摘要：本文采用文獻(xiàn)追蹤法和演繹歸納法，在梳理城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展變遷的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)化運(yùn)作面臨的主要困境，提出建立整合的、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的建設(shè)思路。經(jīng)過(guò)自上而下的政策調(diào)控和自下而上的地方創(chuàng)新，目前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地以指標(biāo)為依托的虛擬市場(chǎng)和土地交易為依托的實(shí)體市場(chǎng)初步形成，但我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化運(yùn)行中存在分割效應(yīng)大于融合效應(yīng)、交易成本高等四大困境。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割運(yùn)行存在問(wèn)題，本文提出可以通過(guò)對(duì)接、整合、保障三大途徑實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建設(shè)思路，并提出構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)"準(zhǔn)入"準(zhǔn)則和平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)"價(jià)值鏈"和"收益網(wǎng)"的耦合機(jī)制，注重供給側(cè)改革以建立市場(chǎng)與政府兼容的市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制等具體實(shí)現(xiàn)路徑。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化改革； 分割效應(yīng)； 整合市場(chǎng)
基金項(xiàng)目：教育部社會(huì)哲學(xué)社科重大攻關(guān)項(xiàng)目“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”（14JZD009）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71573101,71373095）；中央高校科研基本業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（2662016PY078）；華中農(nóng)業(yè)大學(xué)自主科技創(chuàng)新資金（2662017QaD020）
世界銀行著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Lall和城市發(fā)展專家Rajack曾指出，不管城市化處于哪個(gè)階段，土地市場(chǎng)功能的有效發(fā)揮是成功城市化戰(zhàn)略的基石。目前我國(guó)城市化率高達(dá)57.4%，根據(jù)劉易斯人口曲線，已經(jīng)進(jìn)入快速城市化階段，其中，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已步入顯著過(guò)度城市化階段；而西部邊陲少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，城市化水平尚不足30%，為輕度和中度城市化，發(fā)展程度相對(duì)不足，區(qū)域差異巨大。如何通過(guò)土地市場(chǎng)有效實(shí)現(xiàn)均衡的城市化進(jìn)程，是長(zhǎng)期以來(lái)面臨的一大命題。近年來(lái)，新型城鎮(zhèn)化和中國(guó)城市夢(mèng)的快速推進(jìn)對(duì)城市化進(jìn)程提出了新要求，加快了人口紅利拐點(diǎn)的出現(xiàn)，從而加快了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，加劇鄉(xiāng)村-城市形態(tài)轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割、雙軌運(yùn)行的二元土地市場(chǎng)所帶來(lái)的缺陷在城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置、城鄉(xiāng)居民福利改進(jìn)等方面不斷凸顯，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。功能健全的土地市場(chǎng)可以從多方面促進(jìn)農(nóng)村更廣闊的發(fā)展，因此，如何通過(guò)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，消除城鄉(xiāng)二元制度壁壘，整合城鄉(xiāng)土地要素，建立公平、高效和安全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)是當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是學(xué)術(shù)界尚待深入探索的重要課題。
針對(duì)以上問(wèn)題，本文從我國(guó)土地市場(chǎng)的培育過(guò)程和當(dāng)前土地市場(chǎng)培育條件，分析目前城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)化運(yùn)作所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的理論分析思路，為實(shí)現(xiàn)公平、高效的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立提供科學(xué)依據(jù)。
一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展變遷
