摘 要:新中國成立以來，黨和政府始終致力于推動農村經濟合作化，尋找有效的方式載體來降低交易成本等。梳理研究新中國成立以來農村經濟合作化的基本邏輯，厘清組織農民和農民合作等本質差異，并探討農村經濟合作化的發展趨勢，為鄉村產業、經濟等振興尋找實現路徑，從而有序推進鄉村振興戰略的實施。
關鍵詞:農民合作化 農民合作社 農村治理
農民合作化的探索
新中國成立后，農民通過土地改革獲得了土地等農業生產資料，也由此激發了極大的生產積極性。但是，單個農戶的生產潛力有限，難以滿足新中國成立初期國家快速發展的客觀需要。為此，政府開始引導農民建立互助組和初級社，走農業合作化的發展道路?；ブM和初級社以農民自愿加入為前提，具有一定的歷史傳統和社會根基。傳統的中國農村社會長期存在著與農業生產上的耕作、收獲等活動有關的各種各樣的社會結合或關系，農民習慣于互助幫工、合養合用牲畜、共用水井、共租土地等合作活動。這樣的合作行為是小農經濟社會中的常態性現象，只不過其合作規模相對較小，合作對象相對穩定，基本屬于家族內部或鄰里之間的互助合作。因為有這樣的合作歷史與傳統，在部分適宜的農村地區，互助組和初級社能夠得到村民的自發支持，從而逐步發展起來。
但是，農民合作起來所取得的實踐成效遠遠達不到國家的理想預期。20世紀50年代，我國實施的是優先發展重工業的國家戰略，在一窮二白的基礎上迫切需要從農村汲取小農經濟剩余，走“向自我要潛力”的發展道路，需要農民暫時犧牲“小我”利益以滿足國家的“大我”需要。然而，農民并不愿意過多地承擔公糧任務之外的余糧征收任務，不愿將有限的余糧賣給政府。
為此，國家要最大限度地降低從小農經濟中過度提取剩余資本的交易成本，就必須將農民更好組織起來。實踐證明，農民自發合作的穩健模式已經滿足不了國家發展的迫切需要。從1955年開始，農業合作化運動掀起新高潮，出現了日益高漲的互助社轉初級社、初級社轉高級社運動。在這個過程中，絕大多數地方的農民幾乎是一夜之間從單干戶直接跨進高級社，將農民組織起來替代讓農民合作起來成為當時政府的基本政策導向。
1956年到1958年，農業合作化運動取得了一定的成效。隨著農業合作化的推進，國家開始對土地利用進行合理規劃，推進大規模的水利灌溉、農田基本建設和田間林網化建設，逐步推廣機械耕作、施肥、殺蟲等農業科學技術，改善了農業生產條件，促進了農業生產力的發展。但是，隨著“大躍進”“浮夸風”愈演愈烈，各種高指標、瞎指揮現象層出不窮，農業合作化最終偏離了發展方向。
農村治理體系的發展
人民公社制度
1960年11月，黨中央發出《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，否定了“一平二調”與“共產風”，肯定了“三級所有，隊為基礎”的人民公社制度框架。1962年，《農村人民公社工作條例修正草案》頒布實施，標志著農村基層治理體制基本形成。人民公社制度的本質是以生產隊為基礎，將農民無一例外地組織起來。由于生產隊或內嵌于自然村或與自然村重疊，既為以生產隊為基礎的鄉村治理找到了傳統資源，也找到了國家治理與村社傳統的有機銜接點。
在人民公社制度下，村社集體掌握著土地等基本生產資料，通過下達指令組織農民開展農業生產，以工分制進行生活資料再分配，實現了對農民經濟生活的有效管理。
經濟基礎決定上層建筑，國家通過將農民組織起來，在政治、社會和文化等各個方面實現了對農村社會的管理。新中國成立后三十年間，政府有效降低了與分散農民打交道的交易成本，使政府能夠從小農經濟剩余中汲取資金用來推動工業化的發展。通過將農民組織起來，國家以較低的經濟投入和持續的勞力投入，在鄉村社會建立起一套比較完善的農田水利灌溉系統，極大地改善了農業生產的基本條件。同時，以生產隊為基礎的公社體制也為農民提供了最基本的保護，“瞞產私分”等群體性自治行為在當時也幫助農民維護其基本的生存權益。
以村民委員會為代表的村民自治
20世紀80年代初，隨著家庭聯產承包責任制的快速推行，農民的物質生活逐步得到改善。但是，將集體所有的土地承包給農民家庭經營，也在一定程度上瓦解了人民公社制度的經濟基礎，使公社制度的治理功能受到嚴重影響，并引發鄉村公共品短缺和社會秩序混亂的問題出現。為此，廣西宜山等地的農民自發探索成立村民委員會，借助農民自我組織的方式取得了良好的治理效果。
