隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，許多“三農(nóng)”工作的新問題和新矛盾相互交織，迫切需要“創(chuàng)新”思維理念，按照“政府支持、市場主導(dǎo)”的規(guī)則，從協(xié)調(diào)“三農(nóng)”整體利益關(guān)系出發(fā)，創(chuàng)新體制機制，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展真正建立機制，形成路徑，促進農(nóng)業(yè)繁榮、農(nóng)民更富、農(nóng)村更美。
當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展面臨系列體制機制問題
中央高度重視“三農(nóng)”工作，實施了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，2012年以來全國財政連續(xù)5年“三農(nóng)”支出超過3萬億，有力推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，糧食連年增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收，新農(nóng)村建設(shè)取得明顯成效。但從整體上看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)業(yè)不“強”、農(nóng)村不“旺”、農(nóng)民口袋不“鼓”等問題比較突出，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是“四化同步”最明顯的短腿，農(nóng)村地區(qū)是全面小康建設(shè)最突出的短板。
1．農(nóng)村集體土地權(quán)能虛置，加快“三農(nóng)”發(fā)展缺內(nèi)生動力。土地是農(nóng)村最重要的資源，也是農(nóng)村發(fā)展的最大動力。按照法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有，但農(nóng)村土地在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時，必須由地方政府通過統(tǒng)一征收，農(nóng)民集體對其權(quán)能處于虛置狀態(tài)，所有權(quán)虛化、使用權(quán)固化、經(jīng)濟權(quán)弱化。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收后，農(nóng)民集體獲得原用途的若干倍數(shù)補償，嚴(yán)重背離土地市場價值。對于農(nóng)民來說，其主要資產(chǎn)就是房產(chǎn)，但因為宅基地是基于集體經(jīng)濟組織成員身份無償取得，不能進行市場買賣。農(nóng)村最重要資源、農(nóng)民主要資產(chǎn)“沉睡”，不能“生財”，導(dǎo)致農(nóng)村“造血”不足、經(jīng)濟“空殼”。以湖南為例，當(dāng)前全省村級集體經(jīng)濟空殼村接近一半。同時，由于“分”得充分、“統(tǒng)”得不夠，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的優(yōu)越性沒有得到充分發(fā)揮，村級集體協(xié)調(diào)服務(wù)功能衰退，對發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，落實精準(zhǔn)脫貧、全面小康建設(shè)有心無力。
2．農(nóng)業(yè)家庭分散經(jīng)營主導(dǎo)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展缺經(jīng)營機制。截止到2016年底，全國土地流轉(zhuǎn)率為35%，總體上看，農(nóng)業(yè)仍然以家庭分散經(jīng)營為主，全國人均耕地不足半公頃，土地被條塊分割，農(nóng)業(yè)區(qū)域化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；a(chǎn)難以形成，農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新裝備難以引進，農(nóng)業(yè)品牌化、企業(yè)化、市場化難以推進，新的先進生產(chǎn)力要素難以融合，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。
3．現(xiàn)代商業(yè)金融風(fēng)險控制，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展缺融資機制。現(xiàn)代商業(yè)金融追求效益優(yōu)先、風(fēng)險控制，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融受制于不完善的土地制度、農(nóng)戶房屋所有權(quán)制度、社會保障制度、農(nóng)村金融信貸制度等相關(guān)頂層設(shè)計和與之匹配的法律體系的缺失，很難得到商業(yè)銀行的金融支持。而政策性銀行局限于糧棉油收購等特定領(lǐng)域，且總量有限。此外，農(nóng)業(yè)信用體系建設(shè)也沒有完全建立，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)擔(dān)保難、融資難、融資貴的問題普遍存在。據(jù)統(tǒng)計，全國2868個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何金融組織，農(nóng)戶貸款覆蓋率不到10%；2015年湖南省涉農(nóng)貸款僅占貸款總量的32.2%，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)貸款只有5.3%，60%以上的農(nóng)業(yè)企業(yè)存在融資困難。
