中央經濟工作會議此前提出了新形勢下“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，要求中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上和我們的飯碗應該主要裝中國糧。在此背景下，科學評估“十二五”和“十三五”期間我國谷物及口糧安全形勢，特別是我國稻谷、小麥和玉米三大谷物消費需求和生產形勢，具有重要的現實意義和迫切性。
一、我國口糧消費現狀及其趨勢
根據《中國統計年鑒-2014》，2013年全國居民人均糧食消費量為148.7公斤。其中，谷物138.9公斤，薯類2.3公斤，豆類7.5公斤。2013年全國人口136072萬人計算，口糧消費總量應是20234萬噸，其中，谷物18900萬噸、薯類313萬噸、豆類1021萬噸。或者簡單地說，2013年我國口糧消費總量大約在2億噸的水平，其中谷物占93.4%。
我國居民直接消費的谷物中，以小麥和稻谷為主。推測“十二五”期末我國居民口糧消費中來源于小麥和稻谷所占比重最高值大約90%。小麥和稻谷是我國農村居民人均口糧消費的主要食源。
從農村居民口糧消費量及其結構的變化態勢來看，自20世紀90年代以來我國農村居民人均口糧消費量整體上呈現出下降的態勢，而其中小麥和稻谷在口糧消費量中所占比重呈現出上升的態勢。1990年，我國農村居民人均口糧消費量超過260公斤，到2000年下降到大約250公斤，到了2010年后年度人均口糧消費量進一步下降到200公斤以下。
雖然我國農村居民人均口糧及其中的小麥和稻谷消費量呈現出下降態勢，但是小麥和稻谷直接消費量在口糧消費中所占比重總體上呈現出上升態勢。1990年，我國農村居民人均口糧消費中小麥和稻谷所占比重為82%，而到了2005年這一比重上升到87%，2011年和2012年這一比重進一步略有上升到88%以上。
根據我們的估算，“十三五”初期，我國城鄉居民口糧消費量最高值估計大約1.9億噸，其中小麥和稻谷作為口糧的直接消費量大約1.7億噸。受到城鄉人口結構變化和食物消費結構變化等因素影響，到“十三五”末期，即2020年，我國城鄉居民口糧消費量最高值估計將下降到1.8億噸的水平，其中小麥和稻谷作為口糧的直接消費量需求大約1.6億噸。
利用國家統計局的資料，我們估計城鄉居民口糧消費量呈現出不同的變化趨勢。從2016年到2020年，城鎮居民口糧消費總量估計由9000多萬噸增加到1億噸，而農村居民口糧消費由大約由1億噸下降到7000萬噸的水平。
值得說明的是，我國城鄉人口結構、青壯年所占比重下降及其老年化社會對糧食消費的影響也不容忽視。在城鄉居民食物消費結構變化中，非糧消費對糧食消費的替代都對口糧消費產生影響。動物源類食物和油脂消費對口糧消費的替代、蔬菜水果消費對糧食消費的替代、在外用餐對家中消費的替代；加工食物對原糧直接消費的替代，等等，都可能使城鄉居民人均口糧消費減少。還有我國糧食浪費控制與糧食節約如果能夠取得一定實效，也會使城鄉居民人均口糧消費減少。
根據《中國食物與營養發展綱要（2014－2020）》，“到2020年，全國人均全年口糧消費135公斤”。按照2020年全國人口14億到15億計算，口糧消費總量應在18900萬噸與20250萬噸的區間，或者簡單地說，到2020年我國口糧消費在2億噸左右的水平。
二、我國糧食生產能力與糧食安全保障程度
2014年，我國糧食總產量達到60710萬噸，創歷史新高。這已經是我國糧食總產量連續2年超過6億噸，意味著我國6億噸的糧食生產能力初步形成。我國糧食生產能力不斷提高，與國家加大農業投入和實施糧食價格政策以及近年來我國自然災害對糧食生產負面影響相對較輕等因素密切相關。
“十三五“期間，我國糧食生產結構可能還會進一步調整，科技進步還會帶來糧食單產水平的不斷提高，糧食增產仍然會有潛力。雖然我國糧食播種面積繼續擴大的潛力不大，但是農業科技進步、高產創建范圍的擴大、高標準農田建設的推進，糧食單產水平是具有提高的潛力。
