場、農民合作社科學儲糧”的主張。上述文件的相關規定也表明,合作社已經成為國家實現“三農”政策總體目標和促進農業增效、農民增收的一個重要依托。

(三)作為鄉村協同治理組織的農民合作社

自2013年以來,中央又賦予了農民合作社“參與農村社會治理”的新功能。這一提法,最早見于2013年的“一號文”,該文件明確強調農民合作社“是創新農村社會管理的有效載體”。2013年黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“創新社會治理”,并要求“激發社會組織活力,鼓勵和支持社會各方面參與,實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。根據這次全會的精神和要求,2014年到2016年的“一號文”在關于“創新和完善鄉村治理機制”的論述中,都強調要重視發揮農民合作社的積極作用。例如,2014年“一號文”強調“充分發揮其他社會組織在鄉村治理中的積極功能”,此處所謂的“其他社會組織”就包括了農民合作社。這樣一來,就把農民合作社的功能由農業生產領域擴展到社會管理領域,這無疑是對農民合作社功能的新定位、新期待。這種新定位、新期待,顯然是對黨的十八大提出的“引導社會組織健康有序發展,充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”之要求的契合與遵循,也符合“社會協同、公眾參與、多元共治”的社會治理新理念。事實業已證明,農民合作社作為扎根于農村經濟社會中的服務性、互助性組織,近年來確已逐步嵌入鄉村治理結構之中,深刻改變著鄉村治理生態系統,愈來愈多地以“組織”形態來重塑鄉村社會秩序{4},從而發展成為鄉村協同治理的重要載體和農民參與鄉村事務管理的重要通道。它在鄉村協同治理中的作用,不僅表現為推動農民增收、提供公共服務、增進社會和諧等經濟社會層面,而且表現為對村委會選舉和鄉村政治格局的影響。有學者在對我國12個省、自治區、直轄市的實地調研中發現,農民合作社社員作為“組織化的個人”比非社員參與村委會選舉更積極。{5}對甘肅省15個村莊村委會選舉的調研數據顯示,農民合作社社員在選舉中的投票與參選的活躍度和協調性相對較高,已經成為村莊內對村委會選舉最具影響力的群體,農民合作社也因此成為影響村莊選舉和鄉村政治治理的重要新興力量。{6}

二、農民合作社的組織形態:在不斷拓新服務內容的基礎上尋求多樣化發展

由搞活農村商品流通,到進行農業生產經營,再到參與鄉村社會治理,這意味著農民合作社的業務領域的不斷延展。但不論處于何種業務領域,農民合作社始終應作為一個為農民服務的組織而存在和發展。當然,鑒于為農民服務的具體內容的不同,必然產生農民合作社的不同形態;隨著服務農民的內容的不斷拓新,農民合作社的組織形態也會日漸多樣化。在這個過程中,合作社逐步發展成為一個集新型主體與傳統農戶于一身、融生產與服務為一體的開放型、復合型組織。除了20世紀就已出現的農村流通領域的購銷型合作社之外,又新發展出農業生產經營領域的購產加銷一體型合作社、農村金融領域的信用互助型合作社、農村社會服務領域的休閑旅游型合作社。對于在實踐中不斷出現的農民合作社的多種組織形態,“一號文”都及時給予了肯定并提供前瞻性引導。