4．農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要大量人才，農(nóng)村缺人才進入機制。當(dāng)前，以家庭經(jīng)營為主的經(jīng)營模式，農(nóng)業(yè)農(nóng)村缺乏人才進入機制，老一代農(nóng)民因年齡因素即將退出農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營主力軍隊伍，年輕人又都涌入城市，新一代職業(yè)農(nóng)民如何培育產(chǎn)生，“誰來種地”、“誰來建設(shè)新農(nóng)村”的問題亟待破解。調(diào)查顯示，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人口中初中、小學(xué)文化程度占70%以上，接受過農(nóng)業(yè)科技教育培訓(xùn)的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員不足20%；2016年全國28171萬人農(nóng)民外出打工，從事非農(nóng)行業(yè)。沒有高素質(zhì)人才作支撐，新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐緩慢、推進困難。
創(chuàng)新四大市場機制，構(gòu)建“三農(nóng)”發(fā)展路徑機制
面對眾多相互交織，不可分割的“三農(nóng)”問題，必須加大改革創(chuàng)新力度，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，從市場配置資源的規(guī)律出發(fā)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機制改革。
（一）創(chuàng)新城鄉(xiāng)要素互動機制
以做活“地”為核心，推進農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。2015年2月27日，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫停相關(guān)法律，開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點。至2016年4月，全國共有278宗約4500畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總價50億元。如浙江德清縣洛舍鎮(zhèn)砂村成功出讓一塊面積為20畝的村級集體經(jīng)營性建設(shè)用地，每畝售價57.5萬元。從試點情況看，實現(xiàn)了三方共贏：一是城市優(yōu)質(zhì)資本要素能實現(xiàn)更多渠道、更加便捷、更為合理地進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；二是村級集體獲得農(nóng)村集體土地在征收、入市或其他改變用途過程中更多的經(jīng)濟收益，增強農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展村級公益事業(yè)的實力，提升其凝聚力、號召力和戰(zhàn)斗力。三是農(nóng)民獲得更多村級集體和自身資源資產(chǎn)帶來財產(chǎn)性收入，增強其投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他事業(yè)的投資能力，也為農(nóng)民在市民化進程中提供更多原始積累。
1．對農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)賦能。農(nóng)村集體建設(shè)用地包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地三大類。建立農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓金制度，首先要做好確權(quán)賦能這項基礎(chǔ)工作。從改革方向和試點情況看，應(yīng)賦予農(nóng)民集體對農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民對農(nóng)村宅基地完整權(quán)能，允許其在符合規(guī)劃和用途的前提下自主入市，獲得財產(chǎn)性收益。
2．按照市場化原則分類別征收出讓金。征收農(nóng)村集體出讓金的對象應(yīng)包括4個方面。一是地方政府按照法律規(guī)定征收的農(nóng)村集體建設(shè)用地，這部分按照其市場價值一定比例補償給農(nóng)村集體，作為出讓金。二是直接入市轉(zhuǎn)讓、出租的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，除按照法律規(guī)定繳納給地方財政外，其余全部作為村級集體所得出讓金。三是對農(nóng)村宅基地清理登記并征收出讓金，繳納出讓金后農(nóng)民的宅基地及住房獲得完整產(chǎn)權(quán)，可以進行市場交易。四是征收農(nóng)村宅基地和住房交易稅，返還一部分給村級集體作為出讓金。
