摘要：建立城鄉統一的建設用地市場已成為共識,然而分割的市場也存在正效應。本文通過城鄉建設用地市場"分割效應"和"融合關鍵"的辯證思考提出完善城鄉建設用地市場的"統一路徑",認為統一市場構建要以維持正效應和減少負效應為原則,避免產生新問題。因而,要建立城鄉統一的建設用地市場,一方面要繼續保持市場分割條件下促進鄉村經濟發展和彌補各級地方政府財政收入的正效應,另一方面要從法律上明確城鄉建設用地同地同權同價待遇、實踐上明確統一市場交易平臺的主體責任、健全憑證管地用地制度和協調征地與集體建設用地流轉收益沖突,減少融合后的負效應。
城鄉二元土地市場與城鄉二元土地制度相適應,城鄉二元土地制度與城鄉土地所有權分設相關聯。農村建設用地主要包括宅基地、鄉鎮企業用地和基礎設施建設用地,目前的法律規定宅基地(農村住房用地)禁止流轉,集體經營性建設用地可以流轉;城市建設用地市場上出讓的國有土地主要有商住用地和工業用地,城鄉兩個建設用地市場可供出讓的土地用途存在差異。城鄉土地出讓和流轉時,會發揮土地作為收入來源的資產屬性;城鄉土地出讓和流轉后,會發揮土地作為要素投入的資源屬性。由于城鄉建設用地市場分割潛伏著效率損失[1],而且城鄉統一的建設用地市場具有健全要素市場、盤活農村集體建設用地、緩解城市建設用地供應緊張局面等多方面好處。因而,不管是中央政府還是學術界,已持續十多年倡導構建城鄉統一的建設用地市場。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出:“建立城鄉統一的建設用地市場,在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。”《決定》基本明確了城鄉建設用地統一市場的內涵和改革方向,引起了社會各界的廣泛討論。
既有關于城鄉建設用地統一市場的研究主要集中于兩個方面:一是通過城鄉建設用地二元結構討論市場分割導致的不足和市場統一帶來的改進,如鄭云峰和朱珍[2]指出城鄉建設用地的二元結構導致集體建設用地資產屬性無法實現、低效率利用等問題。建立城鄉統一的建設用地市場,既是發揮市場配置資源的基礎性作用的必然要求,也是規范土地市場、打破城鄉二元結構、縮小城鄉經濟差距的現實需要[3-4]。黃珂和張安錄[5]認為城鄉統一建設用地市場相較于城市建設用地壟斷流轉以及城鄉建設用地市場雙軌運行所產生的社會福利更高。因此,張舟、吳次芳和譚榮[6]認為不管是從誘致性制度變遷還是強制性制度變遷的角度,建立“統一市場”已經勢在必行。二是通過關鍵點和核心問題的分析,對構建城鄉統一的建設用地市場提供箴言和建議。建立城鄉建設用地統一市場需要實現集體土地與國有土地同地、同權、同價已成為眾多學者的一致觀點[7-11],并作為城鄉建設用地市場改革的核心問題。陳燕[12]對同地、同權、同價的內涵進行了系統分析,指出我國建立城鄉統一建設用地流轉有形市場的關鍵是破除土地市場二元結構。王歡和楊學成[13]認為建立城鄉統一建設用地市場的風險主要有五個,其相對嚴重程度由高到低依次為房地產市場受沖擊的風險、農民權益受侵害的風險、削弱國家宏觀調控的風險、政府管理效益受損的風險、危及國家糧食安全的風險。綜上所述,建立城鄉統一的建設用地市場已形成共識,學者們從市場融合收益和完善統一市場建設角度開展了諸多研究,但辯證分析市場分割和融合效應的研究較為少見,而且城鄉建設用地兩個市場融合后的出讓主體和出讓客體也需要進一步理清。
基于此,本研究主要分析和解決的問題是:(1)與二元土地制度相適應的建設用地市場分割有沒有好處?為什么分割的土地市場能夠長時間存在。(2)在城鄉統一建設用地市場融合過程中需要解決哪些關鍵問題?因為建立城鄉統一建設用地市場會有房地產市場受沖擊、農民權益受侵害等多方面風險[13]。(3)怎樣才能更好地促進和實現城鄉統一的建設用地市場,避免風險問題發生?基于以上問題,本研究首先辯證分析城鄉建設用地市場分割對鄉村經濟發展和各級地方政府財政收入的正向作用;其次,剖析城鄉建設用地融合過程中出讓主體和出讓客體的現狀和癥結所在;然后,提出構建城鄉統一的建設用地市場路徑;最后是簡要的研究結論。
