摘要:近年來,貴州省充當著新一輪農村改革先行者的角色。湄潭經過持續30年的改革形成成體系的制度安排,六盤水實行資源變資產、資金變股金、農民變股東的"三變"改革,安順實行"確權、賦權、易權"的"三權"促"三變"改革,這些探索和實踐為我國深化農村改革提供了值得觀察的案例。貴州新一輪農村改革給我們的啟示包括:以農業工業化實現后發地區現代化;以資源價值資本化推動發展;明晰和尊重產權是始終如一的主線;經營方式變革是特色農業經營的重要條件;財政和扶貧資金變股金是重要的制度創新。
近年來, 改革農地制度和農業經營制度的呼聲越來越高。中共十八屆三中全會以來, 地方改革的步伐加快, 各種新的制度安排涌現。貴州在20世紀80年代就是我國最早實行包產到戶改革的省份之一, 近年來又成為變革現行農村制度的先行者。遵義市湄潭縣從1987年實行“增人不增地、減人不減地”制度以來, 經過持續的改革試驗, 已形成成體系的制度安排, 改革的績效已經顯現;六盤水市推出資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革, 旨在以資源的資本化和權利重組帶動農業發展與農民致富, 引起理論界、政策層面的關注;安順市提出以“三權”促“三變”, 旨在以農村資源產權的全面界定與經營體制變革為農業發展注入內生活力, 該市推出的“塘約經驗”正成為全國各地學習的典型。這些探索涉及農村地權和基本經營制度的重大變革, 示范效應已現, 其制度安排和走向對正在進行的農村改革影響較大。
一、遵義市湄潭縣成體系的持續改革
遵義湄潭的改革始于1987年國務院建立的第一批農村改革試驗區, 從此這里形成一種改革的傳統和氛圍, 一些制度試驗轉化為中央和地方政策, 有的上升為國家法律。制度試驗的經濟績效也已顯化。
(一) 以農村改革深化促進農業產業化
1987年以來, 湄潭一直堅持以農村土地制度為核心的持續改革, 激發農民作為農業經營主體的內生活力, 為鄉村發展和農業產業化打下制度基礎。
1. 第一輪以強化農戶地權為基礎的改革為農業發展打下堅實的基礎
1987~1993年, 湄潭一方面針對集體所有制下人口增減不斷重分土地的弊端, 進行“增人不增地、減人不減地”的試驗, 以1988年為時點, 固定村內人口與土地關系, 為農地承包者提供從事農業生產的穩定預期。[1]另一方面, 針對改革后部分成員增人無地可能帶來的制度風險, 同時進行荒山拍賣的配套制度試驗, 將束縛在農地上的新增農民從過小規模的土地上轉移出來, 從事能帶來更大收入流的荒山開發。這一改革不僅緩解了長期存在的人口與土地的緊張關系, 而且為農民致富開辟了新的發展空間。1994~2000年, 針對負擔加重對農民從事農業積極性的挫傷, 湄潭實行農村稅負改革, 做到“村村減負、戶戶受益”, 提高農民從事農業生產的積極性。
2. 探索農業工業化路徑
針對山區農業產業規模小、地方品種雜、物流成本高導致的“黔貨出山”難, 湄潭于2009~2014年著力推進農業產業化和農業經營規?；?。第一, 培育以茶產業為核心的主導產業。制定茶產業“6456” (60萬畝生態茶園、4萬噸茶葉產量、50億元茶業綜合收入、畝均收入6000元以上) 發展目標, 重點建設“核桃壩—金花—龍鳳”茶樹良種繁育和科技推廣示范園、云貴山有機生態茶園、茶產品加工產業園、中國茶海休閑度假中心及全程機械化管理示范園、象山茶博園, 打造“高臺—金盆—沙塘”優質茶產業帶, 形成規?；枞~種植帶。2015年末全縣茶園面積已達60萬畝, 投產茶園40.5萬畝, 茶葉年總產量達4萬噸、產值30億元、茶業綜合收入50億元。全縣已建成6個茶園高度集中的茶葉產業帶, 無公害認證茶園達17.5萬畝, 新增認定面積16萬畝。第二, 以市場化助推產業化。2015年末全縣茶青交易市場達35個, 中國茶城入駐企業、商戶達304家, 年交易額9.93億元, 湄潭蘭馨、栗香、沁園春、黔茗茶業、陽春白雪等一批湄潭茶企在全國20多個省 (區、市) 地級以上城市設立品牌專賣店、旗艦店、批發部218家, 實體店基本覆蓋全國綠茶主銷區。第三, 加強品牌化營銷。培育“湄潭翠芽”、“遵義紅”品牌, 將湄潭茶葉生產地方標準升級為省級標準, “湄潭翠芽”獲得中國馳名商標稱號, 湄潭成為中國茶產業示范縣。第四, 延伸產業鏈。