摘要：本文采用文獻追蹤法和演繹歸納法，在梳理城鄉建設用地發展變遷的基礎上，分析了當前我國城鄉建設用地市場化運作面臨的主要困境，提出建立整合的、統一的城鄉建設用地市場的建設思路。經過自上而下的政策調控和自下而上的地方創新，目前我國城鄉建設用地以指標為依托的虛擬市場和土地交易為依托的實體市場初步形成，但我國當前城鄉建設用地市場一體化運行中存在分割效應大于融合效應、交易成本高等四大困境。針對當前城鄉土地市場分割運行存在問題，本文提出可以通過對接、整合、保障三大途徑實現城鄉統一建設用地市場的建設思路，并提出構建城鄉建設用地市場"準入"準則和平臺，建立城鄉建設用地市場"價值鏈"和"收益網"的耦合機制，注重供給側改革以建立市場與政府兼容的市場調控機制等具體實現路徑。
關鍵詞：城鄉一體化改革； 分割效應； 整合市場
基金項目：教育部社會哲學社科重大攻關項目“建立城鄉統一的建設用地市場”（14JZD009）；國家自然科學基金項目（71573101,71373095）；中央高校科研基本業務費專項資金資助項目（2662016PY078）；華中農業大學自主科技創新資金（2662017QaD020）
世界銀行著名經濟學家Lall和城市發展專家Rajack曾指出，不管城市化處于哪個階段，土地市場功能的有效發揮是成功城市化戰略的基石。目前我國城市化率高達57.4%，根據劉易斯人口曲線，已經進入快速城市化階段，其中，東部沿海經濟發達地區已步入顯著過度城市化階段；而西部邊陲少數民族地區經濟相對落后，城市化水平尚不足30%，為輕度和中度城市化，發展程度相對不足，區域差異巨大。如何通過土地市場有效實現均衡的城市化進程，是長期以來面臨的一大命題。近年來，新型城鎮化和中國城市夢的快速推進對城市化進程提出了新要求，加快了人口紅利拐點的出現，從而加快了社會經濟結構轉型，加劇鄉村-城市形態轉換，導致城鄉分割、雙軌運行的二元土地市場所帶來的缺陷在城鄉土地資源優化配置、城鄉居民福利改進等方面不斷凸顯，已經成為經濟社會健康、可持續發展的主要瓶頸。功能健全的土地市場可以從多方面促進農村更廣闊的發展，因此，如何通過城鄉土地產權制度改革，消除城鄉二元制度壁壘，整合城鄉土地要素，建立公平、高效和安全的城鄉統一建設用地市場是當今社會關注的重大現實問題，也是學術界尚待深入探索的重要課題。
針對以上問題，本文從我國土地市場的培育過程和當前土地市場培育條件，分析目前城鄉統一建設用地市場化運作所面臨的現實困境，提出建設城鄉統一建設用地市場的理論分析思路，為實現公平、高效的城鄉統一建設用地市場的建立提供科學依據。
一、城鄉建設用地市場發展變遷
改革開放以來，通過制定交易規則和搭建市場平臺，我國逐步建立了相對完善的勞動力市場、資本市場和技術市場，唯獨土地市場由于土地本身的異質性、空間固定性、利用的外部性和關系國計民生，一直處于城鎮建設用地市場相對健全而集體建設用地市場始終缺位的非均衡狀態。雖然于上世紀90年代初期沿海的佛山、深圳等地積極探索、培育，逐步建立起城鎮國有土地使用權出讓與轉讓市場,但是，短暫的鄉鎮經濟繁榮后，1998年新修訂的《土地管理法》在用途管制的制度背景下受到抑制，只能以“灰色”、“隱形”方式發育，始終得不到其應有的地位。隨著一系列自上而下的城鄉制度改革和自下而上的地方創新，關于集體建設用地有效流轉的探索層出不窮，對于城鄉建設用地市場的統籌和整合愈發關注。在這一背景下，我國城鄉土地市場運行過程大致分為四個階段：（1）培育城鎮市場，打擊農村市場階段。上世紀80年末、90年代初到90年代末年，城鎮國有建設用地市場培育，農村集體非農建設用地隱形市場、灰色市場發育，政府治理、清查和整頓集體土地市場。