1982年，村民委員會被寫入新修訂的《中華人民共和國憲法》。1983年，中共中央、國務院發布《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，決定撤銷人民公社、建立鄉鎮政府，撤銷生產大隊、建立村民委員會。1988年6月，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》正式實施，明確村民委員會是村民自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾性自治組織，村民委員會可以分設若干村民小組，小組長由村民小組會議選舉產生。隨著村民自治制度的推行，“鄉政村治”成為鄉村治理的基本制度框架。
村民委員會作為村民自治組織，仍然是將農民組織起來的重要載體。這是因為村民作為村民自治的實踐主體，是由其擁有的村社成員的身份決定的，并非建立在農民自由自愿的基礎上。村民委員會擁有集體所有土地的發包權，可以通過發包與調整農民承包地，處理與村民的關系。在這一時期，村民委員會一方面作為基層群眾性自治組織，擁有“統”的權利和能力，能夠為村民的日常生產生活提供單個家庭所不能提供的各種公共品，辦理本村的公共事務和公益事業，滿足村民的基本需要，并維護鄉村社會的秩序穩定；另一方面需要協助鄉鎮人民政府開展工作，完成自上而下傳達的各項工作。因此，村民委員會在實踐中享有一定的準行政權，需要完成行政系統傳遞下來的農村產業結構調整等各項工作。
取消農業稅費以后，各地紛紛推行撤鄉并鎮、合村并組和撤銷村民小組長等各項鎮村綜合改革。隨著新時期國家基礎權力建設的不斷推進，行政下鄉的現象更趨明顯，國家機構和公職人員向鄉村延伸，以村民委員會為組織載體的村民自治出現了新變化，主要表現為：村干部的職業化、村級組織的科層化、服務型村級組織建設和村民自治功能虛化等。在這種形勢下，村民自治實踐出現了一些新變化，自治單位逐漸從行政村向自然村或村民小組下沉，社區社會組織開始興起，鄉村治理的組織體系建設不斷推進。由此，健全基層黨組織領導下的現代農村社會組織體系成為鄉村治理的重要內容，成為農村社會治理體系和治理能力現代化的重要抓手。
農民合作社的產生與發展
農民合作社的產生與面臨的挑戰
20世紀80年代，家庭聯產承包責任制激發了農民從事農業生產的積極性，農村土地的畝均產量和經濟收益很快得到提升。但是，社會主義市場經濟體制的逐步建立，將農民裹挾進市場經濟的大潮中，使農民面對市場經濟的挑戰。作為獨立的個體，農民迫切需要提高組織化程度，以合作與聯合的力量進入市場，贏得企業等市場利益主體的重視，獲得平等的對話權和談判權。由此，各種不同類型的農民合作組織獲得了廣闊的發展空間。但由于缺乏法律的支持和保護，農民合作組織的制度異化和功能異化現象非常普遍。
2007年7月1日，為了支持、引導農民專業合作社的發展，《中華人民共和國農民專業合作社法》正式實施，農民合作組織的發展有了正式的法律依據。10年后，為了順應形勢發展需要，全國人民代表大會常務委員會修訂通過《中華人民共和國農民專業合作社法》，農民合作社的發展進入新階段。截至2018年底，注冊登記的農民合作社數量達到217.3萬家，平均每個行政村有3—4家合作社。
整體來看，農民合作社的發展有助于提高農民的組織化程度，保障社員正當的發展權益，這既促進了農村經濟和農業轉型，也提高了農民的經濟收益。但是，農民合作社仍然面臨嚴峻的發展局面：一是空殼農民合作社的數量龐大，“空殼率”高。有關課題組經過問卷調查和訪談分析后推斷，空殼合作社的比率至少在三分之一，部分地區甚至超過60%。二是農民合作社發展不規范，制度表達與制度實踐相背離的現象長期存在，導致合作社發展中出現了優勢社員獲大利而弱勢社員的利益得不到合理保障的發展亂象。三是單個合作社的規模過小，合作社難以發揮規模聚集和資源聚集的組織優勢，市場競爭能力依然很弱。四是部分合作社的壽命較短，容易因為市場變動、精英競爭、項目資源爭奪、發展項目失利等原因陷入發展困境，進而失去運作空間而走向衰亡。
