摘要：從20世紀30年代以來, 美國農業農村政策經歷了從關注各自問題到相互融合、從關注單一問題到關注多元問題的演變過程。當前, 美國農業農村政策關注重點是建設宜居宜業的農村居住社區、培育增進互信的農村合作組織、發展興旺發達的農村多元經濟、創新促進發展的農村資源環境保護工作。在美國農業政策的演變過程中呈現出更加注重提高農業產業的市場競爭力, 更加注重支持中小農場、農村小企業、創業期農場發展, 更加注重農業以外的就業增收機會, 更加注重政策項目的執行效率、可獲得性等趨勢。美國的農業農村政策演變歷程和趨勢對于我國全面實施鄉村振興戰略具有一定的參考借鑒價值。
黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略, 并將其作為七大戰略之一寫入黨章。2017年12月召開的中央經濟工作會議, 特別是2017年的中央農村工作會議和2018年中央一號文件對實施鄉村振興戰略作出了全面部署。美國是當今世界最為發達的國家, 其推進工業化、城鎮化和農業農村現代化建設取得了舉世矚目的成就。雖然由于國情、發展階段和工業化、信息化、城鎮化發展的背景特征不同, 實施鄉村振興戰略的過程并不意味著我國“三農”發展的“美國化”, 但鑒于發達國家向后發國家所展示的在一定程度上是其未來的圖景, 因此剖析美國農業農村政策的演變, 對我國實施鄉村振興戰略仍有重要的啟發意義。
一、美國農業農村發展政策概況
美國農村地區面積占其國土面積的91.4%, 農業人口占其總人口的19.2%, (1) 承載著保障食品安全供給、生態環境建設和經濟社會發展等諸多重要功能。美國是世界最大的農產品出口國, 有著高度發達的農業產業體系, 而且農場家庭平均總收入自1996年以來就高于美國家庭平均總收入 (2016年二者之比為1.42) 。 (2) 一系列成就的取得與美國農業農村發展政策密切相關。
長期以來, 美國農業農村政策對農業與農村有所區分。農業政策堅持效率優先和促進出口的目標, 重點支持發展大規模農場, 規模越大獲得農業補貼越多、越能得到更好的發展。從2011年到2016年, 美國年銷售額100萬美元以上的家庭農場獲得與商品生產有關的補貼占比從28.8%增加到35%, 其相應的占農場總數的比重、經營面積比重、產品產值比重分別從2.0%、16.2%、35.0%增加到2.9%、18.0%、45.2%;年銷售額35萬美元以下的家庭農場獲得與商品生產有關的補貼占比從32.8%減少到27%, 雖然數量占比從89.7%增加到89.9%, 但經營面積比重和產值比重分別從52.1%、25.5%下降到50.6%、22.6%。 (3) 大規模農場主要集中在風險保障水平高、補貼支持力度大的棉花、奶制品、谷物和大豆、牛肉、豬肉或高附加值產業領域, 小規模農場逐漸萎縮在風險保障水平低、補貼支持力度小的其他畜牧、禽蛋、干草等領域。小規模農場的盈利能力、生產效率都不及大規模農場, 出現了小規模農場與大規模農場的兩級分化, 帶來一些社會經濟問題, 如農村人口和生產要素外流, 部分農村社區基礎設施老化、公共服務滯后、經濟衰退, 缺乏對年輕群體的吸引力。[2]
美國農村發展政策是針對農村發展問題和目標而制定的。美國對農村發展的認識包括四層含義:一是進行設施和服務的規劃、開發, 使農村成為宜居和投資經商環境良好的地區。二是發展農村工商業, 增加農村就業和收入。三是保護和利用農村自然資源, 改善農村居住、經商環境。四是扶持農村機構和組織發展, 培育農民及其領導者的發展能力, 定義和解決農村社區發展的自身問題。[3]近年來, 隨著應對氣候變化、保護資源環境壓力的增大, 也需要農村發展政策更多關注資源、環境問題。圍繞這些認識和問題, 美國逐步建立和完善了一套農村發展政策體系。
