【施行鄉村振興戰略是對過去不夠重視村莊的彌補，體現了中共中央對農業、農村定位的再思考】
中共十九大報告首次提出將實施鄉村振興戰略，并將其放在“建設現代化經濟體系”這部分里， 體現了中共中央對于三農問題的高度重視。報告指出，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城 鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。
中國人民大學經濟學院教授劉守英接受《中國經濟報告》采訪時表示，中共十九大報告把鄉村振興提到戰略的高度，既是對當下鄉村嚴峻現實的正視，也抓住了未來鄉村現代化的主軸。
施行鄉村振興戰略是對過去不夠重視村莊的彌補
中國經濟報告：為什么要提出鄉村振興戰略目標？
劉守英：中國的農民、農業和農村問題可謂三位一體，缺一不可。回溯我們過去的農村政策，總體來講，對農業和農民問題比較重視，重視農業是為了糧食增產，重視農民是為了增收和農村穩定，但是對于村莊問題相對忽視。當下的嚴峻現實是村莊的衰而未亡。村莊凋敝從農民工跨地區流動以后開始顯現，隨著農二代成為流動主力，這個群體呈現出離土、出村、不回村的特征，人走、資本不回，村莊的衰敗加劇。
21世紀以來，村莊問題開始引起中央重視，經過新農村建設和美麗鄉村建設，加上城鄉互動帶來的機會，部分村莊開始復活，但是大部分村莊的頹勢未改。在實現兩個百年目標期間，農二代的離村、不回村趨勢還會加劇，農三代由于與鄉村的連結斷裂，將呈現比農一代、農二代更加不可逆的不回村的特征。鄉村問題將成為農民、農業、農村的首要問題。大部分鄉村的衰亡與少部分村莊的活化是我們不得不理性面對的真實局面。
在鄉村振興中，一是要正視和應對大部分鄉村的體面消失。我們既要認識到其趨勢性和不可避免性，也要承認其自然性和長期性，企圖人為加速這一進程，會造成適得其反的社會經濟后果。二是要把著力點放在那些能夠活化的村莊如何復活，尤其是可持續地存活，重點研究村莊復活的條件、面臨的制約和改變的可能性。鄉村振興的重點應該放在后面這類村莊，切忌在“振興鄉村戰略”的旗號下，不分情況、不講條件地大規模推進村莊振興運動。
在我看來，施行鄉村振興戰略是對過去不夠重視村莊的彌補，體現了中共中央對農業、農村定位的再思考。這個定位不再是，農村僅僅是為了服務于城市而存在，農業僅僅是為了服務于工業而發展。
城鄉融合是實現鄉村振興戰略的根本
中國經濟報告：中共十九大報告提出，要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。如何理解城鄉融合這種提法？
劉守英：建立城鄉融合的體制機制是實現鄉村振興戰略的根本，因為鄉村問題不單是鄉村自身造成的，必須放在城鄉格局下來看，鄉村振興不可能單兵突進。城鄉關系是一道長期未解決好的難題，我們在計劃經濟和國家工業化階段未解決好，在改革開放后也沒有得到解決。隨著工業化、城鎮化的快速推進，中國城鄉收入差距進一步拉大。自中共十六大以來，中國實施城鄉統籌戰略，推進城鄉發展一體化，城鄉統籌政策體系的建立在公共政策上實現了城市有、農村沒有的問題。但是城鄉發展兩張皮的局面沒有改變，城市繁榮、鄉村落后的反差沒有改觀。
中共十九大報告沒有繼續沿用城鄉統籌或城鄉一體化的概念，而是提出城鄉融合的新理念，這是對城鄉格局現狀和未來趨勢做出判斷后的結論。一是旨在對已有的城鄉關系不協調狀況進行矯正。城鄉統籌的教訓是政府力量過強、市場力量不足，加上城鄉二元體制性障礙繼續存在，導致用城市統籌農村的局面。實現城鄉融合，其本質是要實現城鄉兩個空間的發展權平等，首要的前提是必須改革現行的導致鄉村失去發展機會的體制機制。
二是對已經出現的城鄉互動格局的呼應。中國城鄉關系在經歷單向城市化以后，已經轉向城鄉互動階段，人口、土地和資本從單向配置到城市轉為城鄉兩個空間的相互流動和配置。這一格局的出現有其必然性——城市化發展到一定程度后，城里人產生對鄉村的新需求，包括安全、健康、地方化的產品，鄉村旅游與休閑，寧靜的環境與淳樸的民風等。由此帶來農業功能的拓展與形態變化，資本到鄉村的獲利機會增加，鄉村價值上升。在城鄉互動階段，人們對城市和鄉村兩種文明的認識發生變化，兩者的互補和互需增強，有助于城鄉兩個文明在異質中發揮各自的優勢，城鄉融合的體制機制構建有利于促進這種格局的實現。
