一、引言
2008年以來，臺灣地區積極推動以“小地主大佃農”為核心內容的第三階段農地改革。所謂第三階段農地改革，是相對于二十世紀四十年代末、五十年代初的第一階段農地改革（主要內容為三七五減租、公地放領、耕者有其田）和二十世紀八十年代的第二階段農地改革（主要內容是提供擴大農場經營規模的購地貸款，推行共同、委托及合作經營，加速辦理農地重劃，加強推行農業機械化）而言的，也是為消除前兩階段尤其是第一階段改革的不利后果、因應新的農業發展環境而提出的。
臺灣地區戰后第一階段農地改革推行平均地權，重點是地權再分配，實現了每戶小規模經營條件下的“耕者有其田”，再加上多子繼承的傳統，農地不斷被分割繼承，形成了農業經營規模過小的格局。另外，改革中出臺了《三七五減租條例》，其中強調保護租佃權的最短租期、限制撤佃退耕等規定，對土地所有者（以下簡稱地主）十分不利，許多地主因此不愿出租土地，導致租佃市場持續萎縮，而閑置農地快速增加。隨著時間的推移，這種情況愈演愈烈，造成了臺灣地區農業的困境：過度保障佃權的制度和農地農有農用政策嚴重限制了農地的流動性，導致農地經營規模難以擴大，農民收入相對降低，年輕人不愿意從事農作，農業勞動力老齡化日益嚴重，農業結構難以調整（劉欽泉、蕭景楷，2001）。而二十世紀八十年代的第二階段農地改革雖以擴大經營規模為目標，但成效十分有限，戶均耕地仍維持在1公頃左右。
進入二十一世紀后，臺灣地區農業更是呈現出經營規模偏小、農牧業就業人口數逐年下降、農民高齡化、婦女化和教育水平低落的發展趨勢（陳郁蕙等，2014）。具體而言，臺灣地區農業面臨的困境包括：（1）耕地減少。1980-2010年，耕地面積從91萬公頃下降至81萬公頃。（2）休耕地面積劇增。1984-2005年，休耕面積從0.57萬公頃驟增至22.22萬公頃，政府每年支出的休耕補助超過100億元。（3）農地經營規模狹小。2010年每戶平均耕地面積約1公頃，55.1%的農戶生產規模不到0.5公頃。（4）農地細碎化日益嚴重。根據非都市土地使用編定資料，臺灣地區特定農業區農牧用地的平均面積從2002年的0.2公頃降至2006年的0.19公頃。（5）農地利用率大幅降低。1995-2005年，復種指數從125%降為83.6%。（6）農業勞動力減少。1980-2010年，農戶數從約89萬戶下降至約78萬戶。（7）農業勞動力老齡化。1980-2005年，臺灣地區農場主的平均年齡從48.2歲提高到了61.2歲，其中65歲以上的比例從9.4%提高到了43.6%。（8）國際競爭壓力大。2002年加入WTO后，農業受到的外來沖擊十分巨大。隨著貿易自由化和居民飲食結構的改變，臺灣地區進口了大量糧食，糧食自給率逐年下降，從1984年的55.6%降至2009年的32.0%（林國慶、林子喬、林信雄，2015）。
面對這些困難，臺灣地區農業行政主管部門認為，問題的解決有賴于農業轉型，必須進行制度創新，調整農業經營結構，推動“小地主大佃農”政策（廖安定，2009）。何謂“小地主大佃農”政策？按照農業委員會的說法，它是指“政府輔導無力耕種之老農或無意耕作之農民，將自有土地長期出租給有意愿擴大農場經營規模之農業經營者，促進農業勞動結構年輕化，并使老農安心享受離農或退休生活。同時，政府協助有意承租農地擴大農業經營者，順利承租農地長期耕作，改善農業經營環境，降低生產成本，提高農業經營效益及競爭力”（農業委員會，2009）。在2008年下半年開始試驗辦理的基礎上，2009年5月農委會出臺了《推動“小地主大佃農”政策執行方案》，正式啟動了第三階段農地改革。