假定我國耕地保護到位，農民種糧積極性得到鞏固，全國糧食播種面積不會下降，考慮我國糧食消費結構變化和玉米等單產提高潛力，按照糧食單產水平年均增長1.5%到2%估算，到2020年，我國糧食單產水平每公頃大約6000公斤到6200公斤，糧食生產能力達到大約6.7億噸到7億噸水平。
2014年，我國糧食產需雖然存在著較大的缺口，需要從國際市場上進口近億噸的糧食，但是從總量來看，我國糧食總產量保障城鄉居民直接口糧消費和間接糧食消費的保障性相當寬松。2014年，我國糧食總產量超過6億噸，城鄉居民口糧和間接消費糧食量（飼料糧）分別大約2億噸和3億噸，糧食總產量與城鄉居民糧食口糧和間接糧食消費量之比大約為1.2。
根據新形勢下國家糧食安全戰略，我國提出了谷物基本自給和口糧絕對安全的基本目標，這就要求保障城鄉居民糧食消費必須確保我國具備較強的糧食生產能力。考慮到糧食市場供求關系變化可能會改變市場相關主體的預期，出現搶糧或者糧食惜售等問題，結合糧食還有相當一部分要用作種子和工業加工等，加上在糧食收獲、運輸和儲存等過程不可避免的損耗，我國能夠生產的糧食數量必須要高于城鄉居民直接口糧和間接飼料糧的消費數量。為了便于討論和估計，可以將我國的糧食生產能力與城鄉居民消費所需要的糧食數量之比率定義為國內糧食安全保障系數。根據我國糧食生產能力和城鄉居民糧食消費數量，估計“十二五”期末我國糧食安全保障系數大約為1.2。
盡管自2003年以來我國曾出現過局部地區部分品種糧食搶購和惜售等現象，糧食價格不斷上漲，但是現實中既沒有出現長期普遍搶購糧食，也沒有出現長期普遍囤積糧食，表明糧食供求關系總體上相對寬松，我國不斷提高的糧食生產能力對國家糧食安全的保障性相對較好。這樣，可以推斷大約1.2的國內糧食安全保障系數可以實現新形勢下的國家糧食安全目標。
從國家統計局公布的數據來看，我國稻谷和小麥產量明顯地高出用于口糧消費的數量。2012年，我國人均稻谷和小麥占有量分別為150.8公斤和89.4公斤，而農村居民家庭人均稻谷和小麥消費量分別為92.6公斤和52.3公斤，前者分別是后者的1.63倍和1.71倍，其倍數明顯地高于2008年前的相關年份（參見表4）。城鎮居民家庭人均稻谷和小麥消費量理應低于農村居民，稻谷和小麥用于口糧消費需要相當寬松，國內生產的稻谷和小麥的糧食安全保障系數相對更高。
三、保障口糧絕對安全和谷物基本自給的對策建議
擇機調整三大谷物生產與種植結構。如果按照樂觀粗略估計，到2020年，我國城鄉居民直接消費的口糧和間接消費的飼料糧可能超過6億噸，再加上種子用糧、工業用糧和生產加工流通環節等不可避免的損耗，以及保障相對寬松的糧食供求關系，我國糧食消費和消耗總量可能接近8億噸，相應地需要國內形成大約7億噸的糧食生產能力。如此龐大的糧食消費消耗規模，必須盡早謀劃，才能更好地適應居民食物消費結構升級和滿足人們生活水平提高的需要。
當三大谷物供求關系偏松（庫存水平高和市場價格下行壓力加大）時，總體思路應是提高質量品質和調節數量供求關系。要在保障口糧絕對安全的觀念上有所突破，把生產能力保障與實際產量兩個目標嚴格地區分開來；要讓糧食生產能力或者糧食產量潛力在需要的時候必須能夠發揮出來，在不需要的時候休養生息，現有的思路是做好農業的生態功能和保障供給之間的平衡。
“十三五”期間，至少是前期，甚至是整個“十三五”時期，我國三大谷物面臨市場供求關系偏松的狀況可能相對較大。當然，也不排除“十三五”期間我國三大谷物前期市場供求關系偏松而后期供求關系偏緊情形的出現。
如何理解口糧絕對安全？或者說，我國的口糧絕對安全，是以滿足消費需要的生產量來衡量，還是以市場運行狀況來衡量？若以滿足消費需要來作為判斷標準，則未來我國的小麥和大米合計起來產量達到2億噸就夠了。若以糧食市場運行狀況來看，既不要讓消費者到市場上搶糧，經營者囤糧，也不要讓生產者賣不出糧食，經營者不敢合理地儲備糧食。一句話，任何情況下，糧食市場始終保持基本穩定，這才是口糧的絕對安全。顯然，在市場存在預期的情況下，保證口糧絕對安全的目標所要求的糧食產量，按市場運行情況評估所要求的糧食生產能力要高于實際口糧消費量。