3．搭建農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)平臺。可參照國有土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，建立專門的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地及住房，以公開招標(biāo)、拍賣等形式進行流轉(zhuǎn)。特別是農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住房入市，要推進評估中介機構(gòu)建設(shè)，完善交易流通體系，逐步形成能反映用地成本、區(qū)位級差、供求關(guān)系的價格體系，防止出現(xiàn)集體資產(chǎn)“流失”和農(nóng)村住房“賤賣”。同時，加強農(nóng)村宅基地控制管理。引入宅基地規(guī)?？偭靠刂频母拍睿鶕?jù)人口轉(zhuǎn)移、戶籍變化、區(qū)域規(guī)劃等綜合因素確定總量規(guī)模，特別是對新批的農(nóng)戶住宅建房實行嚴(yán)格的控制。
4．建立兼顧效率公平的分配制度。農(nóng)村集體土地出讓金使用分配應(yīng)綜合考慮國家、集體、個人等多方利益，兼顧公平與效率。可拿出一部分按一定比例對本經(jīng)濟組織成員分紅，特別是對被直接征收土地的農(nóng)民給予經(jīng)濟補償并解決養(yǎng)老保險問題；一部分用于改善村級公共基礎(chǔ)設(shè)施、民生事業(yè)、扶貧幫困等；一部分入股農(nóng)村混合型股份發(fā)展組織，獲取增值收益。考慮到目前土地出讓主要集中在城郊農(nóng)村，為保障偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)利益，可建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)制度，采取“增減掛鉤”的方式，對偏遠(yuǎn)地區(qū)給予補償。
（二）創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展機制
以做強“農(nóng)”為要義，發(fā)展混合型股份合作經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化、企業(yè)化、市場化。
1．組建農(nóng)業(yè)混合型股份合作組織。組建農(nóng)業(yè)混合型股份合作組織應(yīng)包括農(nóng)戶、村級集體、新型經(jīng)營主體等?？傮w上，應(yīng)以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主組建，負(fù)責(zé)提供主體資金、技術(shù)、信息、人才、管理等生產(chǎn)要素；農(nóng)村集體、農(nóng)民以農(nóng)村集體建設(shè)用地、土地承包經(jīng)營權(quán)或其他資產(chǎn)資源折價入股合作，按比例獲得分紅。同時，通過農(nóng)業(yè)股份制合作經(jīng)營，推動了農(nóng)民變股東、農(nóng)村集體資源變股權(quán)、社會資金變股金，開啟企業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民共同發(fā)展新模式，將有力地增強村級集體經(jīng)濟實力，推動農(nóng)民就業(yè)增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。
2．發(fā)展多類型的股份合作經(jīng)營。農(nóng)業(yè)混合型股份合作經(jīng)營應(yīng)主要包括四種類型：一是土地（承包經(jīng)營權(quán)）入股型。村級集體或農(nóng)戶以土地作為股本，與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體企業(yè)共同組建股份經(jīng)營主體，村級集體、農(nóng)戶作為股東，享受利潤分紅，務(wù)工農(nóng)戶獲得工資收入。該類型主要以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，由新型經(jīng)營主體自主選擇產(chǎn)業(yè)，進行開發(fā)。二是產(chǎn)業(yè)入股型。村級集體或農(nóng)戶以本集體或農(nóng)戶經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)為股本，與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合作，按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃生產(chǎn)，實行品種、技術(shù)、農(nóng)機、管理統(tǒng)一，由新型經(jīng)營主體統(tǒng)一收購，村級集體和農(nóng)民獲得銷售收入。該類型以村級集體或農(nóng)戶原有產(chǎn)業(yè)為主，企業(yè)提供標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指導(dǎo)和統(tǒng)一收購，農(nóng)戶負(fù)責(zé)生產(chǎn)。三是資金入股型。村集體或農(nóng)戶以政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧資金或自籌資金作為股本，與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共建經(jīng)營主體。新型經(jīng)營主體提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，農(nóng)戶負(fù)責(zé)生產(chǎn)，獲得入股分紅、土地租金和務(wù)工收入，村級集體獲得分紅收入。四是資產(chǎn)入股型。村集體或農(nóng)戶以集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地、房屋、水電設(shè)施等資產(chǎn)作為股本，與企業(yè)共建經(jīng)營主體，實現(xiàn)資本資產(chǎn)聯(lián)合。
