——基于產(chǎn)權(quán)完善的收益共享機制構(gòu)建
摘要：宅基地利用中出現(xiàn)的問題,主要根源于現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)框架下不同利益主體的博弈,核心是產(chǎn)權(quán)和收益分配問題。基于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)完善的收益共享機制的構(gòu)建,是當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的關(guān)鍵。應(yīng)遵循成員權(quán)身份的邏輯,進(jìn)行操作性政策的整體框架設(shè)計:基于"成員身份"進(jìn)行宅基地行政管理,保障宅基地占有的公平性;基于"財產(chǎn)權(quán)化",突破宅基地產(chǎn)權(quán)制度,保障農(nóng)民土地權(quán)利;基于"市場化",設(shè)計宅基地占有激勵機制,保障宅基地利用高效集約;基于"增值分配",設(shè)計宅基地整理機制,保障社會關(guān)系穩(wěn)定。
宅基地制度改革試點在2017年末結(jié)束, 從試點地區(qū)的做法來看, 主要是依托土地整治工程進(jìn)行“規(guī)劃重建, 舊址騰退、指標(biāo)盤活、利益共享”整理建設(shè)用地指標(biāo)的方式。從表面上看, 提高集體建設(shè)用地利用效率、增加建設(shè)用地指標(biāo)的目的實現(xiàn)了, 但是農(nóng)民意愿問題、地方政府資金問題接踵而來, 除了一些東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)以外, 推廣條件困難重重。放開使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索也因村域范圍內(nèi)不存在供需市場而步履艱難。日后將會在“產(chǎn)權(quán)強化———房屋租賃”的邏輯下, 出現(xiàn)整治成本更高的困境。宅基地制度改革步履維艱的背后是土地增值收益在不同利益主體間的合理分配問題。
一、農(nóng)村宅基地制度改革的學(xué)者判斷
(一) 農(nóng)村宅基地是否應(yīng)該財產(chǎn)權(quán)化的爭論
學(xué)界大部分觀點從財產(chǎn)權(quán)的角度, 倡導(dǎo)改革宅基地使用權(quán)物權(quán)化。如黃日生認(rèn)為, “針對一戶多宅問題, 應(yīng)明確宅基地的法定地上權(quán)”。持這一觀點的學(xué)者對“保障性”“禁止流轉(zhuǎn)”的觀點進(jìn)行了批駁, 認(rèn)為賦予農(nóng)民沒有效率卻又諸多限制的宅基地使用權(quán)并不能構(gòu)成社會保障, 今后改革應(yīng)凸顯財產(chǎn)性。也有一些學(xué)者則對宅基地財產(chǎn)權(quán)化持謹(jǐn)慎態(tài)度, 如印子 (2014) 指出, “高度財產(chǎn)權(quán)化的宅基地制度變革方向低估了制度變革的社會風(fēng)險和不良后果。”賀雪峰指出不能照搬“私有化+市場”的教條, 農(nóng)民更大的土地權(quán)利會使個體土地利益固化, 集體行動難以達(dá)成。
(二) 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)完整性的爭論
陳錫文曾在《人民日報》提出“不是所有農(nóng)村土地都可以入市”的觀點, 宅基地不等于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。蔡繼明對此提出了不同的觀點, 認(rèn)為農(nóng)民集體宅基地的使用權(quán)同樣是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的組成部分, 應(yīng)賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)。“流轉(zhuǎn)說”是學(xué)術(shù)界解決宅基地問題的一類代表聲音, 主張?zhí)剿饔袃斒褂? 建立自由交易的宅基地市場。毛維國 (2012) 認(rèn)為, 應(yīng)該放寬農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)主體限制, 推進(jìn)農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)市場化。但是一些學(xué)者從“基本保障”的角度提出不能交易和轉(zhuǎn)讓, 認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致農(nóng)民流離失所、加速村莊衰敗, 禁止流轉(zhuǎn)并未降低宅基地的使用效率, 防止土地食利階層的出現(xiàn), 避免低水平過度城市化。“抵押說”是當(dāng)前宅基地制度改革的又一探索, 主張放開宅基地使用權(quán)抵押的限制性條件, 完善用益物權(quán)權(quán)能。
