隨著我國經濟發展進入新常態，許多“三農”工作的新問題和新矛盾相互交織，迫切需要“創新”思維理念，按照“政府支持、市場主導”的規則，從協調“三農”整體利益關系出發，創新體制機制，使農業現代化發展真正建立機制，形成路徑，促進農業繁榮、農民更富、農村更美。
當前“三農”發展面臨系列體制機制問題
中央高度重視“三農”工作，實施了一系列強農惠農政策，2012年以來全國財政連續5年“三農”支出超過3萬億，有力推動了農村經濟社會發展，糧食連年增產、農民持續增收，新農村建設取得明顯成效。但從整體上看，農業基礎仍然薄弱，農村發展仍然滯后，農業兼業化、農民老齡化、農村空心化現象普遍存在，農業不“強”、農村不“旺”、農民口袋不“鼓”等問題比較突出，農業現代化是“四化同步”最明顯的短腿，農村地區是全面小康建設最突出的短板。
1．農村集體土地權能虛置，加快“三農”發展缺內生動力。土地是農村最重要的資源，也是農村發展的最大動力。按照法律規定，農村集體土地歸農民集體所有，但農村土地在農地轉為非農用時，必須由地方政府通過統一征收，農民集體對其權能處于虛置狀態，所有權虛化、使用權固化、經濟權弱化。根據現行政策規定，農村集體土地征收后，農民集體獲得原用途的若干倍數補償，嚴重背離土地市場價值。對于農民來說，其主要資產就是房產，但因為宅基地是基于集體經濟組織成員身份無償取得，不能進行市場買賣。農村最重要資源、農民主要資產“沉睡”，不能“生財”，導致農村“造血”不足、經濟“空殼”。以湖南為例，當前全省村級集體經濟空殼村接近一半。同時，由于“分”得充分、“統”得不夠，統分結合雙層經營體制的優越性沒有得到充分發揮，村級集體協調服務功能衰退，對發展農村社會事業，落實精準脫貧、全面小康建設有心無力。
2．農業家庭分散經營主導，現代農業發展缺經營機制。截止到2016年底，全國土地流轉率為35%，總體上看，農業仍然以家庭分散經營為主，全國人均耕地不足半公頃，土地被條塊分割，農業區域化、標準化、規?；a難以形成，農業新品種、新技術、新裝備難以引進，農業品牌化、企業化、市場化難以推進，新的先進生產力要素難以融合，現代農業發展受到嚴重制約。
3．現代商業金融風險控制，農村經濟發展缺融資機制?，F代商業金融追求效益優先、風險控制，而農業農村金融受制于不完善的土地制度、農戶房屋所有權制度、社會保障制度、農村金融信貸制度等相關頂層設計和與之匹配的法律體系的缺失，很難得到商業銀行的金融支持。而政策性銀行局限于糧棉油收購等特定領域，且總量有限。此外，農業信用體系建設也沒有完全建立，農業保險發展滯后，農業擔保難、融資難、融資貴的問題普遍存在。據統計，全國2868個鄉鎮沒有任何金融組織，農戶貸款覆蓋率不到10%；2015年湖南省涉農貸款僅占貸款總量的32.2%，其中農業產業貸款只有5.3%，60%以上的農業企業存在融資困難。
4．農業現代化需要大量人才，農村缺人才進入機制。當前，以家庭經營為主的經營模式，農業農村缺乏人才進入機制，老一代農民因年齡因素即將退出農村生產經營主力軍隊伍，年輕人又都涌入城市，新一代職業農民如何培育產生，“誰來種地”、“誰來建設新農村”的問題亟待破解。調查顯示，全國農業從業人口中初中、小學文化程度占70%以上，接受過農業科技教育培訓的農業從業人員不足20%；2016年全國28171萬人農民外出打工，從事非農行業。沒有高素質人才作支撐，新農村建設、現代農業發展步伐緩慢、推進困難。
創新四大市場機制，構建“三農”發展路徑機制
面對眾多相互交織，不可分割的“三農”問題，必須加大改革創新力度，按照城鄉統籌的要求，從市場配置資源的規律出發，加快農業農村體制機制改革。
（一）創新城鄉要素互動機制
