筆者在調研農村土地制度建設問題時，了解到一些情況，聽到一些對農村土地制度改革積極的反響和對深化改革的建議和意見。經過深入思考，我覺得農村宅基地制度改革已迫在眉睫，應該發揚攻堅克難的精神，加快試點進程，認真總結經驗，不失時機地將改革引向深入。
改革有風險。但是，如果不改革，將會影響到土地效率和效益，影響到小康建設進程。對其風險，要有預料，但也不能因有風險就邁不開改革的步子。可參照承包地“三權分置”的改革思路，總的原則是：維護宅基地所有權、穩定農戶占有權、放活所有權，實現宅基地由保障權向財產權的根本轉變。
現行農村宅基地制度實際在“空轉”，改革時機已成熟
中國農村的宅基地制度，即便從改革開放算起，也是幾經變革。現行制度可概括為：集體所有、村民使用，一戶一宅、限制面積，福利分配、長期使用，限制權能、無償收回。村集體有義務為本集體成員免費供應宅基地，但宅基地基本上無法交易，事實上成了一種身份權、福利品。隨著形勢變化，這套帶有計劃經濟體制痕跡的規定，已經很難執行下去。事實上，多數村莊近些年來就沒再供過宅基地，多數符合條件的農戶也申請不到宅基地。
現行宅基地制度實際上已難以為繼，基本處于“空轉”狀態。這是因為過去制定宅基地政策的客觀依據已不復存在。第一，對絕大多數村而言，集體成員不斷增加，土地不斷減少，也沒有預留地，根本就沒地可供。尤其是城中村和城鄉接合部，土地開發利用基本飽和，很難找到用于宅基地的土地。第二，即便是預留有宅基地，按現行規定，新增宅基地作為建設用地，必須納入當地土地利用年度計劃統一管理。地方政府好不容易每年得到很有限的新增用地建設計劃指標，當然是優先安排給更具經濟效益、能帶來更多土地財政收入的項目，不可能留來做宅基地。
現行農村宅基地制度“空轉”，急需通過改革解決現存矛盾，探索建立起一套新的管理和使用制度，使其回歸財產權的本性，最大限度地發揮出稀缺資源配置的經濟效益和社會效益。如果到農村做專題調研，會看到現行的宅基地供與需、用與管的矛盾很突出。在一些地方，部分農民要子女結婚、要分戶、要建房，自然要有宅基地。而通過正常渠道又拿不到宅基地，就只能選擇違法占地建住宅，在耕地上建住宅，利用設施農業的名義建住宅的并不少見，順著交通要道建房子的情況也時有發生。面對五花八門的不經批準自行建設的農宅，基層政府很難進行處罰，久而久之，“一戶多宅”、面積超標等違法現象成為常態。據有關人士估計，在宅基地荒于管理的地方，有30% 左右的農戶“一戶多宅”。
農村中，一方面是宅基地不夠用，一方面宅基地的浪費和閑置司空見慣。全國村莊面積達2.87 億畝，是城鎮面積的2.09 倍，其中大部分是宅基地。如果各地嚴格按規定標準供應宅基地，節約的宅基地，可用于緩解農戶的急需，也可用于開發性建設。尤其是在一些發達地區和城市郊區，宅基地價值得到極大體現，但相關管理制度空缺，大量宅基地違規建成“小產權房”，已經到屢禁不止、法不責眾的地步。
農村的宅基地制度已經到了非改不可的地步，早改早主動。改晚了，問題積累起來，就更難以解決了。所以，改革的時間窗口可以前移。無論是從健全社會主義市場經濟體制上看，還是從賦予農民更多財產權利上看，或者是從推進城鄉一體化發展的需要上看，解決農村宅基地的供給與管理滯后的問題，都是繞不過去的“坎”。因此，必須堅定信心，抓住機遇積極穩妥地推進農村宅基地制度改革。
農村改革走過了將近40 年的路程，比較好地解決了經營體制和市場體系建設問題。但是，用物權法來衡量，改革走過了“上半場”，目前已經到了“下半場”。農村土地制度改革已經走到了深水區，核心是要素市場的改革，重點是宅基地的市場化改革。況且，這項改革有法律依據。2007 年頒布的物權法，已經明確宅基地使用權是一種用益物權。宅基地要從單一身份權轉向財產權，不改革是不可能實現的。
現行土地市場形勢已發生重大變化，改革風險總體可控