(三) 農(nóng)村集體宅基地退出機制的爭論
探索農(nóng)村宅基地有償退出是學(xué)術(shù)界改革宅基地制度的另一種取向, 關(guān)注的是對激勵農(nóng)民放棄宅基地的保障機制的研究。具體體現(xiàn)在三個大方面: (1) 農(nóng)民退出宅基地的影響因素。一些學(xué)者采用logistic、probit等模型, 對農(nóng)戶退出意愿的影響因素和退出滿意度的影響因素進(jìn)了研究。彭長生等 (2013) 通過對安徽省的調(diào)查, 認(rèn)為影響農(nóng)戶退出宅基地的因素依次為就業(yè)、養(yǎng)老、生活成本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。楊璐璐 (2016) 指出, 經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)家庭收入、其他住房、多處宅基地和房產(chǎn)、確權(quán)是顯著影響因素。 (2) 宅基地退出模式。國內(nèi)學(xué)者對我國近年來各地典型的“兩分兩換”模式、宅基地?fù)Q房模式、“雙交換”模式、社區(qū)化安置模式、整體搬遷模式以及異地重建模式進(jìn)行評價和比較。 (3) 農(nóng)村宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)及方式。已有的研究主要深入微觀層面, 對宅基地退出的經(jīng)濟補償價值進(jìn)行測算以確定補償標(biāo)準(zhǔn), 并提出了以實物補償和貨幣補償為主的多種補償方式并存的補償格局。
(四) 農(nóng)村宅基地整治過程中社會沖突的爭論
目前各地探索出了基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角下的宅基地置換退出模式和基于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地整理退出模式。對于這些兩類政府整理手段的討論主要集中于這種置換對農(nóng)民是否公平。一種比較常見的說法是, 政府拿到的太多, 農(nóng)民吃虧了, 違背了農(nóng)民的意愿。但是也有一些專家認(rèn)為這種方法是可取的, 應(yīng)該允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房。
二、農(nóng)村宅基地制度運行中存在的困境
(一) 產(chǎn)權(quán)不完善
1.“用益物權(quán)”與“居住權(quán)”
法律對宅基地流轉(zhuǎn)和抵押的限制, 使其不是具有市場價值的資本, 僅是集體經(jīng)濟組織以成員身份無償獲得的居住權(quán), 沒有財產(chǎn)屬性。制度上的“社會保障”、“公平原則”、“配給制度”導(dǎo)向下的有限制的宅基地使用權(quán)與“用益物權(quán)”相矛盾。
2. 宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的協(xié)調(diào)問題
房屋和宅基地在權(quán)能上是不對等的:一個是所有權(quán), 包括占有、使用、收益、處分;一個是特殊的用益物權(quán), 只有占有權(quán)和使用權(quán)。所以, 當(dāng)前對住房財產(chǎn)權(quán)的探索不等于宅基地財產(chǎn)權(quán)的賦予。隨著農(nóng)房抵押試點地區(qū)的增多, 宅基地不得抵押的法律規(guī)定正在面臨越來越大的挑戰(zhàn)。
3. 城鎮(zhèn)居民的宅基地產(chǎn)權(quán)如何界定
實際中存在的城鎮(zhèn)居民擁有宅基地和房屋情況遠(yuǎn)比政策規(guī)定的復(fù)雜, 存在獲得時間和情況的區(qū)分, 由于缺乏有關(guān)的法律制度規(guī)定, 政策陷入執(zhí)行瓶頸。主要體現(xiàn)在: (1) 1999年5月6日以前城市居民購買農(nóng)民的住宅, 在1999年5月6日以后申請宅基地使用權(quán)登記的怎么處理? (2) 城鎮(zhèn)居民和非本村集體成員的村民通過繼承取得的房屋能否予以宅基地使用權(quán)登記問題。如果按照1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中規(guī)定的“繼承房屋取得的宅基地, 可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”, 是可以擁有使用權(quán)的, 但是按照1999年39號文件又是禁止的。 (3) 城鎮(zhèn)居民和非本村集體成員的村民作為受贈人, 通過接受贈與獲得農(nóng)村房屋所有權(quán)的, 其一并獲得的宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)如何界定?