2015年末全縣擁有茶葉生產、加工、營銷企業、加工大戶505家, 年產值500萬元以上的規模企業46家, 農業產業化龍頭企業國家級4家、省級19家、市級12家, 年加工能力5.2萬噸以上。第五, 強化質量升級。實行茶園農藥、肥料等統一經營、統一采購、統一配送和銷售備案制度, 開通茶園電子眼, 對茶園管護、施肥、采摘等進行全天候、全方位監控, 建立健全縣級茶葉質量安全檢測站、重點龍頭企業檢測室、茶青交易市場及產茶鎮速測點的茶葉質量安全監測網絡體系, 對茶青采摘、生產、加工、銷售等各環節實行高強度、高密度、大規模抽檢, 嚴把產地準出和市場準入關。第六, 茶產業帶動旅游業, 打造貴州茶文化生態博物館、中國現代茶工業遺跡博物館、中國萬畝茶海、300里生態茶園長廊、天下第一壺、象山茶文化公園等一批茶文化載體。[2]借助豐富的茶產業資源, 打造天下第一壺茶文化主題公園、茶海生態園、中國茶海、貴州茶文化生態博物館、象山茶博園、300里茶桂風情長廊等景區景點建設, 形成湄潭以茶文化為紐帶的鄉村旅游, 湄潭的鄉村正成為全國和貴州省旅游愛好者的去處。
3. 適應農業產業化的農地制度深化
一是以“宣傳動員、權屬調查、審核公示、數據錄入、確權頒證”五步法, 實行承包戶主、土地四至、丘塊面積“三固定”。二是由縣財政出資建立縣、鎮、村三級土地流轉交易平臺及服務中心, 提供信息發布、交易鑒證、產權變更等服務, 截至2017年中旬, 流轉平臺發布農村土地經營權流轉信息12650條, 涉及面積15.6萬畝, 成交總金額1.2億元。三是向規模經營主體頒發《湄潭縣農村土地流轉經營權證》。四是開展農村“兩權”抵押貸款試驗。2016年3月開展農民住房財產權抵押貸款和農村承包土地的經營權抵押貸款試點, 形成“憑證定對象、察物定額度、問需定期限、區別定利率、業務定流程、多措控風險”的“五定一控”制度。截至2017年6月30日, 全縣共發放“兩權”抵押貸款808筆, 累計放款金額2.24億元。現有余額貸款606筆, 余額1.66億元, 其中農村承包土地的經營權抵押貸款6筆, 余額0.45億元;農民住房財產權抵押貸款600筆, 余額1.21億元。五是建立土地流轉風險防控機制, 對工商資本流轉大宗土地的業主, 實行縣人民政府、縣農牧局、鎮 (街道) 三級分級審查, 由縣財政安排不少于1000萬元設立土地流轉風險基金, 對集中流轉農村土地經營權的業主, 收取不得少于租賃期內最后一年總租賃費作為風險保證金, 以及針對業主跑路或退租的大宗土地, 由村集體經濟股份合作社采取“墊付租金—自主經營—再次招商”的模式。
(二) 以集體建設用地和宅基地制度改革破解城鄉二元結構
隨著農業產業發展、農民收入增加, 農業形態變化帶來農業多功能化, 鄉村經濟活動活躍, 村莊人居環境改善, 城鄉在經濟活動和空間的互動增強, 由此帶來非農建設用地需求上升。為此, 湄潭開展了集體建設用地和宅基地改革試驗。
第一, 率先試水集體建設用地入市。2009~2014年黃家壩街道官堰村允許農村集體建設用地在符合規劃的情況下進入市場。官堰村將節約的23畝農村集體建設用地, 規劃為商住綜合用地, 分三期進行公開拍賣, 土地出讓收入1400余萬元, 商住綜合用地招拍掛價格達到750~6306元/平方米, 接近湄潭縣城商業用地價格。
第二, 開展農村宅基地使用權改革試驗。對一戶多宅或進入城鎮購買住房的, 鼓勵其自愿有償退出原農村宅基地。允許落戶本村、已在本村居住五年以上, 或適度規模流轉本村承包地、經營5年以上的外村村民, 有償流轉宅基地建房, 已吸引銅仁地區100多戶農民在核桃壩購房、流轉茶園、從事茶葉生產與加工。
第三, 以作為全國33個土地改革試點為契機, 形成農村集體經營性建設用地入市路徑。一是明確入市主體, 按照“兩劃定”、“五取得”、“五保留”、“五喪失”界定標準, 劃清農村集體經濟組織成員與村民的權益與義務邊界, 理清集體資產享有和分配的對象。[3]目前, 15個鎮16個先行試點村、144個村民組、411個小組 (原生產隊) 16329戶、62766人被界定為集體經濟組織成員。試點成立村、組股份經濟合作社, 作為集體資產經營管理和集體經營性建設用地的入市主體。二是明確產權歸屬。按照土地利用規劃管屬性、城鄉規劃管用途, 通過圖件地類比對、規劃用途核對, 摸清全縣集體經營性建設用地存量底數6357宗、4625畝, 占集體建設用地總量的5.8%。