農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能不足制約了我國經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展
根據(jù)去年底召開的中央農(nóng)村工作會議精神，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵問題之一，會議強調(diào)要統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點。
土地是農(nóng)村集體和農(nóng)民擁有的最重要資產(chǎn)，土地產(chǎn)權(quán)改革是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不可回避的迫切任務(wù)。根據(jù)我國《民法通則》和《物權(quán)法》規(guī)定，所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，這是所有權(quán)的法定權(quán)能。這四項權(quán)能的充分實現(xiàn)是所有者產(chǎn)權(quán)完整性的要求。改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度變革主要沿著“逐步擴大農(nóng)民對于農(nóng)村土地的占有、使用、收益和處分權(quán)”這條產(chǎn)權(quán)邏輯主線展開，并最終形成了包括農(nóng)地承包、農(nóng)村集體建設(shè)用地以及農(nóng)村土地征收三項制度在內(nèi)的農(nóng)村土地制度體系。在這一制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的權(quán)能還存在巨大的差異，集體建設(shè)用地的占有、使用、收益和處分權(quán)能的實現(xiàn)還存在較大的限制。以宅基地為例，當(dāng)前農(nóng)戶的宅基地物權(quán)很不完善，農(nóng)民只能將其用于自建住房。農(nóng)村宅基地既不能入市流轉(zhuǎn)、交易，也不能用于抵押、入股，其收益與處分權(quán)受到了嚴(yán)格的限制。集體建設(shè)用地權(quán)能不足實際上是對集體土地所有者權(quán)益的侵蝕，引發(fā)了許多問題，制約了我國經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展：一是耕地資源損失較快，建設(shè)用地指標(biāo)約束趨緊。我國集體建設(shè)用地的存量較大，長期以來由于這部分存量建設(shè)用地不能進入市場，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程主要靠占用耕地來支撐，導(dǎo)致我國耕地保有量大幅減少，建設(shè)用地指標(biāo)約束趨緊成為常態(tài)。二是土地利用效率低下。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加速，大量農(nóng)村人口遷移到城市工作、定居。由于集體建設(shè)用地市場的缺失，許多農(nóng)村地區(qū)宅基地大量閑置，造成的土地資源浪費。三是城鎮(zhèn)空間擴張無序，人居水平低下。由于村民所占有的集體土地不能進入市場，難以進行統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)，各類建筑物空間布局混亂，公共配套設(shè)施缺乏，人居環(huán)境臟亂差，極大地影響了城市化質(zhì)量。四是農(nóng)民財產(chǎn)性收入來源受限。五是房地產(chǎn)價格泡沫急劇膨脹。如果允許大量的集體建設(shè)用地存量進入市場，將會創(chuàng)造更多的有效供給，可在很大程度上抑制房地產(chǎn)泡沫的形成。
推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價同責(zé)”的改革路徑
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵，農(nóng)村土地制度改革又是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。在當(dāng)前農(nóng)民承包地權(quán)能較為充分的前提下，如何有序擴展完善農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能，成為新一輪改革的重要抓手。筆者認(rèn)為，在堅持“土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，糧食生產(chǎn)能力不減弱，農(nóng)民利益不受損”四條底線的前提下，未來應(yīng)把推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價同責(zé)”作為推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要任務(wù)來抓，逐步消除集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的權(quán)能差異，使中國特色社會主義土地制度的優(yōu)越性能夠得到充分發(fā)揮。
一是允許集體建設(shè)用地入市。擴展集體建設(shè)用地收益和處分權(quán)能，通過直接入市交易實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”。目前我國建設(shè)用地總量已經(jīng)超過4.7億畝，其中村莊用地（不含獨立于村莊之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）高達約2.5億畝，當(dāng)中絕大部分屬于農(nóng)民宅基地。數(shù)量如此龐大的農(nóng)村宅基地中有不少已喪失了居住功能，處于閑置狀態(tài)，如果將這些閑置宅基地復(fù)墾可以增加15%-20%左右的可耕地，這將釋放巨大的可利用建設(shè)用地潛力。二是完善土地增值收益在國家、集體和個人之間的分配機制。與國有土地一樣，入市的集體建設(shè)用地也需要投入大量的財力、人力進行配套基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和提供公共服務(wù)，這就決定了入市收入不能僅僅由原集體土地所有者和使用者享有，必須要將其中的一部分交由政府集中使用。這就是集體建設(shè)用地入市過程中必須解決的“同責(zé)”問題，其解決的直接辦法在于征收一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金，而根本辦法則在于完善土地增值收益在國家、集體和個人之間的分配機制。三是加強各類發(fā)展規(guī)劃的約束力。從管理的角度來看，允許集體建設(shè)用地入市的一個重要前提是強化各類發(fā)展規(guī)劃的約束力，否則就會導(dǎo)致更多的無序開發(fā)。為此，要加強規(guī)劃制定過程的社會參與度，提高規(guī)劃的科學(xué)合理性。推進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃全覆蓋，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展“一張圖”。此外，要以法治化手段強化地方發(fā)展規(guī)劃的嚴(yán)肅性。四是構(gòu)建自由協(xié)商征地制度。今后在各級政府逐步縮小征地范圍和縮減征收規(guī)模的情況下，政府可與土地所有者進行自由協(xié)商征地，集體土地所有者可在集體土地直接入市和國家征用之間進行基于市場理性的選擇。與此同時，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，實現(xiàn)土地增值收益在國家和集體之間分配比例的大體平衡，形成程序規(guī)范、補償合理、保障多元的土地征收制度。五是統(tǒng)一國有和集體土地使用權(quán)到期后的產(chǎn)權(quán)處置辦法。去年11月27日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》發(fā)布，明確提出要研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，建議國家應(yīng)合并研究集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，土地及其地上建構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)處置問題，提供統(tǒng)一的解決方案。其基本原則應(yīng)盡量使集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在土地使用期限屆滿后產(chǎn)權(quán)的歸屬處置方式趨同，打破二元管理體制，為實現(xiàn)二者的“同權(quán)同價同責(zé)”創(chuàng)造條件。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方日報
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