美國最能體現其農業農村發展政策體系的是1990年以來每6年重新修訂一次的農業法案。最近一次出臺的是《2014年農業法案》。該法案于2014年2月經美國國會審議通過, 確定了2014至2018財年的農業政策體系, 內容包括商品計劃、環境保護、貿易、營養、信貸、農村發展、科研、林業、能源、園藝、作物保險、其他等共12章。雖然美國農村發展政策在該法案中單獨成章, 與作物商品計劃、農業保險、環境保護、營養計劃等并列, 但預算支出占比非常少。按照法案規定, 2014年~2018年, 美國用于農村發展的支出為2.18億美元, 遠不及用于支持農業生產的商品計劃235.56億美元和作物保險414.20億美元。[4]
二、美國農業農村發展政策的演變歷程
美國農業農村發展政策的演變是一個連續的歷史過程, 2014年農業法案是這一過程的階段性演化結果。其中, 有些政策保持著歷史延續性, 如起始于1936年的《農村電氣化法》至今仍是重要內容;有些政策隨著主要問題和發展重點的變化而形成或取消, 如《2014年農業法案》相比《2008年農業法案》在內容上減少了3章, 其中畜牧業部分被合并, 農產品期貨、貿易和稅收被取消。總體來看, 美國農業農村政策的演變經歷了三個時間上繼起、空間上并行的階段。在以往對美國農業農村發展政策的研究中, 大都只關注到農業政策, 很少關注到農村發展政策。我們將以農村發展政策為重點進行梳理。
1. 從20世紀30年代開始的以支持農村基礎設施建設為主的農村電氣化政策
為應對經濟大蕭條、加速農村基礎設施建設, 1936年, 美國頒布了《農村電氣化法》, 為農村電氣化設施建設提供低息貸款, 被認為是美國當代農村發展政策的開端。這項法律允許合作社利用低息貸款建設農村輸變電設備、向電力公司批發電力、承擔向農場輸送電力的任務等, 加速了農村電氣化設施建設的標準化、規范化。在這項法律支持之下, 1935年~1960年美國由中央變電設備送電的農場比重從10.9%上升到97%。該法律出臺以后經歷了幾十次修正, 內容不斷豐富拓展。1994年, 美國把農村電氣化司改為農村公用事業署, 增加了為農村社區建設現代化用水體系的職能。[5]這一時期, 農業發展政策集中在農場經營管理方面, 如美國先后出臺了《農業信貸法案》、《農業法》、《農場與農村綜合開發法》等。[6]
2. 從20世紀70年代開始的農村發展政策向獨立化、多元化轉變階段
20世紀60~70年代, 美國農村社區非農化迅速推進、人口大量外流, 造成城鄉結構失衡, 亟需全面支持農村發展的政策。1971年, 院外集團“美國農村聯盟”成立, 加速了農村發展政策的獨立化進程。1972年, 美國出臺《農村發展法》, 提出在全國范圍內開展農村發展計劃, 解決農村供水、污水、廢棄物管理和農村工業化等問題。這是美國第一個專門關注農村發展的法律, 明確了農業部在農村發展政策中的領導地位和中心職能。1980年, 美國又出臺了《農村發展政策法》, 賦予農業部更多農村發展職能, 從側重計劃分析轉向應對農村社區需要、積極參與農村社區開發。其他涉及農村發展的法案開始關注教育培訓、住房、災害救助等。美國農村發展政策關注的領域越來越廣。[7]
3. 從20世紀90年代開始的農村發展政策與農業支持政策融合時期