農民合作社迎來新的發展方向
然而，經過10多年的探索發展，在農村家庭承包經營基礎上，農民合作社作為農產品的生產經營者、農業生產經營服務的提供者和利用者、自愿聯合與民主管理的互助性經濟組織，逐漸找到了新的發展方向，主要表現為以下四個方面：
一是一些農民合作社開始掙脫血緣關系和地緣關系的束縛，擺脫“人情困境”走出村莊，跨村莊、跨鄉鎮地汲取發展資源，建立起理性的經濟規則和制度規范，并逐步發展壯大。
二是部分農民合作社采取土地入股、農地托管等模式，擴增土地經營規模，發揮出較好的示范帶動作用。
三是越來越多的農民合作社轉移經營重心，踏足農業產前和產后階段，通過為家庭經營的農民提供農業機械化、農技標準化、農資和農技配套、農產品統購供銷、互助合作金融、電子商務等全方位的社會化服務，極大地拓展了自主發展的空間。
四是農民合作社的經營范圍越來越廣，遠遠突破了單一農產品和單一農業生產經營服務的范疇，探索走出一條“生產、供銷、信用+X”的綜合性發展模式，使當前農民合作社的發展呈現出專業合作+綜合合作并存的基本格局。
如何回應國家與農民的關系問題
通過前文的敘述，我們可以發現，將農民組織起來是農村經濟合作化的基礎，具有強制性特征。新中國成立初期，國家高度重視糧食問題，既要保證軍隊用糧、供給城鎮居民生活和賑濟救災，還要保障農業生產經營和維持農民生活。但是，經過土地改革，獲得生產資料后的農民卻將新增余糧用于自身消費和發展生產，不愿意主動將余糧賣給國家。為此，國家開始推行統購統銷政策，增強對糧食的控制能力。這在當時引發了討論，其中，照顧農民，注重的是局部利益和短期利益；而發展重工業，注重的是整體利益和長遠利益。
隨著統購統銷政策迅速推開，農業增產的壓力增加，政府客觀上需要激發農業生產潛力以“解決年年增長的商品糧食和工業原料的需要同現時主要農作物一般產量很低之間的矛盾”。為此，農業合作化運動作為推動農業快速發展和增加糧食產量的主要舉措得以順利推行。
行政性的治理單位不能有效應對鄉村治理問題
人民公社時期，核算單位從公社或生產大隊下放到生產隊，生產隊作為最基層的單位，組織農業生產并進行勞動成果分配，這說明行政體制、經濟制度和國家政策可以在極短的時間里發生質性變化，但是鄉村的社會文化和農民心理素質的變遷卻需要漫長的時間，二者的不匹配會對雙方產生巨大的影響。實踐證明，激進的制度變遷沒能戰勝落后的社會文化，直到雙方找到革命與傳統的有機結合點，以生產隊為單位將農民組織起來。
改革開放以后，國家也始終在探索將最基礎的行政或準行政單位建立在哪個層級。在農業稅費征繳時代，部分地方政府就有很大的動力推行合村并組的改革，以壓縮村組干部的規模。當時類似的改革動作不大，原因在于基層政府需要依靠村組干部完成農業稅和三提五統的收繳，需要激發村組干部的積極性督促其將人情、面子等私人資源用以彌補正式權力的不足。由此，縣級政權、鄉鎮政權和村級組織結成了利益共同體，協同推進鄉村治理，維護鄉村社會秩序。取消農業稅費以后，國家順勢推進鄉村體制改革，壓縮村組干部數量，減少財政開支。
然而，新的改革雖然有助于增強農民認同感，卻沒能從根本上改善鄉村治理的質量，使基層政府面臨著更大的治理壓力。由此，農村社會組織如雨后春筍般快速發展起來，以填充行政村以下的治理單元。
處理好國家與農民的關系需要把握好“變”與“不變”的辯證關系
“變”主要表現為兩個方面：一是作為地方自治單位的自然村的變化，改革開放40多年來，村莊一直在從封閉走向開放，從熟人社會走向半熟人社會。作為村莊的主人，農民的流動區域不斷擴大、流動頻率越來越高，他們的家計模式已經從傳統的“男耕女織”型演變成亦工亦農或半工半耕型，家庭經濟收入的增長越來越依靠非農就業。在這樣的情況下，農民的生活重心已經由村莊向外轉移，社會關系越來越復雜化，整合的難度也持續加大。二是農村社會階層結構加速分化和重組，農民的利益結構異質化特征明顯，利益訴求多元化、復雜化?！安蛔儭北憩F在促進農村經濟合作化，需要處理好與地方自治單位的關系。自然村和宗族作為歷史傳承下來的農民認同與行動單位，對農民行為邏輯的影響是長期和深遠的。雖然現代性不斷浸入村莊，實體意義上的宗族也在逐步消亡，但是農民的村落共同體意識和宗族意識依然存在，農民的“自己人”觀念也沒有完全消失，農民習慣的地方性共識尚未能被國家法所完全替代。因此，70年來，國家不斷調整基層治理單元，尋找行政權與自治權有機銜接的節點，雖然國家一直希望將最基層的治理單元上移，但任何時期治理單元一旦上移，基層治理就會陷入困境。這客觀上要求現階段的國家政權建設依然不能打碎地方自治單位而使國家權力直面分散的農民家庭，必須重視農村社會組織的培育和社區自治能力的提升。