以做活“地”為核心，推進農村集體建設用地入市，實現城鄉要素雙向流動。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。2015年2月27日，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域，暫停相關法律，開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。至2016年4月，全國共有278宗約4500畝農村集體經營性建設用地入市，總價50億元。如浙江德清縣洛舍鎮砂村成功出讓一塊面積為20畝的村級集體經營性建設用地，每畝售價57.5萬元。從試點情況看，實現了三方共贏：一是城市優質資本要素能實現更多渠道、更加便捷、更為合理地進入農業農村，推動農村經濟發展；二是村級集體獲得農村集體土地在征收、入市或其他改變用途過程中更多的經濟收益，增強農村建設農村基礎設施、發展村級公益事業的實力，提升其凝聚力、號召力和戰斗力。三是農民獲得更多村級集體和自身資源資產帶來財產性收入，增強其投入農業生產或其他事業的投資能力，也為農民在市民化進程中提供更多原始積累。
1．對農村集體建設用地確權賦能。農村集體建設用地包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地三大類。建立農村集體建設用地出讓金制度，首先要做好確權賦能這項基礎工作。從改革方向和試點情況看，應賦予農民集體對農村集體建設用地、農民對農村宅基地完整權能，允許其在符合規劃和用途的前提下自主入市，獲得財產性收益。
2．按照市場化原則分類別征收出讓金。征收農村集體出讓金的對象應包括4個方面。一是地方政府按照法律規定征收的農村集體建設用地，這部分按照其市場價值一定比例補償給農村集體，作為出讓金。二是直接入市轉讓、出租的集體經營性建設用地，除按照法律規定繳納給地方財政外，其余全部作為村級集體所得出讓金。三是對農村宅基地清理登記并征收出讓金，繳納出讓金后農民的宅基地及住房獲得完整產權，可以進行市場交易。四是征收農村宅基地和住房交易稅，返還一部分給村級集體作為出讓金。
3．搭建農村集體建設用地流轉平臺?？蓞⒄諊型恋亓鬓D的經驗，建立專門的農村集體經營性建設用地、農村宅基地及住房，以公開招標、拍賣等形式進行流轉。特別是農村宅基地和農村住房入市，要推進評估中介機構建設，完善交易流通體系，逐步形成能反映用地成本、區位級差、供求關系的價格體系，防止出現集體資產“流失”和農村住房“賤賣”。同時，加強農村宅基地控制管理。引入宅基地規模總量控制的概念，根據人口轉移、戶籍變化、區域規劃等綜合因素確定總量規模，特別是對新批的農戶住宅建房實行嚴格的控制。
4．建立兼顧效率公平的分配制度。農村集體土地出讓金使用分配應綜合考慮國家、集體、個人等多方利益，兼顧公平與效率?？赡贸鲆徊糠职匆欢ū壤龑Ρ窘洕M織成員分紅，特別是對被直接征收土地的農民給予經濟補償并解決養老保險問題；一部分用于改善村級公共基礎設施、民生事業、扶貧幫困等；一部分入股農村混合型股份發展組織，獲取增值收益。考慮到目前土地出讓主要集中在城郊農村，為保障偏遠農村地區利益，可建立農村集體建設用地指標流轉制度，采取“增減掛鉤”的方式，對偏遠地區給予補償。
（二）創新現代農業發展機制
以做強“農”為要義，發展混合型股份合作經營，推動農業經營規模化、企業化、市場化。
1．組建農業混合型股份合作組織。組建農業混合型股份合作組織應包括農戶、村級集體、新型經營主體等。總體上，應以新型農業經營主體為主組建，負責提供主體資金、技術、信息、人才、管理等生產要素；農村集體、農民以農村集體建設用地、土地承包經營權或其他資產資源折價入股合作，按比例獲得分紅。同時，通過農業股份制合作經營，推動了農民變股東、農村集體資源變股權、社會資金變股金，開啟企業、農村、農民共同發展新模式，將有力地增強村級集體經濟實力，推動農民就業增收和農村經濟發展。