(一)農業生產經營領域的購產加銷一體型合作社

在20世紀八九十年代,農民合作社的服務內容主要是在農村流通領域進行農資購買和農產品銷售,因而當時的合作社主要扮演著“購銷型合作社”的角色。在從事購銷服務的過程中,勢必需要對農資和農產品進行儲藏與運輸,因而《中共中央、國務院關于1998年農業和農村工作的意見》首次提出了發展儲運合作社的要求:“支持農民發展儲運專業戶、儲運聯合體和儲運合作社”{7}。無疑,儲運合作社是作為購銷型合作社的衍生物而出現的。但進入新世紀以來,農民合作社的業務范圍進一步擴展至農業生產經營領域,且由傳統種養業延伸至農林牧副漁等大農業領域,更為注重在產中環節向農民提供各種服務。因而,此時的合作社勢必會由“購銷型”發展為“購產加銷一體型”,合作社的組織形態也必然更趨多樣化:第一,在“產加”方面,除了繼續發展此前出現的各類種植型、養殖型合作社之外,2008年、2014年“一號文”都提出要扶持發展“農機合作社”,2010年“一號文”提出“支持發展林農專業合作社”。不僅如此,近幾年的“一號文”還明確了農民合作社在產中環節提供服務的具體方式,包括自辦企業和參股企業。例如,2008年、2012年“一號文”都提出鼓勵和支持農民合作社“興辦農產品加工企業或參股龍頭企業”,2010年“一號文”再次提出要“扶持農民專業合作社自辦農產品加工企業”。第二,在“購銷”方面,主張既可以發展獨立營銷型合作社,以便其直接提供購銷服務,也可以發展合作營銷型合作社,以便其與超市、企業等其他營銷主體聯合提供購銷服務。例如,2007年“一號文”提出要支持農民合作社開展“市場營銷”和“農資采購經營”,支持它們“直接向城市超市、社區菜市場和便利店配送農產品”;2009年“一號文”提出要支持農民合作社“加快發展農資連鎖經營”;2012年“一號文”提出要支持農民合作社“在城市社區增加直供直銷網點”;2016年“一號文”再次強調要“支持合作社發展農產品加工流通和直供直銷”;2015年“一號文”則強調要“推進合作社與超市、學校、企業、社區對接”,并將此視為創新農產品流通方式的重要表現和農民合作社提供服務的間接形式。

(二)農村金融領域的信用互助型合作社

農民合作社在從事購產加銷業務、為農民提供各式服務的過程中,必然涉及資金融通問題。中央自2005年開始允許農民合作社涉足農村金融領域,由此催生了信用互助型合作社。2005年“一號文”首次提出:“積極探索龍頭企業和專業合作組織為農戶承貸承還、提供貸款擔保等有效辦法?!?008年黨的十七屆三中全會明確提出:“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。” 此后,中央又多次強調要對此加以完善和規范。例如,2009年“一號文”指出,要抓緊出臺“農民專業合作社開展信用合作試點的具體辦法”;2010年“一號文”指出,各級政府要“支持有條件的合作社興辦農村資金互助社”;2015年“一號文”指出,要“穩妥開展農民合作社內部資金互助試點”,并強調這是推進農村金融體制改革、發展新型農村合作金融的有效途徑;2016年“一號文”提出,要“擴大在農民合作社內部開展信用合作試點的范圍”;2017年“一號文”則首次提出,要“積極發展生產、供銷、信用‘三位一體’綜合合作”。所謂“‘三位一體’綜合合作”,就是要在鞏固農民合作社的生產服務(技術推廣、生產過程指導、農產品加工等)和供銷服務(農資供銷、農產品營銷、消費品流通等)功能的同時,融入信用服務(資金互助、保險互助、融資擔保等)的新功能,從而實現三種功能的互為補充、融會貫通和一體化發展。

(三)農村社會服務領域的休閑旅游型合作社

事實表明,農民合作社對農業生產經營、農村金融服務等領域的積極融入,顯著提升了農業的經濟效益和農民的經濟收入。然而,鑒于我國固有的人多地少、人均農業資源保有量低等自然稟賦劣勢,如果僅僅倚仗傳統農業產業、片面強調農業的經濟功能,則顯然不利于農村經濟結構的優化和農業增效、農民增收。事實上,農業具有多功能性,兼具經濟、生態、社會和文化等多種功能。伴隨著人們消費水平的提高和消費的多元化、個性化、生態化,勢必要求厚植農業發展優勢、開發農業多種功能、實現農業產業鏈整合和價值鏈提升,從而開辟農業增效和農民增收的新空間。因此,2016年“一號文”不僅提出了“深度挖掘農業的多種功能,培育壯大農村新產業新業態”的新要求,而且認為落實此要求的舉措之一就是“依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源,大力發展休閑度假、旅游觀光”等新產業,為此,則必須“積極扶持農民發展休閑旅游業合作社”。“休閑旅游業合作社”的提法,既回應了“培育壯大農村新產業新業態”的現實需求,又創新了農民合作社的組織形態,實現了農民合作社的服務領域由“生產經營服務”和“金融服務”到“社會服務”的再次躍遷。2017年“一號文”進一步提出,“鼓勵農村集體經濟組織創辦鄉村旅游合作社”,“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益,集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體”。田園綜合體作為以田園景觀和農業生產為基礎、以觀光休閑功能為主題的鄉村發展平臺,融合了農業生產交易、田園休閑體驗、鄉村生態居住等多種功能,它的建設與發展,為休閑旅游型合作社的創立及其業務拓展提供了重要機遇和動力。

