農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能不足制約了我國經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展
根據(jù)去年底召開的中央農(nóng)村工作會議精神，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵問題之一，會議強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。
土地是農(nóng)村集體和農(nóng)民擁有的最重要資產(chǎn)，土地產(chǎn)權(quán)改革是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不可回避的迫切任務(wù)。根據(jù)我國《民法通則》和《物權(quán)法》規(guī)定，所有權(quán)人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，這是所有權(quán)的法定權(quán)能。這四項(xiàng)權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)是所有者產(chǎn)權(quán)完整性的要求。改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度變革主要沿著“逐步擴(kuò)大農(nóng)民對于農(nóng)村土地的占有、使用、收益和處分權(quán)”這條產(chǎn)權(quán)邏輯主線展開，并最終形成了包括農(nóng)地承包、農(nóng)村集體建設(shè)用地以及農(nóng)村土地征收三項(xiàng)制度在內(nèi)的農(nóng)村土地制度體系。在這一制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的權(quán)能還存在巨大的差異，集體建設(shè)用地的占有、使用、收益和處分權(quán)能的實(shí)現(xiàn)還存在較大的限制。以宅基地為例，當(dāng)前農(nóng)戶的宅基地物權(quán)很不完善，農(nóng)民只能將其用于自建住房。農(nóng)村宅基地既不能入市流轉(zhuǎn)、交易，也不能用于抵押、入股，其收益與處分權(quán)受到了嚴(yán)格的限制。集體建設(shè)用地權(quán)能不足實(shí)際上是對集體土地所有者權(quán)益的侵蝕，引發(fā)了許多問題，制約了我國經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展：一是耕地資源損失較快，建設(shè)用地指標(biāo)約束趨緊。我國集體建設(shè)用地的存量較大，長期以來由于這部分存量建設(shè)用地不能進(jìn)入市場，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要靠占用耕地來支撐，導(dǎo)致我國耕地保有量大幅減少，建設(shè)用地指標(biāo)約束趨緊成為常態(tài)。二是土地利用效率低下。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，大量農(nóng)村人口遷移到城市工作、定居。由于集體建設(shè)用地市場的缺失，許多農(nóng)村地區(qū)宅基地大量閑置，造成的土地資源浪費(fèi)。三是城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張無序，人居水平低下。由于村民所占有的集體土地不能進(jìn)入市場，難以進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)，各類建筑物空間布局混亂，公共配套設(shè)施缺乏，人居環(huán)境臟亂差，極大地影響了城市化質(zhì)量。四是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來源受限。五是房地產(chǎn)價(jià)格泡沫急劇膨脹。如果允許大量的集體建設(shè)用地存量進(jìn)入市場，將會創(chuàng)造更多的有效供給，可在很大程度上抑制房地產(chǎn)泡沫的形成。
推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”的改革路徑
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵，農(nóng)村土地制度改革又是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。在當(dāng)前農(nóng)民承包地權(quán)能較為充分的前提下，如何有序擴(kuò)展完善農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能，成為新一輪改革的重要抓手。筆者認(rèn)為，在堅(jiān)持“土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，糧食生產(chǎn)能力不減弱，農(nóng)民利益不受損”四條底線的前提下，未來應(yīng)把推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓，逐步消除集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的權(quán)能差異，使中國特色社會主義土地制度的優(yōu)越性能夠得到充分發(fā)揮。
一是允許集體建設(shè)用地入市。擴(kuò)展集體建設(shè)用地收益和處分權(quán)能，通過直接入市交易實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)”。目前我國建設(shè)用地總量已經(jīng)超過4.7億畝，其中村莊用地（不含獨(dú)立于村莊之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）高達(dá)約2.5億畝，當(dāng)中絕大部分屬于農(nóng)民宅基地。數(shù)量如此龐大的農(nóng)村宅基地中有不少已喪失了居住功能，處于閑置狀態(tài)，如果將這些閑置宅基地復(fù)墾可以增加15%-20%左右的可耕地，這將釋放巨大的可利用建設(shè)用地潛力。二是完善土地增值收益在國家、集體和個(gè)人之間的分配機(jī)制。與國有土地一樣，入市的集體建設(shè)用地也需要投入大量的財(cái)力、人力進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和提供公共服務(wù)，這就決定了入市收入不能僅僅由原集體土地所有者和使用者享有，必須要將其中的一部分交由政府集中使用。這就是集體建設(shè)用地入市過程中必須解決的“同責(zé)”問題，其解決的直接辦法在于征收一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金，而根本辦法則在于完善土地增值收益在國家、集體和個(gè)人之間的分配機(jī)制。三是加強(qiáng)各類發(fā)展規(guī)劃的約束力。從管理的角度來看，允許集體建設(shè)用地入市的一個(gè)重要前提是強(qiáng)化各類發(fā)展規(guī)劃的約束力，否則就會導(dǎo)致更多的無序開發(fā)。為此，要加強(qiáng)規(guī)劃制定過程的社會參與度，提高規(guī)劃的科學(xué)合理性。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃全覆蓋，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展“一張圖”。此外，要以法治化手段強(qiáng)化地方發(fā)展規(guī)劃的嚴(yán)肅性。四是構(gòu)建自由協(xié)商征地制度。今后在各級政府逐步縮小征地范圍和縮減征收規(guī)模的情況下，政府可與土地所有者進(jìn)行自由協(xié)商征地，集體土地所有者可在集體土地直接入市和國家征用之間進(jìn)行基于市場理性的選擇。與此同時(shí)，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地增值收益在國家和集體之間分配比例的大體平衡，形成程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的土地征收制度。五是統(tǒng)一國有和集體土地使用權(quán)到期后的產(chǎn)權(quán)處置辦法。去年11月27日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》發(fā)布，明確提出要研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，建議國家應(yīng)合并研究集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，土地及其地上建構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)處置問題，提供統(tǒng)一的解決方案。其基本原則應(yīng)盡量使集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在土地使用期限屆滿后產(chǎn)權(quán)的歸屬處置方式趨同，打破二元管理體制，為實(shí)現(xiàn)二者的“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”創(chuàng)造條件。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方日報(bào)
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