——評《集體土地所有權主體制度研究》
【摘要】在法體系中，堅持憲法的正當性、貫徹憲法的價值、促進憲法的實現，是法律對憲法的基本關懷。《集體土地所有權主體制度研究》一書在將“農民集體”具體化為“股份合作社法人”的過程中，通過肯定公有制的憲法經濟結構，堅持了憲法的正當性；通過維護農民的自由、民主與人權，貫徹了憲法的價值；通過培育市場經濟與村民自治所需的環境，促進了憲法的實現。
【關鍵詞】集體土地；合作社法人；憲法正當性；憲法價值；憲法實現
“全國百優博士論文”《集體土地所有權主體制度研究》（法律出版社2012年版，以下簡稱“《主體制度研究》”）出版了。我有幸品讀了這部學術精品，讀完油然感慨：“‘百優’就是‘百優’，不同凡響。”在本書作者高飛博士的指導老師陳小君教授看來，本書的出彩之處有三：一是提出了真問題；二是研究的是中國問題；三是用數據說話。這一中肯、貼切的評價道出了本書的學術貢獻。
以一位憲法研習者觀之，本書“立足民法，關懷憲法”。這一特色將集體土地所有權置于憲法的層面上，探討憲法的民法實現方式，極大地提升了本書的立意與境界。在法體系中，“立足民法，關懷憲法”就是要實現民法與憲法的有效對接。是否堅持憲法的正當性、是否貫徹憲法的基本價值、是否能夠促進憲法的實現，是判斷這一對接是否有效的三個主要標準。
一、民法對憲法正當性的關懷
在確立集體土地所有權主體制度改造思路時，《主體制度研究》一書將集體土地置于法體系之中，審視了民法與憲法的關系，并贊成這樣一種觀點，即“民法盡管有種種自己的特性，但卻仍然服從政治制度的基本決策，因此，即便對于民法，憲法也具有重要意義。……民法規范不是私人意志的產物，而是由主管制定規范的國家機構制定出來的，那種認為民法可以置身于憲法的思想表述領域之外的觀點，用很簡單的例子就可以駁倒”。
在這一思路的指引下，《主體制度研究》一書分析了《憲法》對農村土地制度的定位——集體所有。于是，農地制度改革首先面臨兩個相互關聯的憲法問題：在制度上，是否應該堅持憲法的正當性；在政治上，如何對待憲法中的“根本制度”。該書的基本態度是，農村土地集體所有是社會主義制度的必然要求，農地制度的變革必須正視這一“根本制度”， 否則“會遭到基本政治制度的剛性約束，在政治上缺乏支持”。這就確立了一個基調——在堅持憲法正當性的基礎上，改造相關民法制度。在中國法學研究中，關注并堅持憲法的正當性具有重大意義。
首先，堅持憲法正當性是法治的基本要求。在法治國家中，憲法是最根本的行為準則，具有最高權威性。法律是最主要但不是唯一的行為準則，其他社會規范（如宗教、道德、習慣等）作為法律的補充對人們的行為也具有指導作用，但所有規范都不得與憲法相抵觸而危及其最高權威。 鑒于此，法治可以概括為“憲法至上、法律主治”。故任何法律制度都必須堅持憲法的正當性，不得違反憲法，“良性違憲”也不宜肯定。正是在這種法治理念的指導下，《主體制度研究》一書在堅持農村土地集體所有這一憲法制度的基礎上，探討了集體土地所有權的實現方式——集體土地股份合作社法人制。
其次，堅持憲法正當性有利于形成法學研究的范式。一旦形成基本共識，科學就進入了常規階段，此時產生了科學研究的范式。為了捍衛范式，多數科學家畢其一生精力運用范式解釋經驗材料，以深化范式的涵蓋力與解釋力。在法體系中，憲法是根本法，是法律的正當性源泉。法律是立法者運用憲法解決社會問題的手段，是憲法的具體化。在這一意義上，憲法是法律世界中的世界觀與方法論，是法學研究的范式。職是之故，依據憲法制度、運用憲法方法解決法律問題是法學家的職業精神，通過法律實現憲法、貫徹憲法價值是法學家的使命。置憲法的制度、價值、方法于不顧，甚至顛覆憲法的正當性，是法學家的大忌。近十年來，否定農地集體所有、主張農地私有化的呼聲越來越少，而越來越多的學者認為農地制度改革必須堅持憲法中的集體所有權，這些充分說明以憲法正當性為基礎的研究范式正在形成，《主體制度研究》一書推進了這一范式的發展。