得益于上述“一號文”精神的指引與激勵,近10年來農民合作社確實是業務領域不斷延展,服務內容不斷豐富,組織形態不斷創新。據報道,“近年來,合作社在專業合作的基礎上出現了以承包土地經營權入股的土地股份合作和集體資產折股量化的社區股份合作。黑龍江‘以土地入社為核心、以現代農機為載體、以生產合作為紐帶’的合作社發展模式,蘇、川、浙等地的勞務合作社及物業合作社等多種組建方式的合作社都蓬勃發展”{8}。從這些農民合作社的內部結構來看,其合作要素已由簡單的勞動合作、土地合作日益轉向技術、資金、信息、市場、土地經營權等多要素合作,其合作形式也涵蓋了專業合作、股份合作、綜合合作等多方面,這些新的實踐都得到了中央的認可和肯定。例如,2013年“一號文”就明確表示“鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社”,2014年“一號文”再次強調“鼓勵發展專業合作、股份合作等多種形式的農民合作社”。這也表明,中央希冀把農民合作社打造成一個內涵豐富、形式多樣、涵蓋農村經濟社會各領域的綜合性服務組織。

三、農民合作社的發展原則:在遵循法定基本原則的基礎上加強規范化建設

明確設定農民合作社的發展原則,這是事關農民合作社發展方向和發展質量的重大前提。從世界范圍來看,國際上對合作社原則早有明確規定(1995年9月在英國曼徹斯特召開的國際合作社聯盟100周年代表大會通過的《關于合作社特征的聲明》中,明確界定了入社自愿和開放辦社、社員民主管理、社員經濟參與等7條基本原則)。但是,鑒于我國的農民合作社尚處于初創時期,因而不可能也不必要完全拘泥于國際合作社原則,而是應該基于我國的現實國情和農村的發展實際,制定出更為簡潔明了、科學有效的合作社發展原則。對此,近10年來中央在強調必須遵循法定基本原則的同時,又明確提出了“規范運行”之原則,并由此加強了農民合作社的規范化建設。

(一)主張遵循法定基本原則

2007年開始施行的《農民專業合作社法》中的第三條,明確規定了農民專業合作社必須遵循的5項基本原則:成員以農民為主體;以服務成員為宗旨,謀求全體成員的共同利益;入社自愿、退社自由;成員地位平等,實行民主管理;盈余主要按照成員與合作社的交易量(額)比例返還。其實,這5項基本原則是對2003年中央農村工作會議提出的“引導農民在自愿的基礎上,按照民辦、民管、民受益的原則,發展各種新型的農民專業合作組織”{9}之要求的具體化。對于這5項基本原則,2008年黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步概括為“十六字原則”,即“服務農民、進退自由、權利平等、管理民主”。

但是,就這些原則的實際遵循來看,效果卻不盡如人意,合作社的規范化程度令人堪憂。特別是作為合作社核心原則的民主管理、按交易量返還盈余等法定原則,遵循者僅占少數。據統計,截至2015年,全國被各級農業部門認定為農民合作社示范社的僅占總數的9.5%,而擁有注冊商標的僅占5.6%,通過各類產品質量認證的僅占3.0%,執行按交易量返還可分配盈余規則的僅占22.0%。{10}有的地方問題更為嚴重。例如,據2014年7月海南省審計廳提供的數據,被抽查的該省150家合作社中,基本規范的只有23家,占15%;“假合作社”有70家,占47%;運行不規范、合作程度較低的57家,占38%。即使是該省已認定的190家省級示范社,獲取財政補助的53家中有50家不符合認定標準,占94%,其中17家還屬于“假合作社”。{11}