海峽兩岸均屬小農經營體制，都面臨著農業經營規模狹小、農業勞動力老齡化、農產品國際競爭力不強等問題，整合農地資源、擴大經營規模是共同的任務。中共十七屆三中全會提出“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”以來，大陸地區農地流轉速度加快。十八屆三中全會進一步提出了“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。可以說，大陸地區積極打造的這種“小承包大經營”與臺灣地區的“小地主大佃農”政策有異曲同工之妙，重點都在于通過承租等非所有權轉換的方式來擴大農業經營規模。因此，理解臺灣地區制定“小地主大佃農”政策的背景和過程，深入了解該政策的目標、對象、內容和配套措施等，準確評估小地主大佃農政策的實際成效和改進方向，既有助于開闊視野，對于推進和規范大陸地區農村土地流轉和適度規模經營，也有一定的借鑒意義。
二、政策制定過程
作為臺灣地區第三階段農地改革的核心，“小地主大佃農”政策經歷了學者提倡、地方自行試驗、農地銀行政策先行、政治領導人提出政見、政策試辦和正式實施等多個階段。
首先是學者提倡。早在二十世紀七十年代，就有一些學者主張小地主大佃農政策。例如，政治大學的林英彥指出，“土地改革是所有面積與經營面積一致，今后所應努力者，乃是所有面積小而經營面積大。換言之，從前是“大地主小佃農”，現在是小自耕農，今后自農地政策努力目標，應當是促使實現“小地主大佃農”（林英彥，1976）。李崇道（1984）討論第二階段農地改革政策時指出，“目前若干學者過分強調土地利用而忽略土地所有權的移轉與分配，乃有倡‘大佃農小地主’之說”。從政策目標、內容等方面看，臺灣地區的第二階段農地改革也是以造就“小地主大佃農”局面為目標的，只是成效不彰。
其次是地方試驗。二十一世紀初，在新一輪的農地改革政策形成過程中，云林縣斗南鎮農會總干事張有擇主導的地方自行試驗扮演了比較重要的角色。從1993年起，張有擇擔任斗南鎮農會總干事。2002年臺灣地區加入WTO后，斗南農業飽受打擊，當地大量土地休耕。為有效利用農地，張有擇最初采取保價委托農民耕種的方法，卻遇到市價高時農民反悔、市價低時農民硬要他收購的問題，于是轉而向地主承租休耕地，并組建佃農團隊，使用機械進行專業分工，取得了不錯的成效。這一做法在當地稱為“代耕”，農委會企劃處副處長胡忠一則將其稱作“大佃農小地主”（呂國禎，2007）。后來，斗南鎮農會代耕的農地擴展到了彰化、云林、嘉義、臺南等地，影響越來越大，被稱為“斗南經驗”或“斗南模式”，馬英九也前來考察，成為新一屆政府“小地主大佃農”政策的藍圖之一（辜樹仁，2012）。
第三是農地銀行政策先行。在“小地主大佃農”政策正式出臺之前，臺灣地區的農地銀行政策已經開始實施，并取得了不錯的成效，為后來農地銀行在“小地主大佃農”政策中發揮平臺作用做了一定的準備。農地銀行政策的緣由是，農委會2006年5月提出“新農業運動”政策，希望通過“漂鳥計劃”“園丁計劃”等吸引年輕新農民，但是不少新農民反映租買農地困難。對此，農委會參考日本的做法，規劃設立農地銀行作為農地買賣和租賃的中介。2007年3月，農委會邀請各級農會總干事召開“建置農地銀行計劃”說明會，就農地銀行的政策目的、內容、架構、先期作業等事項作了說明。當年8月14日，農委會正式辦理《農地銀行之建置與推動計劃》，農地銀行開張啟用。“小地主大佃農”政策可以看作是農地銀行政策的接續和發展。
第四是政治領導人提出政見。2007年上半年，臺灣地區的媒體報道了幾個成功的地方試驗，尤其是斗南鎮農會的經驗。在這些地方經驗的基礎上，2007年8月，當時正在準備選舉的馬英九在闡述他的農業政策時，提出了“小地主大佃農”政見，指出執政后將推動第三次農地改革，以“小地主、大佃農”的方式，讓小地主把土地出租給年輕、專業、耕作能力強的農民，進行規模經營，以實現農民、政府、農會與社會的“四贏”（林沂鋒，2007）。