改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)制定交易規(guī)則和搭建市場(chǎng)平臺(tái)，我國(guó)逐步建立了相對(duì)完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)和技術(shù)市場(chǎng)，唯獨(dú)土地市場(chǎng)由于土地本身的異質(zhì)性、空間固定性、利用的外部性和關(guān)系國(guó)計(jì)民生，一直處于城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)相對(duì)健全而集體建設(shè)用地市場(chǎng)始終缺位的非均衡狀態(tài)。雖然于上世紀(jì)90年代初期沿海的佛山、深圳等地積極探索、培育，逐步建立起城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓市場(chǎng),但是，短暫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)繁榮后，1998年新修訂的《土地管理法》在用途管制的制度背景下受到抑制，只能以“灰色”、“隱形”方式發(fā)育，始終得不到其應(yīng)有的地位。隨著一系列自上而下的城鄉(xiāng)制度改革和自下而上的地方創(chuàng)新，關(guān)于集體建設(shè)用地有效流轉(zhuǎn)的探索層出不窮，對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的統(tǒng)籌和整合愈發(fā)關(guān)注。在這一背景下，我國(guó)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程大致分為四個(gè)階段：（1）培育城鎮(zhèn)市場(chǎng)，打擊農(nóng)村市場(chǎng)階段。上世紀(jì)80年末、90年代初到90年代末年，城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)培育，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地隱形市場(chǎng)、灰色市場(chǎng)發(fā)育，政府治理、清查和整頓集體土地市場(chǎng)。（2）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)階段。1999-2004年國(guó)土部在浙江、江蘇、廣東、安徽、河南等地進(jìn)行農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)；（3）集體建設(shè)用地入市探討階段。主要是從2005年廣東出臺(tái)《廣東農(nóng)村集體農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》開(kāi)始到2008年十七屆三中全會(huì)《決定》，國(guó)家在成渝地區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)試驗(yàn)集體建設(shè)用地入市、指標(biāo)交易等。（4）城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)全面建設(shè)階段。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，同年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》的議案，允許試點(diǎn)地區(qū)突破現(xiàn)有制度框架，標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)全面建設(shè)階段。從第二個(gè)階段開(kāi)始，土地市場(chǎng)構(gòu)建的重心逐漸轉(zhuǎn)向集體建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn)，而這一城鄉(xiāng)統(tǒng)籌市場(chǎng)化的推進(jìn)過(guò)程主要由自上而下的政策引導(dǎo)和自下而上的地方實(shí)踐交互作用形成。
（一）自上而下政策引導(dǎo)
20 世紀(jì) 90 年代后期開(kāi)始，集體建設(shè)用地自發(fā)、無(wú)序流轉(zhuǎn)的不良局面逐漸為政府所重視，改革農(nóng)村土地市場(chǎng)，自上而下建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的思路和決心愈發(fā)清晰。為了跳出上述“二元”制度和市場(chǎng)陷阱，1999年，國(guó)土部開(kāi)始在浙江的湖州、安徽蕪湖、廣東南海、江蘇昆山等地對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、入市模式、立法、政策進(jìn)行試點(diǎn)。2004 年10月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，同時(shí)明確指出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，這無(wú)疑為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理提供了有力依據(jù)。2008年著眼于深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的黨的十七屆三中全會(huì)，提出“區(qū)別公益性與非公益性征地，縮小征地范圍”、國(guó)有建設(shè)用地與農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)指出：“建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”；“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”、“農(nóng)村集體建設(shè)用地以同等權(quán)利、公平入市”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”等，為建設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)作了原則性規(guī)定。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（后簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，引導(dǎo)集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)入市，標(biāo)志著農(nóng)村土地改革進(jìn)入全面試點(diǎn)階段。
（二）自下而上地方實(shí)踐