在此基礎上, 賦予集體經營性建設用地出讓、出租、入股、抵押等權能。將清理的集體經營性建設用地分別登記到村、大隊、小組股份經濟合作社, 股東持股占有。賦予所有權人占有、處分、收益、分配的權利, 明確登記的集體經營性建設用地方可入市。三是明確入市方式。形成“就地入市、調整入市、城中村整治入市和綜合類集體建設用地分割登記入市”四種入市途徑[4], “拍賣、掛牌、協議”三種入市方式, 規定工業用地和綜合用地使用年限為50年, 商服用地使用年限為40年。目前, 就地出讓地塊9宗, 面積21.32畝, 其中拍賣2宗, 掛牌7宗;以掛牌方式異地調整入市地塊8宗, 面積64.98畝。四是明確交易市場?？h財政投入資金5000萬元, 在中國茶城三期建設農村產權交易市場 (中心) , 占地約10000平方米, 平臺建成投用后, 開展信息收集、發布公告、組織交易、鑒證簽約、產權變更、收益分配、資金監管等職責。五是明確效益分配。規定國家征收調節金比例為總價款的12%, 集體提取公積金不得少于20%, 公益金不得高于10%, 公積金和公益金總額度不得超過50%, 集體經濟組織成員分配比例不得少于凈收益的50%。具體分配比例和分配形式由集體經濟組織召開成員會議議定。
(三) 以農村集體產權制度改革實現農民財產性收入
湄潭的農村集體產權改革試驗, 形成了一套系統性、可操作的制度安排:一是確員定股東。明確以全國第二輪農村土地延包戶內的農村人口為基數、以2016年3月31日24時為成員界定截止時間, 明確原始取得、婚姻取得、收養取得、移民取得、申請取得五種取得方式;對于原籍在本村的現役士兵、在校學生、服刑人員、長期下落不明被注銷戶籍后人又回到原籍, 其他地方無戶籍人員, 農村居民購買“藍皮戶口”人員, 農村居民自行出資購買城鎮養老保險而轉為城鎮戶口人員的, 成員資格予以保留;對于死亡或被依法宣告死亡的, 除原籍在本村的現役士兵、在校學生、服刑人員、購買“藍皮戶口”人員外, 戶口已遷出本村的人員, 戶口在本村、已界定為其他經濟組織成員的人員, 已成為國家財政供養的機關、事業、軍轉干部等在編在崗和離退休人員, 成員資格喪失。二是確權定資產。對集體資金、資源性資產、經營性資產和非經營性資產分別按資產來源、形成時間的原生產隊、原生產大隊、現建制村確定權屬, 逐一清理后登記造冊, 頒發不動產權證書。三是確股定歸屬。明確“只設成員股、不設集體股和其他股”, 采取“確權確股不確資”方式, 將經營性和資源性資產在集體經濟組織成員中按一人一股 (份) 平均量化, 以“人為基數, 戶為單位”核發股權證書。股權可繼承、可抵押、可在成員內部有償退出, 增人不增股、減人不減股。目前, 16個試點村已成立村股份經濟合作社, 確定村股份經濟合作社為集體資產經營管理主體, 將納入確股的所有資金、資產予以股份量化, 核發股權證到股東。從2015年初到2017年, 全縣120個村 (居) 有119個村 (居) 成立股份經濟合作社, 912個分社、1個聯社, 11.7592萬戶44.3001萬人被界定為集體經濟組織成員, 成為村 (居) 股份經濟合作社股東, 清理登記集體未分下戶土地類資產9329宗221828.84畝, 商鋪類資產119宗350.57畝, 資金422.1233萬元。
30年來, 我們見證了湄潭從貧困到小康的進程。湄潭所發生的巨變無論是地方探路者還是觀察者都未曾想象。總結湄潭的探索, 我們認為最有價值的是兩條:一是以產權的界定與完善調動農民積極性, “增人不增地、減人不減地”的農地制度穩定了農民對土地的預期, 荒山拍賣為農民投資提供制度激勵和資源資本化保障。初始權利清晰基礎上的土地規模經營和主體多元化, 既保障了農民的財產權益, 又為資源與產權的重組提供了穩定的制度安排。二是實施農業產業化—工業化—城市化路徑。與沿海地區工業化—城市化—農民市民化路徑不同, 作為后發地區的湄潭, 則以茶主導產業立縣富民, 形成茶葉生產規?；筒璁a業化, 由此帶動茶加工、品牌化、茶文化的工業化及茶旅結合的服務業化, 隨著農民收入增長和需求變化, 農業工業化又促進湄潭的人口城鎮化。
二、六盤水市的“三變”改革
與湄潭相比, 六盤水市旨在通過資源和資金的產權安排變革, 使其成為農業發展的發動機。