一、市場分割的辯證觀:資源投入和資產效應
眾所周知,土地與勞動力、資本一樣可以作為促進經濟增長的投入要素之一。我國土地所有權與使用權分離,使得土地使用權特別是建設用地使用權成為有價值、可交易的商品進入市場,表現為資產屬性,成為土地所有者獲得收入的重要來源。資產屬性的存在也使得土地具有融資功能。不管是城市國有建設用地還是農村集體建設用地,所有權、使用權、收益權等均出現分化,三權分立,分屬為不同的利益主體,進而發揮了土地資源與土地資產的不同功能。由于國家所有和集體所有兩種形式在產權認同上的差異,導致集體建設用地抵押權利不完整,集體土地所有權權能并沒有被銀行廣泛認可,企業通過集體土地貸款融資受到影響,不能充分發揮集體土地的資產功能(表1)。
表1 城鄉建設用地出讓情況比較
實質上,城鄉建設用地并無兩樣,其要素投入作用和資產作用應是相同的,關鍵差異在于權利主體不同,這種權利主體差異是法律規定造成的,導致集體建設用地的權能屬性發揮受到限制[14]。因而,本文從城鄉建設用地相同的要素投入視角分析市場分割的正效應,從城鄉建設用地不同的權能和資產屬性視角對市場分割進行辯證思考。
(一)資源投入與鄉村經濟發展
1. 分割的正效應
1978—1984年,農用地的還權賦能促進了農業經濟的快速增長,農民對自己的農業生產和收成給予了莫大關心。農村集體建設用地的還權賦能僅在鄉鎮企業發達的地區出現了能量的釋放,促進了當地農村的經濟發展。《土地管理法》為農村土地資源屬性發揮即作為要素投入生產賦予了權利,鄉鎮企業可以使用集體建設用地進行生產活動。廣東南海、江蘇蘇州是較早開展農村集體建設用地流轉的城市,建設用地流轉收益為當地農村發展獲得了“第一桶金”。1998年《土地管理法》修訂之后,農村集體建設用地流轉受到嚴格限定,一定程度上減少了農村發展的機遇,給城市開發區建設、城市擴張提供了必要的支撐,因為企業使用土地必須申請國有土地,也就是企業必須建在城市(但給村集體和鄉鎮創辦的企業開了一個口子,可以使用農村集體建設用地,但需要在符合規劃的前提下)。1998年土地管理法不僅對企業申請使用工業用地有了明確規定,而且對農村居住用地(宅基地)有了“一戶一宅”的規定。即便是2005年10月1日起實施的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》也明確規定,通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地,不得用于商品房開發建設和住宅建設,農村住宅明確不能商品化。實際上,法律法規對農村可供出讓的建設用地用途進行了明確,農村工業用地在符合條件下可以流轉,農村住宅用地禁止流轉。
如果集體建設用地流轉的權利歸屬村集體,或者由村民代表大會2/3以上村民同意才可流轉,那么這種還權做法有利于把集體建設用地流轉收益留在村集體,也有利于促進鄉村經濟發展。集體建設用地流轉收益已經成為發達地區推動村莊經濟發展、創造稅收和增加農民收入、完善村莊基礎設施建設的重要途徑,發達地區政府不僅不愿意打破這種均衡,而且試圖釋放更多的土地價值。如蘇州市委辦公室于2014年發文(蘇委辦發[2014]64號)鼓勵村莊經濟發展,實行“一村兩樓宇”建設,“兩樓宇”用途分別為社區服務用房和增加集體經濟組織財產性收入的經營性物業。其中,為社區服務用房的留用地,可以行政劃撥方式供地;資產經營性物業用房的留用地,以協議出讓方式供地。文件同時規定,“對村級集體經濟組織盤活的非農建設用地,置換后全部安排給原村級集體經濟組織,更多分享土地資源增值收益”。如果能把村民獲取收益的權利與集體建設用地流轉的決策權耦合在一起,則更能有效提高集體建設用地的流轉收益和利用效率,因為農民會以“主人翁”的心態去參與決策,就像關心家庭聯產承包責任制后自己的種田收成一樣,這樣會更有利于村莊經濟發展。
