2007年《農民專業合作社法》實施以來，我國農民專業合作社持續快速擴張，截至2018年底，在國家市場監督管理總局注冊登記的農民專業合作社突破217.3萬家，其中當年新登記23.1萬家，占全國各類市場主體總量的1.97%，平均每個行政村有3—4家農民專業合作社。另外，據農業農村部提供的數據顯示，實際利用農民專業合作社服務和培訓的農戶突破1.3億戶，占到全國農戶總量的50.1%。與此同時，社會上對農民專業合作社的質疑聲也持續不斷。有學者認為，有效發揮作用的農民專業合作社占比不高，存在大量流于形式、沒有開展任何業務活動，又沒有注銷的空殼農民專業合作社。從筆者近年來在十余個省份調研的情況看，縣市級對于“空殼社”占比有三成、四成、七成甚至是九成等不同說法。學術界的相關研究，在過去的十余年里，經歷了從論證合作社質的規定性、基本特征及其組織邊界，到探究農民專業合作社的真偽性，再到解釋農民專業合作社不規范背后的成因，研究在不斷深化。但是在已有文獻中，缺乏跳出價值判斷和學理性判斷，僅是客觀地回答這些在市場監管部門已經注冊登記的龐大農民專業合作社群體中“空殼社”存在的比例有多大，背后的原因是什么，帶來的負面影響有多大等問題的研究成果。
1、問題的提出與數據來源
從政府政策制定方面看，近年來，政府部門密切關注“空殼社”問題。2014年，農業部、國家發展和改革委員會、財政部等九部門印發《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》，要求加強農民專業合作社規范化建設，對農民專業合作社實行年度報告制度，規定農民專業合作社要通過企業信用信息公示系統定期向原工商部門報送年度報告，以便政府有關部門根據年報公示信息加強對農民專業合作社的監督管理和配套服務，同時通過對每年農民專業合作社的年報提交比例的分析，可以從一定程度上推測出“空殼社”占本地區農民專業合作社的比例，即“空殼率”。但是，年報制度實施以來，由于一些地方政府出于政績考核對農民專業合作社的年報制度過度干預，將年報率與考核指標掛鉤，造成年報制度沒有產生制度設計的預期效果。因此，當前缺乏根據權威部門基礎數據判斷合作社空殼率的統計機制。
為此，原國家工商行政管理總局個體司委托課題組開展調研，以摸清真實情況。雙方合作制定了調研方案，按照合作社的發展水平、區域分布和產業類型等綜合因素，選擇具有代表性的8個省（自治區）12個縣（市、區）開展調研。調研方法包括與當地市場監管、農業、供銷等部門座談，在了解當地農民專業合作社發展基本情況的基礎上，對農民專業合作社和市場監管部門開展抽樣問卷調研，并深入農民專業合作社進行案例調研。其中，農民專業合作社問卷調研抽樣的具體方案是，由所在縣（市、區）市場監管部門對2007年7月1日至2016年6月30日注冊登記的農民專業合作社進行等距抽樣100個樣本，再通過電話等方式通知抽取到的樣本合作社負責人來縣（市、區）市場監管部門集中填寫問卷，最終獲得614家農民專業合作社負責人有效問卷。市場監管部門問卷采取選取所在縣（市、區）市場監管部門主要負責人以及基層工商所負責人代表參與座談會并同時填寫問卷的方式，共獲得98個基層市場監管部門負責人的有效問卷。樣本的具體分布如表1所示。
2、空殼農民專業合作社的現狀
課題組發現，所有調研地區都不同程度地存在“空殼社”現象，但是對于“空殼社”的比例，市場監管部門和農民專業合作社的認知存在較大差異。調研問卷顯示，33.7%的市場監管部門樣本認為“空殼社”占本地區農民專業合作社的比例為20%—39%（見表2），21.4%的樣本認為占比為40%—59%，還有近30%的樣本選擇了60%及以上。在農民專業合作社樣本中，有32.1%表示“不清楚”，有17.4%的認為該比例應該為1%—19%，9.5%的認為該比例應該為20%—39%，12.7%的認為該比例應該為40%—59%，20%的認為在60%以上。總體來看，農民專業合作社對“空殼社”比例的判斷低于市場監管部門。從訪談中課題組了解到，不同于基層市場監管部門面對本轄區農民專業合作社信息掌握相對系統、全面，農民領辦人群體的社會交往范圍有限，大多僅了解村里、身邊的情況，因而只是從周邊情況來判斷當地的“空殼社”比例，很多農民專業合作社對全縣合作社的整體發展情況普遍不了解，也不關心。