20世紀90年代以來, 由于農業農村在食品安全、環境保護、資源利用、應對氣候變化等領域的作用日益凸顯, 農村發展政策的地位更加突出。同時, 以效率和出口為導向、支持大農場發展的農業政策弊端顯現出來, 農村發展政策與農業發展政策只有做到互補、互動才能適應形勢發展的需要。1985年美國《食品安全法》還只涉及農業發展問題, 1990年、1996年、2002年美國《農場法》就把農村發展作為法案內容, 而且農村發展政策的地位越來越高。1990年美國《農場法》單列農村發展一章, 對農業部農村發展政策及執行載體進行整合, 成立了農村發展局。該項立法還成立“農村商業孵化基金”, 為小企業提供發展支持, 為農村居民提供創業、商業和金融規劃培訓、技術與管理支援、領導力培訓等服務。2007年《農場法建議》提出把農村發展的財政支持措施從“相機投入”轉變為“經常投入”, 設立能源資助平臺、商業貸款和商業擔保平臺、商業資助平臺、社區計劃平臺等四大政策平臺, 合并、整合不同部門分散的發展計劃、援助項目以及其他政策工作。[8]美國《農場法》經過幾次修訂就形成了美國當前農業農村政策框架的基礎, 被《2008年農業法案》和《2014年農業法案》基本延續下來。
三、當前美國農業農村政策近期的關注重點
近年來, 美國支持農業農村發展的政策, 大都依據《2014年農業法案》。相比《2008年農業法案》, 《2014年農業法案》做了大幅度修改, 但大部分具體項目和工作得到延續。其政策要點主要包括以下幾個方面。
1. 建設宜居宜業的農村居住社區
美國《2008年農業法案》和《2014年農業法案》中的“農村發展”大都與農村社區建設有關, 如建設投資農村寬帶設施、水和污水處理設施, 支持農業增值和農村商業活動, 扶持落后農村社區, 為學院、醫院、公共安全等必需設施提供融資等。依據這些法案內容, 美國農業部采取了具體的做法。一是提供可負擔的安全住房。住房和社區設施項目是農村發展政策的三大支柱之一, 用于確保農村社區居民獲得負擔得起的安全住房和干凈、舒適的生活環境。2009年以來, 該項政策已經幫助2.1萬個社區超過62.5個農村家庭購買、維修住房, 為1000多個住房發展項目、將近8000個社區設施項目提供資金。 (4) 二是援助農村經濟和商業發展。2009年以來, 美國已通過商業和合作社項目, 為將近7.5萬個農村企業提供金融工具援助, 保留和創造了超過37.5萬個農村就業機會。為幫助農業生產者參與加工、營銷等增值活動, 美國農業部以全國競賽的形式鼓勵農業生產者爭取增值補助金, 單項限額資助規劃資金7.5萬美元、營運資金25萬美元。 (5) 三是促進農村社區基礎設施建設投資。為幫助農村社區建立持久繁榮發展的基礎, 公用事業服務部門提供水和污水處理、寬帶、電氣化等關鍵基礎設施的投資。2009年以來, 美國寬帶設施投資惠及700萬居民、36.4萬個企業, 還實施了6700多個水和污水處理設施項目, 保障了2000多萬居民健康飲水。四是優先支持貧困地區農村社區。美國農業部通過“奮斗力量倡議” (StrikeForceInitiative) 項目, 集中聯邦、州和私人機構資源, 努力推動700個持續貧困縣的經濟發展。針對發展嚴重滯后的托管地區, 美國《2008年農業法案》中有專門條款規定為基礎設施嚴重不足的社區提供融資工具。 (6) 美國農業部、地方政府和發展組織在這些區域執行項目工作時有自由裁量權, 可享受2%低利率、延長還款期限和申請項目最高優先級, 且不作非重復、配套和信用支持要求。
2. 培育增進互信的農村合作組織
美國把合作組織 (Co-ops/cooperatives) 作為農村的關鍵組成部分, 認為其能以較低成本向農民和農村居民提供相關項目、提高發展滯后社區獲得項目的機會。 (7) 《2014年農業法案》中有專門支持發展合作組織的法案, 如授權成立包括相關聯邦政府部門和全國性服務組織的合作組織發展跨部門工作組。該工作組由農業部長協調和主持工作組工作。美國農業部推出了以增進互信和推廣合作商業模式為目標的農村發展合作組織項目, 為農村合作組織發展中心、社區合作組織開展相關業務提供資助。如對于農村合作組織發展資助項目, 每財政年度預算580萬美元、單項資助限額20萬美元, 用于資助農村合作組織發展中心提供技術援助、可行性研究、戰略和業務規劃、領導能力培訓等服務。 (8) 農村社區合作組織發展的支持政策, 十分注重通過建立互信和互鄰伙伴關系 (Faith-BasedandNeighborhoodPartnerships, FBNP) , 尋找利用各種資源影響社區發展的更好方法, 解決社區經濟社會問題、提高社區居民生活質量。農業部農村發展部門努力幫助社區組織獲得相關支持項目, 提升自身服務社區發展的能力。 (9)