如果農民能夠進入使用集體土地的企業工作,獲得企業提供的就業崗位,則會更加關注企業的經營狀況,因為企業經營狀況會與自己的務工收入相關。與此同時,農民還可以將自己多余的房子出租給外來務工人員獲得租金收入。這樣可以實現農民收入來源多元化,且來自財產性收入的總額和比重不斷增加。據調查,北京市懷柔區某村通過出租形式流轉集體建設用地,租金收入達2 000萬元,昌平區某村通過以地入股形式流轉一宗集體土地,2013年獲得收益300萬元[15],集體建設用地流轉已成為經濟發達地區村集體經濟組織增收的重要渠道。集體建設用地流轉不僅有利于鄉村經濟發展,而且有利于農民收入增加和收入來源多元化。
2. 分割的辯證思考
城鄉建設用地市場分割一定程度上保證了鄉鎮企業用地的低競爭性和鄉村集體主導性,保證了鄉鎮企業的發展,避免與實力強勁的國企或外資競爭,對于鄉鎮企業是一種保護,但囿于鄉鎮企業多是小微企業,通過集體建設用地抵押貸款獲取的額度并不高[16],集體建設用地更多地發揮了土地自身的要素投入功能,其資產甚至財產功能尚未完全釋放。如果能夠實現國有建設用地和集體建設用地同地同權同價,充分發揮集體建設用地的資產功能,可以獲得兩個方面的正效應:一是農村建設用地能賣出更高的價格,如果出讓金歸屬農村集體并應用于農村發展,則有利于促進農村經濟發展;二是當用地企業經營過程或盈利能力出現問題需要較多資金時,可以通過集體經營性建設用地抵押獲得貸款,則一定程度上能夠幫助企業渡過難關,減少因企業倒閉而引起的土地閑置。實際上,如果以城鄉統籌協調發展為目標,而且要發揮農村集體主觀能動性的話,則需要進一步釋放集體建設用地的資產價值和抵押融資功能,換得農村更好的發展。
(二)資產效應與各級政府收入
1. 分割的正效應
理論上,現階段農村集體建設用地入市后所獲得的收益沒有明確的分配機制,收益劃分缺乏理論依據,也缺乏全國性的法律規范與統一指導。實踐上,直接的集體建設用地流轉收益(租金收益)基本與中央和省一級政府無關,它們不參與集體建設用地流轉收益分配,有些市縣政府會分享部分租金收益,即來自集體建設用地的土地財政收入,但分享比例一般不高于30%,有些市縣政府并不從集體建設用地流轉中分享收益。鄉鎮政府和村集體是集體建設用地流轉收益分享的主體,有些甚至拿到增值收益的全部,農民獲得的收益大多是參照當地征地補償安置標準給予的補償。全國經驗來看,市縣政府較少從集體建設用地流轉中分成,法律與權屬上不應該,現實中不需要,因為有國有土地出讓金作為市縣政府預算內財政“入不敷出”的保障。由于鄉鎮政府預算內財政依然是“哭爹叫娘”的狀態,其不愿意放棄從集體土地獲得收益的權力,所以很多地方鄉鎮把集體建設用地流轉權利收歸到自己手中,統一出讓。村集體實際也不愿意讓鄉鎮上收出讓權,但村集體囿于是一級準政府,只能服從上級政府的決定。從各級政府財政收入角度看,現行城鄉分割的建設用地市場滿足了市縣政府的土地財政需求,也滿足了發達地區鄉鎮政府甚至村集體對發展資金和社會福利資金的需要。
目前各級政府財政收入來源現狀是:“自下而上”政府財源越來越依靠稅收(如所得稅和增值稅),“自上而下”政府財源越來越依靠土地(及其房屋),尤其是依靠土地的資產屬性發揮。地方政府尤其是市縣鄉村均對土地財政有不同程度的依賴,土地成為市以下地方政府財政行為的落腳點。全國多地推行的“城鄉建設用地增減掛鉤”“萬頃良田建設”“宅基地換房”“村莊整理”等政策措施逐漸演變為地方政府低成本占用農村土地(包括農民宅基地和集體建設用地)、獲取大量城市和工業建設用地,賺取巨額土地出讓收益的過程[17]。城市土地出讓收益快速增長為市縣政府帶來豐厚的預算外財政源泉,農村經營性建設用地出讓為鄉村財政提供了必要的支持和補充,集體建設用地(廠房)流轉成為村集體的重要收入來源。由此,各級政府均有獲得財政收入(包括預算內還是預算外)的來源和渠道,固化了1994年分稅制后的財政分成模式。當然,這種模式需要有城鎮土地有償使用制度、土地征收制度和土地出讓制度作為支撐。