(二)重視加強農民合作社的規范化建設

合作社發展失范、質量低下,不僅背離了發展合作社的法定原則和預期目標,而且導致了巨量資源浪費、污損了合作社形象,在農村基層社會和廣大農民中造成了不好影響。鑒于此,2009年之后,中央明確提出必須把加強合作社的規范化建設提上重要日程,在合作社發展中務必堅持“規范運行”原則,并切實搞好“示范社”建設。例如,2009年“一號文”首次提出“開展示范社建設行動”的要求,同年9月,農業部下發了《關于開展農民專業合作社示范社建設行動的意見》;2010年“一號文”提出“深入推進示范社建設行動,對服務能力強、民主管理好的合作社給予補助”,補助合作社的前提條件是合作社的服務能力強、民主管理好、具有示范性,而“示范社”的主要判定標準就是“服務能力強、民主管理好”;2012年“一號文”進一步提出了“推進示范社建設行動,促進農民專業合作社規范運行”的要求。而2013年“一號文”不僅強調要“按照積極發展、逐步規范、強化扶持、提升素質的要求,加大力度、加快步伐發展農民合作社”,而且首次提出“實行部門聯合評定示范社機制,分級建立示范社名錄”。2013年12月,《國家農民專業合作社示范社評定及監測暫行辦法》正式施行,從依法登記設立、實行民主管理、財務管理規范、經濟實力較強、服務成效明顯、產品(服務)質量安全、社會聲譽良好等七個方面對國家級示范社提出了明確要求,并希冀以此引領各地合作社的規范發展。2014年到2017年的“一號文”,都重申了引導合作社規范運行和加強合作社規范化建設的要求。不僅如此,2014年8月,國家工商總局還發布了《農民專業合作社年度報告公示暫行辦法》,規定合作社必須實行年度報告制度;9月,農業部、發改委、財政部等九部門聯合下發了《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》,就促進合作社規范發展提出了4項基本原則,即堅持農民主體地位、堅持分類指導、堅持典型示范、堅持市場引導與政府監督相結合。近幾年“一號文”對農民合作社規范化發展問題的頻頻重申和相關實施辦法的密集出臺,顯示了中央對解決該問題的急迫性和重視度,也是在農民合作社發展原則上的重要創新。

四、農民合作社的動力保障:在優化法治環境的基礎上予以多層面、實質性支持

在市場經濟條件下,農民合作社的規范運行和健康發展有賴于完善的制度環境,其中尤為重要的是依法治社,實現合作社內部治理制度和外部發展保障的法治化。當然,制度環境完善,僅僅是農民合作社規范運行和健康發展的必要條件而非充要條件。農民合作的發展離不開政府的強力資助與支持。近10年來,國家一方面重視營造有利于農民合作社發展的制度環境特別是法治環境,另一方面主張對農民合作社予以多層面、實質性支持,從而強化了農民合作社發展的動力保障。

(一)營造有利于農民合作社的法治環境

早在20世紀八九十年代,中央就提出要重視建立健全農民合作社的內部規章制度,以保障其規范運行。例如,1985年“一號文”曾指出,“各種合作經濟組織都應當擬訂簡明的章程”{12}。1991年《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》也要求,“鄉村集體經濟組織,無論叫合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱,都要逐步健全管理機構和各項規章制度”{13}。但是,關于農民合作社的立法問題,卻長期沒有得到重視和解決。

