摘要：政策資源分配不均不僅會偏離政府支持農民合作社發展的政策目標，還會導致農民合作社不公平競爭。本文理論分析了農民合作社核心成員社會資本對其獲取政策性資金的影響，以及獲取政策性資金的合作社內部核心成員與普通成員的受益差異，并利用來自中國三省的樣本合作社與農戶數據進行實證研究。研究發現，以理事長為代表的合作社核心成員政治性社會資本越豐富，越容易獲得政策性資金，并且獲得的金額越大；而沒有證據表明商業性社會資本對合作社獲取政策性資金有顯著影響。在獲得政策性資金的合作社內部，普通成員受益程度顯著低于核心成員，政策性資金在合作社間及內部成員間分配不均。現階段支持農民合作社的政策資源存在分配不均問題，合作社發展政策的支持方向和內容、政策性資金的分配方式都需要進行調整和優化，為農民合作社的公平和健康發展創造更好的政策環境。
關鍵詞：農民合作社;社會資本;政策性資金獲取;成員異質性;受益差異
一、研究問題與文獻綜述
農民專業合作社（后文簡稱“農民合作社”）近年來在我國迅速發展。作為小農戶實現聯合的組織創新，農民合作社有助于提高農民的組織化程度與福利水平。截至2016年10月底，全國依法登記的農民合作社已有174.9萬家，覆蓋全國43.5%的農戶。我國農民合作社的迅速發展，在很大程度上得益于政府對其發展的立法支持和財政資金扶持。一方面，2007年《農民專業合作社法》的頒布以立法形式規范了農民專業合作社的組織和行為；另一方面，僅2003—2012年，中央財政累計投入了34.2億元支持農民合作社發展，2013年各級財政支持總額達55億元。政府對合作社的財政支持既包括稅收優惠，對合作社發展能力的扶持（主要支持農民合作社在信息、培訓、農產品質量標準與認證、農業生產基礎設施建設、市場營銷和技術推廣等方面開展服務）等普惠型政策，也包括使用最廣、影響最直接的項目支持政策。項目支持通常由地方政府向符合條件的合作社直接安排財政投資項目，引導國家政策性扶持資金形成的資產移交由合作社管護，相較于稅收優惠、技術培訓推廣等普惠性扶持政策更具有明顯的“樹典型”特征。
農民合作社具有準公共物品的性質，政府對其進行政策性資金支持的目的在于增加合作社資本積累，擴大合作社規模，最重要的是讓成員受益。《農民專業合作社法》規定，“合作社接受國家財政直接補助和他人捐贈形成的財產平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員”，說明合作社獲取的政策性資金應該在合作社內部量化到成員。但理論上講，政府政策如果支持方向和內容不當，使得政策性資金分配不均，反而會影響合作社的公平競爭和良性發展，導致農戶發展機會不均，偏離政策設計的初衷。現實中，無論是政策性資金的獲取還是其在合作社內部的分配，可能都缺乏瞄準性。在政策性資金獲取方面，多數研究認為，以項目為載體、同時缺乏有效監督的瞄準機制會使地方政府出于政績以及資金支持效率的考慮，優先選擇支持規模較大、社會資源豐富的合作社。地方政府與農村能人之間可能會形成庇護關系，并影響領辦合作社的農村能人獲得政策性資金支持的可能性。不同合作社政策性資金的獲取與以理事長為代表的合作社核心成員所擁有的各項資源密切相關。政策性資金在合作社內部的分配則受扶持政策的瞄準機制不合理、后續監管缺位等外部環境因素，及合作社內部權利過度中心化造成的核心機制缺位等內在因素影響，使得剩余索取權分配傾向于大股東，支持資金的公平性難以體現。在規模偏好性和示范偏好性的驅動下，僅有少數農民合作社得到了公共財政的支持；同時，因疏于監管,以合作社之名獲取政策性收益的行為也時有發生，對爭取到的財政支持資金既沒有按要求使用,也沒有按成員人均量化到成員賬戶，政策性收益未能惠及廣大成員。