在市場(chǎng)機(jī)制作用下，各地方政府結(jié)合自己培育環(huán)境就集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)自下而上采取了一系列有效的嘗試。2005年6月出臺(tái)《廣東省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》后，又陸續(xù)在天津?yàn)I海新區(qū)、成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的實(shí)踐，并探索出諸如天津“以地?fù)Q房”、浙江“跨區(qū)指標(biāo)交易”、成都“雙放棄”、嘉興“雙置換”、重慶“地票交易”等模式。其中，廣東南海模式是我國(guó)最早成功實(shí)施的土地股份合作制度實(shí)踐創(chuàng)新模式，有利于讓農(nóng)民分享工業(yè)化進(jìn)程中的土地級(jí)差增值收益，更重要的是，其正式提出了“集體非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)”或者集體非農(nóng)建設(shè)用地合法進(jìn)入土地市場(chǎng)的問(wèn)題；“浙江模式”類似于美國(guó)的發(fā)展權(quán)空間轉(zhuǎn)移機(jī)制，在一定程度上解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)之間建設(shè)用地指標(biāo)約束瓶頸，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)地保護(hù)之間效益與公平問(wèn)題。這兩種模式對(duì)于珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)集體建設(shè)用地入市影響深遠(yuǎn)，文蘭嬌和張安錄認(rèn)為，長(zhǎng)三角地區(qū)圍繞浙江模式展開(kāi)農(nóng)村土地市場(chǎng)改革，珠三角地區(qū)主要依托“南海模式”進(jìn)行農(nóng)村土地市場(chǎng)交易，前者集體建設(shè)用地市場(chǎng)是以政府為導(dǎo)向的混合制市場(chǎng)形態(tài)，而后者是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的市場(chǎng)形態(tài)。成都直接允許經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)“招、拍、掛”等市場(chǎng)交易的方式轉(zhuǎn)讓給使用者用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等用途，甚至允許農(nóng)村集體自主實(shí)施土地綜合整治及掛鉤指標(biāo)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，以推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。重慶模式則將農(nóng)村宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過(guò)復(fù)墾產(chǎn)生的指標(biāo)稱為“地票”，并通過(guò)在農(nóng)村“地票交易所”交易的“地票”來(lái)撬動(dòng)土地征收，是利用土地發(fā)展權(quán)還原機(jī)制，以地票為形式搭建了虛擬指標(biāo)交易創(chuàng)新制度，盡管其不能完全顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)，但在一定程度上喚醒了沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)，尤其對(duì)于內(nèi)地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)揮了一定積極作用。
（三）以指標(biāo)為依托的虛擬市場(chǎng)和以土地交易為依托的實(shí)體市場(chǎng)初步形成
不同地方流轉(zhuǎn)模式的出現(xiàn)與其培育環(huán)境密不可分。就目前發(fā)展模式和市場(chǎng)性質(zhì)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)主要可以分為真實(shí)市場(chǎng)和虛擬市場(chǎng)。真實(shí)市場(chǎng)以城市建設(shè)用地出讓，農(nóng)村土地租賃和入股的流轉(zhuǎn)形式為主，虛擬市場(chǎng)以建設(shè)用地指標(biāo)交易的流轉(zhuǎn)形式為主。以廣東南海模式為代表的股份合作是工業(yè)化催生、市場(chǎng)倒逼制度改革的結(jié)果，20世紀(jì)90年代初，大量外資搶灘廣東，建設(shè)用地指標(biāo)日趨緊張，為滿足企業(yè)用地需求，南海村、組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請(qǐng)用地，辦理土地使用權(quán)證，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)，主要的形式仍是出租。相比之下，成都的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市更像是響應(yīng)土地改革的政府主導(dǎo)行為。以成都郫縣交易成果看，從2015年9月建立交易平臺(tái)到2016年2月間僅有2宗交易，總交易量不足25畝，與郫縣宣布的2900畝具備入市條件的存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相距甚遠(yuǎn)（全縣可入市交易的集體土地存量達(dá)到5500畝），交易頻率較低，市場(chǎng)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。而虛擬市場(chǎng)的指標(biāo)交易根據(jù)交易客體又可以分為建設(shè)用地指標(biāo)交易、耕地保護(hù)指標(biāo)交易、規(guī)劃指標(biāo)交易（對(duì)應(yīng)江蘇等地的“綠票”、“紅票”、“藍(lán)票”交易），或者混合指標(biāo)交易，如重慶地票模式則是涵蓋建設(shè)用地指標(biāo)和耕地保護(hù)指標(biāo)，單一指標(biāo)交易的交易主體多是政府，地票交易的交易主體面向所有需求的單位和個(gè)人，后者市場(chǎng)結(jié)構(gòu)更為成熟，是指標(biāo)交易的典型。一般而言，交易的指標(biāo)，主要用于突破土地用途管制，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)空間置換，供給方多為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或承擔(dān)更多農(nóng)地保護(hù)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，需求方多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或需要更多指標(biāo)實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張的城市發(fā)展區(qū)。
