【施行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對過去不夠重視村莊的彌補，體現(xiàn)了中共中央對農業(yè)、農村定位的再思考】
中共十九大報告首次提出將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其放在“建設現(xiàn)代化經濟體系”這部分里， 體現(xiàn)了中共中央對于三農問題的高度重視。報告指出，要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城 鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。
中國人民大學經濟學院教授劉守英接受《中國經濟報告》采訪時表示，中共十九大報告把鄉(xiāng)村振興提到戰(zhàn)略的高度，既是對當下鄉(xiāng)村嚴峻現(xiàn)實的正視，也抓住了未來鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的主軸。
施行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對過去不夠重視村莊的彌補
中國經濟報告：為什么要提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標？
劉守英：中國的農民、農業(yè)和農村問題可謂三位一體，缺一不可?；厮菸覀冞^去的農村政策，總體來講，對農業(yè)和農民問題比較重視，重視農業(yè)是為了糧食增產，重視農民是為了增收和農村穩(wěn)定，但是對于村莊問題相對忽視。當下的嚴峻現(xiàn)實是村莊的衰而未亡。村莊凋敝從農民工跨地區(qū)流動以后開始顯現(xiàn)，隨著農二代成為流動主力，這個群體呈現(xiàn)出離土、出村、不回村的特征，人走、資本不回，村莊的衰敗加劇。
21世紀以來，村莊問題開始引起中央重視，經過新農村建設和美麗鄉(xiāng)村建設，加上城鄉(xiāng)互動帶來的機會，部分村莊開始復活，但是大部分村莊的頹勢未改。在實現(xiàn)兩個百年目標期間，農二代的離村、不回村趨勢還會加劇，農三代由于與鄉(xiāng)村的連結斷裂，將呈現(xiàn)比農一代、農二代更加不可逆的不回村的特征。鄉(xiāng)村問題將成為農民、農業(yè)、農村的首要問題。大部分鄉(xiāng)村的衰亡與少部分村莊的活化是我們不得不理性面對的真實局面。
在鄉(xiāng)村振興中，一是要正視和應對大部分鄉(xiāng)村的體面消失。我們既要認識到其趨勢性和不可避免性，也要承認其自然性和長期性，企圖人為加速這一進程，會造成適得其反的社會經濟后果。二是要把著力點放在那些能夠活化的村莊如何復活，尤其是可持續(xù)地存活，重點研究村莊復活的條件、面臨的制約和改變的可能性。鄉(xiāng)村振興的重點應該放在后面這類村莊，切忌在“振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”的旗號下，不分情況、不講條件地大規(guī)模推進村莊振興運動。
在我看來，施行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對過去不夠重視村莊的彌補，體現(xiàn)了中共中央對農業(yè)、農村定位的再思考。這個定位不再是，農村僅僅是為了服務于城市而存在，農業(yè)僅僅是為了服務于工業(yè)而發(fā)展。
城鄉(xiāng)融合是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本
中國經濟報告：中共十九大報告提出，要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。如何理解城鄉(xiāng)融合這種提法？
劉守英：建立城鄉(xiāng)融合的體制機制是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本，因為鄉(xiāng)村問題不單是鄉(xiāng)村自身造成的，必須放在城鄉(xiāng)格局下來看，鄉(xiāng)村振興不可能單兵突進。城鄉(xiāng)關系是一道長期未解決好的難題，我們在計劃經濟和國家工業(yè)化階段未解決好，在改革開放后也沒有得到解決。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，中國城鄉(xiāng)收入差距進一步拉大。自中共十六大以來，中國實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策體系的建立在公共政策上實現(xiàn)了城市有、農村沒有的問題。但是城鄉(xiāng)發(fā)展兩張皮的局面沒有改變，城市繁榮、鄉(xiāng)村落后的反差沒有改觀。