4.“一戶一宅”、面積標(biāo)準(zhǔn)的制度與私有產(chǎn)權(quán)存在矛盾
(1) 《土地管理》作出“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定, 但是“一戶一宅”中“一 (農(nóng)) 戶”和“一宅 (處) ”如何界定, 缺乏相關(guān)法律解釋。
(2) 在房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時, 宅基地的使用權(quán)是會隨之轉(zhuǎn)移的, 這是個人合法私有產(chǎn)權(quán)下的土地使用權(quán)的合法占有, 但是如果通過房屋流轉(zhuǎn), 獲得的宅基地面積與原有宅基地面積超標(biāo)的, 超出部分沒有合法產(chǎn)權(quán), 日后重新規(guī)劃建設(shè)時, 按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán), 就會侵犯個人私有產(chǎn)權(quán)。
(二) 經(jīng)濟激勵下的宅基地?zé)o序利用
1. 宅基地大量入市
中國30多年土地政策變遷的經(jīng)驗和耕地保護(hù)制度的經(jīng)驗都在告訴我們, 僅僅依靠行政配置, 往往形成“公共領(lǐng)域”, 除非宅基地資源沒有價值, 農(nóng)民不會在“公共領(lǐng)域”的邊界之外自動卻步, 往往憑借其對宅基地的事實占有和處分, 形成事實上的處分權(quán), 農(nóng)村呈現(xiàn)較為隱形的市場配置產(chǎn)權(quán)事實。宅基地的交易大量存在, 并且突破了集體成員身份邊界, 尤其是在沿海地區(qū)和城市近郊地區(qū)。
2. 農(nóng)村“空心化”
與城市城鄉(xiāng)結(jié)合部、近郊區(qū)大量的宅基地入市相比, 在非城市近郊的農(nóng)村地區(qū), 面臨宅基地閑置的問題。中國2億農(nóng)民工常年居住在城市, 農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普遍為50歲以上中老年, 人口外流加之宅基地不能流轉(zhuǎn)、祖宅觀念、回鄉(xiāng)養(yǎng)老等因素, 出現(xiàn)不同程度的閑置現(xiàn)象。
(三) 增值收益分配不合理
1. 農(nóng)民缺乏財產(chǎn)性收入
由于農(nóng)民對宅基地沒有處置的權(quán)利, 加之對房屋轉(zhuǎn)讓的種種限制, 宅基地財產(chǎn)屬性大打折扣, 導(dǎo)致了農(nóng)村房產(chǎn)效用的貶損和價格的降低, 大大損害了農(nóng)民的切身利益, 農(nóng)民無法帶著財產(chǎn)進(jìn)城。
2. 宅基地?zé)o償取得壓力增大
宅基地被納入建設(shè)用地以后, 就受到土地利用計劃指標(biāo)的管制, 在城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊張的情況下, 宅基地指標(biāo)更難獲得, 同時, 村里沒有多余的宅基地分配, 也是申請未獲批的主要原因。由此, 新增宅基地審批較少。
(四) 宅基地流轉(zhuǎn)市場缺乏有效的規(guī)范
隨著人口流動和家庭結(jié)構(gòu)的變化, 人地關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化, 宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系卻禁錮在原始分配的靜止?fàn)顟B(tài)。現(xiàn)實中存在的大量宅基地和農(nóng)民住房出租、買賣, “小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止的現(xiàn)象, 不在于制度管制過松, 而是宅基地入市后的巨大利益驅(qū)動的結(jié)果, 同時制度對這種利益的獲得缺乏有效的引導(dǎo)和合理的管理。
綜上所述, 宅基地管理中的問題主要根源于現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)框架下不同利益主體的“利益博弈”, 即農(nóng)民是否應(yīng)該有財產(chǎn)權(quán)利?是否可以從宅基地上獲得財產(chǎn)性收入?農(nóng)民認(rèn)同的收益分配是多少?核心是產(chǎn)權(quán)和收益分配問題, 而后者又是以前者為基礎(chǔ)的。學(xué)術(shù)界的問題爭議也指向這兩個問題的解決。因此, 基于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)完善的收益共享機制的構(gòu)建, 是當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的關(guān)鍵。在構(gòu)建這一機制之前, 必須先明確宅基地管理的方向, 本文認(rèn)為應(yīng)該是“適應(yīng)人口的流動性”和“打破城鄉(xiāng)二元分割”。圍繞這兩個原則, 需要思考:農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變, 是否需要放棄基于身份的成員權(quán)無償獲得的宅基地?城鄉(xiāng)邊界打破, 宅基地及其房屋的收益如何分配?第一個問題是研究的起點, 決定第二個問題的價值判斷;第二個問題的解決將涉及制度框架的重構(gòu), 也是本文的最終落腳點。
三、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變是否需要放棄基于“成員權(quán)”無償獲得的宅基地?