二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)化運(yùn)作的困境
盡管根據(jù)夏方舟、嚴(yán)金明對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)模式的分期假設(shè)，本文的第二階段和第三階段對(duì)應(yīng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的前期和中期，第四階段對(duì)應(yīng)后期建設(shè)已起步，但城鄉(xiāng)二元分割的整體局面沒(méi)有得到明顯改善，同時(shí)相關(guān)權(quán)利主體目標(biāo)和利益不一致，各個(gè)地區(qū)土地稟賦和社會(huì)發(fā)展的異質(zhì)性，等等，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)化運(yùn)作過(guò)程對(duì)土地市場(chǎng)供需關(guān)系、城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)優(yōu)化、相關(guān)權(quán)利人福利效益損害以及市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制等帶來(lái)一系列現(xiàn)實(shí)困境
（一）分割效應(yīng)大于融合效應(yīng)，城鄉(xiāng)二元分割困境普遍
整體來(lái)看城鄉(xiāng)二元分割的局面并沒(méi)有改變，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)改革在試點(diǎn)區(qū)運(yùn)行，導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割效應(yīng)巨大，因此由于城鄉(xiāng)分割所帶來(lái)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地在供需、結(jié)構(gòu)和功能上的發(fā)展困境嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)市場(chǎng)發(fā)育。（1）存量供需困境。在城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)“孤立”運(yùn)行的城鄉(xiāng)分割市場(chǎng)下，地方政府和企業(yè)緩解土地供需矛盾的途徑只有兩條：合法的土地征收和非法地與城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體串謀“灰色交易”。對(duì)于建設(shè)用地的需求會(huì)促進(jìn)集體土地的合法流轉(zhuǎn)和灰色交易，其中，合法的征地過(guò)程隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)?yōu)質(zhì)耕地資源流失，非法的灰色交易主要表現(xiàn)在隨著征地過(guò)程的推進(jìn)，建設(shè)用地的價(jià)值顯化，誘致集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶非法交易集體建設(shè)用地，同時(shí)，在一定程度上也會(huì)刺激部分集體經(jīng)濟(jì)組織村內(nèi)流轉(zhuǎn)農(nóng)用地為集體建設(shè)用地，最終導(dǎo)致非試點(diǎn)地區(qū)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村集體建設(shè)用地增加但仍供給不足，整體利用效率低下的供需困境；（2）城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)失衡。地方政府以GDP為中心，開(kāi)發(fā)商以逐利為主要目標(biāo)的土地供應(yīng)和需求動(dòng)力，決定了工業(yè)和住宅等能短周期顯現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的用地在城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比例偏高，而基礎(chǔ)設(shè)施、民生用地普遍欠賬。據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)工業(yè)用地的面積為11884.47平方公里，商住用地的面積為16415.94平方公里，分別占建成區(qū)面積的23.04%和31.82%，而世界平均水平為10%，美國(guó)僅7%。工業(yè)和商住等用地的高比例也吸引了農(nóng)村勞動(dòng)力，但面對(duì)城市高昂的居住成本，大量農(nóng)民工加入“蟻?zhàn)濉保∵M(jìn)“棚戶區(qū)”，盡管“城中村改造”項(xiàng)目近年在不斷推進(jìn)，但整體地域結(jié)構(gòu)的分配格局仍存在。（3）權(quán)利主體“暴損”-“暴利”和城鄉(xiāng)區(qū)域的非均衡發(fā)展。一方面，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地“非自愿性入市”（征地）暢通，“自愿性入市”（集體非農(nóng)建設(shè)用地隱形市場(chǎng)）受阻，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)受到侵占，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入難以實(shí)現(xiàn)。政府壟斷建設(shè)用地市場(chǎng)，為了“公共”利益，低價(jià)征地然后高價(jià)出讓，其壟斷行為在上世紀(jì)90年代中期財(cái)政分權(quán)改革后愈演愈烈。另一方面，城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)“單向”運(yùn)行，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)無(wú)法有效“對(duì)接”和互動(dòng)，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的“涓流效應(yīng)”（trickle-down effect）受抑制，城鄉(xiāng)之間“馬太效應(yīng)”被放大。