（2）農村集體建設用地流轉試點階段。1999-2004年國土部在浙江、江蘇、廣東、安徽、河南等地進行農村集體非農建設用地流轉試點；（3）集體建設用地入市探討階段。主要是從2005年廣東出臺《廣東農村集體農建設用地流轉辦法》開始到2008年十七屆三中全會《決定》，國家在成渝地區、天津濱海新區、長三角、珠三角地區試驗集體建設用地入市、指標交易等。（4）城鄉建設用地市場全面建設階段。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，同年2月，十二屆全國人大常委會通過了國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定(草案)》的議案，允許試點地區突破現有制度框架，標志著我國正式進入城鄉建設用地市場全面建設階段。從第二個階段開始，土地市場構建的重心逐漸轉向集體建設用地的有序流轉，而這一城鄉統籌市場化的推進過程主要由自上而下的政策引導和自下而上的地方實踐交互作用形成。
（一）自上而下政策引導
20 世紀 90 年代后期開始，集體建設用地自發、無序流轉的不良局面逐漸為政府所重視，改革農村土地市場，自上而下建立城鄉統一建設用地市場的思路和決心愈發清晰。為了跳出上述“二元”制度和市場陷阱，1999年，國土部開始在浙江的湖州、安徽蕪湖、廣東南海、江蘇昆山等地對集體建設用地流轉、入市模式、立法、政策進行試點。2004 年10月，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出了城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策，同時明確指出“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”，這無疑為集體建設用地流轉的規范管理提供了有力依據。2008年著眼于深化農村經濟改革的黨的十七屆三中全會，提出“區別公益性與非公益性征地，縮小征地范圍”、國有建設用地與農村集體非農建設用地“同地同權同價”。2013年黨的十八屆三中全會指出：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”；“發揮市場在資源配置中的決定性作用”、“農村集體建設用地以同等權利、公平入市”、“建立城鄉統一的建設用地市場”等，為建設城鄉建設用地市場作了原則性規定。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（后簡稱“意見”）在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域，調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定，引導集體建設用地合法流轉入市，標志著農村土地改革進入全面試點階段。
（二）自下而上地方實踐