中共十九大報告沒有繼續(xù)沿用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或城鄉(xiāng)一體化的概念，而是提出城鄉(xiāng)融合的新理念，這是對城鄉(xiāng)格局現(xiàn)狀和未來趨勢做出判斷后的結論。一是旨在對已有的城鄉(xiāng)關系不協(xié)調狀況進行矯正。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的教訓是政府力量過強、市場力量不足，加上城鄉(xiāng)二元體制性障礙繼續(xù)存在，導致用城市統(tǒng)籌農村的局面。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，其本質是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩個空間的發(fā)展權平等，首要的前提是必須改革現(xiàn)行的導致鄉(xiāng)村失去發(fā)展機會的體制機制。
二是對已經出現(xiàn)的城鄉(xiāng)互動格局的呼應。中國城鄉(xiāng)關系在經歷單向城市化以后，已經轉向城鄉(xiāng)互動階段，人口、土地和資本從單向配置到城市轉為城鄉(xiāng)兩個空間的相互流動和配置。這一格局的出現(xiàn)有其必然性——城市化發(fā)展到一定程度后，城里人產生對鄉(xiāng)村的新需求，包括安全、健康、地方化的產品，鄉(xiāng)村旅游與休閑，寧靜的環(huán)境與淳樸的民風等。由此帶來農業(yè)功能的拓展與形態(tài)變化，資本到鄉(xiāng)村的獲利機會增加，鄉(xiāng)村價值上升。在城鄉(xiāng)互動階段，人們對城市和鄉(xiāng)村兩種文明的認識發(fā)生變化，兩者的互補和互需增強，有助于城鄉(xiāng)兩個文明在異質中發(fā)揮各自的優(yōu)勢，城鄉(xiāng)融合的體制機制構建有利于促進這種格局的實現(xiàn)。
可以說，城鄉(xiāng)融合是一次階段性的轉型，其核心是城市和鄉(xiāng)村文化共存共榮，相互依賴、互有需求。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，要解決的就是政府在“統(tǒng)”方面太強，市場作用偏弱的問題，要打破政府單一主體，打破城鄉(xiāng)二元體制、發(fā)展農村要素市場。
如何實現(xiàn)融合？我認為，一方面，對于回流的農民，要考慮回流地（城鎮(zhèn)）的產業(yè)集聚發(fā)展，以及住房市場的供給等問題，讓他們能夠安家。另一方面，由于代際差異，很多“農二代”已經離土不回村了，生活方式完全是“城市化”的，政策要順應這個趨勢。
鄉(xiāng)村振興最終體現(xiàn)于農業(yè)農村發(fā)展與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化
中國經濟報告：實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化具體體現(xiàn)在哪些目標上？
劉守英：鄉(xiāng)村振興最終要體現(xiàn)于農業(yè)農村發(fā)展與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。在農業(yè)、農村發(fā)展方面，中共十九大報告首次提出農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，這一表述具有很強的公共政策含義。一是農業(yè)與工業(yè)、農村與城市相比，由于其產業(yè)與空間上的特性，在資源配置和效率上處于競爭劣勢，需要在公共政策上予以優(yōu)先安排。二是在已有的農業(yè)、農村公共政策中，一直強調農業(yè)的基礎地位，近些年不斷加大財政資金對農業(yè)、農村的投入。但是隨著農業(yè)在國民經濟中的份額下降，以農業(yè)基礎地位作為不斷加大投入的理由越來越受到挑戰(zhàn)，加上這些資金使用的績效和分配存在問題，致使已有的農村政策受到質疑。將農業(yè)、農村優(yōu)先發(fā)展作為一種理念提出來，意味著在公共政策上不僅僅是一種權宜之計，而是使其成為一種有理論支撐的政策安排。