一些文獻對農民合作社政策性資金獲取的影響因素及政策性資金獲取后在合作社內部的量化問題進行了定性研究，但有兩個問題仍值得進一步探討：首先，現有研究無法回答“政策性資金被具有什么特征的合作社拿走了”。現實中合作社的發起人既包括具有商業性資本的農民企業家和經紀人，也包括具有政治性資本的基層干部。核心成員擁有的社會資本類型不同，其所在合作社獲取政策性資金的可能性和獲取額度可能會有所差異。其次，現有研究無法回答“在獲取政策性資金合作社內部，異質性成員受益是否存在差異”。對合作社的財政資金支持既是國家對弱勢群體與弱勢產業的直接幫扶，又是合作社的重要收益來源之一。現有針對合作社成員受益問題的研究，大多僅以“是否加入合作社”作為農戶角色劃分標準，忽視了成員的異質性與異質性成員在享受政策性資金扶持過程中的區別，缺乏針對核心成員和普通成員受益程度差異的定量分析。因此，進一步厘清以合作社理事長為代表的核心成員的社會資本與合作社政策性資金獲取之間的關系，以及在獲取政策性資金的合作社內異質性成員的受益差別，將有助于我們加深對合作社政策性資金獲取及分配效果的理解，為國家完善扶持合作社的相關政策提供針對性建議。
與以往研究相比，本研究的貢獻體現在以下兩方面：一是本研究系統分析了以合作社理事長為代表的核心成員的不同類型社會資本對合作社獲取政策性資金的作用機制，并進行實證檢驗，對現有研究進行補充和完善；二是本研究放棄合作社成員同質的假定，將合作社成員角色細化為普通成員與核心成員，以合作社成員異質性為前提，研究了政策性資金在合作社內部的分配機制與成員受益差異，使合作社政策性資金扶持對農戶作用的評估更加系統和客觀。
二、理論分析與研究假說
政府通過財政扶持農民合作社的目標是為了促進合作社的發展，實現全體成員增收，以提高農民的經濟、社會地位。政策性資金作為合作社除業務收入之外的主要收益來源，在改善合作社的資金約束、降低農民參與市場競爭風險、促進合作社發展、促使內部成員受益等方面具有重要意義。
但是由于農戶異質性的存在，政策性資金分配不均會導致政府扶持合作社的政策偏離既定目標，無法發揮其應有作用。如圖1所示：一方面，不同合作社的發起人團隊特別是以理事長為代表的核心成員在資源稟賦上存在著顯著的差異。社會資本作為資源稟賦的重要體現之一，影響著核心成員對合作社的管理與運營；另一方面，受合作社內部成員異質性的影響，獲得政策性資金的合作社，其核心成員與普通成員的受益也會存在差異。兩方面的共同作用最終導致政策性資金在合作社間及合作社內部成員間的分配不均。
在我國現行的合作社扶持政策下，以合作社理事長（社長）為代表的合作社核心成員的社會資本差異直接影響合作社能否獲取政策性資金，以及獲取資金的金額。一方面，專業大戶、鄉村干部、經紀人等政治、商業資本占據優勢的農村能人在合作社成立初期，順應農民合作愿望而發起農民合作社，并且隨著合作社的發展，逐步轉型為合作社核心成員，擔任整合資源、管理運營合作社的職權。合作社核心成員在合作社產權界限模糊、個人利益與合作社集體利益高度關聯的情況下，積極爭取各項資源以增加合作社收益，從而使自身也受益，符合理性人假設。另一方面，合作社扶持政策以項目支持為主，并且由地方政府實際掌握財政資源的“選擇性再分配權”，還在一定程度上不受中央政府的后續監管。最終，地方政府出于政績考慮，找到與農村能人合作雙贏的謀利空間。由于政策性資金的發放與地方政府直接相關，上述合作謀利空間使合作社核心成員的政治性社會資本成為合作社獲取政策性資金的關鍵影響因素。相對于擁有商業性社會資本的理事長來說，與政府保持良好關系的理事長更易獲得政府的政策性資金支持。