農(nóng)村宅基地制度問題的根源是歷史福利分配與現(xiàn)實土地資本市場對沖, 人口流動與土地固化對沖。“背后亟待回答的一個棘手問題是:農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變是否需要放棄基于身份的成員權(quán)無償獲得的宅基地?這就存在兩個思路: (1) 如果答案是肯定的, 那么放棄的條件是什么?房屋的完整所有權(quán)怎么放棄?農(nóng)民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、身份轉(zhuǎn)移、居住轉(zhuǎn)移后的貧困風(fēng)險如何控制?是否需要政府承擔(dān), 這顯然需要謹(jǐn)慎為之。 (2) 如果答案是否定的, 那么就需要研究基于自由交易的宅基地市場是否存在 (是否同時存在供給與需求) ?宅基地自由交易是否可以實現(xiàn)土地高效利用?是否會出現(xiàn)固化土地、增加整治成本的情況?
首先要進(jìn)一步分析兩個問題:一是宅基地制度從何而來?二是宅基地制度的設(shè)計目的是什么?通過對宅基地制度演進(jìn)軌跡的研究, 發(fā)現(xiàn)宅基地的獲得一直都是基于集體成員身份進(jìn)行福利分配的, 依法申請無償取得, 并且以體現(xiàn)農(nóng)民居住權(quán)保證功能為核心, 保障農(nóng)民“戶有所居”。因此, 這類土地的占有是基于公平起點的一種農(nóng)民基本權(quán)益的獲得, 當(dāng)農(nóng)民占有出現(xiàn)無序、多占的情況就需要進(jìn)行規(guī)范, 保障占有基本公平;當(dāng)農(nóng)民市民化或失去農(nóng)民身份以后, 這種基于成員權(quán)的福利應(yīng)當(dāng)自動滅失, 保障資格基本公平。這兩種公平的實現(xiàn)也是效率的保障。但是, 考慮房屋的所有權(quán)及其個人建房的資本投入, 農(nóng)民對宅基地的放棄應(yīng)該建立在一定的“利益捕獲”基礎(chǔ)上, 遵循市場價格的農(nóng)民個人之間的交易是較為合理的方式。但是, 當(dāng)前面臨的問題是, 課題組通過大量調(diào)研發(fā)現(xiàn), 宅基地區(qū)位與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相聯(lián)系, 不可能距離農(nóng)地太遠(yuǎn), 加之考慮到村域文化, 因此跨村之間的宅基地交易對于農(nóng)民的居住需求滿足無意義;并且在同一村莊內(nèi)部, 供給與需求并不同時存在, 不存在活躍的土地市場。所以, 遵循“成員身份”的邏輯是制度改革的起點, 也是公平和效率的基本保障。
四、遵循“成員權(quán)”身份邏輯的宅基地管理改革政策框架
焦點問題的爭論反映出學(xué)者對宅基地社會保障性與財產(chǎn)私人性之間進(jìn)行權(quán)衡與取舍的矛盾態(tài)度及其對農(nóng)民與政府、與集體之間的利益分配的不同態(tài)度。而現(xiàn)實情況充分暴露出, 宅基地現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在制度內(nèi)的多方矛盾及其在現(xiàn)實經(jīng)濟激勵強有力的市場行為挑戰(zhàn)下, 面臨亟待完善的困境;農(nóng)民制度外“利益捕獲”與制度內(nèi)財產(chǎn)性收入缺失, 使土地增值收益分配在政府與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間存在極大的不合理, 不能形成資源優(yōu)化的市場激勵機制。應(yīng)將基于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)完善的收益共享機制的構(gòu)建作為今后農(nóng)村宅基地管理的著力點進(jìn)行體系制度重構(gòu)。基本思路應(yīng)該是遵循成員權(quán)身份的邏輯, 進(jìn)行操作性政策的整體框架設(shè)計 (見圖1) 。
(一) 基于“成員身份”的宅基地行政管理
在制度改革中, 要尊重既有制度形成的社會穩(wěn)定效應(yīng), 保證宅基地占有的公平性, 繼續(xù)保持依據(jù)成員權(quán)身份的分配邏輯和利用邏輯。
1. 繼續(xù)實行無償分配制度
居住權(quán)是宅基地的基本權(quán)益, 對于農(nóng)民居住權(quán)的維護(hù)不僅體現(xiàn)在同一時期的公平分配, 還應(yīng)體現(xiàn)代際公平, 只要是集體成員, 符合申請條件, 都應(yīng)該具備平等的獲得宅基地的機會。在原始分配環(huán)節(jié)強化農(nóng)民的集體成員身份。
