——云南紅河州扶貧調(diào)研報告
中信集團作為云南紅河州屏邊縣、元陽縣的幫扶單位，從1992年起就從人、財、物以及智力支持等多個層面在兩地開展扶貧實踐。25年來，在教育均衡發(fā)展、基礎設施建設、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞務輸出培訓等方面，中信集團和地方政府共同探索出了一條卓有成效的貧困治理模式。
與筆者以往調(diào)研過的西南其他幾個省份相比，云南紅河幾個縣市的貧困程度以及治理難度都要大很多，甚至有些超出想象。為了更加深刻地認識和理解紅河幾個縣市的貧困問題和當?shù)胤鲐毠ぷ髅媾R的難題與挑戰(zhàn)，筆者又專門到紅河蒙自市Z鎮(zhèn)進行了為期一個月的專項調(diào)研。
紅河州貧困治理的六大核心難題
紅河幾個縣市的貧困現(xiàn)象非常突出，在獨特的自然地理環(huán)境中，長時期形成的思想和文化問題，共同構(gòu)成了對貧困治理的巨大挑戰(zhàn)。
一是地域廣袤且交通閉塞，村寨散落在高山大川之間。如元陽縣有44萬多人，國土面積2212平方公里，最高海拔2900多米，最低海拔僅144米；屏邊縣有15萬余人，國土面積達1900平方公里，最高海拔2500多米，最低海拔僅154米。這樣的居住格局非常不便于當?shù)剞r(nóng)民的出行和交流。同時由于一些少數(shù)民族獨特的居住習慣，如苗族喜歡占山頭而居，也進一步加大了基礎設施建設的難度。
在貧困治理中，經(jīng)常面臨兩難困境：一方面是農(nóng)民固守本土的意識非常強，即便是落后也不愿意搬遷，但如果照顧農(nóng)民的居住意愿，那么水利、道路等基礎設施的建設成本則會非常高昂，并且施工難度很大。這樣的地理環(huán)境本身對農(nóng)民脫貧就有諸多限制性因素：一是子女上學要走很遠的山路，多個寨子的小學生周末放學要走兩三個小時的山路，有的更加困難；二是農(nóng)民日常出行不便，道路崎嶇狹窄，雨天泥濘不堪、寸步難行；三是山高路遠，通訊信號微弱、影響與外界聯(lián)系，有的村寨直到2008年前后才通電；四是發(fā)展經(jīng)濟作物等運輸困難，農(nóng)業(yè)限于糊口。相對封閉的居住環(huán)境，也給基層治理帶來了很大的難題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)開展工作往往要開車走很久的山路，基層組織建設難度巨大，制約著政策的傳達效果；鄉(xiāng)土社會中的矛盾糾紛等難以得到及時處理。
二是農(nóng)民思想封閉保守，文化教育水平較低。地理環(huán)境的封閉，限制了農(nóng)民與外部社會的溝通與交流，從而導致人們思想上的封閉和保守。我國大多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)民的家庭經(jīng)濟收入結(jié)構(gòu)早已轉(zhuǎn)變成為務工收入為主、務農(nóng)收入為輔，在家庭內(nèi)部形成了以代際分工為基礎的半工半耕的結(jié)構(gòu)，這樣農(nóng)民較好地適應了市場經(jīng)濟。而在這些山區(qū)農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民還都在家務農(nóng)，對于外出務工心態(tài)較復雜：一是覺得自己文化水平低，不敢出去；二是覺得外出打工肯定要受氣，不愿意被人指揮；三是年輕夫婦外出打工，往往面臨著情感危機和家庭破碎的風險。由于外出打工的人很少，村莊內(nèi)與外界的交流就更少，進一步限制了農(nóng)民的眼界。當?shù)剞r(nóng)民教育水平較低，絕大多數(shù)二三十歲的年輕人都是小學文化程度，還有相當一部分人小學都沒有畢業(yè)，而他們對于下一代的教育也不太重視，盡管國家不斷加大控輟保學的力度，但是在村莊中仍能發(fā)現(xiàn)一些輟學在家或者從未上學的兒童。