為了確保口糧絕對安全，不僅必須保證用于口糧的主要谷物生產能力明顯地超過城鄉居民直接消費需求，而且也需要年度實際產量明顯地高于城鄉居民直接消費量。考慮到我國人口眾多，低收入群體數量龐大，國家針對低收入群體和特殊群體的安全保障體系尚不健全和措施還不夠有力的實際情況，建議國家“十三五”期間要進一步通過改善糧食支持保護政策手段和落實省長負責制等措施保證主要用于口糧的稻谷和小麥等產量與居民口糧直接消費量的比率不低于1.5。按照“十三五”城鄉居民直接消費的口糧原糧大約1.9億噸計算，應保證口糧原糧的年度預期產量大約3億噸。
確保口糧絕對安全，要求主要用于口糧的谷物生產必須保持一個較高的保障程度。既然如此，那么每年度就可能出現實際產量大于實際消費量的情形，這該怎么辦？如果因為追求口糧高保障而沒有處理好年度多余的主要谷物剩余量，且國家通過農業基礎設施建設提高了抗御自然災害能力而沒有出現以豐補歉的情形，長期的年度谷物剩余累積就可能出現高庫存，造成資源、財力和糧食的浪費，最終會使主要用于口糧的谷物支持保護政策所帶來的矛盾沖突不斷加劇，使國家確保口糧絕對安全而確立的主要谷物生產高保障目標無法長期堅持。
解決口糧絕對安全及其所要求的主要谷物生產較高保障水平與其所可能帶來的累積性相對過剩難題，就需要加大科技攻關，放寬一般情況下糧食加工業發展的限制，開發用于口糧和飼料糧等的多用途功能。除了出現用于保障糧食安全的谷物供求出現明顯缺口，且國際市場供求也很緊張和國內谷物進口受阻等特殊情況，應允許一定數量的相對過剩谷物用于非食物用途的加工需要。我國在加大土豆主糧化等科技儲備的同時，也需要加大主要谷物非食用等方面的科技攻關，不要片面地為了追求口糧絕對安全而僅僅開展主糧化科技研發。主要用于糧食安全的谷物多用途開發成功了，雖然增加了非食用加工等與人吃飯爭糧的風險，但也擴大了國家調控糧食安全的空間，為國家在特殊情況下確保口糧絕對安全帶來了可能，創造了條件。
近些年來，價格劇烈波動成為國際糧食市場運行的基本特征。據聯合國糧農組織資料，美國出口玉米價格在2012年11月份曾達到324美元/噸，而到了2014年9月份則下降到164元/噸，下降近50%。當前國際市場糧價低迷，糧食出口國家通過多種手段想要擴大我國市場，這對國家糧食安全的沖擊不能低估。糧食消費總體上是缺乏彈性的。當糧食進口規模過大時，國內糧食生產勢必會萎縮。因此，糧食進口總體上只能適度，不能過度依賴。對于口糧，更是要確保萬無一失，絕對安全。
應對國際糧食市場價格低迷的沖擊，“十三五”時期要著力規范我國糧食進出口貿易秩序，打擊走私，查處進口劣質糧食摻雜國內優質糧食銷售等不法行為。從長遠來看，我國必須要實現糧食進口多元化和契約化，降低國際糧食市場劇烈波動對國內的傳導。
從長遠計議，保障國家糧食安全的根本是潛在生產能力的提升。這就要求必須堅守耕地紅線、推進高標準農田建設、加快農業科技創新、構建新型農業經營體系、培育新一代農民、發展適度規模經營和糧食產業化。
改革創新我國農業支持制度。要著力探索我國農業補貼和農產品價格政策改革與創新。我們提出的總體設想是：在中央財政預算約束下和世貿組織承諾許可的范圍內，著力優化農業支持結構，確保國家糧食安全，兼顧農業的其他多功能性目標。近些年來，世界主要國家都在探索盡可能小地扭曲生產和市場的農業支持政策。我國也在著力探索新型的農業支持制度，實施更加有效的農業支持政策。我國地域廣闊，各地差異大，希望單一且在各地都有效的農業支持方式，可能也不符合實際。任何以某種農業支持手段或者方式取代另一種農業支持手段或者方式，可能都是徒勞的。因此，我們認為應優化農業支持結構，組合運用財政直接補貼、收購價格支持和金融支農等手段實現農業發展多重目標。
作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員
中國鄉村發現網轉自：愛思想
(掃一掃，更多精彩內容！)
