筆者在調(diào)研農(nóng)村土地制度建設(shè)問題時，了解到一些情況，聽到一些對農(nóng)村土地制度改革積極的反響和對深化改革的建議和意見。經(jīng)過深入思考，我覺得農(nóng)村宅基地制度改革已迫在眉睫，應(yīng)該發(fā)揚攻堅克難的精神，加快試點進程，認真總結(jié)經(jīng)驗，不失時機地將改革引向深入。
改革有風(fēng)險。但是，如果不改革，將會影響到土地效率和效益，影響到小康建設(shè)進程。對其風(fēng)險，要有預(yù)料，但也不能因有風(fēng)險就邁不開改革的步子。可參照承包地“三權(quán)分置”的改革思路，總的原則是：維護宅基地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶占有權(quán)、放活所有權(quán)，實現(xiàn)宅基地由保障權(quán)向財產(chǎn)權(quán)的根本轉(zhuǎn)變。
現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度實際在“空轉(zhuǎn)”，改革時機已成熟
中國農(nóng)村的宅基地制度，即便從改革開放算起，也是幾經(jīng)變革。現(xiàn)行制度可概括為：集體所有、村民使用，一戶一宅、限制面積，福利分配、長期使用，限制權(quán)能、無償收回。村集體有義務(wù)為本集體成員免費供應(yīng)宅基地，但宅基地基本上無法交易，事實上成了一種身份權(quán)、福利品。隨著形勢變化，這套帶有計劃經(jīng)濟體制痕跡的規(guī)定，已經(jīng)很難執(zhí)行下去。事實上，多數(shù)村莊近些年來就沒再供過宅基地，多數(shù)符合條件的農(nóng)戶也申請不到宅基地。
現(xiàn)行宅基地制度實際上已難以為繼，基本處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。這是因為過去制定宅基地政策的客觀依據(jù)已不復(fù)存在。第一，對絕大多數(shù)村而言，集體成員不斷增加，土地不斷減少，也沒有預(yù)留地，根本就沒地可供。尤其是城中村和城鄉(xiāng)接合部，土地開發(fā)利用基本飽和，很難找到用于宅基地的土地。第二，即便是預(yù)留有宅基地，按現(xiàn)行規(guī)定，新增宅基地作為建設(shè)用地，必須納入當(dāng)?shù)赝恋乩媚甓扔媱澖y(tǒng)一管理。地方政府好不容易每年得到很有限的新增用地建設(shè)計劃指標(biāo)，當(dāng)然是優(yōu)先安排給更具經(jīng)濟效益、能帶來更多土地財政收入的項目，不可能留來做宅基地。
現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度“空轉(zhuǎn)”，急需通過改革解決現(xiàn)存矛盾，探索建立起一套新的管理和使用制度，使其回歸財產(chǎn)權(quán)的本性，最大限度地發(fā)揮出稀缺資源配置的經(jīng)濟效益和社會效益。如果到農(nóng)村做專題調(diào)研，會看到現(xiàn)行的宅基地供與需、用與管的矛盾很突出。在一些地方，部分農(nóng)民要子女結(jié)婚、要分戶、要建房，自然要有宅基地。而通過正常渠道又拿不到宅基地，就只能選擇違法占地建住宅，在耕地上建住宅，利用設(shè)施農(nóng)業(yè)的名義建住宅的并不少見，順著交通要道建房子的情況也時有發(fā)生。面對五花八門的不經(jīng)批準(zhǔn)自行建設(shè)的農(nóng)宅，基層政府很難進行處罰，久而久之，“一戶多宅”、面積超標(biāo)等違法現(xiàn)象成為常態(tài)。據(jù)有關(guān)人士估計，在宅基地荒于管理的地方，有30% 左右的農(nóng)戶“一戶多宅”。
農(nóng)村中，一方面是宅基地不夠用，一方面宅基地的浪費和閑置司空見慣。全國村莊面積達2.87 億畝，是城鎮(zhèn)面積的2.09 倍，其中大部分是宅基地。如果各地嚴格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)供應(yīng)宅基地，節(jié)約的宅基地，可用于緩解農(nóng)戶的急需，也可用于開發(fā)性建設(shè)。尤其是在一些發(fā)達地區(qū)和城市郊區(qū)，宅基地價值得到極大體現(xiàn)，但相關(guān)管理制度空缺，大量宅基地違規(guī)建成“小產(chǎn)權(quán)房”，已經(jīng)到屢禁不止、法不責(zé)眾的地步。