課題組發現，幾乎所有調研地區的市場監管部門都在使用年報率來推算空殼率。例如，陜西省鳳翔縣市場監管部門表示：“2016年1月至6月，通過采取主動找農民專業合作社理事長填寫年報的方式，年報率達到了100%。但是，如果采取自主年報的方式，年報率可能下降到30%左右，由此推測未申請年報的空殼率在70%左右。”寧夏回族自治區固原市原州區2016年底注冊登記的農民專業合作社為868家，年報率達到88.7%，2017年推行自主年報，年報率下降到66%。市場監管部門反映，如果完全不采取相關措施，由農民專業合作社自主申報的話，實際年報率可能會下降到30%，那么“空殼社”率應該在70%左右。該區經管站的調查發現，在農經部門注冊登記的有517家，其中規范運營的占30%，“半死不活”的占40%，空殼的占30%。由于在農經部門登記的農民專業合作社數量占同期工商注冊的農民專業合作社數量的59.6%，因此推算實際空殼率應在40%以上。
山東省平邑縣市場監管部門反映，“全縣共登記農民專業合作社1629家，現在換證、新發照736家，未換照893家，未換照率為55%。”四川省宜賓縣市場監管部門介紹，“如果完全推行自主年報的話，年報率會下降到40%左右。”浙江省臨海市市場監管部門表示，取消年報制度考核后，2016年全市農民專業合作社的年報率是76%，其中正常運作的農民專業合作社應該超過一半以上，空殼率初步判斷在30%左右。吉林省德惠市市場監管部門反映，2017年，在市場監管部門通過采取多次打電話、發微信、出租車上打出霓虹燈廣告，甚至找上門主動服務等多種措施后，全市農民專業合作社的年報率達到68%。但根據他們掌握的情況，“當地農民專業合作社實際經營的比例在30%左右”。廣東省珠海市斗門區農民專業合作社187家，當地市場監管部門反映，“通過全部排查，發現有68家為真實存在，占36.4%”。
綜合課題組的問卷分析及訪談，可以初步推斷，“空殼社”現象在各地普遍存在，且比例較高，至少在1/3以上，一些地區甚至達到了60%以上，但是各地區的“空殼社”比例存在較大差異。近幾年來，浙江等發達地區率先出臺文件清理“空殼社”，取消年報制考核等，使得“空殼社”問題在少數地區得到明顯改觀。
3、空殼農民專業合作社的形成原因
對于“空殼農民專業合作社的形成原因”問題，市場監管部門和農民專業合作社樣本同樣存在較大的認知差異。在選擇最多的前三位選項中，市場監管部門樣本選擇了“為了套取國家項目資金”（占90.8%），“為了獲得稅收優惠”（占50.0%），“隨大溜”（占40.8%）（見表3）。在座談與訪談中，市場監管部門負責人普遍反映，十余年來，隨著國家不斷加大對農民專業合作社的扶持力度，大量新成立的農民專業合作社有明顯的套取政策紅利傾向，往往是為了獲取國家優惠政策，或者為了符合申請某一特定項目的規定而設立。例如在吉林省某市座談中，一位基層工商所負責人介紹，他們轄區注冊的22家農民專業合作社，全部是經銷農資的個體戶，都是為了獲取稅收優惠才注冊成立農民專業合作社。另外，很多基層市場監管部門負責人認為，從眾心理也是出現“空殼社”的重要原因，一些農民看到周圍其他人登記成立了農民專業合作社，雖然不知道可以獲得什么具體實惠，但是“為了抓住機會”，抱著“有棗兒沒棗兒，先打一竿子”心理，也就“隨大溜”注冊了農民專業合作社。課題組在開展農民專業合作社案例調研時，也驗證了這一點，例如陜西省寶雞市的某農民專業合作社理事長反映：“聽周邊農戶和部分村干部講農地今后只向農民專業合作社流轉，自己雖然無法判斷傳言的真偽，但是看到周圍人先后注冊成立了農民專業合作社，自己也就注冊了。”