在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化方面，中共十九大報告在原來與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化并列的農業(yè)現(xiàn)代化中加了一個農村現(xiàn)代化。這一表述盡管在字面上只是加了“農村”二字，但反映了發(fā)展理念上的重大進步。一是如果只有農業(yè)現(xiàn)代化，還是農業(yè)為城市服務理念的延續(xù)，在城鄉(xiāng)不平等格局下也實現(xiàn)不了農業(yè)現(xiàn)代化。二是鄉(xiāng)村是農民、農業(yè)、農村的有機體，農村是農民和農業(yè)的載體，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化才是全面的現(xiàn)代化，它只有在三者互動和相互影響下才能實現(xiàn)。
農村制度安排是鄉(xiāng)村振興的基石
中國經濟報告：中共十九大報告提出要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。應該如何理解這一表述？
劉守英：農村制度安排是鄉(xiāng)村振興的基石。在農村所有制度安排中，農地權利制度和農業(yè)經營制度一直是最受關注的熱點問題。涉及關鍵的三項制度安排：農民的承包權和經營權、農地承包期限、農業(yè)經營制度。在我看來，中共中央在這一重大問題上的策略，一方面是進行頂層設計，尋找路徑，另一方面又非常審慎，防止犯不可逆的冒進性錯誤。
在不斷權衡下給出的是一個現(xiàn)實的解決方案：一是在集體所有制下，實現(xiàn)承包權與經營權的分置，既保障集體成員不喪失土地權益，又做出保障經營權的制度安排，兼顧制度穩(wěn)定性和經營的效率，這一設計既正視和保障了農民地權，又為農地經營制度創(chuàng)新提供了制度空間。二是在承包期限上，一方面保留原來的農民與土地關系長久不變的表述，又在未達成共識的情況下，明確二輪承包到期后再順延30年，這樣既保持了制度的穩(wěn)定性，也保證了農民的制度預期。三是在農業(yè)經營制度上，在原有的適度規(guī)模經營和經營主體松綁基礎上，明確提出“實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接”，實際上是對中國農業(yè)經營制度的定位，即不歧視小農戶，也不固守小農不變，而是基于小農的現(xiàn)實，探尋現(xiàn)代農業(yè)的出路。
需要強調的是，農地三權分置逐漸明晰化是農村深化改革的核心內容之一，其意義被提到“我國農村改革的又一次重大創(chuàng)新”的高度。農地三權分置作為一項重要的制度安排，將對中國未來的農地制度、農業(yè)經營方式和鄉(xiāng)村轉型產生重大影響。
穩(wěn)定預期的核心在于防止公權侵犯產權
中國經濟報告：中共十九大報告還重點提到要保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。此前第一輪承包期是從1978年至2007年，承包期為15年，目前的第二輪承包期是從1997年到2027年，到期后再延長30年不變。2002年頒布的農村土地承包法，則從法律上明確了耕地30年承包期。應如何看待這一制度安排？
劉守英：我們一直在研究“長久不變”的實現(xiàn)形式。目的只有一個，怎么使農民和土地的關系更加穩(wěn)定。這次中共十九大報告是將兩句話并列了，原來的提法繼續(xù)保留——保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變；同時，對于社會熱議且爭論極大的期限問題，2028年土地第二輪承包就要到期了，要給一個說法。在目前對搞無期或者延期更長時間沒有形成共識的情況下，采取了一種比較現(xiàn)實的處理辦法。
需要明確的是，再延長30年，不意味著30年之后要動，“要保證土地承包關系長久不變”是前提。對于農民來講，從一開始的承包期15年，加了第二輪30年，再加30年就是75年，又加上長久不變，形成了未來相對穩(wěn)定的預期，起了定心丸的作用。
