——以中部R市Y鎮中心社區為例
十八大三中全會強調：推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，同時，也強調建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用。這些改革措施的推出，為城鄉一體化發展帶來前所未有的機遇，也為新型城鎮化發展引入市場機制帶來了積極的思維。
一、探索的背景
Y鎮位于中部省份R市西南部，有24個行政村，74個自然村，總人口6.2萬，耕地面積5.3萬畝，境內分布有平原、丘陵、淺山、河灘等地貌，這些鄉情村貌的客觀現實，表明新型城鎮化建設必須走出一條因地制宜的務實之路。
（一）政策更迭快，目標模糊。自2006年以來，R市根據上級政策先后開展了新農村建設、中心村幫建、新型農村社區建設、新型城鎮化建設等中心工作，這些“大躍進式”的運動戰，出現“蜻蜻點水”、“水過地皮”、“撒胡椒面”等現象，城鎮化建設缺乏生機與活力。
（二）規劃沒個性，“零敲碎打”。2009年，Y鎮被R市規劃為中心鎮，全鎮規劃了1個中心鎮區，8個農村社區，但是，中心村的規劃編制照抄照搬現象嚴重，缺乏地方特色，新建民居數量少、零散分布、價格偏高，有的建筑質量隱患重重，不能產生規模效應，也不能滿足農民的需求。
（三）征地矛盾多，信訪量大。新型農村社區建設，由于種種因素，出現征地拆遷引發的社會矛盾，引起群眾信訪或非正常上訪或纏訪等情況，不僅阻礙了新型城鎮化的健康發展，還影響社會的穩定。
（四）配套設施缺，入住率低。Y鎮其他中心村所建社區曾出現道路、綠化、水電等配套設施欠缺，也曾出現幼兒園、學校等公益事業滯后的現象，這與群眾心目中的“新農村”差距較大,群眾對“新居”缺乏興趣與熱情，認可度不高。
二、主要做法
2012年Y鎮新的黨委、政府領導班子成立后，更新城鎮化發展理念，認為既然市場是資源有效配置的基礎性手段，城鎮化的科學發展也離不開市場機制的運作。他們以市場化融資為突破口，結合市場需求、鄉情村情、產業政策及發展前景，走出了一條政府既不負債又能改善農村人居環境、就業狀況的新型農村社區建設的新路子。
（一）創新招商引資新方式，充分發揮“市場”篩選和招引產業的功能，促進成工業集聚、商貿集中，讓“市場”推動農業人口向社區集聚。鎮黨委、政府緊緊抓住“撤鄉建鎮”的大好機遇，以鎮政府所在地的中心社區建設為重點、突破口，站在全鎮城鎮化的大局中統籌規劃，劃分了產業集聚區、商貿中心區、居民生活區等功能區，通過“招商引資”、“資本下鄉”，靠“市場”機制促進農業人口的集聚。一是按照招引產業層次高、投資強度高、品牌知名度高的策略，以引進“科技型、環保型、勞動密集型”項目為重點，用市場機制先后引進豫興鑄造、耐博電氣、瑞沃等十幾家勞動密集型企業，實現農民“離土不離鄉”的就業夢，解決“人到哪里去”的難題。二是以市場需求為導向，擴建商貿市場，建立商業特色街，引導商務、服務業有序發展，打造特色商業品牌。“政府的行政力量很難替代市場，我們倒不如專心考慮如何創造好的發展環境，發揮市場配置資源的基礎作用。”近年來，鎮政府引進匯省客、帝多福、新合作等大型超市，完善五日一次的集貿市場，挖掘鎮名優小吃，吸引家具、建材等產業入駐，從而使鎮政府所在中心村成為全鎮乃至周邊鄉鎮的商貿中心。三是鎮政府鼓勵“大眾創業”和“草根創業”，建立便民服務窗口，鼓勵促進農業人口有序向鎮區匯聚。四是以改善民生為根本目標，優化市場發展環境，激發市場活力，健全完善公共服務設施。為了吸引更多的農業人口到鎮區社區就業、居住，鎮政府先后對穿過中心村的省道、縣道兩側的房屋建筑改造、升級，初步實現道路寬敞、房屋整潔、美觀大方的效果，同時，完善基礎設施和公益事業，逐步解決了鎮區就醫難、上學難、入園難等問題，真正讓老百姓受益，避免“有城無市、有城無業、有城無人”等現象。
（二）以人為本，尊重老百姓的在市場話語權，“一戶一策”，用市場機制合理制定征地補償方案，確保農民的合法權益不受侵害。一是為了確保農民利益不受侵害，鎮政府確定了5條征地基本原則，即充分尊重群眾意愿，群眾不同意不能建；嚴守耕地紅線，基本農田不能建；嚴格按照程序，用地未批不能建；堅持規劃先行，方案不成熟不能建；不留“后遺癥”、“爛尾樓”，資金不到位不能建。二是以踐行“群眾路線”為工作的出發點，深入農戶，幫助農民算好“五筆帳”，即財產保值帳、土地增值帳、子孫受益帳、民生實惠帳和生活水平提升帳，保障群眾的知情權、參與權、選擇權、監督權，爭取群眾的理解與支持。三是根據市場行情、群眾需求合理制定征地補償方案，調動群眾的積極性與主動性，實現“雙贏”。鎮政府創新工作思路與模式，依據法律法規的同時，尊重市場規律，因地制宜、因人而宜制定了相應的征地補償標準。即制定每畝地每年最低補償標準，根據糧食的市場行情予以調整；愿意置換住房或門面房的農戶，可以采取土地置換社區住房或門面房；同意一次性補償到位的，可以根據國家相關法律、政策發放土地補償安置費；同意調地的，由村委會協調村民小組安排同等地力、相同面積的地塊。