長期以來，宅基地承載著保障農民住有所居的功能，也是農村集體所有制權屬的一個重要體現。同時，宅基地還是廣大農民群眾的一項財富。它的改革，不僅關系到廣大農民群眾的物質利益，而且也會對城鎮房地產市場產生重大影響。因此，宅基地制度改革成了農村土地制度改革中最為復雜、最為敏感的領域，改革需要謹慎從事、穩步前行。當前社會上爭論很多，甚至存在極為對立的觀點，一些人認為動了就會天下大亂，一些人認為不動會影響改革大局。仔細辨析各方觀點，其實很多爭論沒多大價值。因為部分觀點是針對過去土地市場情況而言的，結論已經過時；部分是針對局部地區而言的，沒看到不斷變化的新情況，不能指導面上調劑與管理。當前推進改革，應盡量避免情緒化的討論、抽象化的分析、空想化的設定。應從中國的國情和農村的實際出發，冷靜下來分析，尤其要看到事物的最新變化。總的來說，只要我們把握得當，改革的風險沒有想象得那么大。
工商資本下鄉規模總體控制，不必過于擔心資本“拿走”農民的宅基地。現行政策將宅基地流轉限定在本集體范圍內，出發點是擔心一旦放開就會有大量外部資本涌入，出現農戶流離失所乃至發生社會動蕩。在過去這些擔心不無道理、非常必要。現在，一方面，大量農民工進城，農村常住人口從改革開放初期時8 億下降為6.4 億。同時，農村社會保障體系基本建立，再把宅基地流轉范圍限定在村內有些不合時宜。要相信絕大多數農民是理性的。當然，即使允許農村宅基地進行流轉，還得經過慎重試點，把一些問題解決在點上，也不可盲目推開試點。另一方面，還要看到，十八大以來城鄉一體化發展的步伐加快，進城農民基本納入了社會保障，城市廉租房也正在擴大供給量、拓寬供給范圍。
在農村，承包地流轉也有一個如何防止農民失地的問題，解決的辦法是配套建立工商資本進入農業的準入和監管制度。宅基地的流轉，可以借鑒這樣的經驗。宅基地流轉既可以限定流轉范圍，如在縣域或市域范圍內；也可限定流轉對象，如只放開農對農流轉；還可以對工商資本同樣建立準入和監管制度。
土地市場形勢已逆轉，不必過于擔心地方政府“趕農民上樓”。過去城鎮急劇擴張、工業快速發展，國家嚴控用地指標并逐級分解。縣一級拿到的指標通常每年只有幾百畝，與實際用地需求相比缺口太大。無奈之下，部分地方政府“眼光向下”，通過城鄉建設用地增減掛鉤的辦法，整理農民宅基地，把指標挪到縣城和中心鎮附近，滿足當地城市建設和項目落地需要。部分地方操之過急，出現了“趕農民上樓”“逼農民上樓”的問題，侵害農民權益，影響社會穩定。現在的情況同以前大不一樣了。一是十八大以來農村基層干部的能力和政策水平在提高。二是近些年土地市場形勢發生了重大變化。縣城和三、四線城市當前商品房嚴重過剩，當務之急是去庫存、不是占新地。目前政策規定，縣域范圍內增減掛鉤是允許的，但地方的積極性已明顯下降。在推進脫貧攻堅過程中，政策放寬到允許832 個國家級貧困縣在省域范圍內開展土地總量的增減掛鉤，今年初繼續再放寬到省定貧困縣。即便如此，交易亦不活躍。因此，宅基地改革后，不必再擔心出現“趕農民上樓”的情況。
農民群眾有智慧解決歷史遺留問題，不必過于擔心“拍醒睡著的孩子”。現在農村有“一戶一宅”，也有“一戶多宅”的。“一戶一宅”中面積有大有小，地點有好有壞，有合法審批的也有違建。“一戶多宅”中有祖輩留下的，也有長期累積的戶籍變動形成的，還有執法長期不到位形成事實的。一些人擔心，如果不改革大家相安無事，改革了反而會“擠膿包”“挑起群眾斗群眾”，影響到社會穩定。對此，其實不必過慮。針對上述這樣的問題，可考慮在總結試點地區實踐經驗基礎上，出臺具有可操作性的指導辦法，明確參與宅基地分配主體資格和分配程序等；針對“合法不合理”的問題，充分尊重農村集體作為宅基地所有權主體的地位，充分發揮村民自治的作用，相信村民能找到解決問題的辦法。通過分門別類設計方案，由點及面、謹慎推開，完全可以保證不引起大的社會震蕩。
目前推行的改革試點已取得一些經驗，可不失時機地推進宅基地“三權分置”改革
