2017年是農(nóng)村土地改革的攻堅(jiān)期，各地改革試點(diǎn)不斷推進(jìn)。
然而，包括“三塊地”、“三權(quán)”改革在內(nèi)，相關(guān)爭議較多，如何切實(shí)保障農(nóng)民利益，防止改革過程對農(nóng)民造成傷害？
對此，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪了中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任、國土資源部科學(xué)技術(shù)委員會委員葉劍平，從頂層設(shè)計(jì)的原則性問題，到具體問題的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探討農(nóng)村土地改革的思路。
葉劍平認(rèn)為，農(nóng)村土改的首要問題，是農(nóng)民應(yīng)當(dāng)擁有怎樣的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。由于農(nóng)村管理能力的不匹配，出于對農(nóng)民利益保護(hù)的考量，工作推動一直十分謹(jǐn)慎，這實(shí)際上是可以通過農(nóng)村基層治理能力的提升來解決的。賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利與提升農(nóng)村治理能力，是農(nóng)村土地改革的一體兩面，必須緊密結(jié)合，共同推進(jìn)。
賦予農(nóng)民多大的財(cái)產(chǎn)權(quán)利
《21世紀(jì)》：你認(rèn)為農(nóng)村土地改革需要遵循的原則有哪些？
葉劍平：我認(rèn)為，首先農(nóng)村土地改革的前提是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，這是由我國社會主義公有制的國家性質(zhì)決定的。
其次，改革的目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，也就是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，要素通過市場配置的市場經(jīng)濟(jì)土地制度。產(chǎn)權(quán)的基本要素是可以買賣，那么我們在完成了對國有土地的資產(chǎn)化改造之后，也要設(shè)計(jì)新的農(nóng)村土地制度，使集體土地也可以或者部分可以參與流轉(zhuǎn)。
最后，在改革的過程中，要堅(jiān)守習(xí)近平總書記提出的，“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了、不能把農(nóng)民利益損害了”四條底線。其中，尤其需要關(guān)注如何在改革過程中保護(hù)農(nóng)民利益。
《21世紀(jì)》：遵循這些原則的基礎(chǔ)上，改革需要解決的具體問題是？
葉劍平：主要是兩個(gè)問題，第一是應(yīng)該賦予農(nóng)民什么樣的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，第二是提供什么樣的政府管理和公共服務(wù)，讓農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利發(fā)揮出應(yīng)有的效益。
前者是頂層設(shè)計(jì)，需要通過修改法律等制度設(shè)計(jì)，賦予農(nóng)民明晰的、完整的、符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場要求的產(chǎn)權(quán)；后者是管理問題，需要我們提升政府管理水平，尤其是農(nóng)村基層治理能力，去保障和保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
目前，一些觀點(diǎn)出于保護(hù)農(nóng)民的目的，提出了一些農(nóng)村土地改革可能帶來的問題，包括農(nóng)民失地等社會風(fēng)險(xiǎn)。這就必須通過規(guī)范征收程序、嚴(yán)格管控土地用途，自愿有償退出等手段，完善農(nóng)村管理體制，提升農(nóng)村治理能力，最大限度保護(hù)農(nóng)民利益，減小改革可能帶來的陣痛。
《21世紀(jì)》：具體而言，農(nóng)用地、宅基地、集體建設(shè)用地這三塊地，目前面臨的改革關(guān)鍵都是什么？
葉劍平：應(yīng)該說當(dāng)前農(nóng)村土地改革主要是解決“權(quán)利問題”，但所面臨的改革關(guān)鍵有所不同。
以農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革為例。“三權(quán)分置”主要針對農(nóng)用地，其關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)定性，也就是解決土地經(jīng)營權(quán)到底是什么權(quán)利的問題。按照中央文件，土地經(jīng)營權(quán)是從承包經(jīng)營權(quán)中分離出的一種權(quán)利，對其屬性的認(rèn)識有兩種：一種是將其看作是從承包經(jīng)營權(quán)這個(gè)用益物權(quán)之上設(shè)置的另一個(gè)用益物權(quán)；另一種是將其看作是一種合同權(quán)利，即債權(quán)。
土地經(jīng)營權(quán)如果是一種用益物權(quán)，則應(yīng)該進(jìn)行頒證確權(quán)，經(jīng)營權(quán)也就可以流轉(zhuǎn)抵押，從而釋放土地價(jià)值。如果是一種債權(quán)，則只需由承包者與經(jīng)營者之間簽訂合同加以規(guī)范。但如此的話，經(jīng)營權(quán)就難以用于抵押貸款，因?yàn)楹苌儆秀y行會愿意對一份合同進(jìn)行抵押貸款。打個(gè)簡單的比方，城市里租來的房子如何抵押？
因此，目前有的地方試點(diǎn)，采取了針對土地經(jīng)營權(quán)預(yù)期收益的抵押擔(dān)保模式，但這實(shí)際上是一種生產(chǎn)經(jīng)營性的借貸關(guān)系，不涉及土地處置，這背后實(shí)際上就反映了到底賦予農(nóng)民多大的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的問題。