(一) “資源變資產”的探索
“資源變資產”主要有兩種形式:一種是集體將未分到戶的資源資產入股到農業經營主體。改革以來, 農村有許多未分到戶的在集體名下的資源資產, 六盤水將對這些集體資源資產進行清理核實, 明確權屬, 再以折價入股的方式與其他農業經營主體合作經營, 按一定比例從經營利潤中分紅。[5]野玉海國家山地旅游度假區在水城縣玉舍鎮建設彝族風情街項目, 該鎮海坪村將351畝集體荒山荒坡以入股方式參與到該項目。對集體和村民來講, 入股以后的變化有兩個:一是資源價值顯化, 風情街資產估價6000萬元, 海坪村的351畝荒山荒坡折價1800萬元, 每畝價值51282元。二是村民和集體以資源參與分紅, 風情小鎮項目共建設38個院落, 景區管委會占70%的股份, 村民集體占30%, 后者在集體內部再分配, 村集體將分紅收益的50%分給780名村民, 其余用于發展集體經濟和救助貧困戶。
另一種是農戶以承包土地經營權入股農業經營主體。盤縣普古鄉將8個村的964戶農民的土地承包經營權入股娘娘山園區, 園區不付土地租金, 入股農民可在園區做工, 待盈利后按股分紅, 目前核心區的舍烹村入股農戶占90%。水城縣的獼猴桃產業園將核心區3個村農戶承包的8700多畝土地入股園區, 采取土地流轉費保底加按股分紅, 另外將財政資金投入園區建成的5個大棚以村集體資產名義作價入股參與分紅。
(二) “資金變股金”的探索
一是將財政項目資金轉變為股金。近些年, 財政向農村投入大量專項資金, 用于生產發展、農業生態修復和治理、扶貧開發、農村基礎設施建設、支持村集體經濟發展, 過去的項目使用與農民利益并不直接, 六盤水的創新是將這些資金量化折股為村集體或村民股金, 投入到各類農業經營主體, 通過這些經營主體的經營獲取收益, 按股分益。[6]六枝特區落別鄉抵耳村將財政扶持的100萬元集體資金入股到朝華農業科技有限公司, 種植1000畝茶葉項目, 公司前三年每年向村集體支付保底分紅8萬元, 第四年后每年遞增1萬元, 上限為15萬元。抵耳村集體將分得的收益40%用于發展村集體經濟, 60%用于扶助本村貧困人口。盤縣淤泥鄉巖博村合作社則將申請到的200萬元財政補助資金全部量化到出資農戶, 財政補助形成的資產由合作社管理使用, 形成的利潤由農戶按股分紅。二是扶貧專項資金轉變為股金。鐘山區為幫助187戶農村極貧戶和115名城市無正式職業貧困人口脫貧, 用684萬元財政扶貧項目資金入股2家區國有農業公司, 農業公司再以此入股六盤水市農村商業銀行, 扶貧人口按10∶1的比例分配收益, 直至貧者年收入超過2300元時無償退出其收益分配權。
(三) “農民變股東”的探索
一是農民以土地承包經營權入股公司。六枝特區郎岱鎮花腳、阿樂、石糯尾、青菜塘4個村的2919戶農民, 以6000畝承包土地經營權入股天地人和農業發展有限公司, 共同建設獼猴桃產業基地, 土地股份占10%。由公司統一標準、統一管理、統一技術、統一補貼、統一規劃, 種植黃金果、紅心獼猴桃等。獼猴桃基地效益出來之前, 公司每年向農戶支付每畝600元的保底分紅, 有效益后公司將純利潤的10%作為土地入股的紅利分給村民, 入股農戶按入股面積進行再分配。二是農民以土地承包經營權入股合作社。鐘山區大河鎮周家寨村的70戶農民將土地承包經營權以20年期限入股民潤蔬菜種植農民專業合作社, 從事葡萄種植。合作社對入股農戶在葡萄種植效益未出來的前三年每年支付每畝600元的保底租金, 產生效益后的盈利按合作社70%、入股農戶30%分配。
截至2015年12月, 六盤水有22%的農民變股民, 36.79萬畝集體土地、56.88萬畝承包地、19.09萬畝“四荒地”、40.9萬平方米水面、2.75萬平方米房屋入股到企業、合作社、家庭農場等農業經營主體。全市共有501個經營主體參與“三變”, 其中企業189個、占37.72%, 合作社280個、占55.89%, 家庭農場等其他經營主體32個、占6.39%;撬動村級集體資金10400萬元、農民分散資金1.91億元、各類農業經營主體資金33.96億元入股。整合農業、林業、扶貧等11個部門投入財政資金4.51億元, 占全市涉農可變資金的20.3%。