最后是試辦和正式實施。2008年5月馬英九政府上臺后，農委會便著手將馬英九競選期間提出的政見轉化為政策，“小地主大佃農”政策進入試辦階段。當年6月，農委會籌組跨企劃處、農糧署、農金局、畜牧處、輔導處等單位的項目工作小組，擬訂了政策推動機制和相關配套措施。從2008年9月起，經由縣市政府推薦及征詢試辦區意見，農委會遴選了10區進行試辦，試辦區經營主體包括專業農民、產銷班、農會、合作社和農業企業等五種類型，產業類型包括稻米、蔬菜、花卉、有機農業、青割玉米和飼料玉米等。期間，農委會組織的輔導團隊為試辦區提供農地租賃和產銷經營輔導，引導試辦區承租農地。2008年10月，農委會召開試辦計劃政策倡導與講習會，說明試辦的目的、工作內容和辦理流程。從2009年3月起，農委會遴選了32位專業農民先行辦理。這些試辦措施檢驗了“小地主大佃農”政策的可行性，為2009年擴大辦理奠定了基礎。2009年5月，農委會制定的《推動“小地主大佃農”政策執行方案》出臺，小地主大佃農政策開始正式擴大辦理。
三、政策內容
小地主大佃農政策以擴大農業經營規模、促進農業轉型升級為愿景，以建立老農退休機制、調整農業勞動結構年輕化、推動農業經營企業化、提升農業競爭力為政策目標，最初規劃2009—2012年輔導大佃農承租農地、擴大經營的面積至少達到1萬公頃。政策策略是“五化”：（1）年輕化，引導老農退休，引入年輕的專業農民，進行企業化經營。（2）規模化，幫助大佃農租賃農地，擴大經營規模，提高效益。（3）集中化，引導農地集中生產，進行機械化作業，降低生產成本。（4）高效化，整合產銷資源，推動企業化經營，提升農產品的競爭力。（5）安全化，鼓勵大佃農生產優良農產品，發展安全農業。
（一）政策對象及范圍
按照農委會頒布的《推動“小地主大佃農”政策執行方案》，小地主（出租人）為持有農地的所有權人，且必須是自然人；大佃農（承租人）為承租農地以擴大經營規模的自然人或農民組織，包括專業農民、產銷班、農會、合作社和農業企業，并對各類大佃農的身份和經營規模設定了條件。例如，為了使農業勞動力年輕化，專業農民年齡應在18歲以上、55歲以下，專業、務農年數或受訓時數須符合條件，種植有機作物的另有額外要求。租賃年期原則上為3年以上。經營條件上，要求大佃農主要從事農糧、畜牧或農牧綜合經營，優先考慮進口替代和出口擴張的農產品；大佃農承租2006年或2007年的連續2期休耕地且領取承租獎勵者，應種植水稻、得輪作獎勵作物、契作獎勵作物和有機作物；承租耕地不得申請休耕補助或平地造林補助。
（二）推動措施和內容
針對小地主不愿長期出租農地、大佃農不愿租賃農地的狀況，臺灣地區農業主管部門提出了一系列保障小地主出租土地、激勵大佃農承租土地的措施，并利用農地銀行平臺來提供中介和管理服務。
第一，建立老農退休機制。對于符合條件、將農地全部出租而不再從事農業生產的老農可以繼續參加農保，繼續領取每月6000元的老農津貼；為老農提供理財規劃咨詢，協助退休老農人力再運用，提高老農的退休生活質量。隨后，進一步規定符合農保年資滿5年且年滿65歲的農民，如果將農地出租給大佃農，則每月每公頃可領取2000元（最高上限為3公頃）。
第二，獎勵出租和承租。（1）農民、產銷班和農民團體按照《水旱田利用調整后續計劃》簽訂合約承租休耕農地，每季每公頃補助出租人4.5萬元（政府3.5萬元、承租人1萬元以上）以上。租約超過3年的，每季每公頃補助出租人5萬元（政府4萬元、承租人1萬元以上）以上。（2）對符合條件者，保價收購作物，獎勵契作飼料玉米每季每公頃2萬元，契作牧草或青割玉米0.5萬元，有機作物1.5萬元。
第三，對大佃農長期承租土地提供租金和經營資金優惠貸款。（1）土地租金無息貸款。租期超過3年的，可向農會或農業金庫申請無息貸款。（2）經營低息貸款。租賃土地進行規模經營的，可向農會或農業金庫申請經營貸款，利率只有1%。專業農民最高可貸款1000萬元，組織型大佃農最高可貸款5000萬元，最長貸款期限達20年。
