土地是一種短缺資源，是制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“瓶頸”。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及土地資本化、資產(chǎn)化、市場化進(jìn)程的加快，原有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地彼此分割的“二元”產(chǎn)權(quán)體制和“二元”管理體制已不能適應(yīng)時代發(fā)展要求，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地勢在必行。統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地，必須深化建設(shè)用地制度改革，特別是要深化農(nóng)村建設(shè)用地制度改革，構(gòu)建統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土地制度。
建立健全城鄉(xiāng)一體化的土地利用規(guī)劃制度
建立健全城鄉(xiāng)一體化的土地開發(fā)利用規(guī)劃制度，要把握以下五大重點(diǎn)。一是健全土地規(guī)劃體系。應(yīng)盡快開展區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃的編制工作，以便在區(qū)域?qū)哟紊蠈ι鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)模、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，尤其是城鎮(zhèn)規(guī)模與布局、土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用與工業(yè)化、城市化之間相互關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和安排。二是搞好城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃與農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的銜接。要把新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃納入到整個城鎮(zhèn)化建設(shè)的體系之中，搞好城鎮(zhèn)交通設(shè)施、電訊設(shè)施、水利設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施與新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的有機(jī)對接，從而在整體上形成功能齊全、功能互補(bǔ)的土地利用格局，最大限度提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率。三是搞好農(nóng)村社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃。要按照集約節(jié)約用地的總原則，對農(nóng)村社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民住宅用地、村集體公益事業(yè)用地等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。四是搞好建設(shè)用地中各類用地的規(guī)劃。在建設(shè)用地使用中，按用途不同，可分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地、公益事業(yè)用地、綠化用地等不同類型，不同類型的用地有不同的功能作用，不可或缺，不可替代，因此在建設(shè)用地規(guī)劃中要科學(xué)設(shè)計(jì)不同類型用地的比例關(guān)系。五是搞好城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，與耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)制度的銜接。
建立健全嚴(yán)格的集約節(jié)約用地制度
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國正在面臨用地需求持續(xù)增長和土地資源逼近極值的雙重壓力，建立最嚴(yán)格的集約用地、管地制度已經(jīng)刻不容緩。一是建立健全土地節(jié)約集約利用的動態(tài)管理制度。要在嚴(yán)保18億畝耕地紅線的前提下，搞好農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地面積的動態(tài)管理。要在搞好建設(shè)用地增量控制的同時，盤活存量。在土地管理思路上，應(yīng)從原來的耕地保護(hù)一條“紅線”控制轉(zhuǎn)變?yōu)楦嘏c土地開發(fā)強(qiáng)度兩條“紅線”雙重控制。二是建立健全嚴(yán)格的建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)。建立健全工業(yè)用地、商業(yè)用地、公益事業(yè)用地、城市綠化用地、農(nóng)村農(nóng)民的住宅用地等各類用地的使用標(biāo)準(zhǔn)。三是建立健全節(jié)約集約用地的監(jiān)管機(jī)制。創(chuàng)新國土資源管理部門的管理體制，以垂直管理為主改革和創(chuàng)新地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考評體系，把節(jié)約集約用地情況作為政績考核的重要內(nèi)容。
建立健全城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場制度
建立健全城鄉(xiāng)一體化的土地市場制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的必然要求，是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，是規(guī)律使然、大勢所趨。破除城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元”結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村建設(shè)土地進(jìn)入市場，已是共識。建立健全城鄉(xiāng)一體化的土地市場制度，其改革重點(diǎn)：一是國家和政府要明確農(nóng)村土地可以進(jìn)入市場的政策大方向。要允許并鼓勵工商資本進(jìn)入農(nóng)村。二是要搞好農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范和發(fā)展農(nóng)村建設(shè)用地市場。對目前已事實(shí)上進(jìn)入土地市場的農(nóng)村建設(shè)用地，應(yīng)通過轉(zhuǎn)制、確權(quán)、分利進(jìn)行規(guī)范。要改革農(nóng)村宅基地制度，改革農(nóng)民住宅用地的取得方式，完善農(nóng)村宅基地分配政策，探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制。
探索建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地人地掛鉤制度
城鄉(xiāng)建設(shè)用地人地掛鉤，就是要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)人口建設(shè)用地的人均占有量，根據(jù)城鄉(xiāng)人口的增減變化，調(diào)整人均占用建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)。具體而言，應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行探索。其一，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張要與其所吸納的常住人口掛鉤。要根據(jù)人口的增加，按比例增加城鎮(zhèn)的建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)，在保障城鎮(zhèn)常住人口基本的居住用地外，還要配套搞好醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等其他建設(shè)用地的供應(yīng)。其二，探索實(shí)行農(nóng)民宅基地和承包地有償有序合理退出政策。其三，建立和完善人地掛鉤的制度保障機(jī)制。搞好區(qū)域建設(shè)用地和人口總量核查。實(shí)現(xiàn)人地掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通、生態(tài)等專項(xiàng)規(guī)劃相銜接。
改革和創(chuàng)新土地增值收益分配制度
深化土地增值收益分配制度改革，必須把握以下幾個著力點(diǎn)。一要合理滿足被征地農(nóng)民的利益需求。要充分考慮失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民共享土地增值收益。二要充分關(guān)照廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)普通居民的土地權(quán)益。土地增值收益除適當(dāng)用于社會公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展外，還要對廣大農(nóng)村地區(qū)、特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)核心村的農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活，予以轉(zhuǎn)移支付。三要對農(nóng)業(yè)經(jīng)營予以財(cái)政補(bǔ)貼。土地用于農(nóng)業(yè)，難以產(chǎn)生巨大的土地增值收益，但卻對保障國家的糧食安全至關(guān)重要。國家和政府必須通過轉(zhuǎn)移支付，對農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營者，進(jìn)行利益補(bǔ)償。四要建立健全稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，防止個別群體在土地開發(fā)經(jīng)營中牟取暴利。
近些年來，一些地方開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了一定積極作用。要繼續(xù)實(shí)行“增減掛鉤、占補(bǔ)平衡”政策。在保障“18億畝耕地”紅線的前提下，繼續(xù)實(shí)行“雙掛鉤”政策。通過空心村治理、荒山荒坡治理，有效增加建設(shè)用地供應(yīng)總量。
作者系河南省社科院《中州學(xué)刊》社長、首席研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：河南日報(bào)
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