從實施進展來看, “三變”在一些搞得好的村莊和項目效果比較明顯。一是促進地方特色農業的區域規?；?。全市糧經比從2013年的51∶49調整為36∶64。全市特色產業種植面積320.75萬畝。目前, 正在實施農業特色產業“3155工程”, 計劃到2018年, 發展獼猴桃100萬畝 (含野生獼猴桃60萬畝) 、茶葉100萬畝、以核桃為主的干果100萬畝, 種植商品蔬菜50萬畝、中藥材 (含紅豆杉) 50萬畝、刺梨 (含特色經果) 50萬畝、紅花油茶 (含花卉苗圃) 50萬畝、草食畜牧業50萬畝。另一個顯而易見的效果是村集體經濟有了一定收入。截至2015年12月, 全市共有村積累24419.5萬元, 村集體經濟積累50萬元以上的村有87個。2015年初, 全市共有“空殼村”390個, 現在已基本消滅。
就我國現行的以家庭承包為基礎的農地權利和經營制度而言, 六盤水“三變”變革的意味是很顯然的, 土地承包權變成股權, 農民從原來的自我經營者變成以土地股份分紅的股民, 土地經營從家庭經營變成公司經營或股份合作制經營。[7]如此大變化的制度變革, 與這里的新產業、新業態發展, 需要不同要素的組合有關, 由此也帶來對權利重組和經營方式變革的需求。
三、安順市的“三權”促“三變”改革
在六盤水推進“三變”的同時, 安順市推出了“三權”促“三變”的改革, 旨在通過對農村各類資源的全面“確權、賦權、易權”, 促進“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的實現?！疤良s典型”引起廣泛關注。
(一) 以確權明晰權屬
與全國各地的確權相比, 安順實行對農村資源資產的全面確權, 包括農村土地承包經營權、集體建設用地和農民宅基地使用權、林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備、農村小型水利工程產權等, 通過對所有這些農村資源的確權與頒證, 厘清和明晰農村資源資產權屬, 四至清楚、面積準確、產權清晰, 為產權流轉奠定基礎。村莊通過查實歷史資料, 摸清各類地塊、農房、小型水利工程等現狀、群眾反映、爭議糾紛, 通過實際丈量與衛星航拍相結合, 以國土部門專業測繪人員為主, 組織農民代表參與。在資料、數據、情況弄實以后, 對清查的歷史資料、調繪勘測、集體資源資產清理核查初步結果予以公示, 結果無異議的由農戶簽字認可;有異議的重新核查, 核查結果再次張榜公示, 直至絕大部分農戶簽字認可。經公示無異議的農戶承包土地、林地、房屋產權等, 按規定程序予以登記頒證, 并將結果再次公示, 確認無異議后向戶主發放權證。
截至2016年6月, 全市共完成農村土地承包經營權確權面積24.76萬畝;集體林地勘界面積525.8萬畝, 確權率95.2%;小型水利工程確權登記14397宗, 發證14322宗, 發證率99.5%;集體土地所有權確權登記發證3987宗、面積1336.17萬畝, 發證率100%;宅基地使用權確權登記143027宗、面積2.5萬畝, 發證率89.41%;集體建設用地使用權確權登記3458宗, 發證3132宗, 發證率90.57%。
備受關注的塘約村, 在確權上最為“較真”。為了摸清家底, 它們成立以村黨組織為核心的確權工作領導小組, 開展土地承包經營權、林權、集體土地所有權、集體建設用地使用權、房屋所有權、小型水利工程產權和農村集體財產權等“七權”確權, 借助GPS、航拍等現代技術對全村土地實行精準測量。村里還成立“確權議事會”, 對確權中的各類問題 (分有地無證、有證無地、一地多證、一證多地和無證無地, 以及實際測量面積偏大等) 進行匯總, 將積累下來的17類問題交由村民小組、村調解委員會、村民代表大會“三級調解”。占用集體資產的, 采取交還或購買方式處理, 經指界、退出、村民按手印三道程序確認。村民耕種的集體坡地、占用的公房, 完全歸還集體;村民占用集體坡地建房的, 村集體按每平方米50元收費。接下來是確權頒證, 對公示結果無異議的, 由農戶簽字認可;有異議的重新核查, 核查結果再次張榜公示, 直至絕大部分農戶簽字認可;再是產權建檔, 為每塊土地的面積、形狀、位置等信息建立檔案, 建立“七權”同確數據庫, 對確權成果進行動態管理和使用;最后是頒發權證, 測量確權后全村耕地從1572畝增加到4881畝, 林地2616畝, 頒發林權證60本, 房屋957宗, 集體所有水利工程19宗、頒發水權證32本。集體建設用地 (含宅基地) 使用權實測宗數957宗, 集體土地所有權實測面積8251畝, 集體公產 (學校、村辦公室、衛生室等) 共計7處。