可以說，城鄉融合是一次階段性的轉型，其核心是城市和鄉村文化共存共榮，相互依賴、互有需求。建立健全城鄉融合發展體制機制，要解決的就是政府在“統”方面太強，市場作用偏弱的問題，要打破政府單一主體，打破城鄉二元體制、發展農村要素市場。
如何實現融合？我認為，一方面，對于回流的農民，要考慮回流地（城鎮）的產業集聚發展，以及住房市場的供給等問題，讓他們能夠安家。另一方面，由于代際差異，很多“農二代”已經離土不回村了，生活方式完全是“城市化”的，政策要順應這個趨勢。
鄉村振興最終體現于農業農村發展與鄉村現代化
中國經濟報告：實現農業農村現代化具體體現在哪些目標上？
劉守英：鄉村振興最終要體現于農業農村發展與鄉村現代化。在農業、農村發展方面，中共十九大報告首次提出農業農村優先發展，這一表述具有很強的公共政策含義。一是農業與工業、農村與城市相比，由于其產業與空間上的特性，在資源配置和效率上處于競爭劣勢，需要在公共政策上予以優先安排。二是在已有的農業、農村公共政策中，一直強調農業的基礎地位，近些年不斷加大財政資金對農業、農村的投入。但是隨著農業在國民經濟中的份額下降，以農業基礎地位作為不斷加大投入的理由越來越受到挑戰，加上這些資金使用的績效和分配存在問題，致使已有的農村政策受到質疑。將農業、農村優先發展作為一種理念提出來，意味著在公共政策上不僅僅是一種權宜之計，而是使其成為一種有理論支撐的政策安排。
在鄉村現代化方面，中共十九大報告在原來與工業化、信息化、城鎮化并列的農業現代化中加了一個農村現代化。這一表述盡管在字面上只是加了“農村”二字，但反映了發展理念上的重大進步。一是如果只有農業現代化，還是農業為城市服務理念的延續，在城鄉不平等格局下也實現不了農業現代化。二是鄉村是農民、農業、農村的有機體，農村是農民和農業的載體，鄉村現代化才是全面的現代化，它只有在三者互動和相互影響下才能實現。
農村制度安排是鄉村振興的基石
中國經濟報告：中共十九大報告提出要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。應該如何理解這一表述？
劉守英：農村制度安排是鄉村振興的基石。在農村所有制度安排中，農地權利制度和農業經營制度一直是最受關注的熱點問題。涉及關鍵的三項制度安排：農民的承包權和經營權、農地承包期限、農業經營制度。在我看來，中共中央在這一重大問題上的策略，一方面是進行頂層設計，尋找路徑，另一方面又非常審慎，防止犯不可逆的冒進性錯誤。
在不斷權衡下給出的是一個現實的解決方案：一是在集體所有制下，實現承包權與經營權的分置，既保障集體成員不喪失土地權益，又做出保障經營權的制度安排，兼顧制度穩定性和經營的效率，這一設計既正視和保障了農民地權，又為農地經營制度創新提供了制度空間。二是在承包期限上，一方面保留原來的農民與土地關系長久不變的表述，又在未達成共識的情況下，明確二輪承包到期后再順延30年，這樣既保持了制度的穩定性，也保證了農民的制度預期。三是在農業經營制度上，在原有的適度規模經營和經營主體松綁基礎上，明確提出“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，實際上是對中國農業經營制度的定位，即不歧視小農戶，也不固守小農不變，而是基于小農的現實，探尋現代農業的出路。
需要強調的是，農地三權分置逐漸明晰化是農村深化改革的核心內容之一，其意義被提到“我國農村改革的又一次重大創新”的高度。農地三權分置作為一項重要的制度安排，將對中國未來的農地制度、農業經營方式和鄉村轉型產生重大影響。
穩定預期的核心在于防止公權侵犯產權