2. 分割的辯證思考
城鄉建設用地市場分割使得各級政府包括村集體均有相應的土地財政收入,能夠為城市基礎設施建設和農村村民福利資金提供支撐。統一市場的構建會減少土地“剪刀差”帶給城市的收益,也會直接影響城市市縣政府土地財政策略的實施。因為集體建設用地流轉會對城市土地市場供應和收入模式產生沖擊和重要影響[18]。
進一步地,市縣政府獲得的土地出讓金更多地來自城市商住用地,而非工業用地,更不是市政公用設施用地。盡管城市工業用地已經納入招拍掛等市場化出讓范疇,但一直以來工業用地價格漲幅不大,而且地方政府變相補貼工業用地價格,市縣政府一般不會從工業用地出讓“賺錢”,工業用地的作用更多地體現在招商引資和拉動就業等方面。集體建設用地更多地是出讓給鄉鎮企業用地使用者,因此地方政府不愿意打破現在的局面,只要集體建設用地上的企業正常運行,就能給地方政府帶來企業所得稅等稅收上的收益,所以市縣政府是鼓勵集體建設用地流轉的,而且市縣政府也不愿意轄區內的企業數量減少,企業數量減少會影響當地就業和經濟增長。按照目前法律規定,農村住宅用地(宅基地)不會在集體建設用地流轉市場中出現,受到嚴格限制,如果集體建設用地可用于房地產開發,那么就意味著小產權房將會合法,市縣政府土地財政將會受到沖擊。因此城鄉建設用地市場中土地出讓客體的用途區分顯得重要而必要。
二、市場融合的辯證思考:關鍵點解析
市場分割雖然存在正效應,但又如其他學者所指出的存在不少負效應,但本研究認為在建立城鄉統一建設用地市場時,不僅要保持原有的正效應,而且要減少原有的負效應,做到帕累托改進,避免市場融合過程中“按下葫蘆浮起瓢”,產生出新的問題。建立城鄉統一的建設用地市場關鍵是實現城鄉建設用地的“三同”,即同地同權同價。市場融合統一需要實現城市國有土地和農村集體土地在同一個市場中交易,實現城鄉二元土地的一元化市場。要實現同地同權同價,可以采取農村集體土地出讓參照城市國有土地公開交易的程序和辦法進行,在出讓用途、出讓年限等條件上作出相應設定,消除二元土地制度、不同性質土地權利之間的差別。與此同時,賦予農村集體土地使用權轉讓、出租、融資和抵押等權能,釋放集體土地的資產功能,進而實現同地同權同價。當然,為保證城鄉建設用地的有序供給,地方政府應通過土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和土地出讓計劃等手段對城鄉建設用地供應的總量和結構狀況進行調節、監督和管理。
在城鄉建設用地所有權不變的情況下,城鄉統一建設用地市場將實現國家和集體雙重所有權主體供地,而集體又可分為鄉鎮集體、村集體和村民小組,因而供地主體呈現多元化。城鄉建設用地市場融合后,出讓主體呈現多元化,因而不同出讓主體的角色定位需要厘清;市場融合后,農村集體土地出讓客體的加入會對城市土地出讓帶來怎么樣的影響?需要對出讓客體尤其是不同用途間的差異進行分析。因此,在把握同地同權同價這一市場融合關鍵點之外,還需要對市場主體和市場客體進行理性剖析,以更好地服務于城鄉建設用地市場融合。
(一)市場主體:各級政府和集體經濟組織在土地出讓時的角色定位
我國法律規定,城市土地屬國家所有,城市建設用地出讓主體非常明確。國有土地使用權出讓由市、縣人民政府負責,由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂國有土地使用權出讓合同。因而,集體建設用地出讓主體成為討論的重點。對于集體土地,我國實行的“三級所有、隊為基礎”的所有權制度,各集體土地所有權之間是相互排斥的,鄉鎮集體不包括村集體,村集體不包括村民小組,鄉鎮集體不包括村民小組。集體土地所有權是否可以在不同農民集體之間發生移轉,法律法規并沒有具體的規定。