第四，向大佃農提供資金補助和企業化經營輔導。（1）基礎環境改善補助。對承租休耕地進行復耕或改善土壤條件和周邊環境的行為予以補助，每公頃不超過2萬元。（2）產制儲銷設施補助。補助對象為組織型大佃農，以產、制、儲、銷等共同使用的設施（設備）為主，補助比例不超過設施成本的一半。（3）企業化經營管理輔導與咨詢服務。為大佃農提供各種培訓和服務，包括企業化經營管理培訓、專家咨詢服務以及安全農產品驗證輔導等。
第五，強化農地銀行的管理服務功能。（1）協助基層農會建設農地銀行服務中心，設立“小地主大佃農”信息服務專區（http://ezland.coa.gov.tw/）。（2）提供休耕農地和土地租賃信息，強化土地租賃中介服務。有興趣租地的人可以到農會面對面咨詢，也可到農地銀行網站上尋找農地，或進行實地勘查。（3）協助雙方簽訂租賃合同，維護雙方權益。（4）配合政府辦理“小地主大佃農”政策的宣傳、推廣以及后續的土地利用監督和稽查等事宜。
（三）保障措施
2008年試辦之前，農委會在“小地主大佃農”政策實施的組織分工、法律法規、技術平臺搭建等方面進行了細致規劃，2009年正式實施后又持續完善相關的支持、輔導和配套措施。這些規劃和配套措施為小地主大佃農政策的順利推進打下了較為堅實的基礎。
第一，在單位分工上，“小地主大佃農”政策是由農委會的企劃處、產業輔導單位、各區試驗改良場，以及地方的縣市政府、鄉鎮公所和農會等一同推進的。其中，企劃處主管制定政策，負責整體性政策倡導，培訓師資和在地推廣人員，監督縣市政府執行政策，指導農會開展農地租賃，并通過專家顧問來協助大佃農進行企業化經營。產業輔導單位中，輔導處主管推行老農退休制度，協助農會從事農地租賃、農保資格確認等；農業金融局協助農會、農業金庫、農信保基金等進行資金貸放，編列貸款利息差額，辦理農會項目貸款培訓；農糧署、畜牧處負責產銷經營輔導和補助計劃審核，提供技術和經營管理培訓，提供連續休耕地數據，處理政策執行過程中的產業輔導疑義等。各區試驗改良場協助縣政府宣傳政策，幫助大佃農制定經營計劃，為其提供經營管理和技術方面的幫助。縣市政府負責督促轄區內的農會，舉辦政策倡導座談會，審核申請無息貸款或經營低息貸款的經營計劃書。鄉鎮公所協助縣府召開政策倡導座談會，協助縣市政府從事農地利用與監督管理事項。農會是具體落實“小地主大佃農”政策的關鍵，它們協助召開政策座談會，具體辦理農地租賃，對小地主、大佃農的資格和身份進行初審，確認老農農保資格，協助大佃農長期租賃土地，審查大佃農是否符合貸款條件，協助進行各項監督管理。
第二，在政策法規保障上，2010年1月5日，臺灣地區“立法院”三讀通過民法物權編用益物權及占有的部分條文修正案，配合“小地主大佃農”政策將原來的“永佃權”修正為“農育權”，建立了以農業使用收益為內容的用益物權體系，使小地主和大佃農在法律上都能得到物權絕對性的保障。行政方面，農委會將“推動第三階段農地改革，建設富麗新農村”設為“全民農業六大主軸”的第四大主軸。經農委會協調，2008年11月修正的《農民健康保險條例》規定“已參加本保險之被保險人，于年滿65歲且年資累計達15年以上，將所有農地全部委由農業主管機關指定之單位協助辦理移轉或出租，致未繼續實際從事農業工作的，得繼續參加農保，且老農津貼每月6000元繼續領”，讓老農可以放心將農地出租。農委會等部門出臺了《小地主大佃農貸款要點》等文件，為大佃農長期承租土地租金的無息貸款和分年支付提供保障。農委會還設計了一系列標準文本，如“小地主大佃農”政策輔導對象申請書、農地租賃契約書、連續休耕農地租賃契約書、經營計劃書等，制定了提高大佃農貸款額度、簡化經營規模類別、補助購置稻谷烘干機、發放農地利用改善獎勵金、放寬政策輔導范圍等改進措施。農委會還將“小地主大佃農之承租農地面積”列入該部門的施政績效評估，作為“關鍵策略目標：打造卓越農業，提升產業競爭力”的一項關鍵指標，定期進行評估。