三是習慣了以農(nóng)為本的農(nóng)耕生活，土地廣種薄收。這些地區(qū)貧困的核心絕不是溫飽問題。相比全國大多數(shù)地區(qū)，由于地域廣袤，農(nóng)民開荒地很多，多數(shù)地區(qū)的人均耕地面積都在四五畝以上，并且水熱條件也較為優(yōu)越。在筆者所調(diào)研的Z鎮(zhèn)山區(qū)農(nóng)村，絕大多數(shù)農(nóng)民家庭的經(jīng)濟收入都是依靠種養(yǎng)殖業(yè)，即種植玉米、飼養(yǎng)豬牛等。也有一些地區(qū)的農(nóng)民種植經(jīng)濟作物。盡管人均耕地面積較多，但在山區(qū)機械化水平很低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是依靠人力和畜力，這就進一步限制了勞動力的轉(zhuǎn)移。由于過去農(nóng)民毀林開荒比較普遍，導致水土流失，農(nóng)田水利建設難以滿足開荒田的需要，造成廣種薄收。一般大田作物利潤很低，經(jīng)濟作物的風險又大，農(nóng)民始終難以獲得較為穩(wěn)定的貨幣收入。綜合來看，人均耕地相對較多并未轉(zhuǎn)化成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢。
四是封閉的社會環(huán)境成為滋生陳規(guī)陋習的溫床。西南山區(qū)的這些村落，可以感受到濃郁的民族文化氛圍，感受到農(nóng)民的淳樸和勤勞。但村落社會中也保留著一些陳規(guī)陋習：一是嗜酒，多數(shù)人幾乎每餐飯都要有酒相伴，多為小店賣的三兩元一斤的散裝酒，質(zhì)量沒保證，很多人醉酒鬧事，造成家庭矛盾；二是愛賭，賭博算是當?shù)刈钅軒託夥盏摹拔幕顒印?，閑時男性村民組織斗牛、斗鳥、斗雞，逢賭必押注，少則百元，多則上千；三是普遍早婚，過去尤甚，如今在村莊中調(diào)研，仍能發(fā)現(xiàn)不少十三四歲的小姑娘就嫁為人妻，早婚帶來的早育現(xiàn)象也很突出。嗜酒、愛賭、早婚等陋習使得農(nóng)民的家庭經(jīng)濟變得更加脆弱，而封閉的社會環(huán)境使得農(nóng)民在其中很少有自省的機會，從而習以為常。
五是村落中土房保有量過大，農(nóng)民改善自身居住環(huán)境動力不足。在筆者調(diào)研過的十多個省份中，即使條件很差的農(nóng)戶，基本上都住上磚木結(jié)構(gòu)的房子，土房很少見。全國多數(shù)農(nóng)民的住房已經(jīng)更新到磚預結(jié)構(gòu)的房子（紅磚和預制板，一般多為樓房），而在云南紅河幾個縣市，大量農(nóng)民還居住在土房中。在蒙自市Z鎮(zhèn)，2016年計劃脫貧的四個貧困村共有1125戶3990人，其中1097戶都需要拆土房重建。這些土墻房至少都有二三十年的歷史，是用土坯和木頭搭建的二層閣樓，一樓用于住人、養(yǎng)牛，二樓用于堆放糧食，相當多農(nóng)戶還保留著人畜混居的習俗，因為家中最值錢的就是水牛。由于年代久遠，不少土房墻體開裂，雨天比較危險。農(nóng)民對于改善自家住房的動力也不很足。要造穩(wěn)固舒適的住房需要不少錢，但是他們不愿意通過打工等方式去賺取現(xiàn)金收入，而是在既有的家庭經(jīng)濟模式下，既然缺錢，索性有一日算一日；等土房實在不能居住了，就通過賣水牛、借錢建一棟空心磚房（造價比一般的磚木結(jié)構(gòu)房子低，但不如紅磚房結(jié)實）。越是偏僻的村寨，磚混結(jié)構(gòu)的房子越稀少。