政策性資金分配不均一方面表現為合作社間的分配不均，另一方面受到成員異質性、利益博弈和合作社內部利益分配機制的影響，還表現為合作社成員間的受益差異。合作社“所有者與惠顧者同一”的本質在理論上要求成員承擔成本、風險的義務與分享剩余權利均等。但在我國多數合作社的合作中，起領辦組織作用的農村能人往往轉型為合作社核心成員，普通農戶則因缺乏經濟、社會資本和企業家才能，逐步演變為普通成員，甚至是合作社雇工或名義成員。核心成員承擔全部或大部分的成本與風險，貢獻率大于普通成員，也擁有高于普通成員的交易量（額）和股權。處于跟隨地位的普通成員不承擔或十分有限地承擔成本與風險，被動接受內部利益分配機制，無法掌控合作社控制權，在合作過程中更多地采取“搭便車”行為。合作社成員間的上述差異使核心成員在很大程度上掌握了合作社的控制權和剩余索取權，并選擇私有產權或模糊產權的處理方式作為解決外部性的方法，根據自身承擔的成本來分配合作社的利益，因此，合作社通過獲得政策性資金形成的資產主要由核心成員處置。但是，由于核心成員需要與普通成員保持穩定的合作關系以獲得規模經濟，即使核心成員掌握了大部分控制權和剩余索取權，在對政策性資金進行分配時仍會兼顧普通成員的利益，將所獲得的政策性資金一部分用于合作社項目建設和服務功能上。因此，核心成員的受益來源包括對政策性資金直接獲取和合作社服務功能提供兩方面。而普通成員雖然受益，但受益主要來自于合作社所提供的基本服務功能。核心成員的受益程度要高于普通成員，最終表現為內部成員間受益差異。
綜上所述，本文提出以下兩個需要實證檢驗的研究假說：（1）以理事長為代表的合作社核心成員的政治性社會資本越豐富，合作社越容易獲得政府政策性資金支持，且獲得的金額越大。（2）獲得政府政策性資金的合作社其資金支持的取得對核心成員收入產生正向的影響，對于普通成員雖然也有影響，但低于對核心成員的促進作用。
三、政策性資金獲取與分配：基于三省實地調研數據的分析
本文分析所用數據來自于課題組2014年9月至11月對江蘇、吉林、四川三省9縣18個鄉鎮331個樣本村實地訪談獲得的500家合作社數據，18家大棚果蔬合作社以及相關的255戶農戶數據。樣本地區的選取各具區域代表性，其中，吉林代表人均耕地等農業資源豐富的農業主產地區，江蘇代表非農就業發達、人口密集、市場需求旺盛的經濟發達地區，四川代表人均耕地資源匱乏、多山地、勞務輸出較多的經濟欠發達地區。調研收集了樣本合作社主要特征等信息，以及樣本農戶加入合作社的情況與其2008年和2013年農戶家庭特征、生產和收入等方面的數據。
（一）政策性資金主要被核心成員社會資本豐富的少數合作社獲得
在地方政府主要掌握財政支持資源分配權力，并將政績及合作社支持資金使用效率作為政策性資金分配過程中的優先考慮因素的背景下，合作社核心成員的社會資本可能會成為決定合作社能否獲得政策性資金支持的關鍵因素。現實中，合作社的核心成員往往是當地能人或基層干部，具有社會資本集聚的特征。為了分析不同類型社會資本對合作社獲取政策性資金支持的影響，本文將核心成員的社會資本區分為政治性社會資本和商業性社會資本。就政治性社會資本來看，合作社理事長發起前是否擔任過村干部，或是否有親朋在縣及以上部門任職能夠較好地反映合作社核心成員的政治性社會資本，滿足其中一項即認為理事長擁有政治性社會資本。從商業性社會資本來看，理事長是否開辦過公司，理事長是否做過農產品生意和擔任過農產品經紀人，理事長是否銷售過農資，均能夠較好地反映合作社核心成員的商業性社會資本，滿足其中一項即認為理事長擁有商業性社會資本。