3．嚴(yán)格界定村企農(nóng)三方權(quán)責(zé)。實施農(nóng)業(yè)混合型股份合作經(jīng)營，引入現(xiàn)代企業(yè)運行模式，將打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)和原有農(nóng)村利益格局。因此，必須嚴(yán)格界定村級集體組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民三方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，確保黨的基層陣地不削弱、農(nóng)民合法權(quán)益不受損、企業(yè)發(fā)展有保障等新型農(nóng)村利益格局。按照村企分開的原則，對混合型股份合作經(jīng)營組織，村級集體既要積極參與，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，增強村級組織治理能力，又要加強引導(dǎo)監(jiān)管，確保農(nóng)業(yè)企業(yè)依法生產(chǎn)經(jīng)營，防止出現(xiàn)行政化、干涉正常村務(wù)，以及損害農(nóng)民合法權(quán)利的事情發(fā)生；對于農(nóng)業(yè)企業(yè)，應(yīng)堅持企業(yè)屬性，只在農(nóng)村依法依規(guī)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，防止出現(xiàn)企業(yè)代替村級集體組織現(xiàn)象；對于農(nóng)戶，要切實履行股份合作合同和協(xié)議，積極支持村級集體和農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展，同時，維護好自身土地、就業(yè)、分紅等合法權(quán)益。
（三）創(chuàng)新農(nóng)村金融擔(dān)保機制
以做活“錢”為重點，組建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)合會，破解“三農(nóng)”發(fā)展融資難。
從湖南省吉首市農(nóng)聯(lián)合的探索實踐看，通過發(fā)展農(nóng)聯(lián)會搭建新型農(nóng)村融資擔(dān)保平臺，是破解農(nóng)村發(fā)展融資難題的有效途徑。
1．農(nóng)聯(lián)會的基本內(nèi)涵。農(nóng)聯(lián)會是以農(nóng)業(yè)企業(yè)聯(lián)合為基礎(chǔ)，吸收農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加入，自愿組成的聯(lián)合性、地方性、非盈利的服務(wù)組織，其核心是通過農(nóng)業(yè)企業(yè)聯(lián)合起來，形成共同發(fā)展機制。如湖南省吉首市農(nóng)聯(lián)會有會員208家，包括農(nóng)民專業(yè)合作社128家，家庭農(nóng)牧場20家，個體涉農(nóng)工商戶35家，龍頭企業(yè)25家，產(chǎn)業(yè)涵蓋茶葉、花卉苗木盆景、特種種植、養(yǎng)殖、瓜果蔬菜和農(nóng)副產(chǎn)品加工等。農(nóng)聯(lián)會的職責(zé)除了指導(dǎo)服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營外，更重要的是要發(fā)揮與政府和金融部門的橋梁紐帶作用，搭建“功能完善、運轉(zhuǎn)高效”政銀企農(nóng)業(yè)投融資新平臺，通過將財政扶持政策與金融、擔(dān)保、保險等相關(guān)政策有機結(jié)合，創(chuàng)新機制，為完善 “三農(nóng)”投融資體系闖出一條新路。
2．農(nóng)聯(lián)會的運作方式。一是成立農(nóng)業(yè)企業(yè)聯(lián)合會。主要依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體組建農(nóng)聯(lián)會，農(nóng)聯(lián)會可下設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展分會。二是組建農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。農(nóng)聯(lián)會組建農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，吸收農(nóng)聯(lián)會成員資金設(shè)立扶持農(nóng)聯(lián)會成員發(fā)展的貸款擔(dān)?；鸷托刨J風(fēng)險保障金。農(nóng)聯(lián)會可下設(shè)農(nóng)信部，為會員企業(yè)提供金融服務(wù)。三是政府注入扶持資金。各級政府可注入部分財政支農(nóng)資金，用于支持農(nóng)聯(lián)會平臺發(fā)展，實現(xiàn)財政扶持由支持個體發(fā)展，向支持公益性發(fā)展平臺轉(zhuǎn)變。四是金融機構(gòu)加強對接。銀行、保險等金融機構(gòu)根據(jù)農(nóng)聯(lián)會成員的貸款需求，量身定做金融支農(nóng)創(chuàng)新產(chǎn)品，積極探索適應(yīng)農(nóng)聯(lián)會成員融資需求的金融特色產(chǎn)品，通過設(shè)立專戶專賬，優(yōu)先滿足農(nóng)聯(lián)會成員的貸款、保險需求。