在市場機制作用下，各地方政府結合自己培育環境就集體建設用地流轉自下而上采取了一系列有效的嘗試。2005年6月出臺《廣東省農村集體建設用地流轉辦法》后，又陸續在天津濱海新區、成渝城鄉統籌綜合改革試驗區進行農村集體建設用地市場化改革的實踐，并探索出諸如天津“以地換房”、浙江“跨區指標交易”、成都“雙放棄”、嘉興“雙置換”、重慶“地票交易”等模式。其中，廣東南海模式是我國最早成功實施的土地股份合作制度實踐創新模式，有利于讓農民分享工業化進程中的土地級差增值收益，更重要的是，其正式提出了“集體非農建設用地的轉讓權”或者集體非農建設用地合法進入土地市場的問題；“浙江模式”類似于美國的發展權空間轉移機制，在一定程度上解決了經濟發達地區與經濟發展相對落后地區之間建設用地指標約束瓶頸，兼顧經濟發展與農地保護之間效益與公平問題。這兩種模式對于珠三角和長三角地區集體建設用地入市影響深遠，文蘭嬌和張安錄認為，長三角地區圍繞浙江模式展開農村土地市場改革，珠三角地區主要依托“南海模式”進行農村土地市場交易，前者集體建設用地市場是以政府為導向的混合制市場形態，而后者是以市場為導向的市場形態。成都直接允許經營性集體建設用地使用權通過“招、拍、掛”等市場交易的方式轉讓給使用者用于工業、商業、旅游業、服務業等用途，甚至允許農村集體自主實施土地綜合整治及掛鉤指標的市場流轉，以推動城鄉建設用地“同地、同價、同權”。重慶模式則將農村宅基地等農村集體建設用地經過復墾產生的指標稱為“地票”，并通過在農村“地票交易所”交易的“地票”來撬動土地征收，是利用土地發展權還原機制，以地票為形式搭建了虛擬指標交易創新制度，盡管其不能完全顯化農村土地資產，但在一定程度上喚醒了沉睡的農村土地資產，尤其對于內地城鄉統籌發揮了一定積極作用。
（三）以指標為依托的虛擬市場和以土地交易為依托的實體市場初步形成
不同地方流轉模式的出現與其培育環境密不可分。就目前發展模式和市場性質看，城鄉建設用地市場主要可以分為真實市場和虛擬市場。真實市場以城市建設用地出讓，農村土地租賃和入股的流轉形式為主，虛擬市場以建設用地指標交易的流轉形式為主。以廣東南海模式為代表的股份合作是工業化催生、市場倒逼制度改革的結果，20世紀90年代初，大量外資搶灘廣東，建設用地指標日趨緊張，為滿足企業用地需求，南海村、組兩級集體經濟組織以興辦鄉鎮企業名義申請用地，辦理土地使用權證，然后將土地出租給企業投資建設，主要的形式仍是出租。相比之下，成都的集體經營性建設用地直接入市更像是響應土地改革的政府主導行為。以成都郫縣交易成果看，從2015年9月建立交易平臺到2016年2月間僅有2宗交易，總交易量不足25畝，與郫縣宣布的2900畝具備入市條件的存量農村集體經營性建設用地相距甚遠（全縣可入市交易的集體土地存量達到5500畝），交易頻率較低，市場供給遠遠大于需求。而虛擬市場的指標交易根據交易客體又可以分為建設用地指標交易、耕地保護指標交易、規劃指標交易（對應江蘇等地的“綠票”、“紅票”、“藍票”交易），或者混合指標交易，如重慶地票模式則是涵蓋建設用地指標和耕地保護指標，單一指標交易的交易主體多是政府，地票交易的交易主體面向所有需求的單位和個人，后者市場結構更為成熟，是指標交易的典型。一般而言，交易的指標，主要用于突破土地用途管制，實現指標空間置換，供給方多為經濟落后地區或承擔更多農地保護的偏遠地區，需求方多為經濟發達地區或需要更多指標實現城市擴張的城市發展區。
二、城鄉建設用地市場化運作的困境
盡管根據夏方舟、嚴金明對于城鄉統一流轉模式的分期假設，本文的第二階段和第三階段對應城鄉建設用地市場的前期和中期，第四階段對應后期建設已起步，但城鄉二元分割的整體局面沒有得到明顯改善，同時相關權利主體目標和利益不一致，各個地區土地稟賦和社會發展的異質性，等等，城鄉建設用地市場化運作過程對土地市場供需關系、城鄉地域結構優化、相關權利人福利效益損害以及市場運行機制等帶來一系列現實困境
（一）分割效應大于融合效應，城鄉二元分割困境普遍