六是村莊中年輕男性普遍面臨婚姻危機?；橐鑫C是當前這些山村中年輕男性最感困惑的難題。在村莊中往往能夠看到兩種極端的現(xiàn)象：一是早婚現(xiàn)象普遍，農(nóng)民試圖抓到每一個機會解決婚姻問題，即便要支付較高的彩禮（少則三萬元，多則上十萬）；二是村莊中大齡未婚男性比較多，在一些村寨中30歲以上的“光棍漢”比較集中。這兩種現(xiàn)象實則反映了當下落后農(nóng)村地區(qū)的婚姻危機：如果沒有及早解決婚姻問題就可能淪為光棍，這就使得早婚習俗更加難以克服。然而，村莊中出現(xiàn)越來越多的“逃妻”事件，顯然說明早婚也不能夠解決婚姻危機。筆者所調(diào)研的每個村寨基本上都出現(xiàn)了女孩子婚后因年齡增長、意識覺醒而發(fā)生的“逃妻事件”，甚至一個二三十戶的小寨子就能夠出現(xiàn)七八件。紅河州與越南接壤，過去一直有越南女性偷渡嫁到內(nèi)地的情況。在當下農(nóng)民面臨婚姻危機的背景下，“買”越南新娘的情況更無法杜絕，近年來，騙婚行為也越來越多。
如何認識當下的農(nóng)村貧困問題
這六大核心難題，在很大程度上并非通過國家支持政策，給以資金項目支持就能夠解決，關鍵在于農(nóng)民思想意識的轉(zhuǎn)變。只有農(nóng)民從內(nèi)在的思想意識上將“要我發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙l(fā)展”，不再有“等、靠、要”的思想，才能減小貧困治理的難度。否則，農(nóng)民內(nèi)在舊有的思想意識仍會源源不斷地滋生出貧困的文化土壤。
當前對于貧困問題的認識，主要是從個體本位或者地方本位出發(fā)，從比較的角度制定貧困的標準，并得出貧困治理的基本對策。中國當前所面臨的貧困問題并非絕對貧困，貧困治理的核心已不是溫飽問題。我國國土面積廣袤，自西向東，從南到北差異都很大，在適應現(xiàn)代化進程的過程中并非是同步的。在當前貧困治理的過程中，不同地區(qū)的治理核心有著較大差異。
西南地區(qū)的貧困治理存在上述六大核心難題，但這些問題顯然不可能很快解決，也不能將消滅這些現(xiàn)象層面的問題看作消滅貧困的絕對終點。這些貧困問題之所以出現(xiàn)是由多方面因素所造成。我們要避免以絕對的視角來認識相對意義上的貧困問題。當前西南地區(qū)人均耕地面積普遍較多，雨熱條件相對較好，既可以發(fā)展大田作物，也可以種植多種經(jīng)濟作物。雖然從當下的經(jīng)濟生活模式來看，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上的收入并不多，但是在上個世紀80年代或者更早的時候，相比全國其他地區(qū)來講，這里的農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢則非常明顯，因此，改革開放以后，這些地區(qū)的農(nóng)民并沒有強烈的改變生存模式的動力，很少選擇外出務工。
當時盡管沒有外出打工，但是種植烤煙等經(jīng)濟作物也能夠帶來相對不錯的收益。如筆者調(diào)研的Z鎮(zhèn)，90年代初烤煙每畝的收益大概在千元左右，相比當時外出務工的工資收入不知要高出多少倍。然而農(nóng)業(yè)的利潤是相對穩(wěn)定的，隨著時間的推移，農(nóng)業(yè)收益一直沒有大的變化，每畝烤煙現(xiàn)在的收益仍然處在兩千元左右的水平，遠遠不及打工收入。地理和氣候上的優(yōu)越條件一定程度上遏制了農(nóng)民向外發(fā)展的動力，并且由于交通閉塞、教育落后等，進一步限制了農(nóng)民接受外界新思想的影響。當下這些貧困地區(qū)農(nóng)民的家庭生計模式，并不一定總是以落后的面貌出現(xiàn)的，產(chǎn)生的原因在于沒有隨著時代的變化而及時作出調(diào)整。
所謂落后地區(qū)是否必然產(chǎn)生貧困