實踐表明,無法可依的窘境嚴重阻滯了合作社的健康發展,合作社立法問題亟須解決。2004年“一號文”首次提出“積極推進有關農民專業合作組織的立法工作”的要求,2006年“一號文”再次要求“積極引導和支持農民發展各類專業合作經濟組織,加快立法進程”。2006年10月全國人大常委會審議通過我國首部專門針對農民合作社的法律即《農民專業合作社法》,這意味著農民合作社從此終結了雖長期存在卻一直處于無法可循狀態的尷尬歷史。該法雖然不可能一次性解決關涉農民合作社的全部法律問題,但畢竟為農民合作社的發展營造了必要的法治環境。該法頒布和施行后,中央多次強調要認真貫徹。例如,2007年“一號文”要求,“認真貫徹農民專業合作社法,支持農民專業合作組織加快發展”。2008年“一號文”指出,“全面貫徹落實農民專業合作社法,抓緊出臺配套法規政策”。當然,該法在近幾年的具體實施中,也暴露出其存在的一些缺陷和漏洞,2013 年“一號文”就及時提出了“抓緊研究修訂農民專業合作社法”的新要求,2015 年“一號文”再次提出“適時修改農民專業合作社法”。顯然,從制定法律到施行法律再到修訂法律,無不顯示出國家對合作社治理法治化的倚重。

(二)強化對農民合作社的實質性支持

在20世紀八九十年代,盡管國家對農民合作社的發展一直持以支持、開放態度,并在相關會議文件中提及農民合作社時經常使用“積極發展和完善”“特別要支持”“熱情支持和幫助”“大力提倡”“積極引導和支持”之類的措辭,但是,這些表態多為“允許”“贊成”“倡導”之義,而在資金、人才等方面對農民合作社的實質性支持,卻遲遲未能出臺。但近10多年來,隨著國家對農民合作社重視程度的提高,對農民合作社的實質性支持力度不斷加大。

對農民合作社的實質性支持最重要的體現在資金支持上?!掇r民專業合作社法》特設了“扶持政策”一章,其中規定應從財政、金融、稅費等方面對合作社給予資金支持。在2007年以來的“一號文”中,又細化了對合作社進行資金支持的具體辦法和要求:

第一,財政支持。這方面的支持又包括兩種方式:一是財政資金的直接劃撥。一方面,安排專項扶持資金。據統計,2007年,即《農民專業合作社法》開始施行的當年,中央財政對合作社的專項扶持資金就達2.25 億元,接近前4年財政扶持資金的總和;“財政部2012年扶持資金安排8.5億元,2007—2012年財政扶持資金的增幅達到33.6%,累計達31.5億元” {14}。2013年、2014年“一號文”進一步提出,要增加合作社發展資金,簡化財政資金的撥付程序,“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社”。另一方面,加大財政補貼。2010年、2012年“一號文”都提出,農業新增補貼資金應適當向農民合作社傾斜。2012年、2013年“一號文”還明確了財政補貼合作社的主要去向,即重點對農民合作社興辦農產品加工業以及建設農產品加工、貯藏和物流設施給予補助。二是涉農項目的間接帶動。為避免財政支持資金撥付和使用過程的“跑”“冒”“滴”“漏”,增強合作社的自我發展和自我經營能力,2008年“一號文”首次提出“農民專業合作社可以申請承擔國家的有關涉農項目”,2009年“一號文”強調要盡快制定“有條件的合作社承擔國家涉農項目的具體辦法”。據此,2010年農業部、國家發改委等七部門聯合發布《關于支持有條件的合作社承擔國家涉農項目的具體辦法》,明確規定要在同等條件下優先安排農民合作社承擔涉農項目建設。2013年“一號文”進一步提出:“逐步擴大農村土地整理、農業綜合開發、農田水利建設、農技推廣等涉農項目由合作社承擔的規模?!睙o疑,把農民合作社作為涉農項目的承擔主體,這是提高合作社自我發展能力和財政支農效率的重要舉措。

第二,稅費支持。主要表現在三個方面:一是稅費減免。針對農民合作社的發展,2008年“一號文”首次提出“盡快制定稅收優惠辦法,清理取消不合理收費”,2009年“一號文”則提出對合作社“免收稅務登記工本費”。二是規范對合作社的稅務登記制度。2009年“一號文”首次提出“將合作社納入稅務登記系統”,2013年“一號文”進一步提出“把合作社納入國民經濟統計并作為單獨納稅主體列入稅務登記,做好合作社發票領用等工作”。把合作社作為單獨納稅主體列入稅務登記,既有利于落實國家對合作社的稅費支持政策,也有利于合作社免于不合理收費、減輕合作社的稅費負擔。三是對開展農產品加工和流通業務的合作社進行稅收優惠。2014年、2016年“一號文”均提出,要“落實和完善相關稅收優惠政策,支持農民合作社發展農產品加工流通”。