理論上,集體建設用地出讓應由集體土地所有權人(集體經濟組織)來實施。實踐上,多數地方鄉鎮集體異化為鄉鎮政府[19],村集體異化為村委會,負責與企業談判并簽訂協議,也有少數城市(如常熟),構建了城鄉統一的建設用地市場出讓平臺,由城市土地管理部門具體負責,實行“兩種產權、統一市場”的運行模式。法律上,村委會為村民自治組織,但實際上是一個利益團體,甚至是政府的代表,村民處于弱勢地位,參與流轉決策程度低。村民只是在是否與村集體(鄉鎮政府)簽訂承包地流轉合同時起作用,而在集體土地流轉給企業時并沒有決策權。與鄉鎮政府相比,村委會起決策主導權時,村民的參與(決策)度相對較高,有利于保護村民土地權益。
由于鄉鎮農民集體經濟組織的缺位,鄉鎮政府具有了雙重角色,既代表鄉鎮集體也代表一級政府。按照目前的法律規定,鄉鎮企業使用村、組集體所有的土地,依照有關規定進行補償和安置的,土地所有權轉歸鄉鎮農民集體。現實中,與村集體和村民小組相比,鄉鎮集體擁有的土地較少,但由于鄉鎮政府具有“權力優勢”,可以通過給農民“類征地”補償把集體建設用地所有權上收。權利上收后的出讓主體是鄉鎮政府而非鄉鎮農民集體經濟組織,鄉鎮政府實質也是我國一級政府,那么鄉鎮集體建設用地就歸政府所有了。如果鄉鎮政府希望從土地獲得更多收益,必然會通過“類征地”的方式把村集體的土地轉變為鄉鎮集體所有,進而實現由鄉鎮政府出讓集體建設用地的局面。如此反復,最終可能會形成城市國有土地由市縣政府代表國務院出讓,農村集體土地由鄉鎮政府代表集體出讓,所有土地均由政府出讓。因而,城鄉建設用地市場兩類土地出讓主體的確定是市場融合面臨的一個關鍵問題。
(二)市場客體:工業用地和住宅用地在城鄉間的差異分析
目前,集體建設用地尤其是經營性建設用地進入市場有三種方式:一是通過征地轉變為國有建設用地之后通過城市建設用地市場出讓,二是通過城鄉建設用地增減掛鉤實現土地“身份”的轉變,三是集體建設用地直接流轉給用地企業[6]。土地征收是城市建設用地供給增加、“鄉—城”土地此消彼長的主要合法途徑。土地征收實質是把農村土地轉變為城市國有土地的過程,為國有土地有償出讓奠定基礎,實現不斷的可持續。雖然城鄉建設用地市場分割伴隨著同地不同權、同地不同價等問題,引起集體建設用地資產屬性發揮不完全,但地方政府可以通過土地征收實現集體土地到國有土地的轉變,進而保證城市土地的持續供應。在城鄉建設用地市場分割的情況下,不管是通過土地征收增加城市國有土地供給,還是通過公開市場出讓土地均是市縣政府壟斷的,因此不會對城市土地市場產生不利影響。
城市建設用地使用經歷了無償劃撥、協議出讓再到公開市場出讓的變化歷程,價格機制、供求機制和競爭機制在城市建設用地市場中廣泛發揮作用。集體建設用地目前也經歷了無償使用到協議出讓過程,如果能夠實現與國有建設用地一樣在城鄉統一的建設用地市場上公開出讓,用地者可以直接向農村集體經濟組織取得建設用地。這樣,工業用地供給方將由以國有土地為主轉變為國有和集體土地雙重供應。雖然集體建設用地流轉將起到補充城市建設用地供給不足的問題,但會對城市建設用地市場帶來不利影響,因為兩種渠道供地必然會形成一定程度的競爭,這種競爭更多地體現在城鄉工業用地上,表現在招商引資的城鄉競爭。如果嚴格禁止集體建設用地進行房地產開發,開發商不能通過集體建設用地市場取得住宅用地使用權,則不會對市縣政府城市土地財政產生影響,因為商住用地出讓是市縣政府獲取土地出讓金的關鍵來源。分割情況下國有土地在招商引資和土地財政上均具有優勢,融合之后,引資將會受到挑戰,如果允許集體建設用地進行房地產開發,那么城市土地財政也會受到影響。因此,在構建城鄉統一建設用地市場時需要考慮地方政府財源的穩定性和持續性,賦予地方政府尤其是基層政府更多的與事權相匹配的稅權[20]。
三、城鄉統一建設用地市場構建路徑
土地是財富之母,既是資源,又是資產。不僅要發揮其要素投入作用,而且要發揮其資產效應。因此,構建城鄉統一的建設用地市場,必須以土地資源屬性和資產屬性充分發揮為基礎,避免城鄉建設用地權利差異導致資產屬性的不完全。一方面要繼續保持市場分割條件下促進鄉村經濟發展和彌補各級地方政府財政收入的正效應,另一方面要從法律上明確城鄉建設用地同地同權同價待遇,實踐上明確統一市場交易平臺的主體責任,健全憑證管地用地制度和協調征地與集體建設用地流轉收益沖突,避免出現市場融合后的負效應。