城市化和工業(yè)化的推進(jìn)，以及勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)和技術(shù)市場(chǎng)的建立和運(yùn)行，農(nóng)村的勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素逐漸由農(nóng)村流轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)，與此同時(shí)，在地方政府壟斷主導(dǎo)下農(nóng)村集體土地不可逆地由農(nóng)村流轉(zhuǎn)到城市，阻礙了農(nóng)村-城市土地資本化的流動(dòng)，城市帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的涓流效應(yīng)受阻。反映在城鄉(xiāng)居民收入上，是其不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978－2009年間城鄉(xiāng)收入比從2.57∶1上升到3.33∶1，近年稍有下降，2016年城鄉(xiāng)收入比為2.72∶1。
（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地運(yùn)行交易成本高，交易風(fēng)險(xiǎn)大
農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)相對(duì)于城鎮(zhèn)土地而言，缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，存在較多爭(zhēng)議。在構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)中，集體建設(shè)用地入市勢(shì)必會(huì)涉及兩個(gè)細(xì)碎化的問(wèn)題，一是地塊的細(xì)碎化，二是產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化，此為發(fā)展中國(guó)家土地市場(chǎng)構(gòu)建中的普遍問(wèn)題。地塊的細(xì)碎化是由農(nóng)村集體土地本身的分散分布所決定的，而細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的另一個(gè)面向，在一定程度上會(huì)限制產(chǎn)權(quán)私有化或其他產(chǎn)權(quán)分配形式下的資源配置能力。把這些分散的地塊和產(chǎn)權(quán)集中起來(lái)，進(jìn)入統(tǒng)一的平臺(tái)，存在較大交易風(fēng)險(xiǎn)，需要花費(fèi)大量的交易成本，明確、清晰的產(chǎn)權(quán)界定直接關(guān)系著交易安全和相關(guān)權(quán)利人的收益保障。（1）上位法缺失，交易保障不健全。目前在國(guó)家的法律框架下，集體建設(shè)用地使用權(quán)人也只能是集體經(jīng)濟(jì)組織，其權(quán)力的分割與流轉(zhuǎn)均有身份限定，還停留在集體自營(yíng)自用、內(nèi)部流轉(zhuǎn)的層面，其本質(zhì)上是集體土地所有權(quán)與使用權(quán)并未真正意義上實(shí)現(xiàn)分離，這種土地使用權(quán)并非是具備排他性、可分割性、可流動(dòng)性的用益物權(quán)，不能為抵押處分提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，也不能為抵押提供保障。銀行特別是四大國(guó)有商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)普遍擔(dān)心流轉(zhuǎn)合法性不足，不能實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)給集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易帶來(lái)了較大風(fēng)險(xiǎn)，也使其價(jià)值核算大打折扣。浙江德清縣是首個(gè)四大銀行之一——中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，加盟到集體建設(shè)用地抵押中的試點(diǎn)地區(qū)，該區(qū)于2015年首次嘗試集體建設(shè)用地抵押公開(kāi)出讓交易；廣東南海地區(qū)集體建設(shè)用地市場(chǎng)交易最為活躍，但在銀行貸款方面也主要由廣東農(nóng)商行代理，且貸款約束較多。（2）產(chǎn)權(quán)登記制度不完善，不利于產(chǎn)權(quán)細(xì)化和權(quán)利人收益分享。目前統(tǒng)一的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)登記制度尚未建立，無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)分割登記，產(chǎn)權(quán)主體不明晰，不利于產(chǎn)權(quán)細(xì)化。以集體建設(shè)用地入股為例，由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，特別是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，農(nóng)民享有哪些權(quán)利并不清楚，導(dǎo)致對(duì)于股份的確定缺乏依據(jù)，土地的資本股、人頭股如何劃分和評(píng)估沒(méi)有統(tǒng)一的參考系統(tǒng)。產(chǎn)權(quán)貢獻(xiàn)不清晰，自然最終導(dǎo)致收益分配不明確。（3）城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位并不平等。城市土地仍然被政府壟斷，而集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)并沒(méi)開(kāi)放所有用途，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)只能作工業(yè)和商業(yè)用途，而不能進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，盡管2017年9月國(guó)土資源部開(kāi)始啟動(dòng)集體建設(shè)用地租賃房試點(diǎn)，以放開(kāi)集體建設(shè)用地住房用途，但僅只能作為租賃房使用，其用途限制帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)地位缺失，導(dǎo)致其與商品房的地位和價(jià)值不可同日而語(yǔ)。