鄉村的“兩變”使傳統農村基層治理難度加大
古時，由皇帝派遣的官員止于知縣，知縣再雇傭皂隸、公人、班頭和差人之類的胥吏，由他們代表縣政府來傳達命令。命令并未直接傳達給地方自治單位，而是經由鄉約傳遞給董事、理事或紳士等地方領袖，由他們來處理與農民的關系。由此，皇權并不需要直接面對分散的農民家庭，而是依靠地方領袖來辦理各項具體事宜。然而，新中國成立以來的鄉村變遷使農民可以通過現代媒體或各種信訪渠道，直接面對縣及以上的國家政權。而且，農民已經分化成多元化的利益主體，所反饋的信息非常龐雜，既有正當的利益訴求，也有無理甚至胡攪蠻纏的成分，使中央政府無法有效甄別，只能通過“屬地管理”施壓地方政府。一旦地方政府和村級組織無法及時應對，就會帶來信息的淤塞，使矛盾不斷累積。這會造成農村基層行政的僵化，不利于持續改善國家與農民的關系。
如何回應市場與農民的關系問題
讓農民合作起來是以農民自由、自愿為前提，要回應的首要問題是市場與農民的關系問題。2007年實施的《中華人民共和國農民專業合作社法》為農民合作社的設立提供了寬松的法律依據，僅需要5名符合條件的成員即可注冊成立。合作建立在信任的基礎上，絕大多數農民合作社的成立都從先天已有的信任資源中選擇合作對象。農民對有共同血緣關系或擬血緣關系的人相對更加信任，他們習慣于從“自己人”圈子中遴選合適的人選，使合作社從成立之初就建立在特殊信任的基礎上，這雖然有助于合作組織的成立和初期的發展，但是也限制了合作社可選合作對象的范圍，使合作社社員規模的擴張存在一定的限度，從而不利于合作社規模的擴大和理性經濟組織的建立。正因此，相當數量的農民合作社的社員都來自于單一的村莊，使“村莊吸納合作”成為合作組織發展的常態，合作社提升社員市場競爭能力的功能沒能得到有效發揮。
信任關系決定了農民合作社的運營
起初，農民合作社的社員被限定為同類農產品的生產經營者或者農業生產經營服務的提供者、利用者，走的是專業合作的發展道路。但是，在中國絕大多數農村地區，農民家庭經營的農產品種類往往不止一種，需要的農業生產服務非常多樣化。專業合作只能滿足農民的部分需求，也不利于提高社員與合作社的交易頻率。合作社要走出“自己人”圈子的約束，在更大的人群中擴增社員規模，就需要在陌生人中建立信任關系。而后天信任關系的建立是一個相對較長的發展過程，并主要建立在公平合理的頻繁交易的基礎上。在信任關系建立的過程中，客觀上需要有人進行信任投資。由于多數農民無法承擔合作的初始成本，這使合作社離不開經濟精英的領辦。在合作社運轉的過程中，自然風險、市場風險和項目運作失敗等風險都會影響合作社的凝聚力。專業合作使社員的利益過分集中，一時的風險就會造成普通社員紛紛退社。弱勢的普通社員基本不會選擇與合作社共渡難關，而是率先躲避風險。這就使信任關系的建立成為空話，而這也是經濟精英領辦合作社并享有主要的合作剩余控制權和索取權的核心原因，還是多數專業合作社經過短暫的興盛后，成為空殼的重要原因。
綜合性農民合作社比專業性農民合作社表現出相對較強的抵抗市場風險的能力
綜合性農民合作社開辦的合作業務普遍較多，會涉及到不同類型的農產品、農業技術、農業機械化服務、統購統銷、互助合作金融等多個方面，可以為社員提供多樣化的便捷服務。合作社在運作的過程中可以將其提供的多樣化服務關聯起來，建立起合作業務關系網絡，使農民不能選擇單一的服務。如此，即便合作社經營的某項業務運作失敗，社員的利益暫時受損，其他項目仍有可能盈利，社員整體的合作收益仍然是正數。農民加入合作社，根本目的是盈利、享有合作收益。此項目失敗而彼項目盈利，會使農民留在合作社中繼續與合作社發生交易，這有助于社員對合作社信任關系的形成。因此，實踐中運轉良好的合作社基本上都走出了專業的限定范疇，并不同程度地走上了綜合性合作的發展道路。