表1分析了核心成員（理事長）政治性社會資本和商業性社會資本與合作社是否獲取政策性資金，及累計獲得的政策性資金金額的相關分析。分析采用的是500家合作社中有實際活動的248家合作社2013年的數據。結果表明，政策性資金主要被核心成員社會資本豐富的少數合作社取得，尤其是理事長擁有政治性社會資本的合作社，獲得政策性資金的比例更高。理事長擁有政治性社會資本的合作社獲得政策性資金的比例為44.58%，高出缺乏政治性社會資本理事長的合作社22.76%。擁有商業性資本的合作社獲得政策性資金的比例為30.91%，高出理事長缺乏商業性社會資本的合作社2.65%。理事長擁有社會資本的合作社獲取政策性資金更多，理事長擁有政治性社會資本的合作社累計獲得的政策性資金總額平均為7.68萬元，高于理事長社會資本缺乏的合作社4萬元以上，高于理事長擁有商業性社會資本的合作社0.88萬元。政策性資金在合作社間分配不均的現象明顯。
（二）合作社核心成員政策性資金受益程度高于普通成員
在系統分析了合作社內部政策性資金分配不均導致成員受益差異影響機制的基礎上，為更加全面地解釋政策性資金獲取對不同農戶收入的影響和利益分配差異，本文在考慮合作社內部普通成員和核心成員差異的同時，將本村非成員農戶和無合作社村農戶納入分析中，作為對照組進行對比研究。
為對農民合作社政策性資金在異質性成員間的分配情況進行初步判斷，本文對農民合作社獲取政策性資金與農戶收入間的關系進行交叉分析。分析結果如表2所示，獲取政策性資金合作社的核心成員、普通成員以及所在村非成員的收入都普遍高于未獲取政策性資金合作社的農戶；獲得政策性資金支持合作社的普通成員和核心成員的收入均高于非成員農戶，但核心成員收入遠高于普通成員。政策性資金在合作社內部成員間分配不均表現為合作社內部異質性成員間的政策性資金受益程度差異。
四、模型設計與實證分析
（一）模型設計
基于上述分析，本文分別建立兩組計量經濟模型，第一組是對以合作社理事長為代表的核心成員社會資本與合作社政策性資金獲取之間的關系進行實證分析；第二組是就合作社所獲政策性資金對不同成員收入的影響進行實證分析，以驗證合作社政策性資金在合作社間及內部異質性成員間的分配不均問題。
1.政策性資金在合作社間分配不均
為了評估核心成員是否具備政治性社會資本和商業性社會資本對合作社獲取政策性資金的影響，本文設置了如下兩個計量經濟模型對兩者之間的關系進行實證檢驗，以驗證本文的第1個假說：
ISi=α+β·psi+δ·csi+Zi·γ+μi（1）
SAi=α+β·psi+δ·csi+Zi·γ+μi（2）
式（1）和式（2）中，i表示第i個合作社，式（1）中，IS表示農民合作社從發起時到2014年期間是否獲得了政策性資金；式（2）中，SA表示農民合作社從發起時到2014年期間累計獲得政策性資金的總額。本文設置了兩類變量反映核心成員的社會資本：一是政治性社會資本，用ps表示；二是商業性社會資本，用cs表示。由于式（1）中被解釋變量為二值虛擬變量，故采用Probit模型進行參數估計。累計獲得政策性資金的總額是連續變量，故采用OLS模型進行參數估計。但由于有相當比例的合作社未獲取政策性資金，被解釋變量取值為0，存在樣本省察問題，因此式（2）進一步采用Tobit模型進行參數估計。
Z代表一組控制變量，主要包括三類：一是理事長個人和家庭特征，如合作社發起時，理事長年齡、家庭收入；二是合作社的特征，如合作社的類型是否公司或大戶，合作社是否生產高附加值農產品，合作社的主營業務是否產品類；三是其他村層面和地區層面的控制變量。由于本文的關鍵解釋變量采用的是合作社發起時的數據，同時也為了避免內生性問題，本文選用了2008年合作社所在村的村人均耕地面積、村人均純收入、村距離縣城的距離、村企業數量、村社會生產總值、村二三產業占比作為村層面的控制變量，并設置了省份虛擬變量反映地區差異。