2. 違規(guī)、多占宅基地的退出手段與村莊整治相結(jié)合
對于農(nóng)村違規(guī)建房的情況必須依靠村莊整治和行政力量進(jìn)行規(guī)范, 基本原則就是“一戶一宅、面積法定、多占退出”。即使在使用行政力量清理多占宅基地時, 也要考慮方式方法, 避免農(nóng)民的抵觸情緒和爆發(fā)群體性事件。宅基地制度改革試點地區(qū)就探索出了一些有效的辦法。
圖1 農(nóng)村宅基地制度重構(gòu)
余江縣探索出了適合當(dāng)?shù)氐闹贫葍?nèi)容和實施方式。 (1) 群眾共同參與制定政策。2015年7月下旬, 余江縣組織了全縣各地的鎮(zhèn)村干部、黨員代表、群眾代表、鄉(xiāng)賢代表、理事會成員針對具體宅基地管理制度等進(jìn)行集中封閉式研討, 就操作中的“有償使用費不交怎么辦、多占宅基地不退出怎么辦、退出的宅基地怎么收歸集體”等15項實際難題研究操作辦法, 由以前“政府制定政策, 下面執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕娮约合氲霓k法, 集體有了自主權(quán)”。 (2) 具體的推進(jìn)方式是“先易后難, 示范引導(dǎo)”。余江縣分四批有序推進(jìn)試點工作。第一批結(jié)合新農(nóng)村建設(shè), 精心選擇了群眾基礎(chǔ)好、村莊面貌亟待改善的41個自然村先行先試。選出“想干事、會干事、干成事”的村民, 組建村民事務(wù)理事會, 黨員干部、理事長、理事、鄉(xiāng)賢人士紛紛帶頭, 主動拆除自家多建的住房, 主動退出多占宅基地。第二批選擇了20個行政村進(jìn)行整村推進(jìn)。縣、鄉(xiāng)積極組織村干部、理事、鄉(xiāng)賢人士參觀第一批示范點, 在干部中形成示范效應(yīng)和改革壓力, 在村民中形成主動支持宅改的愿望, 推進(jìn)宅改的氛圍日益濃厚。第三、第四批“宅改”總結(jié)前期試點經(jīng)驗、方法, 全面鋪開。 (3) 注重村莊環(huán)境改善。余江縣以違規(guī)宅基地騰退為契機, 全面推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、村莊面貌靚麗化、農(nóng)村治理規(guī)范化。在推進(jìn)過程中, 追求的不是拆了多少房子, 而是保護(hù)了多少老房子。重點保護(hù)具有文化價值的古建筑、老房子, 真正讓村民記得住鄉(xiāng)愁, 留得住游子的根, 以實際成效帶給群眾更多獲得感和幸福感。經(jīng)過兩年半艱苦努力, 全縣共退出農(nóng)村宅基地24160宗3270畝, 收回村莊規(guī)劃內(nèi)其他建設(shè)用地857畝, 收回的宅基地可滿足未來10-15年村民建房需求。并且期間未發(fā)生一起違章建房、一起赴省進(jìn)京上訪案, 得到農(nóng)民的支持和接受。
(二) 基于“財產(chǎn)權(quán)化”的宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革
1. 賦予農(nóng)民宅基地處分權(quán), 落實農(nóng)民收益權(quán)
第一, 允許存量宅基地有限制的流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前賦予農(nóng)民在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部處分宅基地的權(quán)利的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步允許宅基地使用權(quán)出租、買賣、轉(zhuǎn)讓、入股, 并探索更大區(qū)域范圍的流轉(zhuǎn)。同時, 農(nóng)民行使處分權(quán)必須在堅持“一戶一宅”及不得向城市居民轉(zhuǎn)讓的條件下進(jìn)行。第二, 允許增量宅基地自由流轉(zhuǎn)。通過整理置換、拆舊建新所獲得的增量宅基地, 無論是宗地還是宅基地指標(biāo), 允許其向城市在內(nèi)的多種需求主體進(jìn)行交易。第三, 賦予農(nóng)民宅基地收益權(quán)。對于宅基地退出、入市交易、征收的, 應(yīng)當(dāng)按照市場方式進(jìn)行補償, 獲得財產(chǎn)性收入。對宅基地整理置換的, 農(nóng)民對節(jié)約土地?fù)碛械臎Q策權(quán)和收益權(quán)。對于宅基置換整理過程中節(jié)約出的農(nóng)村集體建設(shè)用地仍屬于農(nóng)民集體所有, 其出租或出讓的收益應(yīng)該由農(nóng)民集體、政府和企業(yè)共同參與分享, 合理分配, 通過給農(nóng)戶和集體適當(dāng)比例的股份, 讓農(nóng)民和集體享受到宅基地整治的收益。目前國內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地整理的典型模式“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤”, 其增值收益合理分配及其實現(xiàn)機制, 是宅基地制度完善的重點。
