農村集體建設用地權能不足制約了我國經濟社會科學發展
根據去年底召開的中央農村工作會議精神，深化農村產權制度改革是推進農業供給側結構性改革的關鍵問題之一，會議強調要統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。
土地是農村集體和農民擁有的最重要資產，土地產權改革是深化農村產權制度改革不可回避的迫切任務。根據我國《民法通則》和《物權法》規定，所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利，這是所有權的法定權能。這四項權能的充分實現是所有者產權完整性的要求。改革開放以來，我國農村土地制度變革主要沿著“逐步擴大農民對于農村土地的占有、使用、收益和處分權”這條產權邏輯主線展開，并最終形成了包括農地承包、農村集體建設用地以及農村土地征收三項制度在內的農村土地制度體系。在這一制度框架內，農村集體建設用地和國有建設用地的權能還存在巨大的差異，集體建設用地的占有、使用、收益和處分權能的實現還存在較大的限制。以宅基地為例，當前農戶的宅基地物權很不完善，農民只能將其用于自建住房。農村宅基地既不能入市流轉、交易，也不能用于抵押、入股，其收益與處分權受到了嚴格的限制。集體建設用地權能不足實際上是對集體土地所有者權益的侵蝕，引發了許多問題，制約了我國經濟社會的科學發展：一是耕地資源損失較快，建設用地指標約束趨緊。我國集體建設用地的存量較大，長期以來由于這部分存量建設用地不能進入市場，我國工業化、城鎮化進程主要靠占用耕地來支撐，導致我國耕地保有量大幅減少，建設用地指標約束趨緊成為常態。二是土地利用效率低下。隨著我國工業化、城鎮化進程加速，大量農村人口遷移到城市工作、定居。由于集體建設用地市場的缺失，許多農村地區宅基地大量閑置，造成的土地資源浪費。三是城鎮空間擴張無序，人居水平低下。由于村民所占有的集體土地不能進入市場，難以進行統一的規劃和建設，各類建筑物空間布局混亂，公共配套設施缺乏，人居環境臟亂差，極大地影響了城市化質量。四是農民財產性收入來源受限。五是房地產價格泡沫急劇膨脹。如果允許大量的集體建設用地存量進入市場，將會創造更多的有效供給，可在很大程度上抑制房地產泡沫的形成。
推進城鄉建設用地“同權同價同責”的改革路徑
農村產權制度改革是推進農業供給側結構性改革的關鍵，農村土地制度改革又是農村產權制度改革的關鍵。在當前農民承包地權能較為充分的前提下，如何有序擴展完善農村集體建設用地權能，成為新一輪改革的重要抓手。筆者認為，在堅持“土地公有制性質不改變，耕地紅線不突破，糧食生產能力不減弱，農民利益不受損”四條底線的前提下，未來應把推進城鄉建設用地“同權同價同責”作為推進農業供給側結構性改革的一項重要任務來抓，逐步消除集體建設用地和國有建設用地的權能差異，使中國特色社會主義土地制度的優越性能夠得到充分發揮。
一是允許集體建設用地入市。擴展集體建設用地收益和處分權能，通過直接入市交易實現集體建設用地與國有建設用地“同權同價”。目前我國建設用地總量已經超過4.7億畝，其中村莊用地（不含獨立于村莊之外的鄉鎮企業用地）高達約2.5億畝，當中絕大部分屬于農民宅基地。數量如此龐大的農村宅基地中有不少已喪失了居住功能，處于閑置狀態，如果將這些閑置宅基地復墾可以增加15%-20%左右的可耕地，這將釋放巨大的可利用建設用地潛力。二是完善土地增值收益在國家、集體和個人之間的分配機制。與國有土地一樣，入市的集體建設用地也需要投入大量的財力、人力進行配套基礎設施開發和提供公共服務，這就決定了入市收入不能僅僅由原集體土地所有者和使用者享有，必須要將其中的一部分交由政府集中使用。這就是集體建設用地入市過程中必須解決的“同責”問題，其解決的直接辦法在于征收一定比例的土地增值收益調節金，而根本辦法則在于完善土地增值收益在國家、集體和個人之間的分配機制。三是加強各類發展規劃的約束力。從管理的角度來看，允許集體建設用地入市的一個重要前提是強化各類發展規劃的約束力，否則就會導致更多的無序開發。為此，要加強規劃制定過程的社會參與度，提高規劃的科學合理性。推進城鄉發展規劃全覆蓋，真正實現城鄉發展“一張圖”。此外，要以法治化手段強化地方發展規劃的嚴肅性。四是構建自由協商征地制度。今后在各級政府逐步縮小征地范圍和縮減征收規模的情況下，政府可與土地所有者進行自由協商征地，集體土地所有者可在集體土地直接入市和國家征用之間進行基于市場理性的選擇。與此同時，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，實現土地增值收益在國家和集體之間分配比例的大體平衡，形成程序規范、補償合理、保障多元的土地征收制度。五是統一國有和集體土地使用權到期后的產權處置辦法。去年11月27日，《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》發布，明確提出要研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，建議國家應合并研究集體建設用地和國有建設用地使用權期限屆滿后，土地及其地上建構筑物的產權處置問題，提供統一的解決方案。其基本原則應盡量使集體建設用地與國有建設用地在土地使用期限屆滿后產權的歸屬處置方式趨同，打破二元管理體制，為實現二者的“同權同價同責”創造條件。
中國鄉村發現網轉自：南方日報
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