整體來看城鄉二元分割的局面并沒有改變，城鄉建設用地市場改革在試點區運行，導致城鄉分割效應巨大，因此由于城鄉分割所帶來的城鄉建設用地在供需、結構和功能上的發展困境嚴重影響城鄉市場發育。（1）存量供需困境。在城鎮國有建設用地市場“孤立”運行的城鄉分割市場下，地方政府和企業緩解土地供需矛盾的途徑只有兩條：合法的土地征收和非法地與城鄉結合部農村集體串謀“灰色交易”。對于建設用地的需求會促進集體土地的合法流轉和灰色交易，其中，合法的征地過程隨著城鎮建設用地的擴張、新增城鎮建設用地的增加，導致城鄉結合部優質耕地資源流失，非法的灰色交易主要表現在隨著征地過程的推進，建設用地的價值顯化，誘致集體經濟組織或農戶非法交易集體建設用地，同時，在一定程度上也會刺激部分集體經濟組織村內流轉農用地為集體建設用地，最終導致非試點地區新增城鎮建設用地增加和農村集體建設用地增加但仍供給不足，整體利用效率低下的供需困境；（2）城鄉地域結構失衡。地方政府以GDP為中心，開發商以逐利為主要目標的土地供應和需求動力，決定了工業和住宅等能短周期顯現經濟效益的用地在城鎮建設用地的比例偏高，而基礎設施、民生用地普遍欠賬。據住建部統計，2015年我國工業用地的面積為11884.47平方公里，商住用地的面積為16415.94平方公里，分別占建成區面積的23.04%和31.82%，而世界平均水平為10%，美國僅7%。工業和商住等用地的高比例也吸引了農村勞動力，但面對城市高昂的居住成本，大量農民工加入“蟻族”，住進“棚戶區”，盡管“城中村改造”項目近年在不斷推進，但整體地域結構的分配格局仍存在。（3）權利主體“暴損”-“暴利”和城鄉區域的非均衡發展。一方面，農村集體非農建設用地“非自愿性入市”（征地）暢通，“自愿性入市”（集體非農建設用地隱形市場）受阻，使得農村集體建設用地產權受到侵占，農民財產性收入難以實現。政府壟斷建設用地市場，為了“公共”利益，低價征地然后高價出讓，其壟斷行為在上世紀90年代中期財政分權改革后愈演愈烈。另一方面，城鎮國有建設用地市場“單向”運行，農村集體非農建設用地市場無法有效“對接”和互動，城鎮對農村的“涓流效應”（trickle-down effect）受抑制，城鄉之間“馬太效應”被放大。城市化和工業化的推進，以及勞動力市場、資本市場和技術市場的建立和運行，農村的勞動力、資本、技術等要素逐漸由農村流轉城鎮，與此同時，在地方政府壟斷主導下農村集體土地不可逆地由農村流轉到城市，阻礙了農村-城市土地資本化的流動，城市帶動農村經濟發展的涓流效應受阻。反映在城鄉居民收入上，是其不斷擴大的城鄉收入差距，據統計，1978－2009年間城鄉收入比從2.57∶1上升到3.33∶1，近年稍有下降，2016年城鄉收入比為2.72∶1。
（二）城鄉建設用地運行交易成本高，交易風險大
農村集體建設用地的產權相對于城鎮土地而言，缺乏明確統一的標準，存在較多爭議。在構建城鄉建設用地市場中，集體建設用地入市勢必會涉及兩個細碎化的問題，一是地塊的細碎化，二是產權的細碎化，此為發展中國家土地市場構建中的普遍問題。地塊的細碎化是由農村集體土地本身的分散分布所決定的，而細碎化土地產權是農村土地產權的另一個面向，在一定程度上會限制產權私有化或其他產權分配形式下的資源配置能力。把這些分散的地塊和產權集中起來，進入統一的平臺，存在較大交易風險，需要花費大量的交易成本，明確、清晰的產權界定直接關系著交易安全和相關權利人的收益保障。（1）上位法缺失，交易保障不健全。目前在國家的法律框架下，集體建設用地使用權人也只能是集體經濟組織，其權力的分割與流轉均有身份限定，還停留在集體自營自用、內部流轉的層面，其本質上是集體土地所有權與使用權并未真正意義上實現分離，這種土地使用權并非是具備排他性、可分割性、可流動性的用益物權，不能為抵押處分提供產權基礎，也不能為抵押提供保障。