（三）市場(chǎng)的空間置換與土地用途管制的沖突引致供需矛盾
集體建設(shè)用地虛擬指標(biāo)交易是我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，虛擬市場(chǎng)實(shí)際上是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間置換，由于土地區(qū)位的固定性，虛擬市場(chǎng)是建立在不同的區(qū)域之間的。在指標(biāo)交易中，需求區(qū)往往經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)吃緊才引致了對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的需求，供給區(qū)往往經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，也往往比較偏遠(yuǎn)，是廣大空心村的所在地，因此供給量比較大，而實(shí)際上虛擬市場(chǎng)并不能完全消化，并非所有的指標(biāo)都能落地，且一般土地整治復(fù)墾到驗(yàn)收的周期較長(zhǎng)，造成供給大于需求，供給區(qū)域和需求區(qū)域在數(shù)量和價(jià)格上難以實(shí)現(xiàn)對(duì)等交換，大量供給指標(biāo)的剩余將成為一大筆壞賬，也會(huì)給供給主體帶來(lái)財(cái)政安全隱患。再者，虛擬市場(chǎng)的建立是為了突破用途管制的限制，雖然在數(shù)量上保證了二者的平衡，但在山地地區(qū)和中西部地區(qū)，指標(biāo)的產(chǎn)生帶來(lái)的農(nóng)地和建設(shè)用地的插花現(xiàn)象并不與土地用途管制的初衷相符，不利于土地的規(guī)模效應(yīng)擴(kuò)張，而發(fā)展權(quán)利受限，將引發(fā)代際供需矛盾。因此，虛擬市場(chǎng)僅僅在重慶、浙江等部分實(shí)驗(yàn)地區(qū)試點(diǎn)運(yùn)行，并沒(méi)有進(jìn)行全國(guó)推廣，中央對(duì)此也一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。
（四）市場(chǎng)失靈和信息不對(duì)稱導(dǎo)致交易過(guò)程權(quán)利主體機(jī)會(huì)主義行為
由于存在較高的交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地像城鎮(zhèn)建設(shè)用地一樣直接入市易形成薄市場(chǎng)，需要政府介入進(jìn)行整治和引導(dǎo)。而在缺乏明確政府管理規(guī)章制度安排的情況下，政府一旦介入，很難退出，主導(dǎo)作用不斷放大會(huì)造成政府干預(yù)過(guò)度和市場(chǎng)失靈的雙失靈境地。一方面，是中央政府和地方政府信息不對(duì)稱帶來(lái)機(jī)會(huì)主義。出于財(cái)權(quán)和事權(quán)配置關(guān)系導(dǎo)致二者在構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo)不統(tǒng)一，實(shí)體市場(chǎng)政府監(jiān)管獲益較少，而虛擬指標(biāo)交易地方政府可占到主導(dǎo)地位，導(dǎo)致地方政府有“上有政策，下有對(duì)策”的制度機(jī)會(huì)，存在實(shí)體市場(chǎng)的建設(shè)和監(jiān)管動(dòng)力不足，虛擬指標(biāo)交易市場(chǎng)干預(yù)過(guò)度，以及政府腐敗尋租的現(xiàn)象。另一方面，是政府和集體之間的委托-代理關(guān)系失衡。實(shí)際上，從當(dāng)前集體建設(shè)用地入市的試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，集體建設(shè)用地入市交易實(shí)質(zhì)上并不是完全市場(chǎng)的交易，而是一種類似于協(xié)議交易的存在。協(xié)議交易在目前集體建設(shè)用地市場(chǎng)都普遍存在，以成都模式為例，經(jīng)調(diào)查，在購(gòu)買集體建設(shè)用地使用權(quán)之前，開(kāi)發(fā)商已經(jīng)在政策出臺(tái)之前就看好了土地，只是政策出臺(tái)后再來(lái)辦理手續(xù)。還有一種情況為歷史遺留問(wèn)題的清理，在長(zhǎng)三角和珠三角集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，其集體建設(shè)用地入市交易多為歷史遺留問(wèn)題的清理，其土地使用者早在20世紀(jì)80年代90年代已非法獲得該土地的使用權(quán)，但手續(xù)不齊，入市政策出臺(tái)后通過(guò)協(xié)議、掛牌重新交易補(bǔ)齊出讓手續(xù)。第三方面，信息的不對(duì)稱性也導(dǎo)致了集體-村民之間的委托-代理關(guān)系失衡，“共同共有”的制度關(guān)系導(dǎo)致農(nóng)戶主權(quán)缺位，比如在南海集體建設(shè)用地交易過(guò)程中，村集體或經(jīng)聯(lián)社往往權(quán)力很大，有較大的尋租空間，有的直接和開(kāi)發(fā)商協(xié)議定價(jià)。村集體和開(kāi)發(fā)商的串謀行為使得交易過(guò)程存在機(jī)會(huì)主義，最終致使廣大農(nóng)民個(gè)體利益受損。
三、理論框架和實(shí)現(xiàn)途徑
針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)化運(yùn)行過(guò)程中所面臨的困境，筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建的核心在于消除二元制度壁壘，關(guān)鍵在于降低客體交易過(guò)程的交易成本和提高權(quán)利主體在交易過(guò)程的收益分配效率，那么這一完善的過(guò)程需要根據(jù)當(dāng)前不同試點(diǎn)地區(qū)的試點(diǎn)情況和國(guó)有土地市場(chǎng)構(gòu)建的發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，從城鄉(xiāng)異質(zhì)中提取同質(zhì)性并進(jìn)行復(fù)刻、嫁接，通過(guò)“自上而下”的制度安排和“自下而上”的制度供給，消除各權(quán)利主體的沖突關(guān)系，為交易的各個(gè)階段提供可操作的交易規(guī)則，從而建立起有效的城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和福利效益改進(jìn)。