按照中央部署，農村宅基地制度改革試點已兩年多，中央出于慎重的考慮，還要延長試點期限。在解決現存矛盾方面，試點探索出了一些經驗。概括來說包括以下幾個方面。一是在定位上，保留宅基地社會保障功能，強化宅基地用益物權屬性，顯化宅基地的資產屬性和財產價值，推動更大范圍內有序流轉；二是在目標上，實現了由“戶有所居” 轉向“住有所居”，實行多元化的保障方式，推動宅基地合理配置和節約利用；三是在操作上，推進宅基地使用權流轉，允許部分整理出來的土地用于農村其他建設，完善宅基地權益保障，明確規范的取得方式，探索宅基地有償使用、自愿有償退出機制，健全宅基地管理制度。這樣的改革，既嚴格維護集體和農戶土地權益，又平等保護各經營使用主體的利益，城鄉建設用地和農村集體建設用地總量得到嚴格控制，破解了農民進城后城鄉建設用地兩頭增加的困局。
農村宅基地“三權分置”改革，就是要在保障集體所有權的前提下，把占有權和使用權分開，探索協調“三權”之間的關系及各自運行機制，強化宅基地用益物權。改革的重點有三個方面的內容。
落實集體所有權。宅基地制度改革，與承包地改革一樣，必須堅持集體所有權的根本地位。宜明確宅基地所有權主體為全體村民，根據具體情況分別交由村集體或村民小組集體行使，保證集體決策層級和集體土地所有權層級一致。尊重目前集體土地所有權主體現狀，確權后不再進行調整。所有權在村民小組的，不宜調整到村。所有權在村或鄉鎮的，亦不作調整。
落實宅基地集體所有權，核心是明確處分權和收益權。一是應明確村集體對村莊用地的規劃利用權。現階段，城中村和城市郊區提倡統一規劃、集中建設，傳統農區提倡統規自建、多戶聯建。二是應適度強化村集體收回宅基地的權利，對違法建設、超標建設和長期閑置的，賦予村集體及時糾正和有條件調整、收回的權能。三是應賦予村集體對宅基地使用的監督權，在宅基地流轉、征收時行使民主協商和決策監督的權能。四是應明確村集體在宅基地使用權轉讓時按照一定比例分享流轉收益，在征地補償時參與收益分配。五是應明確允許農民集體開展村莊整治，明確整治節約出來的宅基地仍屬農民集體所有，在符合規劃和用途管制前提下集體可開發使用并享有相關收益。
穩定農戶占有權。從財產權的角度看，農戶對宅基地的占有權與對承包地的承包權相似，需要保持穩定并長期不變。穩定農戶宅基地占有權，核心是保障居住權和財產權。居住權是農戶作為集體經濟組織成員的基本權利，不論宅基地如何流轉，都不能改變農民家庭作為集體經濟組織成員的居住權。農戶宅基地被征收的，有權依法獲得相應補償、享受社會保障。不得違法調整農戶宅基地，不得以退出宅基地占有權作為農民進城落戶的條件。對農戶合法取得、“一戶一宅”的，僅對超出當地規定標準的部分收取宅基地使用費。使用費實行階梯制，超出部分越多繳費標準越高。對非法取得、“一戶多宅”的，宜通過協商或給予合理補償后直接拆除。暢通農村宅基地占有權退出渠道，明確規定退出主體、審批機關、收回手續，明確應當退出和可以退出的具體情形。支持農民集體作為所有權人建立宅基地回購制度，對農民退出宅基地予以必要的補償。鼓勵各地結合實際，采取貨幣置換、商品房置換、養老保障置換等多種補償辦法退出宅基地。在建立有償使用有償退出機制的同時，改革宅基地取得制度，原則上不再審批農戶新增宅基地。
放活宅基地使用權。對符合條件的宅基地流轉，賦予受讓主體更有保障的土地使用權，是改革宅基地制度的關鍵。放活宅基地使用權，核心是賦予收益權，這是發揮土地要素功能的基礎，是盤活利用閑置宅基地、優化土地資源配置的要義所在。宜在試點地區探索“三權分置”的基礎上，逐步放開農村宅基地使用權流轉范圍，現階段至少宜允許宅基地使用權在縣域內流轉。在東部發達地區和城鄉接合部，可允許宅基地使用權跨縣域流轉。要在依法保護集體所有權和農戶占有權的前提下，平等保護承租人依流轉合同取得的土地使用權，保障其經營預期。
作者系中國光華科技基金會光華研究院院長
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊
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