3. 發展興旺發達的農村多元經濟
2014年的美國農業法案中農村產業發展相關政策調整后, 重點支持農村地區的小型企業或新興產業發展, 強調將增強農業和制造業兩個農村經濟增長驅動力結合起來, 挖掘農村能源和生物經濟領域的增長潛力, 為農村居民進入中產階層提供階梯和工具。 (10) 以此為依據, 美國農業部主要實施了以下政策。
(1) 努力促進多種形式農業的共同發展。常規農業、有機農業、生物技術和轉基因農業等協調發展是美國農業成功的重要因素, 可以使農民有更多方法滿足不同消費者的需求、拓展經營業務、增強盈利能力。多種形式農業共同發展所面臨的挑戰主要是基因污染問題和不同形式農業、產業鏈不同參與者間的協同協作。 (11) 為此, 美國農業部努力推動不同部門間交換信息、建立聯盟, 作出有利于共同發展的決策。如農業市場服務部門為各種形式農業提供創造營銷機會的工具和服務, 幫助農民對接企業和國內外資源。其中, 美國有機農業服務項目, 在120多個國家建立了包括2.5萬家企業的有機社區, 幫助每年實現350億美元的零售額。 (12)
(2) 努力推進農產品和食品的當地消費。消費者對本地農產品和食品的需求有助于促進為農場、企業提供服務的儲藏、加工、營銷、流通環節發展, 增加當地的就業和發展機會。美國在大力促進農產品出口的同時, 增加了對農產品本地消費的支持力度。《2014年農業法案》中很多項目把消費本地農產品作為優先扶持領域, 如農貿市場和本地農產品促銷、未加工水果蔬菜采購試點、農村商業發展資助、增值農產品市場開發補助等項目, 支持資金已占到農場銷售總額的1.9%。 (13) 依托這些項目, 美國農業部提供貸款、資助和各種資源, 促進農場、企業與消費者的對接。為低收入者、特定人群提供食品和營養補助是歷次美國農業法案授權的最大支出項, 2014年到2018年每財政年度支出將近800億美元、占法案授權的80%, 惠及4700萬人口。 (14) 其中, 不少項目也在支持當地農業發展, 如補充食品營養項目、健康食物融資倡議、社區食物工程、兒童營養項目、婦嬰幼特別補充營養項目等。這些項目的實施過程中, 大都由美國農業部采購當地新鮮食物提供給項目受助對象, 或幫助受助對象在指定場所 (零售店、農貿市場、路邊攤) 購買合格農產品、獲得參與社區支持農業資格等。 (15)
(3) 努力挖掘農村多元經濟的增長潛力。美國一直通過各種措施鼓勵對替代能源技術、可再生能源生產和其他可再生生化產品、生物產品制造與生產的投資。《2014年農業法案》把相關項目整合成生物基市場項目、生物煉制與可再生生化產品和生物基產品制造援助項目、農村能源項目、生物質作物援助項目、社區木質能源項目等5個, 規定了每年強制性預算支出1.25億~1.75億美元、自由使用資金0.95億美元。美國力圖通過這些項目, 大力發展可再生產品、能源經濟和農村制造業, 創造更多綠色就業機會。 (16) 美國農業部以其管理的森林和草原每年為1.65億旅游者提供到戶外體驗自然環境的機會, 創造了20多萬個就業機會, 為當地社區帶來了130億美元收入。美國農業部還幫助超過25個州的私人土地所有者開辟了約240萬英畝土地用于狩獵、捕魚和其他休閑項目。 (17)
4. 創新促進發展的農村資源環境保護工作