（三）強化市場運作，吸引民間資本參與，破解融資瓶頸，從根本上解決“錢從哪里來”的難題?！板X從哪里來”一直是困惑新型農村社區建設的核心問題，當前農村發展滯后、農民增收徘徊、農業發展緩慢的現狀依然沒有從根本上得到扭轉，僅僅依靠群眾籌集、財政補貼和銀行貸款難以為繼，鎮政府選擇了由政府引導、市場運作、社會力量參與的新型城鎮化建設模式。一是通過公開招標，引入資金實力雄厚的一家置業有限公司負責社區的整體開發，解決融資難的問題。具體做法是，由村委會和開發商簽訂合作協議，土地屬于村集體，開發商負責出資建房，并按照設計要求完成道路及綠化、水、電、氣等基礎設施建設，建成后將門面房無償轉交給村集體經營，以房租收入支付土地租金，商品房以微利出讓給農戶居住，同時，要求開發商未經允許不得擅自抬高價格，不得牟取暴力，并預交一定的資金作為建設保證金。二是解放思想，加強創新，健全完善由政府負責規劃服務，村集體負責土地流轉，開發商負責施工建設，群眾負責質量監督的“四位一體”開發模式。三是社區建設征地補償安置所需資金以及商品房、門面房等社區開發項目由房地產開發商負責籌集，村委會與征地農戶簽訂土地流轉協議、補償協議，鎮政府備案監管。社區門面房建設完工后，由開發商統一移交村委會負責管理，產權屬于村集體，每年收取的租金用于支付征地補償資金。
（四）合理厘清政府與市場的邊界，在發揮好政府的引導與服務作用的同時，實現市場的有序競爭與調配資源職能，充分調動兩者的積極性。鎮政府建立了“政府主導、市場運作、社會籌資、財政補貼”的發展機制，明確政府與市場主體之間的職責分工，通過優化發展環境、加強宏觀調控彌補市場不能充分提供的公共服務、公共產品，通過調動各種市場主體的主動性與積極性，促進要素市場的健全與完善，使各種市場要素合理地流動。一是規劃先行，政府科學編制新型社區的中長期規劃，站在全市“大數據”的角度，促進社區與鎮域、鎮域與縣域之間的有機銜接，努力做到“四個配套”，即基礎設施配套、公共服務設施配套、商業服務設施配套、產業就業項目配套。目前，鎮政府先后向教育、民政、衛生、環保、公安、商務等部門爭取項目，并把爭取到的財政資金打捆整合，優先用于社區基礎設施建設。二是鎮政府結合全市優化發展環境白日會戰活動，通過打造廉潔高效的政務環境、和諧穩定的社會環境、規范有序的城鄉環境、誠實守信的市場環境，實現產城互動、城鄉融合，通過產業集聚促進人口集聚，有序吸引農民到新型社區居住、生活。根據市場需求，新型社區全部建成后，總建筑面積達到90000平方米，公共建筑密度25.9%，容積率1.3，綠地率31%，居民樓17棟，不僅可以安置周邊村莊居民入住，還可以吸引丘陵、淺山區的村民搬遷到社區，移風易俗，從根本上轉變農民的生產生活方式，提高生活質量與品位。三是堅持以市場需求為導向，發揮好各種市場主體在新型農村社區建設中的主體作用，鼓勵按照市場經濟內在規律積極參與社區建設，吸納各種渠道社會資金的投入，建立共建共享、共同經營市場與調配資源的機制。近年來，鎮政府先后引進14個投資千萬元以上企業，安置農民工5000人以上，同時，鎮政府成立農民工服務中心，提供就業培訓指導，初步實現農民變市民、農民變工人的發展格局。Y鎮地理位置優越、交通發達，自古以來商賈云集，鎮政府鼓勵農民宜商則商、宜農則農、宜工則工、宜學則學，加大土地流轉步伐與種養殖結構的調整，有序推動農業人口向鎮區集聚。
三、幾點啟示