（一）理論分析框架的構(gòu)建
首先，我們認(rèn)為，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的首要任務(wù)是消除二元制度壁壘。結(jié)合政府自上而下的制度改革和地方自下而上的創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)運(yùn)行的不同形態(tài)和環(huán)境進(jìn)行異質(zhì)性分析，預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)。在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合國(guó)際城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)演變規(guī)律，并從國(guó)際土地市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)發(fā)展的異質(zhì)性中提取土地市場(chǎng)發(fā)展的同質(zhì)性規(guī)律，對(duì)其進(jìn)行復(fù)制和重組，嫁接、移植形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)“準(zhǔn)入”規(guī)則，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地合法進(jìn)入市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。其次，要以制度環(huán)境為前提，技術(shù)為中介，構(gòu)建城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)之間的對(duì)接機(jī)制和整合機(jī)制。在建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地公開(kāi)交易平臺(tái)的基礎(chǔ)上，需要對(duì)參與主體、客體、交易平臺(tái)、收益分配、市場(chǎng)定價(jià)等機(jī)制進(jìn)行對(duì)接，并從區(qū)域范圍、供需主體、供需客體、供需規(guī)則四個(gè)方面進(jìn)行整合，并在交易平臺(tái)上統(tǒng)一公開(kāi)交易信息，確保交易主體平等，交易公平，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。最后，建立健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的調(diào)控體系。可以根據(jù)資產(chǎn)專用性、產(chǎn)權(quán)排他性、交易安全性三條原則建立指標(biāo)體系來(lái)判斷土地產(chǎn)權(quán)是否清晰、有效，從而建立健全的政府市場(chǎng)調(diào)控體系以確保交易信息對(duì)稱，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)公平、有效和安全地運(yùn)行。
圖1 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的理論分析框架
具體理論分析框架，如圖1所示
（二）實(shí)現(xiàn)途徑
根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的理論分析框架，要建立公平、有效、安全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)運(yùn)行存在的問(wèn)題，主要通過(guò)對(duì)接、整合、保障三大途徑實(shí)現(xiàn)。具體包括以下路徑。
1．實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)對(duì)接的前提是消除城鄉(xiāng)二元制度壁壘，而消除二元制度壁壘則要求我們要將建設(shè)用地市場(chǎng)運(yùn)行與制度環(huán)境——制度和市場(chǎng)運(yùn)行的效率——制度供需與市場(chǎng)建設(shè)，納入統(tǒng)一分析框架。在分析二元制度環(huán)境下分割市場(chǎng)的運(yùn)行效率的過(guò)程中，需綜合考慮城鄉(xiāng)二元制度下城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等，充分利用中國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢(shì)來(lái)重新設(shè)計(jì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，解決土地登記與發(fā)證分離、市場(chǎng)準(zhǔn)入/退出機(jī)會(huì)不均等以及土地稅賦、土地交易不公等交易過(guò)程中產(chǎn)生的系列問(wèn)題，重組相對(duì)成熟的城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)。
2．將國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)和地方創(chuàng)新模式運(yùn)行的規(guī)則和模式等支持體系移植、嫁接到農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)中，并提取城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)與農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)對(duì)接與整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩種市場(chǎng)的對(duì)接與整合。從地方“自下而上”的制度創(chuàng)新和市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)踐兩個(gè)方面，分析我國(guó)典型實(shí)驗(yàn)區(qū)，即珠三角地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地直接入市，長(zhǎng)三角地區(qū)的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移以及“藍(lán)票”、“紅票”交易經(jīng)驗(yàn)，天津?yàn)I海新區(qū)的“雙置換”模式，成渝地區(qū)的“地票”、“用減掛”等的運(yùn)行模式、規(guī)則、效率、風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)之上，針對(duì)不同的交易空間、交易主體、交易客體、交易規(guī)則，整合劃分為不同的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)形態(tài)。