由氣溫上升導致的嚴重風暴、極端降水、森林火災等已使土地管理者、農業生產者感受到氣候變化和天氣變化帶來的壓力, 意識到保護農業農村資源、應對氣候變化是實現農業農村可持續發展的關鍵所在。美國開展了許多卓有成效的工作, 建立了農村資源環境保護工作和服務體系。一是與土地所有者合作進行資源環境保護工作。美國70%的土地是私有的, 動員農牧民、森林所有者參與保護行為最為關鍵。美國農業部為土地所有者提供激勵性的外部投資, 幫助他們制定保護規劃、記錄相關數據, 使他們通過自愿參與保護工作增加收入。目前, 美國農業部已經與50萬農牧民合作進行清潔空氣和飲用水、防止水土流失、保護野生動物棲息地等工作, 登記了超過100萬英畝私人土地用于保護野鴨、野雞、鵪鶉等鳥類的棲息地。二是開展大區域、大規模的景觀保護工作。美國農業部通過大規模景觀保護倡議, 在切薩皮克灣流域、密西西比河流域和墨西哥灣開展整區域的景觀保護工作, 顯著增加了區域農業發展和環境保護效益。目前, 美國農業部正在開展一項新的工作, 使流入河流的富營養污染物減少45%。三是創新農村資源環境監管和服務工作。2009年以來, 美國農業部已推出200多個項目, 資助探索新的資源環境保護方案:幫助農牧民協調相關部門, 將自營土地上的生產管理與保護野生瀕危動植物結合起來;與環境保護部門合作, 建立農牧民與受《清潔水法案》管制行業間的水質交易市場, 增加農牧民收入來源;開發新的溫室氣體評估指南和工具 (碳交易) , 把農牧民的保護行為、土地管理活動和植樹活動轉換成收入。 (18) 四是積極幫助應對自然氣候風險。美國農業部成立了7個區域氣候中心, 為農牧民、森林所有者提供作出適應氣候變化決策的科學知識和實踐信息, 如應對各種自然災害的土地管理技術, 災害預測評估、適應性預防規劃方案, 規避風險方法培訓等。美國農業部還采取措施制定應對氣候變化的解決方案, 如幫助生產者預防水土流失、改善土壤性質、抑制雜草生長、提高土壤水分、打破蟲害周期等的作物管理指南。 (19)
四、美國農業農村發展政策的演變趨勢
1. 更加注重提高農業產業的市場競爭力
美國意識到全方位和高強度的支持保護不利于農業生產者可持續競爭能力的提升, 必須采取措施提高農業生產者的市場競爭力。一是創新價格和收入保障形式。在大部分價格和收入補貼已經實現與農業生產“脫鉤”的基礎上, 《2014年農業法案》進一步取消了其中的直接支付、反周期支付和平均作物收入選擇等補貼項目, 以價格損失補償和農業風險補償進行替代。在對已實施超過15年的農業固定補貼取消后, 受市場變化影響的補貼重新成為主流。 (20) 二是提高農業保險保障水平。為預防價格和收入補貼改革增加的農業市場風險, 《2014年農業法案》對農業保險做了較大調整, 提高保險覆蓋面和保障水平。政策調整后, 從2015年開始, 美國農業部將傳統農業保險政策與區域覆蓋原則結合起來, 推出了基于縣級平均產量或收入的新保險產品, 對那些無法實現傳統保險項目的作物提供與天氣變化有關的保險產品。美國農業部風險管理部門從2015年開始研究覆蓋家畜、生物能源作物、特種作物等新的保險項目。美國政府對農業保險的支持力度由2014年支出63.8億美元逐步提高到接近100億美元的水平。 (21) 三是農業支持措施與資源環境保護相結合。《2014年農業法案》把作物保險補貼納入不符合保護行為規定的扣留福利列表, 以激勵農民的環境保護行為。法案明確, 未能通過申請極易侵蝕作物農田土壤保護項目或排水濕地的生產者, 不具備參與商品項目、保護項目、災害救助、作物保險補貼等項目的機會。 (22)
2. 更加注重支持中小農場和農村小企業發展