（一）政府引導與市場主導相輔相成。科學推進新型城鎮化，建設新型農村社區，關鍵要以人為本，問民之需、問計于民，如果農民不需要、市場不需要，這樣的城鎮化、社區建設注定是要失敗的。實踐中，政府與農民有各自不同的話語系統，政府的施政目標，有時會出現忽略群眾根本利益與現實需求的現象，“趕”農民進城、“趕”農民上樓、“趕”農民進廠，結果往往適得其反，只有市場才是溝通政府與農民不同話語體系的“翻譯器”。一是在新型農村社區建設的過程中，既要強調政府提供優質的服務和嚴格的監管，又要重視市場機制的作用，建立寬松準入、公平競爭、規范有序的市場環境或秩序。即政府要當好市場秩序的“裁判員”，按“權力清單”和“責任清單”打造高效廉潔政府。二是政府的作用就是通過法律、行政和經濟手段，對新型城鎮化的市場競爭、市場秩序以及農民的社會保障進行必要的引導、服務與監管，通過統籌規劃、頂層設計、集約建設來改善城鄉發展環境、提供公共服務或產品，引導城市化與市場化、工業化互動發展。三是金融體制改革為市場主體參與新型城鎮化建設提供了契機或融資平臺，以城鎮運營為核心的民營企業將成為“積極穩妥推進城鎮化”的主力軍。例如，十八屆三中全會所作出的《決定》明確允許，社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構，這無疑是新型城鎮化走市場機制的先聲，勢必將打造城鎮化建設的投資高地。
（二）以人為本，尊重群眾的話語權和市場需求。新型城鎮化建設或者新型農村社區建設，農民愿不愿意進“社區”，成為所謂的“市民”，這不能簡單地看政府的行政命令，關鍵要看農民自身的實際、市場的需求，也就是“水到渠成”，否則就容易出現“鬼城”。一是農民能不能充分“分流”，從農業生產中轉移出來，在鎮區或社區充分就業或者創業，這是人口集聚生活的原動力，也就是說農民有無在社區生活的市場需求。促進資金、物資、勞動力等要素通過市場來調配。二是農民有無“市民化”或“城鎮化”的強烈愿望要看其現實經濟能力，不能簡單把農民工群體進城務工了，就視作已經城鎮化了。當前，一些地方統計城鎮化率的一個辦法就是統計在外務工的農民，其實，有相當多的農民像“候鳥”一樣在家鄉與務工地之間奔波，這樣的統計不能真實反應城鎮化的水平。例如，有的新型社區所建民居超過農民的購買力，農民只好“望房興嘆”，新型社區開發成為開發商“斂財”的新領域。三是在拆遷方案、補償措施、安置就業方面要始終維護群眾的利益，“多予，少取”才能讓老百姓“進得來、能進來、住的慣、過的美”。
（三）積極穩妥、規范有序，切實維護好被征地農民的合法權益。在基層，征地已經成為信訪高發多發、非正常上訪、纏訪鬧訪等突出問題，新型城鎮化建設必須采取積極穩妥、規范有序的征地措施，尊重被征地農民的意愿，確保其合法權益不被侵害。一是深入群眾，走“群眾路線”，按照“四議兩公開”工作法，把群眾利益放在突出位置。例如，在新型社區規劃過程中，不僅要聽專家的意見，更要尊重老百姓的“想法”，政府不僅要積極引導，更要接受群眾的監督，尤其補償標準、規劃方案、信息公開都要吸引群眾的參與。二是確保征地程序依法依規，保障群眾的知情權、參與權、監督權。實踐中，征地審批、房屋丈量、評估作價、補償標準、資金補償等環節要合法、合規，確保補償資金能及時、完整給予被征地農民，確保農民不因失地、拆遷而遭受經濟損失、利益受挫，出現生活水平下降、長遠生計無著、社會保障匱乏等情形。三是健全完善城鄉建設用地增減掛鉤機制，加強專項治理，建立被征地人合法權益保障機制。例如，針對建設用地的“增減掛鉤”，要做好動態監管，杜絕“只增不減”情形的出現。例如，針對補償資金落實不到位、違規征占土地等典型案件，嚴格依法依規處理。例如，新型農村社區“以租代征”的建設用地，其合法性還值得進一步探討。
（四）以突出發展實體經濟為重點，加快產城融合步伐，促進產業支撐城鎮化發展的格局。產業是一個城市發展基礎，推動新型城鎮化發展的兩大核心要素就是產業的集聚與人口的集聚，城市缺乏產業的支撐，就像人體失去脊柱的支撐。可以說產業是一個城市全面發展的基石，它能夠匯聚人氣，吸引人口的集聚，同時，人口的集聚也為城市的繁榮帶來資金、智力、技術等支持。一是以發展工業經濟為核心，招商引資，促進項目的落地生根，促進產業的聚集，杜絕缺少產業支撐而出現社區空心化現象。例如，按照綠色、生態、循環的原則，調整產業結構調整，引進新興產業，提升傳統產業。例如，針對Y鎮著名的飲食，可以通過建立行業協會等形式加以規范、統一標準，“走出去”、“引進來”。二是鼓勵“大眾創業”和“草根創業”，吸引社會力量廣泛參與社區建設。三是提高社區的服務功能，培育引進各種服務業，提高社區居民的生活質量與品味。例如，新型農村社區不僅基礎配套設施要齊全，而且以金融投資、擔保、租賃等業務的服務業要廣泛。
（作者單位：河南省汝州市人大）
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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