(二) 以賦權顯化資源價值
長期以來, 農村大量資源資產閑置, 農民占有的資源沒有實現價值的途徑。安順通過對確權后的各類產權進行評估, 確定其價值, 賦予權利持有人在產權期限內依法使用、經營、流轉、作價入股或抵押擔保權能, 政府出臺相關政策予以保障。[8]政府通過制定“三權”促“三變”改革實施方案, 出臺農村資源和集體資產股份化改革意見、集體林權改革實施方案、財政支農資金變股金意見、小型水利產權改革意見等, 鼓勵基層進行各類產權改革探索, 從政策上保障各類主體產權權能。鼓勵和支持社會評估、會計等中介機構進入農村產權評估市場, 對農村各類參與重組的產權及資金、勞動力等進行計價與入股。設立由地方財政出資的涉農信貸風險補償基金, 貸款一旦出現風險, 扣除借款人10%的保證金, 貸款損失由受償銀行、合作擔保公司、政府分別按10%、45%、45%的比例進行責任分擔。組建農村土地流轉經營權價格評估機構, 負責對確權頒證后的土地流轉經營權進行價值評估, 金融機構根據價值評估報告發放抵押貸款。
(三) 以易權實現資源重組和農業產業化
通過發展多種形式的股份合作, 引導農村集體所有的資源性資產和可經營性資產投入到公司或合作社, 轉變為村集體和村民持有股金。鼓勵農民以土地承包經營權、林權、技術、資金等入股企業、合作社或其他經濟組織, 按股份獲得收益;將財政定向投入的發展類資金轉變為村集體和村民持有的資本金, 以入股形式投入到經營主體。
塘約村的資源權利重組、經營方式與發展路徑變化具有典型性。一是將全村4881畝土地 (田每畝700元、地每畝500元、坡耕地每畝300元, 500元1股) 全部入股到黨支部引領、村集體所有的“金土地合作社”, 共募集股東921戶, 股權總數5230股。國家財政直接補助和他人捐贈形成的集體資產平均量化按比例分配到集體成員, 記入成員個人賬戶。對每個股東建立個人檔案, 發放股權證書。股東持有的股權可依法、自愿轉讓、繼承。二是金土地合作社與農村信用社構建“3+X” (“3”指農村信用社、村委會、金土地合作社, “X”指公司、合作社、專業大戶、農戶等主體) 信貸體系提供抵押貸款, 405.8畝林地抵押貸款200萬元, 3處小型水利工程抵押貸款305萬元, 由村集體擔保、經營主體申請貸款, 授信額度最高可達繳納擔?；鸬?0倍, 利率在同期同檔次基礎上下浮10%。全村累計從平壩區農信社獲得“金土地貸”等貸款307筆1725萬元。三是集體統一組織下的分工分業。入社土地由村集體統一經營, 不得流轉給本集體經濟組織外成員。土地收益由合作社、村集體、村民按照3∶3∶4的比例進行分成。2016年, 村集體及合作社分紅121.47萬元, 社員分紅80.98萬元, 最高分紅8960元, 最低1840元。水務公司所獲收益由村集體和村水務公司按6∶4的比例分紅, 村集體收益的50%再量化給全體村民, 20%用于貧困戶幫扶, 30%用作村水利發展基金。全村實行資金統一核算、土地統一規劃、村干部統一使用、財務村務統一核算、農產品統一銷售、美麗鄉村統一建設、紅白喜事統一操辦“七統一”。在合作社內部組建運輸公司、勞動輸出公司、婦女創業聯合會和建筑公司等經營實體。四是農業產業化。全村種植芹菜600畝、韭黃700畝、辣椒150畝、香蔥200畝、淺水蓮藕300畝、晚熟脆紅李520畝、核桃500畝、羊肚菌160畝。建設青島—安順農業產業示范園, 建成后將帶動蔬菜種植3萬畝, 帶動周邊5000戶農戶增收。山東壽光市龍耀食品 (集團) 有限公司對口幫扶塘約村, 為村里無償提供700萬元幫扶資金建設農業產業園, 并以470萬元作為技術入股。目前, 占地300多畝的農業產業園已初具規模, 建成育苗中心區、高科技展示區、采摘體驗區和示范種植高產高效區。組建荷塘月色旅游發展公司, 以農耕文化為基礎, 打造集農業生產、農產品加工、休閑體驗、養生養老等為一體的田園綜合體。