3．農(nóng)聯(lián)會的積極作用。農(nóng)聯(lián)會融資擔(dān)保平臺能有效解決農(nóng)村新型經(jīng)營主體的融資問題。一是搭建了政銀企合作平臺。農(nóng)聯(lián)會以農(nóng)業(yè)投融資平臺建設(shè)為重點，搭建起政府與金融機構(gòu)的橋梁和紐帶，實現(xiàn)政府資金、金融資金、社會資金的有機結(jié)合。二是解決了農(nóng)業(yè)擔(dān)保不足難題。農(nóng)聯(lián)會對其成員的資質(zhì)和經(jīng)營狀況嚴(yán)格把關(guān)，通過農(nóng)聯(lián)會成員的互擔(dān)保和農(nóng)聯(lián)會的反擔(dān)保，幫助有融資需求的農(nóng)聯(lián)會成員爭取銀行貸款，解決了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體個體實力弱小、抵（質(zhì)）押物不足、獲取金融服務(wù)成本高、信息不對稱、管理和分散風(fēng)險難等諸多難題，探索出了“信用為本、合作共贏”的金融創(chuàng)新思路。三是實現(xiàn)了財政扶持方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)聯(lián)會吸納部分財政支農(nóng)資金和補貼，用于扶持農(nóng)業(yè)新型主體發(fā)展，不僅能體現(xiàn)財政扶持資金的公平性，而且能切實提高財政支農(nóng)資金的放大倍數(shù)和使用效益，為提高財政扶持資金使用效益探索到了新的出路。四是推進了農(nóng)村區(qū)域資源整合。農(nóng)聯(lián)會通過農(nóng)業(yè)企業(yè)聯(lián)合，有利于促進農(nóng)村人財物資源充分利用；有利于農(nóng)業(yè)優(yōu)勢資源整合，促進區(qū)域性農(nóng)業(yè)品牌打造；有利于通過資產(chǎn)重組,促進農(nóng)業(yè)企業(yè)形成聯(lián)合集團；有利于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供新的借鑒。
（四）創(chuàng)新農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)機制
農(nóng)業(yè)作為傳統(tǒng)“弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)”，更加需要培育、引進、打造一批高素質(zhì)、多類型的新型職業(yè)農(nóng)民，投入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。
1．構(gòu)建新型農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展趨勢看，應(yīng)從“五個一批”均衡配置人口，構(gòu)建新型農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)，即：穩(wěn)定一批農(nóng)業(yè)一線從業(yè)人員；轉(zhuǎn)移一批農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)就業(yè)；轉(zhuǎn)化一批農(nóng)村一產(chǎn)業(yè)人口向農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)；培育一批新型職業(yè)農(nóng)民；引進一批人到農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。對于“引進一批”的人員，為確保其安居樂業(yè)，應(yīng)相應(yīng)給予其在農(nóng)村購買或租賃宅基地、房產(chǎn)的權(quán)利，必須在有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、不損害農(nóng)民利益的前提下，積極穩(wěn)妥引進；主要應(yīng)包括以下人群：一是在農(nóng)村投資興業(yè)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的投資者；二是愿意到農(nóng)業(yè)農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的高校畢業(yè)生；三是國家支持“三農(nóng)”引進的的高素質(zhì)人才；四是對戶籍已在外的本籍鄉(xiāng)賢、退伍軍人等愿意回鄉(xiāng)定居和進行新農(nóng)村建設(shè)的；五是向往農(nóng)村美好生態(tài)選擇到農(nóng)村定居的退休老人等，這類人群雖然可能不直接從事農(nóng)業(yè)勞動，但其具有城市工作生活經(jīng)驗、豐富的社會關(guān)系、較好的資金積累，能為農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來有益的支持。