最后，堅持憲法正當性符合法學家的角色定位。法律的正當性源于憲法，憲法的正當性源于共同體的生活方式，對共同體生活方式做出整體性的、根本性的政治判斷是確立憲法制度的前提。與法學家相比，政治家能更好地做出政治判斷，從而更好地選擇憲法制度。1883年，戴雪在牛津就職演說（主題為“英國法可以在大學中傳授嗎？”）中強調了職業界與學術界之間的分野，認為法學家是闡釋者，其任務僅是解釋憲法規則。通過憲法解釋，一方面縮小憲法與現實的差距，力促實踐憲法；另一方面將社會變遷納入憲法文本，力求減少政治家啟動立（修）憲機制，以維護憲法秩序的穩定。在這一意義上，“確立”憲法正當性是政治家的重任，“維護”憲法正當性是法學家的使命。一旦涉足憲法抉擇，法學家就會從描述走向評價，從科學走向玄思，從一個客觀領域走向一個主觀領域。《主體制度研究》一書僅在法律的層面上討論集體土地所有權的實現途徑，沒有越俎代庖進行憲法抉擇，足見作者對法學研習者角色定位之準確。
二、民法對憲法價值的關懷
法體系既是規范的體系，也是價值的體系，良好的法律應該體現憲法的價值。在這一意義上，法律是憲法價值的具體化，法律的發展就是憲法價值的具體化過程。因此，法學家應當敏銳地洞察社會變遷，通過發展（包括制定、修改、解釋、編纂等）法律，適時地將憲法價值具體化。自由、民主、人權是我國憲法的基本價值，而《主體制度研究》一書試圖在集體土地所有權改造中貫徹、實現三大憲法價值。
新中國成立后，在計劃經濟的指導下，農村先后經歷了農民私人土地所有權（1949-1956年）、高級社集體土地所有權（1956-1958年）、人民公社集體土地所有權（1958-1982年）、現行集體土地所有權（1982年至今）四個階段。從私有到集體所有這一歷史轉變中，土地制度造就一個特定的身份——“農民”。基于“從身份到契約”的社會史觀，《主體制度研究》一書預言，盡管身份性法律制度在我國尚未完全消滅，但市場經濟體制的不可逆轉性，身份性法律制度必將退出歷史舞臺，城鄉平等指日可待，農民將獲得極大的自由。農村土地法律制度改革應該適應這一發展趨勢。
在人民公社時期，農村土地為集體所有，個人通過共同勞動、實物分配的方式實現土地收益。在這種產權模式中，個人束縛在農民集體中，且通過國家強制的方式與土地直接結合，因此受農民集體與土地的雙重束縛而無自由可言。在家庭承包經營制度中，家庭從集體中解放出來，獲得一定程度的自由——自主經營、自負盈虧。然而，由于唯有承包者直接支配、使用、經營土地，才能實現土地收益，故當勞動力流向效率更高的第二、三產業后，土地閑置，土地收益減少；而在勞動力完全與承包地結合時，由于農業生產效益相對較低，勞動力價值無法充分實現，則農民收入將減少。土地收益與勞動力價值不可兼顧，農民處于兩難境地，自由大打折扣。職是之故，改變農民與土地的結合方式是兼顧勞動力價值與土地收益、強化農民自由的關鍵。
理論上，產權人“直接支配”產權客體是傳統產權結構的基本特點，在農業生產中表現為農民直接支配、使用、經營土地。產權人“觀念支配”產權客體是現代產權結構的基本特點，而股權是最為典型的觀念支配方式。對集體土地所有權進行股份合作社改造，建立現代農地產權制度，是農地經濟制度的發展趨勢。《主體制度研究》一書試圖對集體土地所有權主體進行股份制改造，構建股份合作社法人，實現從直接支配到觀念支配的轉變。這樣，農民通過股權獲得土地收益，勞動力也從土地中解放出來，土地收益（通過按股分配實現）與勞動力價值（通過按勞分配實現）可以兼顧。這既符《憲法》中的分配制度（按勞分配與按資分配并存），也極大拓展了農民的自由空間。
民主是自由的政治保障。早在19世紀30年代，托克維爾就預言，民主“即將在全世界范圍內不可避免地普遍到來”。現今，民主在政治實踐中廣泛運用，以至于很少有政權公開宣稱自己是“不民主的”。在中國，農村土地集體所有不僅具有經濟學意義，還具有政治學意義。鑒于此，“集體土地所有權主體制度的完善應當有助于社會主義民主的建設。”