銀行特別是四大國有商業銀行等金融機構普遍擔心流轉合法性不足，不能實現抵押權給集體建設用地的產權交易帶來了較大風險，也使其價值核算大打折扣。浙江德清縣是首個四大銀行之一——中國農業銀行，加盟到集體建設用地抵押中的試點地區，該區于2015年首次嘗試集體建設用地抵押公開出讓交易；廣東南海地區集體建設用地市場交易最為活躍，但在銀行貸款方面也主要由廣東農商行代理，且貸款約束較多。（2）產權登記制度不完善，不利于產權細化和權利人收益分享。目前統一的集體建設用地產權登記制度尚未建立，無法辦理產權分割登記，產權主體不明晰，不利于產權細化。以集體建設用地入股為例，由于產權主體不清晰，特別是對于經營性建設用地，農民享有哪些權利并不清楚，導致對于股份的確定缺乏依據，土地的資本股、人頭股如何劃分和評估沒有統一的參考系統。產權貢獻不清晰，自然最終導致收益分配不明確。（3）城市建設用地和農村建設用地產權地位并不平等。城市土地仍然被政府壟斷，而集體建設用地進入市場并沒開放所有用途，集體建設用地進入市場只能作工業和商業用途，而不能進行商品房開發，盡管2017年9月國土資源部開始啟動集體建設用地租賃房試點，以放開集體建設用地住房用途，但僅只能作為租賃房使用，其用途限制帶來的產權地位缺失，導致其與商品房的地位和價值不可同日而語。
（三）市場的空間置換與土地用途管制的沖突引致供需矛盾
集體建設用地虛擬指標交易是我國城鄉建設用地市場發展過程中的重要環節，虛擬市場實際上是城鄉建設用地的空間置換，由于土地區位的固定性，虛擬市場是建立在不同的區域之間的。在指標交易中，需求區往往經濟比較發達，城鎮建設用地指標吃緊才引致了對建設用地指標的需求，供給區往往經濟相對落后，也往往比較偏遠，是廣大空心村的所在地，因此供給量比較大，而實際上虛擬市場并不能完全消化，并非所有的指標都能落地，且一般土地整治復墾到驗收的周期較長，造成供給大于需求，供給區域和需求區域在數量和價格上難以實現對等交換，大量供給指標的剩余將成為一大筆壞賬，也會給供給主體帶來財政安全隱患。再者，虛擬市場的建立是為了突破用途管制的限制，雖然在數量上保證了二者的平衡，但在山地地區和中西部地區，指標的產生帶來的農地和建設用地的插花現象并不與土地用途管制的初衷相符，不利于土地的規模效應擴張，而發展權利受限，將引發代際供需矛盾。因此，虛擬市場僅僅在重慶、浙江等部分實驗地區試點運行，并沒有進行全國推廣，中央對此也一直持謹慎態度。
（四）市場失靈和信息不對稱導致交易過程權利主體機會主義行為
由于存在較高的交易成本和交易風險，農村集體建設用地像城鎮建設用地一樣直接入市易形成薄市場，需要政府介入進行整治和引導。而在缺乏明確政府管理規章制度安排的情況下，政府一旦介入，很難退出，主導作用不斷放大會造成政府干預過度和市場失靈的雙失靈境地。一方面，是中央政府和地方政府信息不對稱帶來機會主義。出于財權和事權配置關系導致二者在構建城鄉建設用地市場的目標不統一，實體市場政府監管獲益較少，而虛擬指標交易地方政府可占到主導地位，導致地方政府有“上有政策，下有對策”的制度機會，存在實體市場的建設和監管動力不足，虛擬指標交易市場干預過度，以及政府腐敗尋租的現象。另一方面，是政府和集體之間的委托-代理關系失衡。實際上，從當前集體建設用地入市的試點地區來看，集體建設用地入市交易實質上并不是完全市場的交易，而是一種類似于協議交易的存在。