美國農村有著為數眾多的中小農場和小企業, 只有他們充滿活力、茁壯成長, 才能實現農村經濟社會的穩定繁榮。美國把扶持中小農場和小企業作為農業農村發展的新機遇。時任總統奧巴馬在簽署《2014年農業法案》時提出了“美國鄉村制造”倡議, 希望通過舉辦地區論壇、投資會議、利用網上平臺收集信息等幫助中小農場和鄉村企業吸引投資。[9]對中小農場和小企業的重視更多體現在《2014年農業法案》以及近年來的一些具體做法中。
(1) 優先扶持中小農場和小企業發展。《2014年農業法案》中很多項目修改后把中小農場和小企業作為優先扶持對象, 也有很多專門支持中小農場和小企業的援助項目。如2013年啟動的小額貸款項目, 對中小農場適用簡易申請程序、將限額提高到5萬美元;有機農業發展項目明確為中小農戶分攤有機認證成本;部分項目取消中小規模生產者申請貸款時參加作物保險的要求。美國農業部直接實施的食品營養項目, 優先向中小生產者采購農產品, 并幫助中小農牧場主制定更合理的財務決策、對接消費機構、收集信息數據、通過良好農業規范 (GAP) 認證、獲得全面保險等。美國國家農貿市場指導目錄把范圍擴大至社區支持農業、農場商店和食物中心, 主要是為了幫助中小農場獲得新的市場機遇。 (23)
(2) 加大對創業期中小農場的扶持力度。為培養下一代職業農民, 實現農業的代際更替, 美國制定了專門針對創業期農牧場主的支持政策, 為他們提供貸款或貸款擔保, 幫助他們獲取土地和資本、開展生產經營。2012財年, 美國農業部為創業期中小農牧場發放了13384筆共計11億美元的直接貸款、提供了2659筆共計6.39億美元的貸款擔保。 (24) 《2014年農業法案》進一步加大了創業期農牧場主扶持力度, 把用于提供教育培訓、技術推廣和援助的強制性預算從2009年~2013年累計7500萬美元增加到2014年~2018年累積1億美元;把保護性貸款擔保限額從75%提高到90%, 并出臺專門的小額貸款項目, 免除針對直接經營貸款的期限限制, 把購買不動產的貸款限額升到30萬美元。此外, 美國農業部還通過增加減免保險費用、政策管理費用、項目申請費用力度, 提高未參加保險部分的災害救助水平, 鼓勵退休農民把到期的保護保留項目 (ConservationReserveProgram) 土地流轉給初始期農戶等, 扶持創業期農牧場主發展。 (25)
3. 更加注重農業以外的就業增收機會
美國農業增加值約占生產總值的1%, 與接近20%的農村人口相比, 單靠農業解決就業、收入問題幾乎不可能, 必須挖掘農業以外的就業增收機會, 這也成為美國農業農村發展政策的重點內容。《2014年農業法案》中促進農產品營銷的強制性預算支出相比《2008年農業法案》擴大了3倍、達到每財政年度3000萬美元, 支持范圍從直銷網點擴大到加工、配送、集中、存儲等中間環節。這一調整的目的主要是通過延長農業產業鏈、供應鏈為農村居民創造更多就業機會。 (26) 前面已經提到的對農村制造業、能源和生物產業的大力支持, 對中小農戶、小企業和農民創業的大力扶持, 主要也是為了在農村創造更多的就業機會, 吸引農村居民和年輕群體在農村置業興業。此外, 美國農業部在實施農業農村政策項目時, 尤其是對一些社區公益項目、資源環境保護項目等, 十分注重轉化為當地的就業機會, 增加當地居民的收入。
4. 更加注重政策項目的執行效率、可獲得性