與西方的民主分權相比，中國的民主形態可以概括為“民主集中”，其經濟基礎是公有制。在人民公社時期，土地為集體所有、集體使用，農民人格被集體吸收，無獨立性。這反映在政治上，只有“集中”，沒有實質意義上的“民主”；在家庭承包時期，土地為集體所有，基于承包關系家庭自主經營、自負盈虧。由于家庭從集體中解放出來，農民有自己的利益，人格相對獨立。這反映在政治上，盡管“集中”仍占主導地位，但民主意識萌芽，并出現了村民自治。從這兩個歷史階段的變遷中可以發現，土地權益在“農民集體”與“農民個體”之間配置的平衡點，決定了集中與民主之間的關系。平衡點越靠近集體，集中就越突出；平衡點越靠近個人，自由就多一點，民主就越突出。
“農民集體”的政治基礎是集體主義的國家形態。法學家不應涉足國家形態的政治選擇問題，不能拋棄“農民集體”這一法律概念（前文已經做了闡述）。在這一前提下，《主體制度研究》一書認為，如果“農民集體”堅持“共同體本位”，否認個人權益，強調個人服從集體，集體人格吸收個人人格，將無民主可言，結果只能是集體的專制。在股份合作社法人中，個人享有土地股權，不受集體與家庭的制約。由于股權是觀念的支配，個人不直接經營也可獲得土地收益，從而擺脫了土地的束縛，獲得了更多的自由。這必然會重塑個體人格，強化民主的社會基礎。另外，按照現代法人的制度原理，股份合作社建立意思機關、執行機關與監督機關，基于民主的方式治理。“在農民集體內部實行經濟民主，將民主實踐作為農民的一種重要生活方式。隨著農民行使民主權利的日常化和制度化，這種經濟民主的精神會逐步內化為農民的基本政治理念，從而必將對我國政治民主化的進程發揮重大作用。”
作為生活狀態的自由與作為治理方式的民主，都服務于人權。在中國，生存權與發展權是兩大基本人權。個人擁有維持生命所必須的物質條件是生存權最直接、最重要的實現方式。農村土地集體所有制度保證了絕大多數農民擁有土地，從而保障了農民的生存權。如果實行農地私有化，土地兼并不可避免，許多農民將失去土地，生存權面臨威脅。
盡管如此，2003年我國出現了貧困人口絕對數增加的現象，而新增貧困人口主要是“無地、無業、無保障”的三無農民。農民失地主要有兩種情形：一是農轉非，導致個別農民失地；二是土地承包期30年不變，新增人口不能及時獲得土地。家庭承包制是導致這兩種情形的根本原因。首先，將集體土地化整為零，個人直接支配承包地。在對集體土地的征收中，個人很難對抗國家和社會組，失去土地風險增加，承包經營權無法得到有效保護。即使國家依法征收，農民最終也會失去不可量化、可以增值的土地，獲得的僅是可以量化、不可增值的金錢補償。實踐中，土地征收后，農民獲得的補償款不足土地收益的一半。其次，在土地承包經營中，將集體土地化整為零，農戶與承包地直接結合的成本非常大。正是由于這個原因，家庭承包很難反映人口增減變化，導致新增人口（如農村婦女、上門女婿等）失去土地。同時，在股份合作社法人中，集體土地被依法征收只會導致集體土地總量減少，不會致使農民個體完全失去土地。另外，由于股權是一種觀念的支配，通過股權的變動可以迅速地反映人口的變化，從而避免“增人不增地、減人不減地”引發的不平等現象。
在發展權的意義上，社會空間是人們可以獲得經濟利益的活動空間，主要包括：（1）生存性社會空間。在這種活動空間中，人們只能獲得生存性的實物和現金收入。（2）發展性社會空間。在這種活動空間中，人們能夠獲得更多的收入，實現個人發展。（3）符號性社會空間。在中國，它主要是指以戶籍為核心的身份性制度空間。在家庭承包制度下，農民是從事農業勞動的人，是一種職業身份。通過農業勞動，農民獲得土地收益，僅能實現生存型社會空間。在股份合作社法人模式下，農民是享有土地股權的人，按股分配獲得土地收益。當然，其還可以通過進城務工或與股份合作社法人建立雇傭勞動關系，獲得勞動力價值。可見，在股份合作社法人模式下，生存性、發展性、符號性社會空間都可以很好地實現，從而為農民發展權的實現奠定厚實的基礎。