2.政策性資金在合作社內成員間分配不均
本文基于18家大棚果蔬合作社255戶農戶的2期面板數據，采用非觀測效應綜列數據固定效應模型來分析合作社政策性資金獲取對不同農戶受益差異的影響，以此來驗證本文的第2個假說。以無合作社村農戶為基準，如果獲取政策性資金的合作社，其核心成員與外村農戶相比收入有差異，而普通成員與外村農戶沒有差異，則表示合作社利益分配偏向核心成員。
上述式（3）中，i代表第i個農戶，t是取值為0或1的時間虛擬變量，取1時為2013年，取0時為2008年。因變量income表示一組收入變量，分別是人均大棚果蔬收入、人均果蔬總收入、人均總收入。p1、p2和p3是取值為0或1的虛擬變量，p1為1時表示非成員；p2為1時表示普通成員；p3為1時表示核心成員。政策性資金獲取變量fd是取值為0或1的虛擬變量，為了便于分析，將獲得政策性資金的合作社設置為0，未獲得政策性資金的合作社設置為1。
在實證分析中，模型（1）、（2）的被解釋變量“是否獲得了政策性資金”及“累計獲得政策性資金的總額”均為截至2014年的情況，關鍵解釋變量社會資本是滯后的合作社成立時核心成員的情況，其他控制變量也采用了2008年的滯后變量，在一定程度上緩解了內生性問題。在模型（3）中，研究對象為合作社內部成員，被解釋變量為成員收入情況，解釋變量是合作社有無獲得政策性資金支持。一般情況下，合作社是否獲得政策性資金支持并非普通成員努力和影響的結果，因此，理論上內生性問題并不嚴重。
(二)實證分析
1.核心成員社會資本對合作社政策性資金獲取的影響分析
以理事長為代表的合作社核心成員的政治性社會資本和商業性社會資本對合作社政策性資金獲取影響的實證結果見表3。Probit模型的估計結果顯示，理事長政治性社會資本對合作社是否獲得政策性資金有正向影響，并在1%的統計水平上顯著；理事長商業性社會資本對合作社是否獲得政策性資金無顯著影響。OLS模型和Tobit模型的估計結果均顯示，理事長政治性社會資本對合作社累計獲得政策性資金總額有正向影響，并分別在10%和5%的統計水平上顯著；而理事長商業性社會資本對合作社累計獲得政策性資金總額的影響并不顯著。
由于Probit模型為非線性模型，模型中的系數并不能直接反映政治性社會資本對合作社政策性資金獲取的邊際影響。因此，本文進一步計算得到了理事長政治性社會資本影響合作社政策性資金獲取的邊際效應值。結果表明，理事長政治性資本更豐富的合作社，其獲得政策性資金的可能性比理事長沒有政治性社會資本的合作社要高18.67%。
以上實證分析的結果表明，核心成員政治性社會資本豐富的少數合作社更易獲得政策性資金，核心成員的商業性社會資本對于合作社是否獲取政策性資金以及獲取政策性資金總額均無顯著的影響，政策性資金在合作社之間的分配偏向于政治性社會資本更豐富的核心成員所在的合作社，驗證了本文的第一個假說。
2.政策性資金獲取與異質性成員受益差異分析
合作社獲取政策性資金對異質性成員受益影響的估計結果見表4。
結果顯示，獲得政策性資金合作社對于核心成員、普通成員均有明顯的正向影響。從交互項的系數來看，對于核心成員來說，獲得政策性資金的合作社的人均大棚果蔬收入和人均果蔬總收入在10%的顯著性水平下分別比沒有獲得政策性資金的合作社高17597元和17295元。在10%的顯著性水平上，獲得政策性資金合作社的普通成員的人均大棚收入和人均果蔬總收入分別比沒有獲得政策性資金支持合作社的普通成員高8568元和7782元。可見，獲得政策性資金合作社對于普通成員的收入有顯著影響。進一步的，從農戶角色的系數來看，獲取政策性資金的合作社核心成員的人均大棚果蔬收入、人均果蔬總收入和人均總收入分別比外村農戶要高28277元、27014元和30498元。獲得政策性資金的普通成員與外村農戶之間在收入上沒有顯著區別。
