土地是一種短缺資源，是制約我國經濟社會發展的“瓶頸”。隨著我國市場經濟的發展以及土地資本化、資產化、市場化進程的加快，原有的城鄉建設用地彼此分割的“二元”產權體制和“二元”管理體制已不能適應時代發展要求，統籌利用城鄉建設用地勢在必行。統籌利用城鄉建設用地，必須深化建設用地制度改革，特別是要深化農村建設用地制度改革，構建統籌利用城鄉建設用地的土地制度。
建立健全城鄉一體化的土地利用規劃制度
建立健全城鄉一體化的土地開發利用規劃制度，要把握以下五大重點。一是健全土地規劃體系。應盡快開展區域規劃或國土規劃的編制工作，以便在區域層次上對社會經濟發展水平和規模、城鎮體系規劃，尤其是城鎮規模與布局、土地利用與經濟發展、土地利用與工業化、城市化之間相互關系進行協調和安排。二是搞好城鎮建設用地規劃與農村建設用地規劃的銜接。要把新農村建設用地規劃納入到整個城鎮化建設的體系之中，搞好城鎮交通設施、電訊設施、水利設施以及公共服務設施與新農村基礎設施及公共服務設施的有機對接，從而在整體上形成功能齊全、功能互補的土地利用格局，最大限度提高城鄉建設用地利用效率。三是搞好農村社區和新農村建設用地規劃。要按照集約節約用地的總原則，對農村社區和新農村建設中的農民住宅用地、村集體公益事業用地等進行科學規劃。四是搞好建設用地中各類用地的規劃。在建設用地使用中，按用途不同，可分為工業用地、商業用地、居住用地、公益事業用地、綠化用地等不同類型，不同類型的用地有不同的功能作用，不可或缺，不可替代，因此在建設用地規劃中要科學設計不同類型用地的比例關系。五是搞好城鄉建設用地規劃與城鄉經濟社會發展規劃，與耕地保護和生態保護制度的銜接。
建立健全嚴格的集約節約用地制度
隨著工業化、城鎮化的快速推進，我國正在面臨用地需求持續增長和土地資源逼近極值的雙重壓力，建立最嚴格的集約用地、管地制度已經刻不容緩。一是建立健全土地節約集約利用的動態管理制度。要在嚴保18億畝耕地紅線的前提下，搞好農業用地、建設用地面積的動態管理。要在搞好建設用地增量控制的同時，盤活存量。在土地管理思路上，應從原來的耕地保護一條“紅線”控制轉變為耕地與土地開發強度兩條“紅線”雙重控制。二是建立健全嚴格的建設用地使用標準。建立健全工業用地、商業用地、公益事業用地、城市綠化用地、農村農民的住宅用地等各類用地的使用標準。三是建立健全節約集約用地的監管機制。創新國土資源管理部門的管理體制，以垂直管理為主改革和創新地方政府和領導干部的政績考評體系，把節約集約用地情況作為政績考核的重要內容。
建立健全城鄉一體化的建設用地市場制度
建立健全城鄉一體化的土地市場制度是經濟發展規律的必然要求，是市場經濟的必然要求，是規律使然、大勢所趨。破除城鄉建設用地“二元”結構，讓農村建設土地進入市場，已是共識。建立健全城鄉一體化的土地市場制度，其改革重點：一是國家和政府要明確農村土地可以進入市場的政策大方向。要允許并鼓勵工商資本進入農村。二是要搞好農村建設用地產權制度改革，規范和發展農村建設用地市場。對目前已事實上進入土地市場的農村建設用地，應通過轉制、確權、分利進行規范。要改革農村宅基地制度，改革農民住宅用地的取得方式，完善農村宅基地分配政策，探索農民住房保障的新機制。
探索建立城鄉建設用地人地掛鉤制度
城鄉建設用地人地掛鉤，就是要統籌考慮城鄉人口建設用地的人均占有量，根據城鄉人口的增減變化，調整人均占用建設用地的結構。具體而言，應在以下幾方面進行探索。其一，城鎮建設用地的擴張要與其所吸納的常住人口掛鉤。要根據人口的增加，按比例增加城鎮的建設用地供應指標，在保障城鎮常住人口基本的居住用地外，還要配套搞好醫院、學校、商業網點等其他建設用地的供應。其二，探索實行農民宅基地和承包地有償有序合理退出政策。其三，建立和完善人地掛鉤的制度保障機制。搞好區域建設用地和人口總量核查。實現人地掛鉤規劃與土地利用總體規劃、城鎮規劃、新型農村社區規劃、產業集聚區規劃等相協調，與工業、農業、水利、交通、生態等專項規劃相銜接。
改革和創新土地增值收益分配制度
深化土地增值收益分配制度改革，必須把握以下幾個著力點。一要合理滿足被征地農民的利益需求。要充分考慮失地農民的利益，讓農民共享土地增值收益。二要充分關照廣大農民和城鎮普通居民的土地權益。土地增值收益除適當用于社會公共服務事業的發展外，還要對廣大農村地區、特別是農業生產核心村的農村發展和農民生活，予以轉移支付。三要對農業經營予以財政補貼。土地用于農業，難以產生巨大的土地增值收益，但卻對保障國家的糧食安全至關重要。國家和政府必須通過轉移支付，對農地生產經營者，進行利益補償。四要建立健全稅收調節機制，防止個別群體在土地開發經營中牟取暴利。
近些年來，一些地方開展了城鄉建設用地增減掛鉤試點，對統籌城鄉發展發揮了一定積極作用。要繼續實行“增減掛鉤、占補平衡”政策。在保障“18億畝耕地”紅線的前提下，繼續實行“雙掛鉤”政策。通過空心村治理、荒山荒坡治理，有效增加建設用地供應總量。
作者系河南省社科院《中州學刊》社長、首席研究員
中國鄉村發現網轉自：河南日報
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