2．創(chuàng)新農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺建設(shè)。要引進高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)人才，關(guān)鍵要“筑好巢、引好鳳”，打造一批與城市現(xiàn)代企業(yè)同等薪酬待遇、工作環(huán)境、晉升空間等就業(yè)崗位。重點是依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，大力培育壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，改造提升供銷社、信用社、郵政系統(tǒng)等傳統(tǒng)為農(nóng)服務(wù)機構(gòu)，組建發(fā)展多種形式的農(nóng)村經(jīng)濟組織和服務(wù)組織，引進支持有實力的實體企業(yè)和電商平臺到農(nóng)村落戶。
3．推進城鄉(xiāng)一體化和就地城鎮(zhèn)化。推進城鄉(xiāng)一體化是推動人才“下鄉(xiāng)”的重要途徑。一是發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)業(yè)。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障等公共服務(wù)并軌。應(yīng)支持農(nóng)民組建公共服務(wù)合作社等服務(wù)組織，興辦農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社會福利、養(yǎng)老中心、社會服務(wù)、文化旅游、體育等各類事業(yè)，推動農(nóng)民就地就業(yè)創(chuàng)業(yè)。二是發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。重點發(fā)展農(nóng)村電商、生態(tài)康養(yǎng)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等。中央或省級可成立農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)指導(dǎo)機構(gòu)，整合分散的三產(chǎn)融合等資金，設(shè)立農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展專項引導(dǎo)資金，制定土地、金融、稅費、人才培養(yǎng)等相關(guān)扶持政策，推動農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育壯大。三是發(fā)展美麗經(jīng)濟和共享經(jīng)濟。將新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展結(jié)合起來，發(fā)展美麗經(jīng)濟和共享經(jīng)濟，推動城鄉(xiāng)一體化和就地城鎮(zhèn)化。如民宿產(chǎn)業(yè)，充分利用農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、民俗、生態(tài)等優(yōu)勢，把新農(nóng)村作為景區(qū)打造，把農(nóng)民住房作為客棧建設(shè)，就地就居生財，共享共贏。截止到2016年底，全國客棧民宿達(dá)到了53853多家，兩年增長78%；全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客近21億人次，營業(yè)收入超過5700億元，從業(yè)人員845萬，帶動672萬戶農(nóng)民受益。
推進四大市場機制創(chuàng)新的建議
破除制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展一系列體制機制障礙，必須要加大創(chuàng)新力度，全面深化改革。
一是樹立創(chuàng)新發(fā)展理念，從“三農(nóng)”長遠(yuǎn)利益著眼積極推進農(nóng)村機制創(chuàng)新。改革創(chuàng)新必然涉及利益博弈，短期可能出現(xiàn)部分主體利益受損，會有陣痛，但我們應(yīng)從整體利益、長遠(yuǎn)利益出發(fā)，牢固樹立發(fā)展理念，大膽探索嘗試。如推進農(nóng)業(yè)公司化經(jīng)營。將農(nóng)民承包地等賴以生存的生產(chǎn)資料集中進行經(jīng)營，雖然一定程度上存在公司經(jīng)營破產(chǎn)、農(nóng)民失去保障的風(fēng)險，但用發(fā)展的眼光看，隨著新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，依靠土地生產(chǎn)的農(nóng)民將越來越少；隨著農(nóng)村社會保障體系健全完善，農(nóng)民失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障將越來越健全；隨著農(nóng)業(yè)公司化探索運行，農(nóng)業(yè)效益大幅提升，即使有部分公司倒閉破產(chǎn)，也將有新的更強的企業(yè)繼續(xù)接受運行，從長遠(yuǎn)看，農(nóng)民的利益是有保障的。如建立農(nóng)村集體土地出讓金制度。