(一)賦予城鄉建設用地同地同權同價待遇,以土地促進鄉村經濟發展
由于集體建設用地權利得不到認可,鄉鎮企業使用集體建設用地使用權進行抵押獲得貸款的可能性降低,可以獲得的抵押貸款數量降低,集體建設用地的資產價值得不到完整體現。那么會導致集體建設用地流轉市場萎縮,企業不再愿意拿集體建設用地。鄉鎮企業減少自然會影響到鄉村經濟發展,不利于縮小城鄉收入差距,實現城鄉統籌發展。因此需要在法律上承認集體建設用地的價值,修改《土地管理法》相關法律條款,實現農民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權”[21],賦予農村集體土地使用權與城市國有土地使用權同樣的產權權能,即具有相同的使用、收益以及處分的權能,建立城鄉相對統一的產權體系[22]。這樣有利于鄉鎮企業獲得銀行授信和貸款融資,可以更好地促進實體經濟的發展壯大,更有利于鄉村經濟的蓬勃發展。適度扶持農村集體建設用地上的企業發展與經營,確保持續穩定收入,以保證農民能夠每年分享土地上帶來的收益。
因此,在符合規劃和用途管制前提下,賦予集體建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價的待遇,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股和抵押。不僅發揮集體建設用地的資源要素投入功能,而且充分發揮集體建設用地的資產和收益功能,實現土地撬動經濟的杠桿作用。
(二)明確政府間收益分配規則,構建城鄉建設用地出讓收益動態分配機制
首先,必須明確城市土地出讓收益歸城市政府所有,農村土地出讓收益歸農村集體所有,讓集體成員共同參與、民主決策收益如何分配。不能因為城鄉統一土地市場構建,而導致城鄉建設用地出讓收益的統一、分配的模糊。在收益分配明確的前提下,嚴格區分市縣、鄉鎮和村集體三級財權與事權,嚴禁將市縣、鄉鎮事權轉嫁給村集體,不能因為村集體收入的增加而增加村集體應承擔的責任。
其次,通過建立土地出讓收益動態分配機制協調發展建設與民生保障的矛盾。在基礎設施建設尚未完善的前提下,政府和集體應該分享較多的城鄉建設用地出讓收益,以緩解地方政府和村集體進行基礎設施建設和提供基本公共服務面臨的財政困境,讓市民或村民享受間接的土地出讓收益,分配給市民或村民的土地出讓直接收益相對少些。當基礎設施完善以后,地方政府的職能由“硬公共品”供給為主轉向以“軟公共品”供給為主時,可以分配給市民或村民相對較多的土地出讓直接收益。即地方政府分配的直接收益比例逐漸減小,市民或村民分配的直接收益比例逐漸增加。
(三)規范出讓主體職責,建立城鄉建設用地統一的市場交易平臺
構建城鄉統一的建設用地交易市場,實現“兩種產權、統一市場”的運作形式,實現城鄉建設用地“公開、公平、公正”流轉。農村集體建設用地出讓參照城市國有土地出讓管理,中央政府進行頂層設計,市縣政府具體負責規范集體建設用地市場,為集體建設用地提供招標、拍賣和掛牌等交易平臺,并收取相應稅費。
集體建設用地出讓主體上移,以市縣政府為主體,不以鄉鎮集體或村集體為出讓主體,減少出讓主體多元帶來的矛盾,但集體建設用地由原集體土地所有權人作為出讓人簽訂使用權出讓合同;對出讓用途而言,現階段集體建設用地應該以工業用地為主,嚴格禁止宅基地進入統一市場流轉;集體建設用地出讓收益劃歸集體所有,由集體成員代表大會決定收益分配方式,主要用于緩解鄉村債務、促進村莊經濟發展和增加農民福利。
(四)健全城鄉建設用地憑證管地用地制度,做好市場管理基礎依據