在土地承包經營制下，由于農民集體不是一個實實在在的法律主體，農民權利得不到很好地保障。賦予農民集體以法人主體資格，本質上是對個人的權利的全面賦予。這既可以保護團體背后自然人的自由意志，也可以通過團體的經濟活動實現自然人的基本權利。關于這一點，德國《基本法》第19條第3項規定“基本權利對本國法人亦有效力”，這是通過賦予法人基本權利以強化個人基本權利的典型例子。股份合作社法人也有此種功效。
三、民法對憲法實現的關懷
在法體系中，憲法是上位法，法律是下位法，法律應該落實憲法。因此，在堅持憲法正當性、貫徹憲法價值的過程中，法律必須解決特定的憲法問題。如果沒有解決憲法問題，法律無助于法體系的完善；如果與憲法相沖突，法律將破壞法體系的整全性。在這一意義上，能否解決憲法問題是檢視法律制度是否有效的重要指標。《主體制度研究》一書在堅持憲法正當性、貫徹憲法價值的前提下，將“農民集體”改造為“股份合作社法人”，解決了集體土地所有權主體缺位的問題，從而推進了市場經濟與村民自治兩個憲法制度在農村的實現。
以集體所有權和土地承包經營權為核心的農地產權制度，實現了家庭對承包地的直接支配，提高了農業生產效益，但隨著市場經濟日益成熟與深入發展，與第二、三產業相比，農業的市場化程度不高，生產效率較低。在制度經濟學上，這一“悖論”是由以土地承包經營權為核心的農地產權結構造成的。這種產權結構存在如下主要問題：（1）家庭從集體中分離出來后，集體名存實亡，集體土地所有權有名無實，國家與集體之間的土地關系演變為國家與個人之間的土地關系。面對“農轉非”，土地承包經營權人的維權能力較弱，導致農民失地現象頻發。（2）產權流轉效力較低。一方面，集體土地分解為承包地，家庭與承包地直接結合的成本較高；另一方面，農地承包經營是“社會化小農經濟”，土地不能在全社會有效流通，阻隔了土地與資本的有效結合，從而制約了農業生產效益的提高。（3）家庭直接支配（占有、經營）土地，可能出現兩種情形：當勞動力流向效率更高的第二、三產業后，土地閑置，農業收益減少；當勞動力完全與承包地結合時，由于農業生產效益相對較低，勞動力價值無法充分實現，農民收入減少。（4）將集體土地“一刀切”地分散經營，實行社會化的小農生產，無法實現規模化大生產，不利于提高農業生產效率，與農村土地規模經營的發展趨勢相背離。針對上述問題，國內外主要有四種研究路徑：一是國有化方案；二是私有化方案；三是混合所有制方案，即國家所有、集體所有、個人所有三者并存、或者集體所有、個人所有二者并存。四是擱置集體土地所有權，完善、強化土地承包經營權。
《憲法》中的集體土地發揮著重要的社會保障功能。在中國歷史上，土地兼并、農民失地是社會動蕩的重要原因，均分土地、維護社會穩定是集體土地所有權的重要功能。2011年底中國城鎮人口首超農村人口，但農村人口仍接近7億，約占總人口的49%。在可以預見的未來，盡管農村人口比例逐漸下降，但絕對數量仍然較大，因此農民仍然是社會穩定的重要因素，農地仍將承載著社會保障的功能。然而，我國社會主義市場經濟要深入發展，居民收入水平要穩步提高，還須進一步解放勞動力，提高農業效益。基于社會保障功能與經濟功能的雙重考量，農地產權改造問題本質上是憲法經濟結構之內的策略選擇問題，而不是憲法經濟結構的選擇問題。憲法經濟結構之內的農地產權改造，就是要在堅持集體所有權的基礎上，以勞動力、土地、資本為資源配置要素，建立現代產權結構。《主體制度研究》一書在憲法經濟結構之內對集體土地所有權進行股份制改造，構建以“觀念支配”為特征的產權模式，既符合現代產權制度的基本要求，也能夠促進農業經濟的市場化。
在我國憲法經濟結構中，集體土地所有權基于身份而產生，是身份權與財產權的復合體。股份化的集體所有權是社員權與股權的復合體。社員權由戶籍制度強制確認，是一種公法權利，只能基于法定事實的變化而變動，因此不能通過約定的方式自由取得、轉讓或放棄。每個社員（不以家庭為單位）平等享有股權，并通過股權獲得土地收益。在集體土地所有權中，股權的效力及于土地的每一部分，對集體土地任何部分的侵害，都會損害每個社員的利益。基于股權的此種效力，全體社員都有維權的動力，從而強化了集體土地所有權的保障。當然，為了防止土地兼并與土地資本的過度集中，必須為個人或社會組織所擁有的股權量設立法定最高限額，以保證農業生產的適度規模。這種產權結構具有如下經濟功能：