2．發展多類型的股份合作經營。農業混合型股份合作經營應主要包括四種類型：一是土地（承包經營權）入股型。村級集體或農戶以土地作為股本，與新型農業經營主體企業共同組建股份經營主體，村級集體、農戶作為股東，享受利潤分紅，務工農戶獲得工資收入。該類型主要以發展現代農業為主，由新型經營主體自主選擇產業，進行開發。二是產業入股型。村級集體或農戶以本集體或農戶經營的產業為股本，與新型農業經營主體合作，按照標準規劃生產，實行品種、技術、農機、管理統一，由新型經營主體統一收購，村級集體和農民獲得銷售收入。該類型以村級集體或農戶原有產業為主，企業提供標準、技術指導和統一收購，農戶負責生產。三是資金入股型。村集體或農戶以政府基礎設施建設、扶貧資金或自籌資金作為股本，與新型農業經營主體共建經營主體。新型經營主體提供產前、產中、產后服務，農戶負責生產，獲得入股分紅、土地租金和務工收入，村級集體獲得分紅收入。四是資產入股型。村集體或農戶以集體建設用地、農村宅基地、房屋、水電設施等資產作為股本，與企業共建經營主體，實現資本資產聯合。
3．嚴格界定村企農三方權責。實施農業混合型股份合作經營，引入現代企業運行模式，將打破傳統農業經營形態和原有農村利益格局。因此，必須嚴格界定村級集體組織、農業企業、農民三方的權利、責任、義務，確保黨的基層陣地不削弱、農民合法權益不受損、企業發展有保障等新型農村利益格局。按照村企分開的原則，對混合型股份合作經營組織，村級集體既要積極參與，發展壯大村級集體經濟，增強村級組織治理能力，又要加強引導監管，確保農業企業依法生產經營，防止出現行政化、干涉正常村務，以及損害農民合法權利的事情發生；對于農業企業，應堅持企業屬性，只在農村依法依規從事農業生產經營活動，防止出現企業代替村級集體組織現象；對于農戶，要切實履行股份合作合同和協議，積極支持村級集體和農業企業發展，同時，維護好自身土地、就業、分紅等合法權益。
（三）創新農村金融擔保機制
以做活“錢”為重點，組建新型農業經營主體聯合會，破解“三農”發展融資難。
從湖南省吉首市農聯合的探索實踐看，通過發展農聯會搭建新型農村融資擔保平臺，是破解農村發展融資難題的有效途徑。
1．農聯會的基本內涵。農聯會是以農業企業聯合為基礎，吸收農民專業合作組織、農業經營大戶等新型農業經營主體加入，自愿組成的聯合性、地方性、非盈利的服務組織，其核心是通過農業企業聯合起來，形成共同發展機制。如湖南省吉首市農聯會有會員208家，包括農民專業合作社128家，家庭農牧場20家，個體涉農工商戶35家，龍頭企業25家，產業涵蓋茶葉、花卉苗木盆景、特種種植、養殖、瓜果蔬菜和農副產品加工等。農聯會的職責除了指導服務生產經營外，更重要的是要發揮與政府和金融部門的橋梁紐帶作用，搭建“功能完善、運轉高效”政銀企農業投融資新平臺，通過將財政扶持政策與金融、擔保、保險等相關政策有機結合，創新機制，為完善 “三農”投融資體系闖出一條新路。
2．農聯會的運作方式。一是成立農業企業聯合會。主要依托農業產業化龍頭企業、農業合作社和農業經營大戶等新型農業經營主體組建農聯會，農聯會可下設產業發展分會。二是組建農業擔保公司。農聯會組建農業擔保公司，吸收農聯會成員資金設立扶持農聯會成員發展的貸款擔?；鸷托刨J風險保障金。農聯會可下設農信部，為會員企業提供金融服務。三是政府注入扶持資金。各級政府可注入部分財政支農資金，用于支持農聯會平臺發展，實現財政扶持由支持個體發展，向支持公益性發展平臺轉變。四是金融機構加強對接。銀行、保險等金融機構根據農聯會成員的貸款需求，量身定做金融支農創新產品，積極探索適應農聯會成員融資需求的金融特色產品，通過設立專戶專賬，優先滿足農聯會成員的貸款、保險需求。