在我看來，這個表述明確了制度的穩(wěn)定性，穩(wěn)定預期的核心不在于期限，在于防止公權侵犯產權。
權利越完整，制度安排越可信
中國經濟報告：我們都知道，解決“三農”問題的關鍵點集中在農村土地制度問題上。中共十九大報告提出，要深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益。要指出的是，大力鼓勵農地流轉，源于經營權流轉后可以增加農民收入、提高土地利用率、推進農業(yè)產業(yè)化進程。但在流轉過程中，應該如何保障農民的基本權益？
劉守英：期限是整個制度有效性的一方面，更重要的是農民手中土地權利的安排，權能的安排。比如收益、轉讓、抵押、繼承等權利，權利越完整，制度安排越可信，制度的功能越彰顯。否則即使再延長30年、100年也沒用。
整個權利安排設計是大事，現(xiàn)在農民承包的土地，可以使用、收益、流轉，另外經營權抵押，要把這些制度設計、權利安排做得更實，這個重要性并不比期限問題小。
在承包期限內，農民關心的是權利。比如土地流轉，未來進城后，土地能不能轉讓？這些權利需要得到保護，保護到什么程度，這是農村產權的改革方向。
在鄉(xiāng)村發(fā)展處于歷史轉型關頭，農村土地制度和經營制度仍然是基礎性安排，牽一發(fā)而動全身。中央這次重申基本制度長期穩(wěn)定并長久不變，就是防止在這個大變革時期，有人瞎折騰。
資本是否下鄉(xiāng)取決于農地“三權分置”的產權設置
中國經濟報告：有觀點指出，解決多年未解的“三農”難題，不能將農村與城市化割裂，也不能將農業(yè)與工業(yè)和服務業(yè)割裂，同樣不能把農村的要素市場與資本割裂。在新型城鎮(zhèn)化背景下，如果沒有農民的回流并穩(wěn)定就業(yè)，沒有社會資本流向農村，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”可能會遇到挑戰(zhàn)。從現(xiàn)代中國市場的發(fā)展來看，應該如何吸引城市資本進入農業(yè)產業(yè)和農村經濟？
劉守英：城市里老的經濟活動回報在下降，未來的城市發(fā)展取決于創(chuàng)新的經濟活動，老的經濟活動會往城鄉(xiāng)交界處遷移，帶來產業(yè)的空間重構。鄉(xiāng)村的經濟活動也在轉型升級，農業(yè)的功能、形態(tài)、商業(yè)模式等正在發(fā)生變化，市場在擴大，吸引著資本下鄉(xiāng)。未來資本下鄉(xiāng)的問題取決于農地“三權分置”的產權設置，包括土地經營權和農民土地承包權分離和分別保障，集體土地所有權的實現(xiàn)方式等。
中國未來很有可能的是，通過城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村三者功能的分工，來調整城市的形態(tài)：城市就是知識密集、產業(yè)升級的地方，而鄉(xiāng)村則是文化的、鄉(xiāng)土的、健康的、休閑的、歷史的；在城鄉(xiāng)之間還會有連接城市和鄉(xiāng)村的“驛站”，這個地帶會產生產業(yè)重構的空間，有些會成為適合人居住的小鎮(zhèn)。
在產業(yè)空間重構過程中，土地資源配置對資本在城鄉(xiāng)之間尋求投資的方向、方式也是非常重要的。因此，亟須改革土地制度，資源配置不僅要考慮到城市，更要考慮到如何滿足鄉(xiāng)村出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，要調整城鄉(xiāng)土地權利體系，來支持城鄉(xiāng)互動。
決戰(zhàn)脫貧第三波, 前提是把事情做對
中國經濟報告：未來的農村現(xiàn)代化不是單一產業(yè)的發(fā)展，而且還是一個有時間期限的發(fā)展任務——在2020年必須全面消除貧困，實現(xiàn)小康目標。從這個角度看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如何與脫貧攻堅工作對接起來？
劉守英：中國改革開放以來在減貧方面取得的卓越績效舉世公認。按照世界銀行的數(shù)據(jù)，中國1981-2010年間減少的絕對貧困人口數(shù)占全球貧困人口減少量的95%。中國政府已經向世人作出鄭重承諾：到2020年全面實現(xiàn)小康，使剩下的4000多萬人口脫貧。