健全憑證管地用地制度,凡是擬被征收的農村集體所有土地,在辦理征地手續之前,必須完成農村集體土地所有權登記,在征地拆遷時,要依據農村集體土地所有權證或農村集體土地使用證進行補償。開展集體建設用地使用權排查,有證、無證分類管理,凡是擬進入市場流轉的經營性集體建設用地使用權,必須經過確權登記[23],做到產權明晰、沒有糾紛,沒有經過確權登記的集體建設用地使用權一律禁止流轉。對于已經在集體建設用地設立工廠的企業,要求必須辦理集體建設用地使用證,最終全部納入城鄉統一建設用地市場。
制定鄉鎮企業辦證過渡期政策,為城鄉統一建設用地市場管理奠定基礎。(1)對于企業效益好的,等待合同到期,交由城鄉統一建設用地市場出讓(但如企業要求繼續使用,可以由城鄉統一建設用地市場以協議方式出讓給該企業)。(2)對于企業效益不好的,可以退地,根據剩余使用年限補償企業后,企業所使用土地進入建設用地儲備中心[24],交由城鄉統一土地市場。如果不退地,即便轉給其他企業,也不能超過剩余使用年限。
(五)協調征地與集體建設用地流轉收益沖突,穩定村集體和村民收益預期
征地是導致“鄉—城”土地此消彼長的重要途徑。城鄉接合部是土地征收的重點區域,也是農村集體建設用地流轉的高發地,因而成為征地和集體建設用地流轉矛盾最突出的區域。發達地區城鄉接合部有很多已經流轉的集體經營性建設用地,業已成為村集體和村民持續的、源源不斷的收入來源。如果征地補償所得不能與集體非農建設用地流轉收益相比,影響被征地農民的收益,則會引起政府與農民之間的征地沖突,因而重點是解決好農民的補償安置問題[25]。實際上,如果征地后的增值收益集體經濟組織不能分享,至少不能獲得集體建設用地流轉的收益那么多,有些村集體也不愿意被征地,樂于自己與企業簽訂協議方式流轉集體建設用地。
實際上,矛盾的關鍵不是征地,也不是城鄉建設用地要不要通過統一市場出讓,而是收益如何分配問題。因而,構建城鄉統一建設用地市場的同時,應該縮小征地范圍,減少征地補償與集體建設用地流轉收益之間的矛盾。如果征地,要給農民多元、合理、規范的保障,避免因土地征收收益不能與集體經營性建設用地流轉收益相匹配,引起農民不滿,給村集體和村民一個好的預期。同時,要不斷吸取2015年初全國人大常委會授權的北京市大興區等33個試點縣(市、區)在農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面的地方探索和基層經驗,為頂層設計奠定基礎。
四、簡要的研究結論
本文通過城鄉建設用地市場“分割效應”和“融合關鍵”的辯證思考提出完善城鄉統一建設用地市場的路徑,認為統一市場構建既要維持正效應也要減少負效應。
首先,市場分割為城鄉建設用地發揮資源和資產屬性提供了不同的渠道。城鄉建設用地市場分割具有促進鄉村經濟發展和改善市縣鄉村預算內財政“入不敷出”窘境的正效應,但也潛伏著效率損失等負效應。由于集體建設用地權利不完整,不僅集體建設用地的價值未能完全釋放,而且在抵押市場上不能得到銀行的認可,授信受到影響,不利于鄉鎮企業通過土地抵押貸款獲得融資。
其次,市場融合要以保持分割時的正效應,減少分割時的負效應為原則,做到帕累托改進,避免市場融合后導致“按下葫蘆浮起瓢”,產生新的問題。因而,需要厘清市場主體、市場客體和收益分享等市場融合的關鍵問題。
最后,城鄉統一的建設用地市場構建,不僅要發揮土地的要素投入作用,而且要充分發揮土地的資產效應和財富效應,避免城鄉建設用地權利差異導致資產屬性的不完全。一方面要繼續保持市場分割條件下促進鄉村經濟發展和彌補各級地方政府財政預算收入的正效應,另一方面要從法律上明確城鄉建設用地同地同權同價待遇,實踐上明確統一市場交易平臺的主體責任,明確主體間的“權”“責”“利”,健全憑證管地用地制度和協調征地與集體建設用地流轉收益沖突,避免出現市場融合后的負效應。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報(社會科學版)2017年03期
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