又如課題組在吉林某市市場監管部門農民專業合作社庫隨機抽取并現場調查的某農民專業合作社，是一個典型的“空殼社”。該合作社理事長的妻子介紹說：“看見村里有人注冊了農民專業合作社，怕自家以后錯失優惠政策，于是隨大溜，借了幾戶親戚的身份證，夫妻二人也就匆匆注冊了一家，但是注冊后，從未開展過經營活動。”陪同課題組調研的當地基層工商所負責人表示，這種情況在該鄉鎮的幾個村莊較為普遍，從一個側面反映了投機創立農民專業合作社在一些地區已經成為一個較為突出的問題。
從農民專業合作社問卷樣本看，雖然部分也認為是“為了套取國家項目資金”（占29.3%），但該選項比例較低，排在第三，而選擇最多的是“響應上級政府要求”（占47.5%），其次是“引導農民進入市場”（占37.2%），二者合計達到了84.7%。課題組在座談和訪談中進一步了解到，很多農民專業合作社負責人認為，農民創辦合作社的主流動機是好的，是響應政府的號召，試圖形成合力帶著農民闖市場，解決農民“買難”“賣難”問題，但是，政策因素客觀上催生了一批“空殼社”。例如，一些基層政府將績效指標與干部年終獎勵掛鉤，層層分解到村。而一些村干部或出于配合完成績效考核，或期望有朝一日獲得財政扶持資金和項目支持，注冊了農民專業合作社。還有一些地方政府利用農民專業合作社開展精準扶貧，要求村村新建精準扶貧合作社，引發了新一輪“空殼社”急劇增加的風險。課題組在某縣調研中了解到，該縣政府發現一個村創辦農民專業合作社開展精準扶貧的成功典型后，召開全縣村支書大會，要求村村建精準扶貧合作社。在縣政府的大力推進下，不到兩個月，全縣所有的行政村全部完成了政府下達的任務。課題組隨機調查了一家精準扶貧合作社的法人代表，他表示，“政府承諾可以獲得無息扶貧貸款，精準扶貧合作社注冊登記的所有手續都是村干部代辦的，但是，自己還不知道扶貧合作社成員都有誰，扶貧合作社也沒有開展過什么業務。”另外，還有一些地區在中央提出實施精準扶貧戰略后，為了落實相關扶持政策，要求每個貧困村新建1—2家村集體經濟組織性質的農民專業合作社，將扶持資金直接劃撥到該農民專業合作社賬戶，并由其運營，每年提取一定比例的資金分紅，用于扶持村里的貧困戶，從而刺激產生了一批扶貧合作社。課題組在西部某區縣調研中了解到，該縣2017年上半年就新增了100多家農民專業合作社，該地政府推動成立了這些新增農民專業合作社之后，就不再繼續跟進幫助合作社提升服務能力，這些新成立的農民專業合作社只是有了一個可以獲得扶貧資金的賬戶，并沒有開展具體運營活動，結果變成了“空殼社”。
當然，也有少量“空殼社”是由于市場環境發生重要變化、被迫關門而造成的。如課題組從寧夏回族自治區原州區了解到，該區2013年馬鈴薯合作社曾達到130家，后來因為市場不景氣，合作社抗風險能力弱，到2017年實際還在運作的馬鈴薯合作社只剩下10余家。又如浙江省提出污水、洪水、澇水、供水和節水“五水共治”政策后，抬高了養殖門檻，在一些地區采取全面禁養，導致一大批小規模散養戶關門，這些養殖戶成立的養殖合作社也因此停止運營；還有少數個別地處城郊的農民專業合作社，城鎮化后農民的承包土地全部被征用，農民轉為市民，退出農業生產領域，原來的合作社也不再經營。但總體而言，因上述情況而成為“空殼社”的所占比例相對較低。
4、空殼農民專業合作社存續的原因
“空殼社”為什么未注銷，而得以長期存續呢？對此，市場監管部門與農民專業合作社樣本的看法較為一致。具體來講，二者第一選項都是“為了享受政府的優惠政策或申請財政項目”，分別占樣本量的75.5%和62.9%（見表4）。二者都認為，加大對農民專業合作社的扶持力度是中央當前倡導的大方向，保留農民專業合作社，可能會在今后申請財政扶持項目時比較有利，因此，寧可空置也不愿意主動注銷。