筆者認為，不能僅僅通過貧困發(fā)生率等一些表征現(xiàn)象來判斷一個地區(qū)的貧困程度，要重視當?shù)鼐用竦乃枷胗^念和習俗等因素對地方發(fā)展的客觀影響，這對貫徹扶貧政策很重要。
筆者調(diào)研的西南幾個縣市的村莊的確密集存在大面積土房、人畜混居、村莊臟亂差、農(nóng)民家庭少有積蓄等貧困現(xiàn)象。但與此同時，也有很多現(xiàn)象值得深思。即便是這些貧困發(fā)生率很高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍然有很多經(jīng)濟情況非常不錯的村莊，從分布特征上來看，這種類型的村莊多數(shù)靠近集鎮(zhèn)或者公路沿線，或者有些村莊即便地理位置相對偏僻，但是漢族人多的話，村莊整體住房條件等也都會好一些。這些村寨之所以發(fā)展較好，很大因素在于便利的交通因素使得農(nóng)民能夠經(jīng)常受到外界思想的影響，并且農(nóng)民通過外出打工等形式“走出去”的機會也多一些，能夠較早地認識到自身與外界之間的差距，對于文化教育也要相對重視一些。這些地區(qū)的農(nóng)民更為開放一些，比較善于接受新事物、善于嘗試并轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌慕?jīng)濟發(fā)展方式?？梢?，在相同的自然環(huán)境下，并不必然會產(chǎn)生大面積的貧困問題；交通因素、民族因素等也起到較大的影響作用。
與此同時，那些較為偏僻的少數(shù)民族村寨也不必然都是貧困的。有的村寨會有密集的、較好的住房，往往相距很近且地理條件差不多的兩個村就顯出明顯的貧富差別，這說明人的因素影響很大，有時就取決于帶頭人。如果有一個敢想敢闖、并且有一定頭腦的人帶頭做榜樣，那么整個寨子的發(fā)展都會好一些。筆者看到這樣兩個相鄰的寨子：A寨早些年有一位農(nóng)民出去闖蕩，后來在本村帶出一批建筑大工；B寨村民多嗜酒，懶散不思進取，全村300人僅有十幾個人近年出門打工，故而村內(nèi)至今多為土房。這樣，兩村寨的發(fā)展差距就非常明顯。
貧困治理的困境與突圍
從貧困發(fā)生的視角來看，西南地區(qū)的外在環(huán)境因素并不必然會帶來貧困，造成貧困問題的核心在于人的思想觀念。相對封閉保守的思想觀念在一定的區(qū)域范圍內(nèi)形成了一種滋生貧困文化的土壤：相對封閉的地理環(huán)境、以農(nóng)為本的農(nóng)耕生活、低水平的文化教育、持續(xù)存在的陳規(guī)陋習、不充足的發(fā)展動力等。
筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當前精準扶貧政策在執(zhí)行過程中，面臨的一個核心問題是“到底誰是貧困戶”。從中央到地方，一遍又一遍地強調(diào)精準扶貧重在精準，但是如何精準始終是個難題?；鶎影凑丈霞壱笳归_了多輪摸底排查、核實數(shù)據(jù)，耗費了大量的精力，但識別貧困戶的工作不像想象的那么容易，甚至越識別干群關系越緊張，矛盾越多。因為精準識別首先要求指標化和數(shù)據(jù)化，但是問題在于基層的實際情況復雜，要精確量化很難。首先，農(nóng)村的人口在不斷變化（生死、嫁入嫁出、黑戶、空掛戶、失蹤人口等），人口土地等基本數(shù)據(jù)要弄精準就很不容易；其次，每戶農(nóng)民的生活更是難以通過一個簡單的指標來衡量。盡管精準扶貧對于涉及農(nóng)村社會各方面的信息都提出了高精度的要求，但事實上基層根本無法達到。