3．農聯會的積極作用。農聯會融資擔保平臺能有效解決農村新型經營主體的融資問題。一是搭建了政銀企合作平臺。農聯會以農業投融資平臺建設為重點，搭建起政府與金融機構的橋梁和紐帶，實現政府資金、金融資金、社會資金的有機結合。二是解決了農業擔保不足難題。農聯會對其成員的資質和經營狀況嚴格把關，通過農聯會成員的互擔保和農聯會的反擔保，幫助有融資需求的農聯會成員爭取銀行貸款，解決了農業產業發展中農業新型經營主體個體實力弱小、抵（質）押物不足、獲取金融服務成本高、信息不對稱、管理和分散風險難等諸多難題，探索出了“信用為本、合作共贏”的金融創新思路。三是實現了財政扶持方式轉變。農聯會吸納部分財政支農資金和補貼，用于扶持農業新型主體發展，不僅能體現財政扶持資金的公平性，而且能切實提高財政支農資金的放大倍數和使用效益，為提高財政扶持資金使用效益探索到了新的出路。四是推進了農村區域資源整合。農聯會通過農業企業聯合，有利于促進農村人財物資源充分利用；有利于農業優勢資源整合，促進區域性農業品牌打造；有利于通過資產重組,促進農業企業形成聯合集團；有利于推進農村一二三產業融合發展，為農業現代化發展提供新的借鑒。
（四）創新農村就業創業機制
農業作為傳統“弱質產業”，更加需要培育、引進、打造一批高素質、多類型的新型職業農民，投入農業現代化建設。
1．構建新型農村人力資源結構。從農業農村發展趨勢看，應從“五個一批”均衡配置人口，構建新型農村人力資源結構，即：穩定一批農業一線從業人員；轉移一批農村人口到城鎮就業；轉化一批農村一產業人口向農村二三產業就業；培育一批新型職業農民；引進一批人到農村就業創業。對于“引進一批”的人員，為確保其安居樂業，應相應給予其在農村購買或租賃宅基地、房產的權利，必須在有利于農業農村發展、不損害農民利益的前提下，積極穩妥引進；主要應包括以下人群：一是在農村投資興業發展現代農業和服務業的投資者；二是愿意到農業農村就業創業的高校畢業生；三是國家支持“三農”引進的的高素質人才；四是對戶籍已在外的本籍鄉賢、退伍軍人等愿意回鄉定居和進行新農村建設的；五是向往農村美好生態選擇到農村定居的退休老人等，這類人群雖然可能不直接從事農業勞動，但其具有城市工作生活經驗、豐富的社會關系、較好的資金積累，能為農業農村帶來有益的支持。
2．創新農村就業創業平臺建設。要引進高素質的農業人才，關鍵要“筑好巢、引好鳳”，打造一批與城市現代企業同等薪酬待遇、工作環境、晉升空間等就業崗位。重點是依托現代農業和農村新產業新業態發展，大力培育壯大現代農業公司等新型農業經營主體，改造提升供銷社、信用社、郵政系統等傳統為農服務機構，組建發展多種形式的農村經濟組織和服務組織，引進支持有實力的實體企業和電商平臺到農村落戶。
3．推進城鄉一體化和就地城鎮化。推進城鄉一體化是推動人才“下鄉”的重要途徑。一是發展農村公共服務業。按照城鄉一體化發展要求，加快實現城鄉教育、醫療、養老、最低生活保障等公共服務并軌。應支持農民組建公共服務合作社等服務組織，興辦農村醫療衛生、教育培訓、社會福利、養老中心、社會服務、文化旅游、體育等各類事業，推動農民就地就業創業。二是發展農村新產業新業態。重點發展農村電商、生態康養、休閑農業和鄉村旅游等。中央或省級可成立農村新產業新業態發展綜合協調指導機構，整合分散的三產融合等資金，設立農村新產業新業態發展專項引導資金，制定土地、金融、稅費、人才培養等相關扶持政策，推動農村新產業新業態培育壯大。三是發展美麗經濟和共享經濟。將新農村建設與農村發展結合起來，發展美麗經濟和共享經濟，推動城鄉一體化和就地城鎮化。如民宿產業，充分利用農村產業、民俗、生態等優勢，把新農村作為景區打造，把農民住房作為客棧建設，就地就居生財，共享共贏。截止到2016年底，全國客棧民宿達到了53853多家，兩年增長78%；全國休閑農業和鄉村旅游接待游客近21億人次，營業收入超過5700億元，從業人員845萬，帶動672萬戶農民受益。