農(nóng)村的宅基地制度已經(jīng)到了非改不可的地步，早改早主動。改晚了，問題積累起來，就更難以解決了。所以，改革的時間窗口可以前移。無論是從健全社會主義市場經(jīng)濟體制上看，還是從賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利上看，或者是從推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要上看，解決農(nóng)村宅基地的供給與管理滯后的問題，都是繞不過去的“坎”。因此，必須堅定信心，抓住機遇積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村宅基地制度改革。
農(nóng)村改革走過了將近40 年的路程，比較好地解決了經(jīng)營體制和市場體系建設(shè)問題。但是，用物權(quán)法來衡量，改革走過了“上半場”，目前已經(jīng)到了“下半場”。農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)走到了深水區(qū)，核心是要素市場的改革，重點是宅基地的市場化改革。況且，這項改革有法律依據(jù)。2007 年頒布的物權(quán)法，已經(jīng)明確宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)。宅基地要從單一身份權(quán)轉(zhuǎn)向財產(chǎn)權(quán)，不改革是不可能實現(xiàn)的。
現(xiàn)行土地市場形勢已發(fā)生重大變化，改革風(fēng)險總體可控
長期以來，宅基地承載著保障農(nóng)民住有所居的功能，也是農(nóng)村集體所有制權(quán)屬的一個重要體現(xiàn)。同時，宅基地還是廣大農(nóng)民群眾的一項財富。它的改革，不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的物質(zhì)利益，而且也會對城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場產(chǎn)生重大影響。因此，宅基地制度改革成了農(nóng)村土地制度改革中最為復(fù)雜、最為敏感的領(lǐng)域，改革需要謹慎從事、穩(wěn)步前行。當(dāng)前社會上爭論很多，甚至存在極為對立的觀點，一些人認為動了就會天下大亂，一些人認為不動會影響改革大局。仔細辨析各方觀點，其實很多爭論沒多大價值。因為部分觀點是針對過去土地市場情況而言的，結(jié)論已經(jīng)過時；部分是針對局部地區(qū)而言的，沒看到不斷變化的新情況，不能指導(dǎo)面上調(diào)劑與管理。當(dāng)前推進改革，應(yīng)盡量避免情緒化的討論、抽象化的分析、空想化的設(shè)定。應(yīng)從中國的國情和農(nóng)村的實際出發(fā)，冷靜下來分析，尤其要看到事物的最新變化。總的來說，只要我們把握得當(dāng)，改革的風(fēng)險沒有想象得那么大。
工商資本下鄉(xiāng)規(guī)模總體控制，不必過于擔(dān)心資本“拿走”農(nóng)民的宅基地。現(xiàn)行政策將宅基地流轉(zhuǎn)限定在本集體范圍內(nèi)，出發(fā)點是擔(dān)心一旦放開就會有大量外部資本涌入，出現(xiàn)農(nóng)戶流離失所乃至發(fā)生社會動蕩。在過去這些擔(dān)心不無道理、非常必要。現(xiàn)在，一方面，大量農(nóng)民工進城，農(nóng)村常住人口從改革開放初期時8 億下降為6.4 億。同時，農(nóng)村社會保障體系基本建立，再把宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定在村內(nèi)有些不合時宜。要相信絕大多數(shù)農(nóng)民是理性的。當(dāng)然，即使允許農(nóng)村宅基地進行流轉(zhuǎn)，還得經(jīng)過慎重試點，把一些問題解決在點上，也不可盲目推開試點。另一方面，還要看到，十八大以來城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐加快，進城農(nóng)民基本納入了社會保障，城市廉租房也正在擴大供給量、拓寬供給范圍。
在農(nóng)村，承包地流轉(zhuǎn)也有一個如何防止農(nóng)民失地的問題，解決的辦法是配套建立工商資本進入農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。宅基地的流轉(zhuǎn)，可以借鑒這樣的經(jīng)驗。宅基地流轉(zhuǎn)既可以限定流轉(zhuǎn)范圍，如在縣域或市域范圍內(nèi)；也可限定流轉(zhuǎn)對象，如只放開農(nóng)對農(nóng)流轉(zhuǎn)；還可以對工商資本同樣建立準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。