中國經濟報告：中共十九大報告還重點提到要保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。此前第一輪承包期是從1978年至2007年，承包期為15年，目前的第二輪承包期是從1997年到2027年，到期后再延長30年不變。2002年頒布的農村土地承包法，則從法律上明確了耕地30年承包期。應如何看待這一制度安排？
劉守英：我們一直在研究“長久不變”的實現形式。目的只有一個，怎么使農民和土地的關系更加穩定。這次中共十九大報告是將兩句話并列了，原來的提法繼續保留——保持土地承包關系穩定并長久不變；同時，對于社會熱議且爭論極大的期限問題，2028年土地第二輪承包就要到期了，要給一個說法。在目前對搞無期或者延期更長時間沒有形成共識的情況下，采取了一種比較現實的處理辦法。
需要明確的是，再延長30年，不意味著30年之后要動，“要保證土地承包關系長久不變”是前提。對于農民來講，從一開始的承包期15年，加了第二輪30年，再加30年就是75年，又加上長久不變，形成了未來相對穩定的預期，起了定心丸的作用。
在我看來，這個表述明確了制度的穩定性，穩定預期的核心不在于期限，在于防止公權侵犯產權。
權利越完整，制度安排越可信
中國經濟報告：我們都知道，解決“三農”問題的關鍵點集中在農村土地制度問題上。中共十九大報告提出，要深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益。要指出的是，大力鼓勵農地流轉，源于經營權流轉后可以增加農民收入、提高土地利用率、推進農業產業化進程。但在流轉過程中，應該如何保障農民的基本權益？
劉守英：期限是整個制度有效性的一方面，更重要的是農民手中土地權利的安排，權能的安排。比如收益、轉讓、抵押、繼承等權利，權利越完整，制度安排越可信，制度的功能越彰顯。否則即使再延長30年、100年也沒用。
整個權利安排設計是大事，現在農民承包的土地，可以使用、收益、流轉，另外經營權抵押，要把這些制度設計、權利安排做得更實，這個重要性并不比期限問題小。
在承包期限內，農民關心的是權利。比如土地流轉，未來進城后，土地能不能轉讓？這些權利需要得到保護，保護到什么程度，這是農村產權的改革方向。
在鄉村發展處于歷史轉型關頭，農村土地制度和經營制度仍然是基礎性安排，牽一發而動全身。中央這次重申基本制度長期穩定并長久不變，就是防止在這個大變革時期，有人瞎折騰。
資本是否下鄉取決于農地“三權分置”的產權設置
中國經濟報告：有觀點指出，解決多年未解的“三農”難題，不能將農村與城市化割裂，也不能將農業與工業和服務業割裂，同樣不能把農村的要素市場與資本割裂。在新型城鎮化背景下，如果沒有農民的回流并穩定就業，沒有社會資本流向農村，“鄉村振興戰略”可能會遇到挑戰。從現代中國市場的發展來看，應該如何吸引城市資本進入農業產業和農村經濟？
劉守英：城市里老的經濟活動回報在下降，未來的城市發展取決于創新的經濟活動，老的經濟活動會往城鄉交界處遷移，帶來產業的空間重構。鄉村的經濟活動也在轉型升級，農業的功能、形態、商業模式等正在發生變化，市場在擴大，吸引著資本下鄉。未來資本下鄉的問題取決于農地“三權分置”的產權設置，包括土地經營權和農民土地承包權分離和分別保障，集體土地所有權的實現方式等。
中國未來很有可能的是，通過城、鎮、鄉村三者功能的分工，來調整城市的形態：城市就是知識密集、產業升級的地方，而鄉村則是文化的、鄉土的、健康的、休閑的、歷史的；在城鄉之間還會有連接城市和鄉村的“驛站”，這個地帶會產生產業重構的空間，有些會成為適合人居住的小鎮。
在產業空間重構過程中，土地資源配置對資本在城鄉之間尋求投資的方向、方式也是非常重要的。因此，亟須改革土地制度，資源配置不僅要考慮到城市，更要考慮到如何滿足鄉村出現的新業態，要調整城鄉土地權利體系，來支持城鄉互動。
決戰脫貧第三波, 前提是把事情做對
中國經濟報告：未來的農村現代化不是單一產業的發展，而且還是一個有時間期限的發展任務——在2020年必須全面消除貧困，實現小康目標。從這個角度看，鄉村振興戰略如何與脫貧攻堅工作對接起來？