一是注重通過服務組織提高項目執行效率。政策項目要深入社區、農場和企業層面, 往往需要依托社區合作組織或公益性組織。美國農業部十分注重發揮這些服務組織在執行農業農村發展政策中的作用。如初始期農牧場主發展項目優先支持由社區合作組織為農牧場主提供培訓、教育、推廣和技術援助服務。 (27) 二是注重借助信息化手段提高項目管理服務水平。為了更好地管理服務食品與營養項目, 美國建立了供應鏈網絡管理系統, 實現農產品和食品的互聯網采集、分配和追蹤。目前, 該系統已經覆蓋3000多萬居民, 為學校、食品銀行等10萬多個接受食物機構提供支持。 (28) 三是通過優化項目設置和程序提高可獲得性。《2014年農業法案》對很多項目進行整合、提煉, 如把多個農村商業資助項目整合成單一的農村商業發展資助項目, 調整項目申請或實施條件, 取消重復性要求、擴大簡易程序適用范圍, 讓受助對象更方便快捷地獲得項目支持。法案還加大了對項目執行過程和結果數據收集工作的要求力度, 既便于研究, 也有助于保證項目實施效果。為此, 該法案明確要求農業部長負責收集由農村發展資助或貸款項目產生的經濟活動數據, 包括資助期間和資助結束后2年內的數據。 (29)
五、美國農業農村政策對我國實施鄉村振興戰略的啟示
農業農村發展是連續漸變的歷史過程, 不同時期主要矛盾和問題呈現方式不同, 政策關注的重點和執行方式也有所不同, 關鍵是認清所處階段、把準形勢機遇, 抓準主要矛盾、扭住關鍵節點, 適應發展節奏、滿足發展需求。我國實施鄉村振興戰略需要從實情出發。目前, 我國仍處于工業化、城鎮化迅速推進階段, 工農城鄉差距問題較為凸出, 離發達國家發展水平還有較大差距。這種情況下, 我國實施鄉村振興戰略應與推進工業化、城鎮化相結合, 繼續推動農村人口進城、農業就業非農化;繼續把發展現代農業生產、改變農村落后面貌、促進農民增加收入、改善農村居住環境作為農業農村發展的重心。美國農業農村政策的演變歷程和趨勢能為我國實施鄉村振興戰略提供以下幾點啟示。
1. 注重鄉村發展政策的融合
美國農業農村政策經歷的從關注各自問題到相互融合的演變過程, 說明農業農村發展是有機的整體, 不可分割。我國實施鄉村振興戰略, 涉及到農業農村發展的方方面面, 不能簡單以單純的農業或農村發展政策推動鄉村振興, 應該從全局的高度, 做到政策的統籌協調、有序搭配。
2. 注重提高農業產業競爭力
從美國支持農業提高市場競爭力的政策措施和轉型方向來看, 我國要提高農業產業體系的整體競爭力, 應順應消費結構升級的需要, 加大對綠色有機農業、社區支持農業、科技型農業等的支持力度, 注意多種形式農業的共同、協調發展;將對農業生產的直接支持轉向對保障農民收入、降低農業風險、發展環境保全型農業等方面的支持;注重加大對農業產業鏈, 尤其是流通、營銷環節的支持, 提高產業鏈運行質量;注意把小農戶列入重點扶持對象, 探索小農戶銜接現代農業的有效形式。
3. 注重挖掘鄉村多元經濟潛力
鄉村多元經濟的選擇要與鄉村的多重功能定位相適應。產業選擇上要以農業或地域特色資源為基礎構建產業鏈、價值鏈, 著重發展現代農業產業鏈和綠色生態循環經濟、鄉村休閑旅游產業, 形成與城市經濟錯位發展、互動交流的格局。發展鄉村多元產業要注重為小微企業和年輕群體創造更多發展機會和發展空間。
4. 注重創新資源環境保護策略
美國與農民合作保護資源環境的做法, 實際上是把農民作為資源環境公共產品的重要提供者。這也啟示我國要充分認識到農業生產經營活動與資源持續利用、生態環境涵養的內在統一性, 通過設計新的政策工具, 發展基于資源環境保護的休閑、健康、文娛產業, 為農民采取資源環境保護行為創造收入來源。這是實現鄉村產業振興、生態振興結合的有效形式。
5. 注重培育鄉村發展服務組織
組織振興也是鄉村振興的重要內容。美國努力培育農村社區合作組織, 培育自下而上發展動力的做法值得借鑒。結合我國已有的實踐經驗, 應該加大力度支持發展農村合作組織、集體經濟組織和各類鄉村發展服務組織, 積極培育新型經營主體、村莊發展帶頭人, 加快形成一批鄉村振興的引領帶動力量。
此外, 我們還可以從美國建設宜居宜業的農村社區、增強項目政策的可獲得性和執行效率等的做法中得到有益的借鑒啟示。
中國鄉村發現網轉自：農村經濟2018年09期
(掃一掃，更多精彩內容！)