為進一步比較政策性資金對合作社內部核心成員和普通成員影響的差異，本文對核心成員與普通成員人均大棚果蔬收入、人均果蔬總收入和人均總收入的系數進行F檢驗，結果見表5。獲取政策性資金合作社的核心成員與外村農戶之間的收入差異遠高于普通成員與外村農戶之間的收入差異。F檢驗分別為12.5、13.46和9.3，拒絕了核心成員與普通成員人均大棚果蔬收入和人均果蔬總收入以及人均總收入無差異的原假設，接受了核心成員與普通成員有差異的備擇假設。F檢驗的結果表明，獲取了政策性資金支持的合作社，雖然其普通成員能夠在一定程度上受益，但其普通成員的人均大棚果蔬收入、人均果蔬總收入和人均總收入顯著低于核心成員，驗證了本文的第二個假說。
五、結論與政策建議
本文基于以農民合作社理事長為代表的核心成員社會資本差異及合作社內部成員異質性視角，研究我國現行的以項目為載體的合作社扶持政策造成政策性資金在合作社之間、合作社內部成員間的分配不均問題，并提供了相應的實證依據。研究發現，受實際掌控政策支持資源的地方政府與社會資本豐富的合作社核心成員間存在謀利共贏空間等因素影響，政策性資金在合作社間的分配傾向于核心成員社會資本豐富的少數合作社。實證結果同樣驗證了核心成員政治性社會資本越豐富的合作社越容易獲得更多的資金支持。而政策性資金在合作社內部異質性顯著的成員間的分配則受到合作社既有利益分配機制的影響，在核心成員掌握合作社控制權及剩余索取權，普通成員僅處于跟隨地位時，獲取政策性資金支持的合作社普通成員雖能夠在一定程度上受益，但其受益程度顯著低于核心成員，表現出政策性資金在合作社內部成員間分配不均，實證分析結果也提供了依據。合作社政策性資金在現實分配中沒有完全體現普惠性與益貧性的原則，偏離了既定政策目標，一定程度上造成了合作社間的不公平競爭，加深了農村地區的貧富差距。
本研究對于深刻認識我國現行合作社扶持政策具有重要的意義。我國實行的合作社扶持政策將促進合作社發展、促進農民增收作為政策目標，但在現實操作中受到合作社扶持政策瞄準機制不合理，合作社內部治理機制、利益分配機制不健全等因素的影響，政策性資金被核心成員社會資本豐富的少數合作社獲得；而獲得資金支持的合作社也存在將利益分配重心傾向于核心成員的現象，合作社扶持政策未有效發揮其應有作用。因此，為實現合作社扶持政策目標，促進合作社發展與其成員受益增加，應改善現行的政策瞄準機制，取消地方政府政績考核與合作社發展數量掛鉤的制度，轉為注重合作社的能力建設與質量提升；在政策資源配給方面應堅持以多元化、多層次的普惠型政策為主，逐漸減少傾向于大社、強社的項目型幫扶，重點識別和扶持具有發展潛力且尚處于起步階段的合作社。同時，在合作社內部應著力完善以利益分配為代表的機制建設，建立健全成員賬戶，確保政策性資金實現量化，并無差別地惠及全部成員。
作者簡介：徐志剛，男，南京農業大學經濟管理學院教授，博士，博士生導師。譚鑫，女，南京農業大學經濟管理學院碩士研究生。廖小靜，女，江蘇省農科院農業經濟與發展研究所，博士后，助理研究員。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報（社會科學版）2017年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