土地市場形勢已逆轉(zhuǎn)，不必過于擔(dān)心地方政府“趕農(nóng)民上樓”。過去城鎮(zhèn)急劇擴張、工業(yè)快速發(fā)展，國家嚴控用地指標(biāo)并逐級分解。縣一級拿到的指標(biāo)通常每年只有幾百畝，與實際用地需求相比缺口太大。無奈之下，部分地方政府“眼光向下”，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的辦法，整理農(nóng)民宅基地，把指標(biāo)挪到縣城和中心鎮(zhèn)附近，滿足當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)和項目落地需要。部分地方操之過急，出現(xiàn)了“趕農(nóng)民上樓”“逼農(nóng)民上樓”的問題，侵害農(nóng)民權(quán)益，影響社會穩(wěn)定。現(xiàn)在的情況同以前大不一樣了。一是十八大以來農(nóng)村基層干部的能力和政策水平在提高。二是近些年土地市場形勢發(fā)生了重大變化。縣城和三、四線城市當(dāng)前商品房嚴重過剩，當(dāng)務(wù)之急是去庫存、不是占新地。目前政策規(guī)定，縣域范圍內(nèi)增減掛鉤是允許的，但地方的積極性已明顯下降。在推進脫貧攻堅過程中，政策放寬到允許832 個國家級貧困縣在省域范圍內(nèi)開展土地總量的增減掛鉤，今年初繼續(xù)再放寬到省定貧困縣。即便如此，交易亦不活躍。因此，宅基地改革后，不必再擔(dān)心出現(xiàn)“趕農(nóng)民上樓”的情況。
農(nóng)民群眾有智慧解決歷史遺留問題，不必過于擔(dān)心“拍醒睡著的孩子”。現(xiàn)在農(nóng)村有“一戶一宅”，也有“一戶多宅”的。“一戶一宅”中面積有大有小，地點有好有壞，有合法審批的也有違建。“一戶多宅”中有祖輩留下的，也有長期累積的戶籍變動形成的，還有執(zhí)法長期不到位形成事實的。一些人擔(dān)心，如果不改革大家相安無事，改革了反而會“擠膿包”“挑起群眾斗群眾”，影響到社會穩(wěn)定。對此，其實不必過慮。針對上述這樣的問題，可考慮在總結(jié)試點地區(qū)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，出臺具有可操作性的指導(dǎo)辦法，明確參與宅基地分配主體資格和分配程序等；針對“合法不合理”的問題，充分尊重農(nóng)村集體作為宅基地所有權(quán)主體的地位，充分發(fā)揮村民自治的作用，相信村民能找到解決問題的辦法。通過分門別類設(shè)計方案，由點及面、謹慎推開，完全可以保證不引起大的社會震蕩。
目前推行的改革試點已取得一些經(jīng)驗，可不失時機地推進宅基地“三權(quán)分置”改革
按照中央部署，農(nóng)村宅基地制度改革試點已兩年多，中央出于慎重的考慮，還要延長試點期限。在解決現(xiàn)存矛盾方面，試點探索出了一些經(jīng)驗。概括來說包括以下幾個方面。一是在定位上，保留宅基地社會保障功能，強化宅基地用益物權(quán)屬性，顯化宅基地的資產(chǎn)屬性和財產(chǎn)價值，推動更大范圍內(nèi)有序流轉(zhuǎn)；二是在目標(biāo)上，實現(xiàn)了由“戶有所居” 轉(zhuǎn)向“住有所居”，實行多元化的保障方式，推動宅基地合理配置和節(jié)約利用；三是在操作上，推進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，允許部分整理出來的土地用于農(nóng)村其他建設(shè)，完善宅基地權(quán)益保障，明確規(guī)范的取得方式，探索宅基地有償使用、自愿有償退出機制，健全宅基地管理制度。這樣的改革，既嚴格維護集體和農(nóng)戶土地權(quán)益，又平等保護各經(jīng)營使用主體的利益，城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地總量得到嚴格控制，破解了農(nóng)民進城后城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩頭增加的困局。
農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，就是要在保障集體所有權(quán)的前提下，把占有權(quán)和使用權(quán)分開，探索協(xié)調(diào)“三權(quán)”之間的關(guān)系及各自運行機制，強化宅基地用益物權(quán)。改革的重點有三個方面的內(nèi)容。
落實集體所有權(quán)。宅基地制度改革，與承包地改革一樣，必須堅持集體所有權(quán)的根本地位。宜明確宅基地所有權(quán)主體為全體村民，根據(jù)具體情況分別交由村集體或村民小組集體行使，保證集體決策層級和集體土地所有權(quán)層級一致。尊重目前集體土地所有權(quán)主體現(xiàn)狀，確權(quán)后不再進行調(diào)整。所有權(quán)在村民小組的，不宜調(diào)整到村。所有權(quán)在村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，亦不作調(diào)整。