第三,信貸支持。為解決合作社“貸款難”“貸款貴”問題,2012年、2014 年“一號文”均指出,要積極發展農戶小額信貸業務,不斷加大對合作社的“信貸投放力度”;2013 年“一號文”提出“對示范社開展聯合授信,有條件的地方予以貸款貼息”;2014 年“一號文”進一步指出,要設立融資性擔保公司,為農民合作社等新型農業經營主體提供貸款擔保服務。在強調為農民合作社提供資金支持的同時,中央也非常重視合作社人才的培育問題。究其原因,是因為農民合作社從業人員特別是合作社領辦人的專業知識和經營管理能力,是影響合作社建立和發展的內部關鍵因素,而目前我國的合作社人才極為緊缺。從近10年的“一號文”來看,國家對合作社的人才支持具體表現在:一是重點培訓合作社領辦人或負責人。2008年、2012年“一號文”在論及培養“農村實用人才”時,都明確提出了重點培訓合作社領辦人或負責人的要求;2013年“一號文”提出要“建立合作社帶頭人人才庫和培訓基地”,2014年“一號文”再次強調要加大對合作社領辦人的教育培訓力度。二是對合作社人員培訓予以經費支持。2009年“一號文”首次提出要“加強合作社人員培訓,各級財政給予經費支持”,2012年“一號文”提出,要擴大合作社人員等各類農村人才的培訓規模,“提高補助標準”。三是培訓合作社輔導員,并引導高校畢業生到合作社工作。輔導員制度是我國合作社發展過程中出現的一個特有的制度安排。事實證明,合作社輔導員作為合作社的政策咨詢者與業務指導者,影響著合作社成立與運營的規范化程度。然而,現有的合作社輔導員多由來自農業局、農經站、農工委等部門的工作人員兼任,由于缺乏關于合作社規范發展、科學管理等方面的專業知識與能力,因此有必要把合作社輔導員也納入培訓范圍。同時,吸引那些熱心農村合作事業、具有合作社專業知識的大學生到合作社工作,也是提高合作社人員整體素質、促進合作社優化發展的必要舉措。因此,2013年“一號文”首次提出,要廣泛開展合作社輔導員培訓,“引導高校畢業生到合作社工作”。

五、對近10年來我國農民合作社發展政策的理論思考

總體而言,農民合作社自2007年以后進入快速發展時期,如今已遍布全國所有農村地區的農林牧副漁各業,其發展速度之快、數量規模之巨,前所未有。據統計,2007年底全國登記注冊的農民合作社僅有2.7萬家,但截至2015年底,全國登記注冊的農民合作社已達153.1萬家,實際入社農戶首次突破1億戶大關,達10090萬戶,約占農戶總數的42%?!笆濉逼陂g,合作社數量增長近3倍,農戶入社率提高近31個百分點。{15}這些成就,反映了我國農民合作社發展政策的實效,但同時也必須清醒地看到,當下農民合作社發展中仍存在許多亟待解決的突出問題,這也需要在未來的頂層政策設計中予以高度重視和及時回應。

(一)在農民合作社的內涵界定上,確有必要“正名驗身”

回顧農村人民公社解體以來的農村改革發展史,可以發現,黨和政府對“農民合作社”的稱謂與界定是多元而多變的:在農村改革初期的中央會議文件中,一般不用“合作社”的提法,而是稱之為“合作組織”或“合作經濟組織”,后來才更多地使用“合作社”這一稱謂;而在使用“合作社”這一稱謂時,2013年以前均稱“農民專業合作社”,2013年以來則統稱“農民合作社”而不再稱“專業合作社”。當然,鑒于農民合作社本身就是不斷發展的,其性質內涵與表現形式也在不斷變革,因而產生對其多種稱謂無可厚非。但是,在農村改革至今已近40年、農民合作社發展格局基本已定的今天,在中央政策層面確有必要對農民合作社予以“正名”,即對什么樣的組織才能稱為“農民合作社”,“農民合作社”有哪些具體內涵、認定標準和表現形式,作出明確而科學的界定。否則,不僅會在實踐層面混淆真偽、擾亂視聽,導致形形色色的“冒牌合作社”假借“合作社”之名滋生蔓延、招搖撞騙,而且會在法律層面招致對既定政策“合法性”的質疑,畢竟現有的《農民專業合作社法》,其適用和規范的僅僅是“農民專業合作社”而非所有類型的“農民合作社”。