首先，能夠有效促進土地、勞動力、資本的自由流通。股權關系不是實物支配關系，而是觀念支配關系，使得土地與勞動力相分離。成員既可以參與股份合作社的生產經營活動，獲得股權收益和勞動收益，也可以不參與股份合作社的生產經營活動，僅獲得股權收益。股份合作社可以雇用非本社社員參與生產經營活動，促進非農業人員（特別是具有一定農業科技技能的人）進入農業生產領域，以提高農業效率。另外，由于是觀念支配，股權可以自由、高效地在全社會流通，從而促進資本與土地的結合。
其次，適度規模經營有利于提高農業的市場競爭力。市場經濟是競爭經濟，要贏得競爭就得提高效率，而適度規模經營是提高效率的重要途徑。股份合作社有助于改變家庭承包模式下分散經營的狀況，實現適度規模經營。這既可以提高農業生產的邊際效率，也可以解決市場信息不對稱的問題，提高農民在市場中的地位，有效提高農業產品的競爭力。
最后，股份合作社法人能夠有序拓展農業經濟的市場空間。在家庭承包的模式下，農業生產的導向是生存倫理，農業經濟的目的是解決吃飯問題，因此農業產品單一，經濟活動主要體現為以個體農民為主的生產資料、生活資料與農業產品的交換。交換的主體、內容、方式單一，與現代市場中的商事行為有本質性的區別。在股份合作社模式下，農民集體是法人，農業生產的導向是經濟倫理，農業經濟的目的是市場利益。這將促使農業產品多元化，經濟行為商事化。隨著社會的發展，合作社逐步擁有類似于公司法人的管理機構、權利能力與行為能力，從而有序拓展農業經濟的市場空間。
當前，憲法中的村民自治幾乎癱瘓，與農地家庭承包不無關系。首先，在集體土地被農戶承包地后，（特別是欠發達地區）集體經濟被掏空，農民只關注個人承包地的經營狀況，沒有公共參與的經濟動力，村民自治無法運轉。其次，家庭承包制度僅為農民提供了生存性社會空間，無法提供發展性空間與合理的符號性空間。在這種制度下，農民的基本價值追求僅是生存——“活著”，而不是“有尊嚴地活著”。民主是一種有尊嚴的生活方式，在農民“活著”而無法“有尊嚴地活著”的家庭承包制度下，村民自治中的“自我管理、自我服務、自我監督”無法實現。再次，在人與土地緊密結合的家庭承包制中，農民要想走出農村成本很高，城市人及其資本要進入農村也很困難。這種封閉狀態不能培育村民自治所需的多元、開放的社會環境。最后，一元的、強制性的土地制度決定了一元的、強制性的村民自治模式——村民委員會。作為唯一的治理模式，村民委員會不能滿足多元的民主需求；作為強制性的治理模式，村民委員會有違民主的自我選擇之本質。
將農民集體改造為股份合作社法人，將在以下幾個方面發展村民自治：第一，股份合作社法人是集體經濟的代表，農民股權及于集體經濟的任何部分，因此農民將獲得公共參與的動力，從而推動村民自治的運轉。第二，個人將獲得土地收益和勞動力價值，增加農民創收的渠道，為村民自治奠定堅實的物質基礎。第三，股權將在全社會自由、高效地流通，實現農村與城鎮的對流，能夠培育村民自治所需的多元、開放的社會。第四，股份合作社滿足了經濟發達地區農村的治理需求，創造了新的自治模式。當然，作為普遍、典型的治理模式，村民委員會仍有存在的價值，只不過不能將視其為唯一模式，而排斥、否定其他模式。
結語
通過法律逐漸把憲法所描繪的理想藍圖變為實現，是一項任重而道遠的事業。就集體土地所有權的股份合作制改造而言，首先構建可行的、可操作的精細法律制度是一項巨大的工程；其次培育相應的社會條件是一項長期的任務；最后社會發展的不平衡性要求這項事業的建設者們（主要是政治家）具有因地制宜、循序漸進、審時度勢的政治智慧。基于此，《主體制度研究》一書認為，改造農民集體土地、建立股份合作社法人是一個逐步發展和完善的過程。一個學者具有審慎務實的態度，難能可貴！
參考文獻和注釋：略
中國鄉村發現網轉自：《法商研究》2013年第3期
(掃一掃，更多精彩內容！)