目前安順市流轉農民承包地73.5萬畝, 占耕地面積445萬畝的16.52%, 其中6.23萬畝集體土地、15.61萬畝集體林地、300余處小型水利工程使用權等農村各類產權入股到企業、合作社、家庭農場等經營主體。通過股權收益, 新增村集體經濟收入2.03億元, 村集體經濟積累50萬元以上的村135個, 消滅集體經濟“空殼村”800個。8.9萬農民變成了股東, 入股農民人均增收1260元。全市農民人均可支配收入從2013的5810元增長2015年的7402元, 農村扶貧對象從2011年的74.65萬人減少到2015年的34.42萬人, 貧困發生率從30.8%下降到13.9%。蔬菜、茶葉、水果、烤煙、中藥材、生態畜牧等特色優勢產業不斷壯大, 糧經比由2010年的52∶48調整為2015年的30∶70, 畜牧業增加值占第一產業比重連續位居全省第一, 2015年達到30.5%。美麗鄉村覆蓋全市80%的行政村, 鄉村正逐步成為城里人想去的地方, 鄉村旅游2017年以來全市共計接待人數1195.03萬人 (次) 、實現旅游收入113.63億元。
安順市的“三權”促“三變”改革, 在“三變”層面上, 與六盤水的制度安排類似。無論是資源變資產, 還是農民變股東, 都以更全面的確權為前提, 不管資源和資產如何組合, 先把權利界定清晰, 這是資源再配置的前提。從塘約典型看到的情況是, 底層在大變革之前, 對產權尤為較真, 這是與集體化時期對待產權的做法和觀念完全不一樣的。從安順做法來看, 比簡單的集體化還是私有化兩極論相比, 更重要的是公私權利的清晰界定, 我國在集體化時期的為公廢私和包產到戶后的存在的以私侵公, 恰恰是因為不尊重產權和公私關系不清導致的。與湄潭以產權改革調動農民積極性、促進農業工業化相比, 安順的路徑是先有大規模的基礎設施搬掉大山對農民與外界的阻隔、持續的扶貧將極貧的農民從貧困陷阱中拉出來, “三權”促“三變”的改革恰恰是在外力將各種障礙排除以后, 回過來以制度激發農民內生活力, 促進后發地區的可持續發展。[9]
四、貴州新一輪農村改革的啟示與討論
貴州新一輪改革的深入, 主要是貴州農村發展對改革的需求使然。改革開放以來, 貴州一直被貧困困擾, 與其他地區的差距拉大。近十年來, 巨額基礎設施投資根本上改變了惡劣的自然環境對貴州經濟社會發展的制約, 持續的扶貧使貴州形成有一定規模的區域性農村產業, 農村整體貧困狀況有顯著緩解, 鄉村建設和人居環境改造使貴州的鄉村與美麗山水的價值顯化。各方面的變化使貴州迎來擺脫貧困陷阱奔小康的歷史機遇。面對這些變化的疊加, 現行制度出現明顯的不適應性, 需要作出因應性變革, 湄潭、安順與六盤水的制度試驗就是尋求新的制度均衡的嘗試?？傮w來看, 貴州新一輪的改革試驗還在路上, 一些新的制度安排的績效還有待檢驗, 過早下肯定或否定的結論既不利于地方探索, 也不利于農村制度的創新。由于不同地方的條件不同, 面臨的問題也不完全一樣, 因而切忌用一套方案解決所有地方的問題。但是, 從貴州三個典型地區的試驗獲得關于農村改革的相關啟示是大有裨益的。
(一) 以農業工業化實現后發地區現代化
與沿海地區的工業化、城鎮化路徑不同, 貴州不具備靠工業化起飛的各種條件, 事實上, 貴州也曾經模仿沿海地區的招商引資和利用沿海地區產業轉移機會搞園區工業化, 但效果并不理想。從貴州近些年走過的路來看, 以農業工業化啟動現代化可能更為可行。
湄潭是以荒山拍賣調動農民積極性, 在農民主體、政府和市場的多方努力下, 形成以茶產業為主導的產業, 茶產業的壯大又帶動茶加工業和茶旅游業的發展, 形成一條以茶為紐帶的產業鏈條, 帶來湄潭農村產業的發展和農民致富。安順和六盤水則是通過基礎設施的投資和持續性扶貧的外力支持, 使鄉村人口擺脫貧困陷阱, 新農村建設、以鄉村文明和歷史傳承為本底的美麗鄉村建設, 以及農村環境整治, 使貴州告別過去的窮山惡水, 村莊鑲嵌在美麗的山水中間, 形成獨具特色的人文和自然景色, 城里人的到來使鄉村活化, 鄉村自然環境的改善帶來山地特色農業的發展。從三個地區來看, 農業工業化和村莊活化有望帶來農業工業化, 進而促進貴州的工業化和城鎮化。但是, 這條路的可持續性也有待檢驗:一是農業產業的可持續性到底如何, “黔貨出山”到底能否開辟出一條路來;二是鄉村美麗以后, 能否形成有持久力的人氣, 從而使鄉村真正活起來。這些方面需要進一步探尋與關注。
(二) 以資源價值資本化加快發展