第二選項均為“（當事人）不清楚保存空殼農民專業合作社的危害”，占各自樣本量的64.3%和47.5%。課題組在與市場監管部門的座談中了解到，我國實施商事制度改革以來，雖然放寬了注冊前期審查手續，但是加大了對市場主體的市場行為的監管。例如，如果農民專業合作社未能如期提供年報，那么會被系統移至“異常”名錄，從而影響到農民專業合作社貸款征信。如果連續三年不提交年報的話，會被轉移到“黑名單”，影響到合作社法人乘坐飛機、高鐵甚至申請貸款和財政項目。但是，市場監管部門除了注冊登記、注銷之外，平時與農民專業合作社很少發生業務往來，缺少有效途徑傳遞這些信息。一些部門可能是出于政府績效考核等原因，對于農民專業合作社的宣傳基本上都是免稅、扶持等正面信息，很少有人提及經營風險。課題組與農民專業社負責人進行訪談中發現，由于獲取相關政策信息的途徑匱乏，他們幾乎都不知道保留“空殼社”的風險，存在嚴重信息不對稱問題。
在第三項選擇中，39.8%的市場監管部門樣本選擇了“注銷成本高”。按照課題組調研時的相關政策規定，農民專業合作社在申請注銷時必須在市級以上媒體上公告45天，花費400—600元。同時，要投入大量的人力與物力，收集齊全《清算清單》《完稅證明》等材料。但是，不少農民專業合作社當初都是借親朋或其他村民身份證辦理的，很多所謂的成員早已外出務工、不在當地，因此發起人很難按照程序召開成員（代表）大會作出解散決議，組成清算組，完成《清算清單》。即便能夠做到，也需要花費大量時間和精力。如果委托給第三方代辦機構，又要產生1000元左右的中介服務成本。農民專業合作社樣本的第三選項是“不知道應該怎么辦理注銷手續”（占23.0%），這反映了一些農民專業合作社即使想注銷退出，也不清楚注銷的手續。
5、空殼農民專業合作社引致的負面效應
市場監管部門樣本與農民專業合作社樣本對于“空殼社”的負面影響意見基本一致。第一選項都認為它們“損害農民專業合作社的整體社會信譽”，分別占78.1%和57.6%（見表5）。課題組調研中發現，農民專業合作社和市場監管部門普遍反映，“空殼社”是“害群之馬”，導致社會上不少人認為農民專業合作社就是套取國家扶持政策和項目支持的工具，嚴重影響到正常運作的農民專業合作社的社會聲譽，也影響到其在金融機構獲得與其他市場主體平等的貸款機會。有的農民專業合作社甚至反映，在日常經營中會出現商業合作伙伴對農民專業合作社不認可的情況，導致他們只能另外注冊新的公司，影響了農民專業合作社的健康可持續發展。
第二選項是影響農民專業合作社的政策效率。67.7%的市場監管部門樣本和53.7%的農民專業合作社樣本認為“空殼社”的一個主要危害是“侵占了真正的農民專業合作社的財政補助資源”。從國際慣例看，對于農民專業合作社的支持基本采取普惠政策，我國《農民專業合作社法》的立法初衷也是如此，專門強調了國家要通過財政扶持、稅收優惠等促進農民專業合作社的發展。在實踐中，稅收優惠采取普惠方式，但財政扶持主要是通過申請項目的方式，“空殼社”的存在，增加了政府甄別的難度，導致一些本可以得到扶持的農民專業合作社失去了機會，降低了財政資金的使用效率。關于“空殼社”的存在對行政機關的影響，市場監管部門樣本的前三個選項依次是：“增加了市場監管部門的市場監管成本”，占85.7%；“增加了市場監管部門的登記工作量”，占77.6%；“增加了行政指導部門的服務成本”，占66.3%（見表6）。
在與課題組座談中，市場監管部門認為，目前推行的商事制度改革，雖然取消了驗資要求，但是加強了對年報內容的檢查。按照現行規定，省、市級市場監管部門都要對年報的市場主體按照3%的比例隨機抽查，“空殼社”的存在增加了應檢市場主體的數量，加大了市場監管部門的工作成本。另外，在“三證合一”之后，市場監管部門換證工作量相對增加，“空殼社”增加了行政機構的管理成本。為降低監管成本，少數地區市場監管部門甚至采取了極端的方式，如限制當地農民專業合作社的新增數量規模。