協議交易在目前集體建設用地市場都普遍存在，以成都模式為例，經調查，在購買集體建設用地使用權之前，開發商已經在政策出臺之前就看好了土地，只是政策出臺后再來辦理手續。還有一種情況為歷史遺留問題的清理，在長三角和珠三角集體經濟較為發達的地區，其集體建設用地入市交易多為歷史遺留問題的清理，其土地使用者早在20世紀80年代90年代已非法獲得該土地的使用權，但手續不齊，入市政策出臺后通過協議、掛牌重新交易補齊出讓手續。第三方面，信息的不對稱性也導致了集體-村民之間的委托-代理關系失衡，“共同共有”的制度關系導致農戶主權缺位，比如在南海集體建設用地交易過程中，村集體或經聯社往往權力很大，有較大的尋租空間，有的直接和開發商協議定價。村集體和開發商的串謀行為使得交易過程存在機會主義，最終致使廣大農民個體利益受損。
三、理論框架和實現途徑
針對當前城鄉建設用地市場化運行過程中所面臨的困境，筆者認為，城鄉建設用地市場構建的核心在于消除二元制度壁壘，關鍵在于降低客體交易過程的交易成本和提高權利主體在交易過程的收益分配效率，那么這一完善的過程需要根據當前不同試點地區的試點情況和國有土地市場構建的發展規律相結合，從城鄉異質中提取同質性并進行復刻、嫁接，通過“自上而下”的制度安排和“自下而上”的制度供給，消除各權利主體的沖突關系，為交易的各個階段提供可操作的交易規則，從而建立起有效的城鄉統一市場，實現城鄉融合和福利效益改進。
（一）理論分析框架的構建
首先，我們認為，建立城鄉建設用地統一市場的首要任務是消除二元制度壁壘。結合政府自上而下的制度改革和地方自下而上的創新實踐，對當前城鄉土地市場運行的不同形態和環境進行異質性分析，預測城鄉土地市場的發展趨勢。在此基礎之上，結合國際城鄉土地市場演變規律，并從國際土地市場和國內城鎮土地市場發展的異質性中提取土地市場發展的同質性規律，對其進行復制和重組，嫁接、移植形成城鄉統一建設用地市場“準入”規則，為城鄉建設用地合法進入市場奠定基礎。其次，要以制度環境為前提，技術為中介，構建城鎮國有建設用地市場與農村集體建設用地市場之間的對接機制和整合機制。在建立城鄉建設用地公開交易平臺的基礎上，需要對參與主體、客體、交易平臺、收益分配、市場定價等機制進行對接，并從區域范圍、供需主體、供需客體、供需規則四個方面進行整合，并在交易平臺上統一公開交易信息，確保交易主體平等，交易公平，最終形成城鄉統一的建設用地市場。最后，建立健全城鄉建設用地市場的調控體系。可以根據資產專用性、產權排他性、交易安全性三條原則建立指標體系來判斷土地產權是否清晰、有效，從而建立健全的政府市場調控體系以確保交易信息對稱，最終實現城鄉統一建設用地市場公平、有效和安全地運行。
圖1 構建城鄉統一建設用地市場的理論分析框架
具體理論分析框架，如圖1所示
（二）實現途徑
根據城鄉統一建設用地市場的理論分析框架，要建立公平、有效、安全的城鄉統一建設用地市場，針對當前城鄉土地市場運行存在的問題，主要通過對接、整合、保障三大途徑實現。具體包括以下路徑。
1．實現城鄉建設用地市場對接的前提是消除城鄉二元制度壁壘，而消除二元制度壁壘則要求我們要將建設用地市場運行與制度環境——制度和市場運行的效率——制度供需與市場建設，納入統一分析框架。在分析二元制度環境下分割市場的運行效率的過程中，需綜合考慮城鄉二元制度下城鄉土地產權不平等，充分利用中國農村土地集體所有制的制度優勢來重新設計農地產權，解決土地登記與發證分離、市場準入/退出機會不均等以及土地稅賦、土地交易不公等交易過程中產生的系列問題，重組相對成熟的城鎮土地市場。