誰有能力擔(dān)當(dāng)入市主體
《21世紀(jì)》：集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市改革面臨什么問題？
葉劍平：集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市改革則更為復(fù)雜，需要通過試點(diǎn)總結(jié)的問題更多。
首先是集體建設(shè)用地允不允許入市。我們過去的集體建設(shè)用地都是要通過征地轉(zhuǎn)為國有以后進(jìn)入市場，不可以直接進(jìn)入市場。現(xiàn)在提出在規(guī)劃范圍內(nèi)，與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，這是第一個(gè)問題，已經(jīng)解決了。
然后就是入市主體問題。集體建設(shè)用地入市是跟農(nóng)民談，還是可以和集體談？目前有關(guān)試點(diǎn)對于入市主體的規(guī)定，歸結(jié)起來有5種情況。
一是明確入市主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織；二是明確入市主體是代表農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)的農(nóng)民集體；三是明確入市主體是村委會或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處；四是由農(nóng)民集體委托授權(quán)的具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等作為入市實(shí)施主體，代表集體行使所有權(quán)；五是由有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合設(shè)立實(shí)施主體。
問題在于，我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清，所有權(quán)虛置、主體缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，集體經(jīng)濟(jì)組織松散、市場經(jīng)營管理能力較弱。無論是村集體經(jīng)濟(jì)組織還是村民委員會、村民小組作為入市主體，其行為能力大都明顯不足，這對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必然產(chǎn)生不利影響，管理能力的提升勢在必行。
最后是集體財(cái)產(chǎn)的處置問題。通俗說就是，集體土地入市后錢“怎么分”的問題。其中，分配比例可以由村民自行商定，但需要關(guān)注的是對農(nóng)村基層干部的監(jiān)管，如何防止個(gè)人對集體資產(chǎn)的侵吞，這同樣是管理問題。
因此，可以看到，農(nóng)村土地改革，必須要與農(nóng)村基層治理能力提升相配合。農(nóng)村土地改革很多具體問題的解決，也不能脫離農(nóng)村治理水平的改善而達(dá)到。
《21世紀(jì)》：針對這些問題，目前的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)如何？
葉劍平：同樣以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為例。
入市主體方面，四川郫縣的做法比較典型。戰(zhàn)旗村是試點(diǎn)以來最早開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的單位之一，為推動入市工作，該村由35個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員授權(quán)，共同出資成立資產(chǎn)管理公司。公司以現(xiàn)代企業(yè)基本結(jié)構(gòu)為參照，以股東會為基礎(chǔ)，成立了董事會、經(jīng)理和監(jiān)事會。其中，董事會是公司的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)擁有經(jīng)理聘任權(quán)；監(jiān)事會由股東代表大會選舉產(chǎn)生。
成立土地資產(chǎn)管理公司或股份合作社作為入市實(shí)施主體，既代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，又賦予市場法人地位，建立現(xiàn)代企業(yè)治理模式，是一個(gè)很好的探索方向。
收益分配方面，政府作為土地的管理者和公共利益支撐者，可以通過稅收方式參與收益的再分配。并通過建立合理的財(cái)稅機(jī)制和由規(guī)劃用途管制產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)節(jié)因入市而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)居民間、規(guī)劃區(qū)域和流轉(zhuǎn)集體間，以及集體土地權(quán)利人間的收益差距。協(xié)調(diào)地區(qū)因規(guī)劃用途不同而產(chǎn)生的收益不均，使流轉(zhuǎn)發(fā)達(dá)地區(qū)與糧食主產(chǎn)區(qū)功能互補(bǔ)收益互利，實(shí)現(xiàn)集體土地權(quán)利人間收益適當(dāng)均衡。還可以通過財(cái)稅轉(zhuǎn)移支付等手段，科學(xué)合理地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益再分配，以激勵沒有流轉(zhuǎn)機(jī)會的糧食主產(chǎn)區(qū)的群眾保護(hù)耕地的積極性，確保糧食戰(zhàn)略安全，推進(jìn)社會公平穩(wěn)定。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 2017年05月19日
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