以我的親身經歷和觀察，中國的減貧是一波波推進的，每一波面對的貧困群體不一，解決路徑和方案也都各異。第一波是被傳統(tǒng)體制和發(fā)展戰(zhàn)略束縛于土地的農民；第二波是陷入?yún)^(qū)域性貧困的農民。從前兩波的減貧經驗來看，改變貧困者的約束條件是第一位的。
我們現(xiàn)在決戰(zhàn)的是貧困第三波，面對的是具有很強個體特征的貧困農民。經過前兩波的脫貧以后，剩下的貧困群體被界定為“貧中之貧、困中之困、難中之難、堅中之堅”。
要想戰(zhàn)勝貧困，現(xiàn)在是一次難得的歷史性時期。頂層真正高度重視，作出如此大范圍的動員與參與，如此有力的各方面的保證措施。但好事想要辦好，前提是一定要把事情做對，而從各地取得的經驗來看，其實是可以把好事辦得更好的。
第一，既要全情投入，又要認識脫貧的艱巨性。容易脫貧的在上兩波就脫掉了，剩下來的都是硬骨頭，面對他們的貧困問題，需要認識到長期性、持久性，定任務、下指標不僅不能真正解決貧困問題，甚至還會將扶貧的重心從貧者轉向干部、地方政府之間的競賽。
第二，增強貧者的發(fā)展能力。一方面，隨著生態(tài)環(huán)境的改善，農業(yè)的功能和形態(tài)發(fā)生變化，新技術變革和新商業(yè)模式使這些地區(qū)的土特產市場范圍擴大，農產品附加值提高，如果下功夫好好琢磨和培育區(qū)域性特色農業(yè)，加上農業(yè)生產組織創(chuàng)新和對貧困農民的培訓，完全可以走出一條特色農業(yè)現(xiàn)代化的路子，讓相當一部分貧困農民從中受益。另一方面，隨著山變青、水變綠，加上城鄉(xiāng)互動，一產服務業(yè)化、一產旅游業(yè)化，可以延伸農業(yè)鏈條，讓貧困農民從中增加收入。另外一塊是通過技能培訓提升人力資本，增加貧困農民的工資收入。對于這一波的貧困者來說，阻斷代際貧困刻不容緩。
第三，通過制度創(chuàng)新提高扶貧資金的績效。實行精準扶貧以后，各類資金向貧困地區(qū)的傾斜還在增加，但是資金使用效率卻不夠高。部分地區(qū)還存在著資金閑置的問題，2016年扶貧審計發(fā)現(xiàn)的問題中有三分之一是資金閑置問題。
第四，改造貧困思維。我在地方調研中感到，無論是貧困戶還是貧困地區(qū)干部，脫貧的最大障礙是貧困思維的根植，導致內生發(fā)展動力的不足。如果不根本改造這種思維，這些貧困戶靠外力短期可以提高福利水平，但過不了多久還是會回到原點，這些地區(qū)僅靠外來的資金、項目支撐，發(fā)展不起具有地方特色的產業(yè)，即使“摘帽了”也還是會返貧。
謀劃中國下一程土地制度改革
中國經濟報告：與日本、美國等發(fā)達國家相比，中國農業(yè)農村的發(fā)展相對滯后，未能與整體的經濟升級相匹配。你對于中國今后解決“三農”問題、激活農村發(fā)展活力有何建議？
劉守英：過去40年，土地制度的獨特安排與變革是中國經濟高速增長與結構變革的發(fā)動機。但是，中國經濟已經和正在發(fā)生一些重要的趨勢性變化，經濟增速下行并已進入新增長平臺，新的經濟發(fā)展動能正在累積，工業(yè)化進入轉型升級階段，城市化進入質量提升階段，城鄉(xiāng)關系從單向城市化轉向城鄉(xiāng)互動，鄉(xiāng)村經濟活動日趨活躍和多元，這些變化將決定中國經濟下一程的走勢，也勢必帶來土地與國民經濟的關系發(fā)生重大轉變。必須在此基礎上對土地的功能進行重新定位，精心謀劃中國下一程的土地制度改革。比如改變土地作為增長發(fā)動機的功能，告別以地謀發(fā)展模式；以用地結構優(yōu)化促進結構改革；推進適應城鄉(xiāng)互動的土地改革；推進以集體地權制度和宅基地制度為核心的農村土地改革。
在政策制定方面，需要全社會進行更深層次的思考。一是重新思考城市與鄉(xiāng)村的關系，未來中國在很長時期，鄉(xiāng)村與城市文明都要追求平等發(fā)展。二是需要思考由代際隔離引發(fā)的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。三是鄉(xiāng)村轉型必須由宅基地改革作為牽引。四是鄉(xiāng)村的變化跟農業(yè)制度改革極為相關，因此農地權利的設計、經營制度的設計最后會帶來整個農業(yè)的轉型，這應是下一步改革需要考慮的重要內容。(記者 劉默)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國經濟報告
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