按照城鄉(xiāng)一體化的對(duì)土地制度和市場(chǎng)的要求，筆者認(rèn)為，二元分割的市場(chǎng)可以重組合并為統(tǒng)一交易平臺(tái)上的三種市場(chǎng)形態(tài)：非公益性城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)、公益性征地所有權(quán)準(zhǔn)市場(chǎng)、城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)（農(nóng)地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)和市地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)）。
3．建立農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的土地“增值鏈”和“收益網(wǎng)”的耦合機(jī)制，明確界定不同交易形式中交易主體的權(quán)利和增值收益。土地市場(chǎng)的整合不僅僅是市場(chǎng)形態(tài)的整合，還需要相關(guān)權(quán)利人利益關(guān)系的重構(gòu)。筆者認(rèn)為，要在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的非公益性城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)、公益性征地所有權(quán)準(zhǔn)市場(chǎng)、城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，揭示每種市場(chǎng)土地在不同的交易環(huán)節(jié)（一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)）土地價(jià)值增值過(guò)程，土地“增值鏈”增值原理；與此同時(shí)，按照土地市場(chǎng)交易過(guò)程中涉及的利益相關(guān)主體對(duì)土地增值的利益訴求，厘清對(duì)應(yīng)形成的“利益網(wǎng)”關(guān)系。按照各利益主體的權(quán)能和在土地增值過(guò)程中的“貢獻(xiàn)”，并結(jié)合城鄉(xiāng)土地公平稅賦、規(guī)費(fèi)等改革框架，形成“增值鏈”和“收益網(wǎng)”的耦合機(jī)理，建立公平、公開(kāi)的收益分配體系。
4．建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)運(yùn)行與政府的市場(chǎng)調(diào)控（登記、發(fā)證、交易監(jiān)管、信息披露（發(fā)布）、土地銀行、土地儲(chǔ)備、土地法律、產(chǎn)權(quán)制度改革）的調(diào)控體系，糾正市場(chǎng)失靈。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)并不意味著完全任由市場(chǎng)發(fā)展，還需考慮市場(chǎng)失靈情況，并配合政府調(diào)控，將“有形的手”和“無(wú)形的手”有效結(jié)合起來(lái)。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行狀況、土地權(quán)利人和社會(huì)福利水平變化，判斷市場(chǎng)失靈與否，并借鑒國(guó)際上建設(shè)許可、建筑密度、容積率水平、建筑高度、增長(zhǎng)控制、增長(zhǎng)邊界、綠帶控制、土地用途專門分區(qū)（zoning）、土地儲(chǔ)備和土地供應(yīng)控制等政策工具施以政府調(diào)控，模擬市場(chǎng)調(diào)控及其市場(chǎng)響應(yīng)的情景，注重供給側(cè)改革，把握調(diào)控的“度”，以保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)公平、有效和安全運(yùn)行，從而形成穩(wěn)健的完善的支撐體系。
四、結(jié)論
本文通過(guò)分析當(dāng)前城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)展的歷史變遷和市場(chǎng)化運(yùn)作的主要問(wèn)題，提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的理論分析框架和實(shí)現(xiàn)路徑，試圖為城鄉(xiāng)一體化改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建提供思路。具體可以得出以下結(jié)論：（1）我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)是先城市后農(nóng)村的發(fā)展軌跡，經(jīng)過(guò)自上而下的政策調(diào)控和自下而上的地方創(chuàng)新，目前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地以指標(biāo)為依托的虛擬市場(chǎng)和以土地交易為依托的實(shí)體市場(chǎng)初步形成。（2）我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)運(yùn)行中存在四大困境，即1）分割效應(yīng)大于融合效應(yīng)，城鄉(xiāng)二元分割困境普遍；2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地運(yùn)行交易成本高，交易風(fēng)險(xiǎn)大；3）市場(chǎng)的空間置換與土地用途管制的沖突引致供需矛盾；4）市場(chǎng)失靈和信息不對(duì)稱導(dǎo)致交易過(guò)程權(quán)利主體機(jī)會(huì)主義行為。（3）本文提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的理論分析框架，并提出通過(guò)對(duì)接、整合、保障三大途徑實(shí)現(xiàn)公平、有效、安全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華科大社科學(xué)報(bào) 2017-12-28
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