在對農民合作社“正名”的同時,還須對其“驗身”,即明確界定農民合作社的所有制屬性,至少應明確農民合作社所有制屬性的判定標準。應該看到,自2013年“一號文”提出農民合作社“是發展農村集體經濟的新型實體”這一判斷以來,社會上對我國當下各類農民合作社到底屬于集體經濟還是合作經濟抑或是個體私營經濟產生了激烈爭論甚至嚴重分歧,而2013年以來中央會議或文件中也未對此予以回應和界定,這就難免會使一些人對農民合作社的所有制屬性產生疑惑,進而干擾農民合作社的順利發展。依筆者之見,當下的農民合作社類型多樣、性質復雜,對于其屬于何種性質的經濟成分,不應一概而論或簡單地“公私二分”,而應根據其資產的來源與占有、內部成員的相互關系、合作社盈余的分配方式等具體情況,進行謹慎地評估與判定。

(二)在農民合作社的預設目標上,理應追求“提質增效”

2017年“一號文”聚焦農業供給側結構性改革,要求著力推進農業提質增效。農民合作社作為效力于農業和農村事業發展的一分子,本身也面臨著一個“提質增效”的問題。所謂“提質”,就是要在切實加強農民合作社規范化建設的基礎上,提高其發展質量。應該看到,近年來農民合作社在數量上雖然節節攀升,但其發展質量卻是良莠不齊,普遍存在“假”“空”“小”“弱”“散”的突出問題。由于我國對發展農民合作社的頂層設計遵循的是先發展、后規范、在發展中規范的思路,特別是一些地方把農民合作社數量作為當地農村工作政績和鄉村干部實績的重要衡量指標,甚至為了騙取國家補貼或享受稅收信貸優惠,導致出現了大量的“空殼合作社”“皮包合作社”“休眠合作社”“翻牌合作社”“掛名合作社”。因此,當下應該強力推進農民合作社的規范化建設,把提高質量作為發展合作社的第一要務,切忌貪多求全、不求實效。如前所述,雖然自2009年以來的“一號文”多次強調要加強農民合作社的規范化建設,相關部門也出臺了不少措施,但就目前來看,收效不大,合作社發展仍是亂象重重。下一步,國家必須下更大決心、更大力氣確保農民合作社規范化建設措施的貫徹落實,特別是要對形形色色的假冒合作社予以堅決整治、清理和取締,切不可以數量換取質量、以數量損害質量。

所謂“增效”,就是要在“提質”的基礎上,切實提高農民合作社的發展效益。這里所謂的“效益”,既有經濟效益,也有社會效益;不僅指總體效益,也指個體效益。農民合作社畢竟不應是以經濟贏利為主要目標的一般性企業組織,而是正如國際合作社聯盟章程所規定的,應是一個不以贏利為目的、致力于為其成員服務的自助性、公益性組織。評價農民合作社的發展效益,應恪守“以農民為本”的理念,關鍵看作為個體成員的農民加入合作社后得到了哪些實惠,包括經濟收入的提高、生產生活條件的改善、農民綜合素質的增強等。如果農民合作社在發展中“見物不見人”,只關注合作社的經濟效益的增加,而忽視其個體成員的綜合受益程度,那它就背離了合作社的真義,名不副實了。對于這一點,在未來的中央政策設計中,理應有所體現和要求。

(三)在農民合作社的內部發展上,必須發揮“羊群效應”