推進四大市場機制創新的建議
破除制約農業農村發展一系列體制機制障礙，必須要加大創新力度，全面深化改革。
一是樹立創新發展理念，從“三農”長遠利益著眼積極推進農村機制創新。改革創新必然涉及利益博弈，短期可能出現部分主體利益受損，會有陣痛，但我們應從整體利益、長遠利益出發，牢固樹立發展理念，大膽探索嘗試。如推進農業公司化經營。將農民承包地等賴以生存的生產資料集中進行經營，雖然一定程度上存在公司經營破產、農民失去保障的風險，但用發展的眼光看，隨著新型城鎮化的持續推進，依靠土地生產的農民將越來越少；隨著農村社會保障體系健全完善，農民失業、養老等社會保障將越來越健全；隨著農業公司化探索運行，農業效益大幅提升，即使有部分公司倒閉破產，也將有新的更強的企業繼續接受運行，從長遠看，農民的利益是有保障的。如建立農村集體土地出讓金制度。雖然可能出現短期內地方政府“土地財政”減少，但增加了農村集體經濟實力和調控能力，更有利于推進新農村建設和現代農業產業發展；還有農村集體土地出讓金管理的問題，可以建立農村集體土地出讓金管理辦法，如設立“村級集體土地出讓金庫”，由縣或鄉鎮代管，村級集體組織按照規定程序申請使用，涉及重大事項等，須經村民集體代表大會通過方可申請使用，縣或鄉鎮農業農村部門負責監督。通過采取有效措施解決可能出現的問題，從而加快推進農村改革創新。
二是堅持底線思維，鼓勵支持農村改革在“四條底線”基礎上探索突破。中央提出改革要“蹄疾步穩，于法有據”，一些涉及農村基本經營制度和重大利益調整的改革確實需要審慎穩妥推進，但一些農村發展有必要、農民群眾有訴求的改革創新，即使現行政策有障礙，只要不突破習近平總書記關于農村改革“四條底線”要求，應可按程序先行先試，探索推進。如農村宅基地入市。當前農村宅基地改革思路是探索農民住房保障新機制、宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑，農村宅基地轉讓允許在本集體經濟組織內進行，并不支持農村宅基地和住房自由交易。但從實際情況看，在本集體經濟組織流轉宅基地，改革步伐太小，甚至滯后于農村已出現的自發跨區流轉行為，不適應城鄉要素雙向流動和優秀人才入鄉創業實際需求，應建立容錯機制，允許大膽試錯，特別是農村宅基地制度改革試點縣，可以進一步探索創新，擴大農村宅基地和房產轉讓范圍，進一步釋放農民住房財產權益。如成功，可總結推廣，反之，由于封閉運行也能及時糾正。
三是轉變政策扶持取向，由支持部分主體發展向支持公共平臺建設轉變。長期以來，我國的財政支農政策除了普惠制的補貼外，大多是扶大扶強，支持了少數的農業農村主體，也確實一定程度起到了示范帶動作用。但從公平、效率的角度看，公共財政應進一步加強公共平臺建設，因為建一個平臺，區域內所有人群都能受益，等于支持了一片主體發展。如新型農業經營主體聯合會建設。通過組建農聯會，主要由入會新型經營主體出資，政府適當支持一部分，形成一定規模擔保金，組建農聯會旗下農業擔保公司，這樣就能有效解決農聯會全體成員的融資難，推動當地產業整體發展。以湖南為例，1個縣組建農聯會農業擔保公司，政府支持1000萬，農聯會籌資9000萬，共1億元擔保金，按照1:10比例，銀行就可為農業貸款10億元；全省123個縣市區全部按這個標準組建，財政投入12.3億元，就能撬動金融資金1230億元進入農業領域，全省新型農業經營主體融資問題將基本解決，真正實現財政支農“四兩撥千斤”的顯著效力。
作者系湖南省農業委員會黨組成員、 副主任
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心月刊《研究與決策》2017年第七期
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