對于貴州這樣的后發地區來說, 資本短缺是經濟發展的劣勢之一。貴州三個地方的做法是, 將農村資源進行折股量化, 入股到前來合作的農業經營主體, 從理論上講, 這是一項使雙方共贏的合約。對經營主體來講, 通過資本投入、技術、市場和企業家資本, 與村集體和農民的合作, 可以利用鄉村的獨特資源和美麗山水發展產業;對于村農民集體來講, 通過資源入股與合作, 解決了發展所需要的資本、技術、市場和企業家能力問題, 使沉睡的資源在利用中增值。
對于后發地區來講, 以資源資本化加快發展是一項重要的理論創新。但是, 要注意的是, 資源資本化需要解決兩個重要問題:一是參與合作的企業家的能力問題, 資源能否變成資產、農民集體的資源股能否如期分到紅利, 取決于企業經營、項目運作和市場成敗, 否則將會帶來資源經營風險和社會穩定問題。二是農民與企業的合作問題, 一些地方在合作初期雙方合作較為愉快, 不會就細節進行計較, 但是, 合作的困難來自于運行中的細節, 如財務透明與監督, 農民作為員工的行為, 雙方對項目是否像自己私人活動一樣盡心, 利益分配的公平性, 價值增值以后的預期與心理變化, 等等。因此, 資源變資產的改革效果還有待時間的檢驗。
(三) 明晰和尊重產權是始終如一的主線
貴州從湄潭1987年的改革開始到安順塘約探路, 一直堅持以明晰產權為改革的前提。湄潭的“增人不增地、減人不減地”就是為了革除不斷重分土地的集體所有制對農民種地預期的破壞, 荒山拍賣更是給農民從事更大投資以信心。六盤水的“三變”改革以農民集體資源資產的確權及歸屬清晰為保障。安順的“三權”促“三變”改革, 表明只有實行全面的確權、市場化賦權和基于經營者能力的易權, 才能使“三變”的成果得以實現。
塘約村最有價值的試驗之一是, 不僅對承包到農民手上的資源予以確權頒證, 而且對集體“公有”資源進行全面徹底的權屬認定, 建立基于村民認可的清晰的公私關系, 并將確權以后的公共財產的歸屬和利得予以清晰界定。貴州的新一輪的改革是通過全面的確權, 明確界定公私權利與利益分配, 這在我國集體所有制演變史上是一個巨大的進步。
(四) 經營方式變革是特色農業經營的重要條件
農業經營制度創新是湄潭、安順和六盤水三地農村改革的重要內容之一。股份經營、公司經營和集體經營是主要的經營形式。新的經營主體的出現, 一個重要的誘因是, 貴州的山地農業與平原糧食農業有較大不同, 利潤更高, 風險更大, 開拓市場的能力要求更高。
從地方調查的案例解析來看, 不同村莊、不同項目選擇不同的經營方式, 是各自農業經營類型、作風風險、合約選擇與經營能力等各種因素作用的結果。比如, 資本需求大、需要長期投入的項目, 往往選擇經營主體與農民集體股份經營;風險大的項目, 農民集體往往選擇先保底再加分紅;經營和市場風險大的項目, 往往是公司與農民集體合作經營;村干部能力強、威信高的往往由村集體組織合作社經營。這些新的經營主體的到來, 確實正在改變原來的以小農為主體的經營方式, 現在很難說哪一種經營方式會在貴州未來的農業經營中勝出, 但每一種經營模式的制度優勢和劣勢已在運行中顯現, 比如, 股份經營可以解決農民集體資源的支付問題, 但也存在合約執行和利益分配的困難;集體經營可以實現村內資源的有效組合與分工, 但對村干部的領導能力和道德風險又制約著這種模式的大面積推行。要注意的是, 政府不要強推某種模式, 要賦予農民集體和經營者自主選擇權和合約權。
(五) 財政和扶貧資金變股金是重要的制度創新
貴州三地的改革試驗中, 都采取將各項財政資金和扶貧資金在?？顚Ｓ玫那疤嵯? 折成股份, 以股金落到每個農民頭上, 然后再將這些資金以股金入股到其他經營主體, 既密切了農民與財政資金和扶貧資金的關聯, 又使這些資金有效配置到項目使用中, 有助于提高項目成功率。當然, 這一制度創新要取得成功, 需要確保農民的主體地位, 包括項目經營主體的選擇, 利益分配的透明與公平, 等等。
與貴州此前以包產到戶改革解決溫飽相比, 新一輪貴州的農村改革是十多年努力求變產生的內在需求, 已經進行的制度試驗對現行農地制度和農業經營制度進行了重大變革。貴州的發展在途中, 貴州的改革在路上, 貴州的試驗為我們觀察我國后發地區的發展與改革提供了有價值的案例。對這里所發生的一切, 與其預設前提去評判, 不如冷靜客觀地觀察。
中國鄉村發現網轉自：改革2017年08期
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