第三，在財政支持上，小地主大佃農政策得到了強有力的保障。2009年12月，臺灣當局行政機構會議通過《“愛臺12建設”總體計劃》，意在通過2009-2016年的12項重點建設，再創臺灣地區經濟新奇跡的。該計劃的第8項優先建設項目為“農村再生”，而“實施小地主大佃農計劃”被列為“農村再生”的五大重點項目之一。根據其具體實施計劃，“實施小地主大佃農計劃”由農委會主辦，概估經費達到了55.82億元新臺幣。在“建立老農退休機制”中，對于配合小地主大佃農政策出租土地的老農，根據老農生活需求，以健康、安全、參與為主軸，通過理財規劃咨詢、退休生活輔導、人力再利用三個層面來協助老農健康退休，這一項的概估經費是1.64億元新臺幣（經濟建設委員會，2009）。另據統計，2011、2012年，農委會為推動活化農地的“小地主大佃農”政策，支出了2.297億和2.310億元（農業委員會，2013）。
第四，在技術平臺搭建上，完善了“農地銀行”平臺。2007年8月14日，農委會正式辦理農地銀行的建置與推動計劃，農地銀行開張啟用。截至2008年11月底，共有273家農會、25家漁會設立了農地銀行服務中心，占臺灣地區農漁會總數的87%（張清勇，2012）。2009年5月，在《推動“小地主大佃農”政策執行方案》中，強化農地銀行的服務管理功能被農委會確定為擴大落實小地主大佃農政策的五大措施之一。于是，農地銀行除了原有的鼓勵老農釋放農地的職能外，還積極促進閑置不用的土地轉移給有意從事農業生產的人使用，以扶植專業農民并達到擴大農地經營規模、實現大農結構的政策目標（王玉真，2008）。
四、政策效果評估
“小地主大佃農”政策實施初期，不少學者擔心該政策會提高農耕土地長期成本、加深政府財政負擔，提出了難以全面推動、成效可能會不如預期等負面評價（林國慶，2008；鐘清輝，2011）。不過，從2008年開始試辦、2009年擴大推動起，“小地主大佃農”政策在臺灣地區已經實施了七八年，在政府和基層農會的配合下，總體上初步達到了擴大經營規模和使農業勞動力年輕化的目標，實現了佃農、老農、政府的“三贏”，得到了學界、業界的較多肯定。
一方面，“小地主大佃農”政策促進了農地經營規模的擴大。如表1，據統計，截至2015年底，參與“小地主大佃農”政策的小地主人數從2010年底的8121人增加到了33880人，大佃農數目由2010年底的703戶增加到了達到了1782戶，大佃農的土地經營規模也從2010年底的5649公頃提高到了16041公頃，戶均土地經營規模達到了9公頃，為臺灣地區農戶平均農地面積1.1公頃的8.2倍。
另一方面，“小地主大佃農”政策有助于實現農業勞動力年輕化的目標。臺灣地區農業勞動力老齡化的問題比較嚴重，總體農民的平均年齡約為62歲（見圖1）。臺灣地區農民中，高達46%年齡在55歲以上，25-45歲的農民合計只占27%。在“小地主大佃農”政策的推動下，到2013年，1745名承租農地的大佃農平均年齡為45歲，25-45歲的合計占41.5%，55歲以上的只占15.5%，可見年輕化的效果是十分顯著的（林婉婷，2014）。
另外，還可以從農民對“小地主大佃農”政策的參與意愿和評價來考察該政策的成效。臺灣大學陳郁蕙教授等（2014）對臺灣各地區農民的問卷調查顯示，在臺灣地區農政單位近年來采取的稻谷保價、休耕、轉作、契作獎勵、小地主大佃農、老農津貼以及產銷輔導等各項補貼政策中，參加“小地主大佃農”政策的受訪者對該政策的平均滿意度分數最高，為3.55分（滿分為5分），82%的受訪者對該政策有正向觀感。政治大學的張雅惠（2015）根據2013年對宜蘭縣農民的問卷調查和對政府機關辦理“小地主大佃農”政策相關行政人員的訪談，分析發現76.5%的農民愿意參與“小地主大佃農”政策、承租他人農地來自行耕種；“小地主大佃農”政策對農地利用有正面影響，能夠促進農地流通，有助于擴大農場經營規模，提高農地利用效率。而2016年5月官方的發展委員會關于馬英九施政成果的電話抽樣調查也發現，對于“小地主大佃農”政策的成果，56.8%的受訪者表示滿意，15.5%不滿意，另有27.7%無明確反應（發展委員會，2016）。