對此，農民專業合作社樣本的看法與市場監管部門基本相同，前三個選項依次是：“增加了市場監管部門的登記工作量”，占59.1%；“增加了市場監管部門的市場監管成本”，占53.8%；“增加了行政指導部門的服務成本”，占46.6%。
此外，還有31.6%的市場監管部門樣本和32.5%的農民專業合作社樣本認為，“空殼社”存在會增加行政指導部門被尋租的風險。課題組在訪談和現場調研中了解到，注冊“空殼社”的法人往往都擁有一定的人脈關系，一旦發現機會，很容易進行尋租活動。
6、結論與政策建議
“空殼社”問題已經成為農民專業合作社發展的突出現象，在農村各地不同程度地存在，對農民專業合作社的健康可持續發展帶來了不良影響，損害了農民專業合作社的整體社會信譽，侵占了正常開展業務的農民專業合作社的財政補助資源，并增加了行政機構的市場監管成本、服務成本和被尋租的風險。因此，及時解決“空殼社”問題已經成為當務之急。
2018年，農業農村部啟動了農民專業合作社質量提升行動，確定河北、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、廣東、陜西8省的30個縣（市、區）為全國農民專業合作社質量提升整縣推進試點單位，開展“清理整頓一批、規范提升一批、提升壯大一批”行動。2018年7月1日開始施行的修訂后的《農民專業合作社法》第七十一條規定：“農民專業合作社連續兩年未從事經營活動的，吊銷其營業執照。”2019年2月，中央農辦、農業農村部、國家市場監管總局等11部門聯合印發關于《開展農民專業合作社““空殼社””專項清理工作方案》的通知，以加強合作社規范管理，提升整體素質。建議各級政府以此為契機，以新修訂實施的《農民專業合作社法》為依據，進一步改進政策、完善制度，努力消除“空殼社”存在的土壤。具體建議如下：
第一，強化《農民專業合作社法》的普法力度。進一步加強基層農民專業合作社輔導員隊伍建設，面向社會公開招聘，提升輔導員隊伍整體實力，將宣傳普及《農民專業合作社法》作為一項長期化、常態化任務來抓，讓廣大農民知法、懂法、守法、護法，讓農民專業合作社以法律為基本準繩，實現規范化運行，讓政府相關部門人員按照法律要求依法行政。
第二，改進現行政府考核機制。正確處理政府與市場關系，改進地方政府對基層政府政績的考核指標體系，取消關于本地區農民專業合作社發展數量規模及其年報率的考核指標，促進農民專業合作社的發展以及工商年報制度體現真實性，回歸其本源，尤其是應避免地方政府在實施精準扶貧戰略中設置不符合當地發展條件和發展實際的硬性數量指標要求，防范出現新一輪的“空殼社”風險。
第三，完善現行農民專業合作社扶持政策。應從社會公平、營造平等競爭環境的角度出發，改進政府財政扶持項目的申請條件，將農民專業合作社納入小微企業扶持政策，逐步弱化政府按照市場主體的組織屬性進行扶持的方式，取消一些財政扶持項目規定實施主體必須是農民專業合作社的做法，從源頭消除建立農民專業合作社的投機行為。
第四，因地制宜依法清退“空殼社”。在落實中央農辦等11部門針對“空殼社”的專項清理工作中，應嚴格按照新修訂的《農民專業合作社法》的相關規定依法行動，各地政府應根據本地區實際情況制定具體方案，防止采取過激行為，避免使用大規模、疾風驟雨式的清理整頓方式，努力營造農民專業合作社的健康發展環境，實現提升農民專業合作社整體素質的發展目標。
第五，修訂《農民專業合作社登記管理條例》。建議配合落實新修訂的《農民專業合作社法》，及時啟動修訂《農民專業合作社登記管理條例》，進一步完善、細化對農民專業合作社的注冊登記規定，以及吊銷連續兩年未經營的農民專業合作社營業執照的具體辦法。
作者系"促進農民專業合作社健康發展研究"課題組 苑鵬 曹斌 崔紅志
中國鄉村發現網轉自：《改革》2019年04期
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