落實宅基地集體所有權(quán)，核心是明確處分權(quán)和收益權(quán)。一是應(yīng)明確村集體對村莊用地的規(guī)劃利用權(quán)。現(xiàn)階段，城中村和城市郊區(qū)提倡統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)提倡統(tǒng)規(guī)自建、多戶聯(lián)建。二是應(yīng)適度強化村集體收回宅基地的權(quán)利，對違法建設(shè)、超標(biāo)建設(shè)和長期閑置的，賦予村集體及時糾正和有條件調(diào)整、收回的權(quán)能。三是應(yīng)賦予村集體對宅基地使用的監(jiān)督權(quán)，在宅基地流轉(zhuǎn)、征收時行使民主協(xié)商和決策監(jiān)督的權(quán)能。四是應(yīng)明確村集體在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益，在征地補償時參與收益分配。五是應(yīng)明確允許農(nóng)民集體開展村莊整治，明確整治節(jié)約出來的宅基地仍屬農(nóng)民集體所有，在符合規(guī)劃和用途管制前提下集體可開發(fā)使用并享有相關(guān)收益。
穩(wěn)定農(nóng)戶占有權(quán)。從財產(chǎn)權(quán)的角度看，農(nóng)戶對宅基地的占有權(quán)與對承包地的承包權(quán)相似，需要保持穩(wěn)定并長期不變。穩(wěn)定農(nóng)戶宅基地占有權(quán)，核心是保障居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。居住權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員的基本權(quán)利，不論宅基地如何流轉(zhuǎn)，都不能改變農(nóng)民家庭作為集體經(jīng)濟組織成員的居住權(quán)。農(nóng)戶宅基地被征收的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)補償、享受社會保障。不得違法調(diào)整農(nóng)戶宅基地，不得以退出宅基地占有權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。對農(nóng)戶合法取得、“一戶一宅”的，僅對超出當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部分收取宅基地使用費。使用費實行階梯制，超出部分越多繳費標(biāo)準(zhǔn)越高。對非法取得、“一戶多宅”的，宜通過協(xié)商或給予合理補償后直接拆除。暢通農(nóng)村宅基地占有權(quán)退出渠道，明確規(guī)定退出主體、審批機關(guān)、收回手續(xù)，明確應(yīng)當(dāng)退出和可以退出的具體情形。支持農(nóng)民集體作為所有權(quán)人建立宅基地回購制度，對農(nóng)民退出宅基地予以必要的補償。鼓勵各地結(jié)合實際，采取貨幣置換、商品房置換、養(yǎng)老保障置換等多種補償辦法退出宅基地。在建立有償使用有償退出機制的同時，改革宅基地取得制度，原則上不再審批農(nóng)戶新增宅基地。
放活宅基地使用權(quán)。對符合條件的宅基地流轉(zhuǎn)，賦予受讓主體更有保障的土地使用權(quán)，是改革宅基地制度的關(guān)鍵。放活宅基地使用權(quán)，核心是賦予收益權(quán)，這是發(fā)揮土地要素功能的基礎(chǔ)，是盤活利用閑置宅基地、優(yōu)化土地資源配置的要義所在。宜在試點地區(qū)探索“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，逐步放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，現(xiàn)階段至少宜允許宅基地使用權(quán)在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)。在東部發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部，可允許宅基地使用權(quán)跨縣域流轉(zhuǎn)。要在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶占有權(quán)的前提下，平等保護承租人依流轉(zhuǎn)合同取得的土地使用權(quán)，保障其經(jīng)營預(yù)期。
作者系中國光華科技基金會光華研究院院長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊
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