不過，雖然臺灣地區2000年初修正通過的《農業發展條例》已經規定農地租賃不適用過度保護佃農耕作權益的《耕地三七五減租條例》，但《耕地三七五減租條例》一直沒有廢除，未能消除土地出租后不易收回的疑慮。許多年紀較大的土地所有者“聞租色變”，寧可讓農地休耕或低效耕種，也不愿意配合小地主大佃農政策，將地租出。還有不少土地所有者擔心土地出租后會喪失農保資格。為此，一些學者建議，應適時化解三七五減租政策的不利影響，加強溝通，改善政策宣導方式，請已經出租土地的人現身說法、勸導不愿出租的老農，以便進一步提升農地的流動性，提升政策的總體成效（顏愛靜，2015；張孟秋等，2014）。
五、結論與借鑒
一直以來，農地制度改革都是臺灣地區農業改革的核心議題。為了應對新世紀以來農地經營規模狹小、農業勞動力老齡化、休耕農地過多、糧食自給率過低的農業發展困境，從2008年起，臺灣地區積極推動以“小地主大佃農”為核心內容的第三階段農地改革。這一改革，與第一階段農地改革重在調整所有權、創設自耕農不同，重點在提高土地利用，鼓勵通過承租的方式來擴大農業經營規模。針對原來小地主不愿長期出租農地、大佃農不愿租賃農地的現實，小地主大佃農政策的主要內容包括建立老農退休機制、獎勵出租和承租、對大佃農長期承租土地提供租金和經營資金優惠貸款、向大佃農提供資金補助和企業化經營輔導、強化農地銀行的管理服務功能等，政府著力從單位分工、政策法規保障、財政支持、技術平臺搭建等方面予以大力保障。該政策實施七八年來，總體上初步達到了擴大經營規模和使農業勞動力年輕化的目標，實現了佃農、老農、政府的“三贏”。
隨著工業化、城鎮化的推進，大陸地區農業發展也面臨著與臺灣地區類似的問題，土地細碎化、農戶兼業化、勞動力弱質化、農業副業化、生產非糧化等問題越來越突出，整合農地資源、擴大經營規模成為推進農業發展的一個重要方面（程國強等，2014）。20世紀80年代內地大陸地區農村改革之初就出現了農戶自發的土地流轉。2008年中共十七屆三中全會以來，農地流轉呈現速度加快、對象多元、形式多樣的態勢。截至2016年年底，全國土地流轉面積已占家庭承包耕地面積35%左右（曹茸、李飛，2017）。通過土地流轉，集中連片種植和集約化、規模化經營得到了實現，節約了生產成本，一定程度上促進了農業發展和農民增收。但是，各地在推動土地流轉過程中，也出現了急于求成、強迫流轉、侵占農民流轉收益、流轉信息不對稱、流轉平臺建設滯后、流轉后進行違法非農建設以及土地“非糧化”傾向等問題（高楊，2011）。臺灣地區從2008年起實施以小地主大佃農政策為核心的第三階段農地改革，與大陸地區目前正在推行的農村土地流轉異曲同工。在地方政府和各地農會的配合下，臺灣地區的“小地主大佃農”政策在實現農業經營規模擴大化和農業勞動結構年輕化上取得了一定的成效。大陸地區可以根據實際情況，積極借鑒和改進：
第一，加快、做實農村土地的確權、登記和頒證，為推進農村土地流轉提供前提。日本殖民統治臺灣地區期間的土地調查和登記成果奠定了臺灣地區土地產權現代化的基礎，后為國民政府所繼承和完善，成為臺灣戰后能夠成功實施土地改革的重要基礎，也是“小地主大佃農”政策得以順利推行的一個重要“基礎設施”（黃樹仁，2002）。加快、做實農地確權、登記和頒證，詳細記載地塊面積、位置、用途和權屬，加大對農民土地權益的保護力度，讓農民吃上“定心丸”，可以讓農民放心大膽地轉入和轉出土地，減少農地流轉糾紛，提高農地資源的配置效率。