農民合作社在本質上是“人合”而非“資合”的自助性組織。理論研究和經驗事實均已證明,農民合作社的發展具有明顯的“羊群效應”,即如果有德智兼優的合作社領袖作為“領頭羊”,有意成為合作社成員的農民就會靠攏、聚集在“領頭羊”周圍,合作社這個“羊群”就會在“領頭羊”的引領下有序前進、共謀發展、共御風險。在農民合作社的發展過程中,合作社領袖同時充當著“黏合劑”“發動機”“助推器”等多種角色。農村改革以來全國各地涌現出的新型農民合作社的成功典范,顯然也直接得益于其帶頭人的良好德智水平與積極引領。相反,一些地方的農民合作社之所以遲遲難以建立,或者陷入“一年入伙、二年紅火、三年散伙”的怪圈,往往是因為合作社缺少優秀帶頭人。可以說,在當前我國多數農民的文化程度較低、經營能力較差、合作意識與公共精神較弱的情況下,尤其要重視挖掘和培養農民合作社的領頭人。雖然自2008年以來的“一號文”多次提出要培訓農民合作社的領頭人,但對于如何培訓則語焉不詳,更缺乏具體的對策措施。因此,在未來幾年的政策完善中,應盡快出臺培訓農民合作社領頭人的具體舉措,明確中央和地方相關部門關于培訓的責權劃分,并將之與新型職業農民的培育結合起來。此外,國家應重視依托有條件的農經學院特別是合作社學院,加大對農村合作人才的專項支持與培育力度,并通過提供優惠政策傾斜和較好的工作生活條件,引導這些專門人才到農村帶動農民建立和發展合作社。

(四)在農民合作社的外部環境上,務必確保“良法善治”

在農民合作社的建立和發展過程中,國家應給予必要的扶助與指導,并為其建立健全相應的制度,實現對農民合作社的“良法善治”。所謂“良法”,即具備保障農民合作社規范建立和健康發展的完善的法律制度,真正實現“依法治社”。毋庸置疑,《農民專業合作社法》作為新中國成立以來我國首部、也是迄今為止唯一一部關于農民合作社的專項法律,其立法意義和現實價值無論如何強調都不為過。但是,該法在施行以來的10年間,日益暴露出諸多缺陷。其中,最突出的問題在于,該法規范的只是“專業合作社”,而不是各類農民合作社。那些不屬于專業型而屬于綜合型或其他類型的冠名以“合作社”的組織,顯然不能直接用該法加以規范和約束。應該看到,雖然早在2013年中央就提出要“抓緊研究修訂農民專業合作社法”,但時至今日仍未完成。

“良法”的目標在于“善治”,即實現對農民合作社的科學化治理,進而實現合作社發展效益的最大化和社員利益的最大化。農民合作社的治理水平,對合作社的健康穩定發展起著決定性作用。而制度環境優劣與否,包括法律規范是否完備、內部管理制度和外部約束制度是否健全,又是影響合作社治理水平的首要條件和關鍵因素。因此,實現對農民合作社的科學化治理,必須首先具備上述“良法”,并建立健全合作社的內外制度。其實,就多數農民合作社的現實情況來看,其內部管理制度和外部約束制度并不匱乏,甚至已經相當完善,但關鍵是這些制度并未得到很好得執行與落實,往往只停留于“進會”“入冊”“上墻”而形同虛設。究其原因,根本的在于缺乏對農民合作社的嚴密監督,致使制度執行缺乏動力:表現在政府監督方面,往往局限于對合作社“門檻監督”“準入監督”,而對其日常運營與依法退出監管不力;表現在社會監督方面,則明顯缺乏農民社員、村(居)委會等利益相關者的監督和輿論監督。而近10年“一號文”在論及農民合作社時,側重關注合作社的內部發展和外部扶持,疏于強調對合作社的外部監督。因此,如何構筑對農民合作社的行之有效的監督體系,理應成為頂層政策設計和底層實踐操作中高度重視的緊迫課題。 

注釋:略

    作者簡介:孫迪亮,曲阜師范大學馬克思主義學院教授

    本文系2014年度教育部人文社科規劃基金項目“社會協同視角下農民合作社參與農村社區公共服務供給的長效機制研究”(項目編號:14YJAZH069)和2015年度中央馬克思主義理論研究和建設工程重大研究項目“國家治理體系和治理能力現代化問題”(項目編號:2015MZD027)的研究成果。


    中國鄉村發現網轉自:《中國特色社會主義研究》 2017年第4期


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