即使花費巨大的代價獲得了精準的基礎信息，也很難依據(jù)這些信息精準地判斷出誰是貧困戶。因為農(nóng)村社會畢竟不是一個截然分化的社會，盡管國家強調(diào)對貧困戶要應納盡納，但是同時還有一個總體的指標限制，國家項目資源不可能覆蓋到每一戶住土房的農(nóng)戶。如果硬性要求基層政府在一個不是截然分化的村莊中選擇貧困戶扶助對象，只要進了貧困戶“籃子”就可享受優(yōu)惠的政策禮包，而選不進的什么也沒有，這樣無論由誰來分配貧困戶名額，無論是基于再精準的數(shù)據(jù)，總要激起種種社會矛盾。
政府的貧困治理對策，筆者將其歸結(jié)為五個方面：一是持續(xù)增加對道路、水利、電力等方面基礎設施建設項目投入；二是加大對農(nóng)戶土房的改造力度，改善農(nóng)民居住環(huán)境；三是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)民增收；四是推動農(nóng)村勞動力向外轉(zhuǎn)移就業(yè)；五是完善醫(yī)療、教育、社保等基本保障政策。
目前引起爭議最大的，是住房建設的補助政策。盡管2017年云南省根據(jù)中央指示，對此政策做出了調(diào)整，20年的無息貸款政策沒有了，6萬元的住房補助變成2萬。但是政策調(diào)整在基層社會引起的波瀾并沒有消失：貧困戶會執(zhí)著于為何補助變少了，非貧困戶會執(zhí)著于為何自己不是貧困戶，而基層政府則對農(nóng)民住房建設資金的缺口焦慮不安，因為完不成脫貧攻堅任務要受到問責。這僅僅是住房建設政策在基層蕩起的漣漪，其他政策也都一樣面臨著多重困境。
雖然政府也認識到，農(nóng)民單靠外界幫扶被動脫貧存想很多弊端，也充分認識到“造血式”扶貧的重要性。但是在實際行動中，政府的扶貧行動被劃定了嚴格的時間界限，自上而下的考核監(jiān)督，頻繁而且嚴格，有時甚至一個文件剛下到基層沒有多久，上級就要來考察政策效果，這些都使得基層政府疲于應付。更為關鍵的是，最后決定政府扶貧效果的是第三方評估，一般是由高校充當?shù)谌皆u估團隊，短短幾天時間，幾個老師帶著一些研究生拿著問卷，通過抽樣的形式到村莊中去調(diào)查扶貧效果，同時抽查地方政府準備的文件材料，然后得出一個看似客觀的評價。在這樣的壓力型體制之下，基層政府扶貧的邏輯就完全轉(zhuǎn)變?yōu)闄C械地執(zhí)行上級政策，同時以最終第三方評估的測量標準為努力方向，就像在考試中拿著最終的標準答案去倒推解題過程一樣。
對于貧困的認識、對扶貧政策成效的判斷，顯然目前還沒有標準答案。僅從結(jié)果看待貧困現(xiàn)象，往往忽視了人的主觀能動性。目前，政府的扶貧政策，僅從農(nóng)民住房條件差、家庭收入少來判定是否貧困，但這往往將相當一部分僅因懶惰而致窮的人囊括其中，并送上“扶貧大禮包”。這種“幫懶不幫勤”的弊病在基層引起了強烈的社會矛盾。因此當務之急，就是要把這種結(jié)果導向的貧困認識轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程導向。在農(nóng)民具備了一定條件的情況下，如身體健康、家庭中有勞動力、耕地等生產(chǎn)資料、具有醫(yī)療和教育等保障、所在村莊基礎設施相對完善，但仍處于貧困狀態(tài)的，那多數(shù)就是主觀原因了。而這種類型的貧困，不應該成為政府資源扶持的重點，而應該注重教育和引導，轉(zhuǎn)變思想觀念，鼓勵他們“走出去”，認識自身發(fā)展和外界的差距，從而尋找到繼續(xù)奮斗的動力。對于政府來講，依然要加大對這些落后地區(qū)的投入，尤其是道路、水利等基礎設施以及醫(yī)療和教育保障等具有普惠性質(zhì)的項目投入，從而在整體層面激活貧困地區(qū)的發(fā)展活力。
作者單位:華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟導刊》編輯部
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