第二，充分尊重農民意愿，漸進推動土地流轉。大陸地區一些地區違背農民意愿，漠視農戶的知情權、參與權以及在農地流轉中的主體地位，強求大規模經營，片面追求快速、超額完成土地流轉指標，出現了不少隨意收回或調整農民承包地、侵犯農民利益的現象。而且，這類做法不少還是政府明文推動的，有關部門下指標、定任務，將流轉面積、流轉比例納入對官員的績效考核。臺灣地區面對農地流轉不暢的現實，具體分析了“小地主不愿長期出租農地、大佃農不愿租賃農地”的原因，據此有針對性地出臺了一系列保障小地主出租土地、激勵大佃農承租土地的措施，取得了不錯的成效。可以借鑒臺灣地區從做足激勵入手來完成土地經營權重新分配的做法，規范土地流轉行為。
第三，做好部門分工與合作，細致服務農戶。臺灣地區農業主管部門的企劃處、產業輔導單位（包括輔導處、農業金融局、農糧署、畜牧處等）、各區試驗改良場以及地方的縣市政府、鄉鎮公所和農會之間分工較為合理，共同推進、提供全方位的服務，是“小地主大佃農”政策能夠順利推動的重要組織保障。大陸地區近些年的土地流轉服務有所改進，但部門分工配合不暢、土地流轉服務缺位是大陸地區土地流轉不暢、糾紛頻現的重要原因，相關服務主要是農業部門下屬少數機構在推進，政策合力十分有限，沒有形成對新型經營主體在承租農地、技能培訓、生產管理、農災害風險防控、產品質量認證、銷售流通、金融支持等全鏈條的跟蹤式服務。根據2015年8月十二屆全國人大常務委員會第十六次會議上《國務院關于穩定和完善農村土地承包關系情況的報告》，“一些地方農村土地流轉信息不暢、合同不規范，目前全國僅有3/5的縣和1/2的鄉鎮建立了土地流轉服務平臺，近1/3的土地流轉未簽訂合同”（徐雋、王比學，2015）。可以借鑒臺灣地區的做法，在頂層設計上規劃好涉及土地流轉各部門的分工與合作，形成政策合力，逐級安排落實，建立起高效的土地流轉政府服務體系。
第四，引導作物種類，探索土地流轉后的糧食規模經營之路。由于糧食種植比較效益較低，大陸地區土地流轉后用于種糧的較少，規模經營的土地用于種糧的更少。2008年全國農地流轉入企業等規模經營主體的土地中用于種糧的比重僅為6%（陳曉華，2009）。另據調查，河南省2014年一般農戶流轉土地的“非糧”比例高達40%，而土地經營大戶的“非糧”比例從2010年的43.7%上升至2014年的60%；河北、河南、山東、安徽等四個糧食主產省2013年土地流轉的“非糧化率”達到了61.1%（李慧，2014）。臺灣地區對種植糧食作物的流轉土地予以獎勵，在農田基礎設施建設、農機具購置、農技、抗旱、產品收購等方面給予種糧的大佃農予以扶持。大陸地區可以參考臺灣地區的做法，完善糧食規模生產扶持政策，在農業基礎設施建設、財政補貼、稅收、金融、保險、配套服務等方面加大對從事糧食生產的規模經營主體的扶持力度，提高糧農的抗風險能力，引導流轉土地向種糧方向發展。
第五，構建農地流轉技術平臺，加強管理服務功能。臺灣地區的基層農會一直擔任政府與農民間的中介者，在“小地主大佃農”政策中，除了擔任大佃農事業主體的角色外，還是政策的執行者，其附設的農地銀行一方面提供土地中介媒合服務，另一方面提供項目農業融資貸款、農業產銷經營和農地利用法令等方面的咨詢服務，有力地推動了“小地主大佃農”政策的實施和農地比較順暢的實現了流轉。大陸地區目前不存在農會組織，但基層的村委會和鄉鎮政府相對有力，可以依托這些地方基層組織，或者放手讓農民自行建立合作組織，來設立農村土地流轉服務平臺。近年來陜西楊凌、湖南永州、四川成都、寧夏平羅等地，設立了名稱、功能等方面與臺灣地區“農地銀行”十分類似的農村“土地銀行”，四川崇州等地組建了農村土地承包經營權股份合作社，為農地流轉提供中介服務，取得了一定的成效。可以進一步借鑒臺灣地區農地銀行在人員、建制、工作流程、工作內容、網站設計等方面的經驗，進一步完善和充實土地流轉管理服務平臺的功能。
作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院
中國鄉村發現網轉自：《財經智庫》2017年第6期
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