雖然可能出現(xiàn)短期內(nèi)地方政府“土地財政”減少，但增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟實力和調(diào)控能力，更有利于推進新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；還有農(nóng)村集體土地出讓金管理的問題，可以建立農(nóng)村集體土地出讓金管理辦法，如設(shè)立“村級集體土地出讓金庫”，由縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，村級集體組織按照規(guī)定程序申請使用，涉及重大事項等，須經(jīng)村民集體代表大會通過方可申請使用，縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。通過采取有效措施解決可能出現(xiàn)的問題，從而加快推進農(nóng)村改革創(chuàng)新。
二是堅持底線思維，鼓勵支持農(nóng)村改革在“四條底線”基礎(chǔ)上探索突破。中央提出改革要“蹄疾步穩(wěn)，于法有據(jù)”，一些涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度和重大利益調(diào)整的改革確實需要審慎穩(wěn)妥推進，但一些農(nóng)村發(fā)展有必要、農(nóng)民群眾有訴求的改革創(chuàng)新，即使現(xiàn)行政策有障礙，只要不突破習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村改革“四條底線”要求，應(yīng)可按程序先行先試，探索推進。如農(nóng)村宅基地入市。當(dāng)前農(nóng)村宅基地改革思路是探索農(nóng)民住房保障新機制、宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑，農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓允許在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行，并不支持農(nóng)村宅基地和住房自由交易。但從實際情況看，在本集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)宅基地，改革步伐太小，甚至滯后于農(nóng)村已出現(xiàn)的自發(fā)跨區(qū)流轉(zhuǎn)行為，不適應(yīng)城鄉(xiāng)要素雙向流動和優(yōu)秀人才入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)實際需求，應(yīng)建立容錯機制，允許大膽試錯，特別是農(nóng)村宅基地制度改革試點縣，可以進一步探索創(chuàng)新，擴大農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍，進一步釋放農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)益。如成功，可總結(jié)推廣，反之，由于封閉運行也能及時糾正。
三是轉(zhuǎn)變政策扶持取向，由支持部分主體發(fā)展向支持公共平臺建設(shè)轉(zhuǎn)變。長期以來，我國的財政支農(nóng)政策除了普惠制的補貼外，大多是扶大扶強，支持了少數(shù)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主體，也確實一定程度起到了示范帶動作用。但從公平、效率的角度看，公共財政應(yīng)進一步加強公共平臺建設(shè)，因為建一個平臺，區(qū)域內(nèi)所有人群都能受益，等于支持了一片主體發(fā)展。如新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)合會建設(shè)。通過組建農(nóng)聯(lián)會，主要由入會新型經(jīng)營主體出資，政府適當(dāng)支持一部分，形成一定規(guī)模擔(dān)保金，組建農(nóng)聯(lián)會旗下農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，這樣就能有效解決農(nóng)聯(lián)會全體成員的融資難，推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)整體發(fā)展。以湖南為例，1個縣組建農(nóng)聯(lián)會農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，政府支持1000萬，農(nóng)聯(lián)會籌資9000萬，共1億元擔(dān)保金，按照1:10比例，銀行就可為農(nóng)業(yè)貸款10億元；全省123個縣市區(qū)全部按這個標(biāo)準(zhǔn)組建，財政投入12.3億元，就能撬動金融資金1230億元進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，全省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資問題將基本解決，真正實現(xiàn)財政支農(nóng)“四兩撥千斤”的顯著效力。
作者系湖南省農(nóng)業(yè)委員會黨組成員、 副主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心月刊《研究與決策》2017年第七期
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