2017年是農村土地改革的攻堅期，各地改革試點不斷推進。
然而，包括“三塊地”、“三權”改革在內，相關爭議較多，如何切實保障農民利益，防止改革過程對農民造成傷害？
對此，21世紀經濟報道記者專訪了中國人民大學土地政策與制度研究中心主任、國土資源部科學技術委員會委員葉劍平，從頂層設計的原則性問題，到具體問題的試點經驗，探討農村土地改革的思路。
葉劍平認為，農村土改的首要問題，是農民應當擁有怎樣的土地財產權利。由于農村管理能力的不匹配，出于對農民利益保護的考量，工作推動一直十分謹慎，這實際上是可以通過農村基層治理能力的提升來解決的。賦予農民財產權利與提升農村治理能力，是農村土地改革的一體兩面，必須緊密結合，共同推進。
賦予農民多大的財產權利
《21世紀》：你認為農村土地改革需要遵循的原則有哪些？
葉劍平：我認為，首先農村土地改革的前提是堅持農村土地集體所有制，這是由我國社會主義公有制的國家性質決定的。
其次，改革的目標是建立城鄉統一的土地市場，也就是以產權為基礎，要素通過市場配置的市場經濟土地制度。產權的基本要素是可以買賣，那么我們在完成了對國有土地的資產化改造之后，也要設計新的農村土地制度，使集體土地也可以或者部分可以參與流轉。
最后，在改革的過程中，要堅守習近平總書記提出的，“不能把農村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產能力改弱了、不能把農民利益損害了”四條底線。其中，尤其需要關注如何在改革過程中保護農民利益。
《21世紀》：遵循這些原則的基礎上，改革需要解決的具體問題是？
葉劍平：主要是兩個問題，第一是應該賦予農民什么樣的土地財產權利，第二是提供什么樣的政府管理和公共服務，讓農民的財產權利發揮出應有的效益。
前者是頂層設計，需要通過修改法律等制度設計，賦予農民明晰的、完整的、符合城鄉統一市場要求的產權；后者是管理問題，需要我們提升政府管理水平，尤其是農村基層治理能力，去保障和保護農民財產權利。
目前，一些觀點出于保護農民的目的，提出了一些農村土地改革可能帶來的問題，包括農民失地等社會風險。這就必須通過規范征收程序、嚴格管控土地用途，自愿有償退出等手段，完善農村管理體制，提升農村治理能力，最大限度保護農民利益，減小改革可能帶來的陣痛。
《21世紀》：具體而言，農用地、宅基地、集體建設用地這三塊地，目前面臨的改革關鍵都是什么？
葉劍平：應該說當前農村土地改革主要是解決“權利問題”，但所面臨的改革關鍵有所不同。
以農村土地“三權分置”改革為例。“三權分置”主要針對農用地，其關鍵是土地經營權定性，也就是解決土地經營權到底是什么權利的問題。按照中央文件，土地經營權是從承包經營權中分離出的一種權利，對其屬性的認識有兩種：一種是將其看作是從承包經營權這個用益物權之上設置的另一個用益物權；另一種是將其看作是一種合同權利，即債權。
土地經營權如果是一種用益物權，則應該進行頒證確權，經營權也就可以流轉抵押，從而釋放土地價值。如果是一種債權，則只需由承包者與經營者之間簽訂合同加以規范。但如此的話，經營權就難以用于抵押貸款，因為很少有銀行會愿意對一份合同進行抵押貸款。打個簡單的比方，城市里租來的房子如何抵押？
因此，目前有的地方試點，采取了針對土地經營權預期收益的抵押擔保模式，但這實際上是一種生產經營性的借貸關系，不涉及土地處置，這背后實際上就反映了到底賦予農民多大的財產權利的問題。
誰有能力擔當入市主體
《21世紀》：集體經營性建設用地的入市改革面臨什么問題？
葉劍平：集體經營性建設用地的入市改革則更為復雜，需要通過試點總結的問題更多。
首先是集體建設用地允不允許入市。我們過去的集體建設用地都是要通過征地轉為國有以后進入市場，不可以直接進入市場。現在提出在規劃范圍內，與國有土地同等入市、同權同價，這是第一個問題，已經解決了。
然后就是入市主體問題。集體建設用地入市是跟農民談，還是可以和集體談？目前有關試點對于入市主體的規定，歸結起來有5種情況。
一是明確入市主體是村集體經濟組織；二是明確入市主體是代表農村集體經營性建設用地所有權的農民集體；三是明確入市主體是村委會或鄉（鎮）、街道辦事處；四是由農民集體委托授權的具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等作為入市實施主體，代表集體行使所有權；五是由有關集體經濟組織聯合設立實施主體。
問題在于，我國農村集體土地產權不清，所有權虛置、主體缺位現象嚴重，集體經濟組織松散、市場經營管理能力較弱。無論是村集體經濟組織還是村民委員會、村民小組作為入市主體，其行為能力大都明顯不足，這對集體經營性建設用地入市必然產生不利影響，管理能力的提升勢在必行。
最后是集體財產的處置問題。通俗說就是，集體土地入市后錢“怎么分”的問題。其中，分配比例可以由村民自行商定，但需要關注的是對農村基層干部的監管，如何防止個人對集體資產的侵吞，這同樣是管理問題。
因此，可以看到，農村土地改革，必須要與農村基層治理能力提升相配合。農村土地改革很多具體問題的解決，也不能脫離農村治理水平的改善而達到。
《21世紀》：針對這些問題，目前的試點經驗如何？
葉劍平：同樣以集體經營性建設用地入市為例。
入市主體方面，四川郫縣的做法比較典型。戰旗村是試點以來最早開展集體經營性建設用地入市的單位之一，為推動入市工作，該村由35個集體經濟組織成員授權，共同出資成立資產管理公司。公司以現代企業基本結構為參照，以股東會為基礎，成立了董事會、經理和監事會。其中，董事會是公司的執行機構，同時擁有經理聘任權；監事會由股東代表大會選舉產生。
成立土地資產管理公司或股份合作社作為入市實施主體，既代表農民集體行使所有權，又賦予市場法人地位，建立現代企業治理模式，是一個很好的探索方向。
收益分配方面，政府作為土地的管理者和公共利益支撐者，可以通過稅收方式參與收益的再分配。并通過建立合理的財稅機制和由規劃用途管制產生的土地發展權補償機制，調節因入市而產生的城鄉居民間、規劃區域和流轉集體間，以及集體土地權利人間的收益差距。協調地區因規劃用途不同而產生的收益不均，使流轉發達地區與糧食主產區功能互補收益互利，實現集體土地權利人間收益適當均衡。還可以通過財稅轉移支付等手段，科學合理地實現流轉收益再分配，以激勵沒有流轉機會的糧食主產區的群眾保護耕地的積極性，確保糧食戰略安全，推進社會公平穩定。
中國鄉村發現網轉自：21世紀經濟報道 2017年05月19日
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