2．將國有建設用地市場和地方創新模式運行的規則和模式等支持體系移植、嫁接到農村集體建設用地市場建設中，并提取城鎮建設用地市場與農村集體非農建設用地市場對接與整合機制，實現兩種市場的對接與整合。從地方“自下而上”的制度創新和市場建設的實踐兩個方面，分析我國典型實驗區，即珠三角地區的農村建設用地直接入市，長三角地區的發展權轉移以及“藍票”、“紅票”交易經驗，天津濱海新區的“雙置換”模式，成渝地區的“地票”、“用減掛”等的運行模式、規則、效率、風險。在此基礎之上，針對不同的交易空間、交易主體、交易客體、交易規則，整合劃分為不同的城鄉土地市場形態。按照城鄉一體化的對土地制度和市場的要求，筆者認為，二元分割的市場可以重組合并為統一交易平臺上的三種市場形態：非公益性城鄉建設用地使用權市場、公益性征地所有權準市場、城鄉土地發展權市場（農地發展權市場和市地發展權市場）。
3．建立農村集體建設用地入市的土地“增值鏈”和“收益網”的耦合機制，明確界定不同交易形式中交易主體的權利和增值收益。土地市場的整合不僅僅是市場形態的整合，還需要相關權利人利益關系的重構。筆者認為，要在建立城鄉統一的非公益性城鄉建設用地使用權市場、公益性征地所有權準市場、城鄉土地發展權市場的基礎上，揭示每種市場土地在不同的交易環節（一級、二級、三級）土地價值增值過程，土地“增值鏈”增值原理；與此同時，按照土地市場交易過程中涉及的利益相關主體對土地增值的利益訴求，厘清對應形成的“利益網”關系。按照各利益主體的權能和在土地增值過程中的“貢獻”，并結合城鄉土地公平稅賦、規費等改革框架，形成“增值鏈”和“收益網”的耦合機理，建立公平、公開的收益分配體系。
4．建設城鄉統一建設用地市場運行與政府的市場調控（登記、發證、交易監管、信息披露（發布）、土地銀行、土地儲備、土地法律、產權制度改革）的調控體系，糾正市場失靈。構建城鄉統一建設用地市場并不意味著完全任由市場發展，還需考慮市場失靈情況，并配合政府調控，將“有形的手”和“無形的手”有效結合起來。筆者認為，可以根據城鄉統一土地市場價格波動、房地產市場運行狀況、土地權利人和社會福利水平變化，判斷市場失靈與否，并借鑒國際上建設許可、建筑密度、容積率水平、建筑高度、增長控制、增長邊界、綠帶控制、土地用途專門分區（zoning）、土地儲備和土地供應控制等政策工具施以政府調控，模擬市場調控及其市場響應的情景，注重供給側改革，把握調控的“度”，以保障城鄉統一建設用地市場公平、有效和安全運行，從而形成穩健的完善的支撐體系。
四、結論
本文通過分析當前城鄉土地市場發展的歷史變遷和市場化運作的主要問題，提出了構建城鄉統一建設用地市場的理論分析框架和實現路徑，試圖為城鄉一體化改革和城鄉統一建設用地市場構建提供思路。具體可以得出以下結論：（1）我國城鄉建設用地市場是先城市后農村的發展軌跡，經過自上而下的政策調控和自下而上的地方創新，目前我國城鄉建設用地以指標為依托的虛擬市場和以土地交易為依托的實體市場初步形成。（2）我國當前城鄉建設用地市場運行中存在四大困境，即1）分割效應大于融合效應，城鄉二元分割困境普遍；2）城鄉建設用地運行交易成本高，交易風險大；3）市場的空間置換與土地用途管制的沖突引致供需矛盾；4）市場失靈和信息不對稱導致交易過程權利主體機會主義行為。（3）本文提出了構建城鄉統一建設用地市場的理論分析框架，并提出通過對接、整合、保障三大途徑實現公平、有效、安全的城鄉統一建設用地市場的建立。
中國鄉村發現網轉自：華科大社科學報 2017-12-28
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