讓農民合作起來，也關乎國家與農民的關系
首先，國家允許合作社發展，為其提供法律保障，就是要以合作社為組織載體處理好與農民的經濟關系，提升農民參與社會主義市場經濟發展的能力。其次，合作社在發展過程中，也需要處理好與政府的關系。2013年，中央“一號文件”提出“農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體”。從中可見，農民合作社不僅是經濟組織，而且還是準社會組織，承擔著一定的社會治理職能。隨著農民合作社在實踐中紛紛邁向綜合合作，意味著農民合作社在不斷拓展自身經營的業務邊界，承擔起越來越多的經濟和社會職能。而這些職能極有可能會突破《中華人民共和國農民專業合作社法》的現有覆蓋范圍，比如合作社信用合作、合作社進入農村養老服務領域等。在實踐中，多數合作社通過加強與地方政府的溝通，贏得政府官員的支持，以政府增信的方式推動信用合作等業務的快速發展。第三，發展農村社會組織的本質也是讓農民合作起來，讓農民根據自身需要精準設立各類社會組織，發揮傳統自治資源的現代治理價值，為營造善治的鄉村治理秩序服務。
農民合作與鄉村振興
黨的十九大報告指出，要“實施鄉村振興戰略”，“要堅持農業農村優先發展”。2018年，中央“一號文件”提出，“堅持農民主體地位”，“充分尊重農民意愿，切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用，調動億萬農民的積極性、主動性、創造性”，“不斷提升農民的獲得感、幸福感、安全感”。
根據第三次全國農業普查，中國農村有3億多農業生產經營人員，超過2億的全國農業經營戶，而規模農業經營戶僅有398萬。因此，新時期的農村經濟合作化除了要繼續加強農村基層組織建設，深化村民自治實踐，推動自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系建設外，還需要將著力點放在讓農民合作起來，尤其是讓2億多農業經營戶參與到合作中來。
鄉村振興，治理有效是基礎。讓農民合作起來，需要推動農村社會組織健康發展，推動各地因地制宜發展老年人協會、社區建設理事會和紅白理事會等社區社會組織，將不同類型的農村社會組織納入鄉村治理的組織體系中。按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制的要求，激活鄉村組織體系的活力，使各類鄉村組織成為農民參與鄉村治理的組織載體。同時，落實縣鄉黨委領導責任，明確黨委和政府部門職責，有效劃分政府行政權和村民自治權的邊界，不斷調適政府與鄉村組織的關系，重視發揮社區建設理事會和紅白理事會等鄉村組織的治理價值，推動鄉村組織嵌入多元治理網絡并服務于農民需求，使其成為多元化解農村矛盾糾紛、激發鄉村發展活力的有效載體，以探索多元主體共建共治共享的治理模式，促進鄉村善治格局的形成。
同時，讓農民合作起來需要將重心放到促進農民合作社可持續發展上來，一方面要有序引導土地入股和農地托管等新型農業經營模式的創新發展，逐步推進農地集中，發展適度規模經營，提高農地規模化經營水平；另一方面引導合作社進入產前和產后環節，充分發揮合作社的社會化服務能力，助力服務規?；降目焖偬嵘?。后一種發展模式，意味著合作社要走“生產、供銷、信用+X”的綜合性發展道路，使中國農業的現代化能夠適當兼顧小農戶的發展權益，使合作社作為新型農業經營主體和服務主體成為完善“以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”的重要組織力量，從而引導小農戶步入現代農業的發展軌道，助推鄉村振興戰略的有序實施。
本文系國家社會科學基金項目“農民合作社信用合作的生長機制及培育路徑研究”（編號：16BSH117）階段性成果
作者系西北農林科技大學人文社會發展學院副院長、教授；
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
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