劉守英：中國改革開放以來在減貧方面取得的卓越績效舉世公認。按照世界銀行的數據，中國1981-2010年間減少的絕對貧困人口數占全球貧困人口減少量的95%。中國政府已經向世人作出鄭重承諾：到2020年全面實現小康，使剩下的4000多萬人口脫貧。
以我的親身經歷和觀察，中國的減貧是一波波推進的，每一波面對的貧困群體不一，解決路徑和方案也都各異。第一波是被傳統體制和發展戰略束縛于土地的農民；第二波是陷入區域性貧困的農民。從前兩波的減貧經驗來看，改變貧困者的約束條件是第一位的。
我們現在決戰的是貧困第三波，面對的是具有很強個體特征的貧困農民。經過前兩波的脫貧以后，剩下的貧困群體被界定為“貧中之貧、困中之困、難中之難、堅中之堅”。
要想戰勝貧困，現在是一次難得的歷史性時期。頂層真正高度重視，作出如此大范圍的動員與參與，如此有力的各方面的保證措施。但好事想要辦好，前提是一定要把事情做對，而從各地取得的經驗來看，其實是可以把好事辦得更好的。
第一，既要全情投入，又要認識脫貧的艱巨性。容易脫貧的在上兩波就脫掉了，剩下來的都是硬骨頭，面對他們的貧困問題，需要認識到長期性、持久性，定任務、下指標不僅不能真正解決貧困問題，甚至還會將扶貧的重心從貧者轉向干部、地方政府之間的競賽。
第二，增強貧者的發展能力。一方面，隨著生態環境的改善，農業的功能和形態發生變化，新技術變革和新商業模式使這些地區的土特產市場范圍擴大，農產品附加值提高，如果下功夫好好琢磨和培育區域性特色農業，加上農業生產組織創新和對貧困農民的培訓，完全可以走出一條特色農業現代化的路子，讓相當一部分貧困農民從中受益。另一方面，隨著山變青、水變綠，加上城鄉互動，一產服務業化、一產旅游業化，可以延伸農業鏈條，讓貧困農民從中增加收入。另外一塊是通過技能培訓提升人力資本，增加貧困農民的工資收入。對于這一波的貧困者來說，阻斷代際貧困刻不容緩。
第三，通過制度創新提高扶貧資金的績效。實行精準扶貧以后，各類資金向貧困地區的傾斜還在增加，但是資金使用效率卻不夠高。部分地區還存在著資金閑置的問題，2016年扶貧審計發現的問題中有三分之一是資金閑置問題。
第四，改造貧困思維。我在地方調研中感到，無論是貧困戶還是貧困地區干部，脫貧的最大障礙是貧困思維的根植，導致內生發展動力的不足。如果不根本改造這種思維，這些貧困戶靠外力短期可以提高福利水平，但過不了多久還是會回到原點，這些地區僅靠外來的資金、項目支撐，發展不起具有地方特色的產業，即使“摘帽了”也還是會返貧。
謀劃中國下一程土地制度改革
中國經濟報告：與日本、美國等發達國家相比，中國農業農村的發展相對滯后，未能與整體的經濟升級相匹配。你對于中國今后解決“三農”問題、激活農村發展活力有何建議？
劉守英：過去40年，土地制度的獨特安排與變革是中國經濟高速增長與結構變革的發動機。但是，中國經濟已經和正在發生一些重要的趨勢性變化，經濟增速下行并已進入新增長平臺，新的經濟發展動能正在累積，工業化進入轉型升級階段，城市化進入質量提升階段，城鄉關系從單向城市化轉向城鄉互動，鄉村經濟活動日趨活躍和多元，這些變化將決定中國經濟下一程的走勢，也勢必帶來土地與國民經濟的關系發生重大轉變。必須在此基礎上對土地的功能進行重新定位，精心謀劃中國下一程的土地制度改革。比如改變土地作為增長發動機的功能，告別以地謀發展模式；以用地結構優化促進結構改革；推進適應城鄉互動的土地改革；推進以集體地權制度和宅基地制度為核心的農村土地改革。
在政策制定方面，需要全社會進行更深層次的思考。一是重新思考城市與鄉村的關系，未來中國在很長時期，鄉村與城市文明都要追求平等發展。二是需要思考由代際隔離引發的鄉村現代化。三是鄉村轉型必須由宅基地改革作為牽引。四是鄉村的變化跟農業制度改革極為相關，因此農地權利的設計、經營制度的設計最后會帶來整個農業的轉型，這應是下一步改革需要考慮的重要內容。(記者 劉默)
中國鄉村發現網轉自：中國經濟報告
(掃一掃，更多精彩內容！)