2. 明確房地關(guān)系, 完善宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)“二證合一”的確權(quán)登記制度
盡管房地是分開賦權(quán)的, 但是實物上的不可分割, 使得房屋私有產(chǎn)權(quán)易受到宅基地集體所有權(quán)的干預(yù), 造成私權(quán)受到“捆綁”。必須通過立法明確農(nóng)民對地上房屋享有完整的財產(chǎn)權(quán)。合并宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)兩種權(quán)屬, 統(tǒng)一發(fā)放土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證合二為一的集體土地房地產(chǎn)權(quán)證。此做法已經(jīng)在福建仙游縣、三明市、義烏市以及北京等地取得實效, 應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實際完成全國范圍內(nèi)的宅基地與農(nóng)村房屋“二證合一”登記。這有利于破除城鄉(xiāng)二元體制, 進(jìn)一步推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
3. 賦予農(nóng)民處分權(quán)能中的抵押和轉(zhuǎn)讓權(quán)利
打通住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保與宅基地使用權(quán)的屏障, 賦予宅基地同等的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。在目前的土地制度改革試點中, 義烏對宅基地抵押進(jìn)行了創(chuàng)新性探索。第一, 著手將農(nóng)村宅基地和農(nóng)房納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記, 并于2015年7月頒發(fā)農(nóng)村宅基地不動產(chǎn)證書———“二證合一”。第二, 義烏24家金融機構(gòu)開展宅基地抵押貸款業(yè)務(wù), 農(nóng)民憑借農(nóng)村宅基地不動產(chǎn)證書和村集體蓋章證明, 便可與銀行簽訂貸款協(xié)議。第三, 義烏率先正式建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價體系, 把覆蓋義務(wù)全市每個村莊的宅基地分成了九大均質(zhì)區(qū)片, 區(qū)片價格從最高25870元/平方米, 逐步過渡到最低的2870元/平方米。基準(zhǔn)地價的建立, 使銀行在辦理宅基地抵押貸款時, 有了準(zhǔn)確的價值評估標(biāo)準(zhǔn), 大大提升了房貸空間。第四, 通過規(guī)范抵押貸款政策細(xì)則, 設(shè)置先置條件, 保障戶有所居。第五, 建立風(fēng)險防范基金, 先行從銀行贖回抵押物, 給農(nóng)民兩年贖回緩沖期, 若發(fā)生抵押失敗, 繼續(xù)在集體經(jīng)濟層面范圍內(nèi)流轉(zhuǎn), 避免法院拍賣流入城市居民手里。第六, 建立了土地聯(lián)合會, 把宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍, 由村鎮(zhèn)擴大到全市農(nóng)村人口。對于跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓宅基地, 受讓人應(yīng)與村級組織簽訂宅基地有償使用合同, 并按照不低于農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價20%的標(biāo)準(zhǔn), 一次性繳納土地所有權(quán)收益。
(三) 基于“市場化”的宅基地占有激勵機制
1. 通過有償使用解決歷史遺留問題, 形成退出激勵
第一, 明確有償使用的范圍。有償使用制度是以當(dāng)事人取得宅基地的合法產(chǎn)權(quán)為前提, 比如由于繼承造成的“一戶多宅”“面積超標(biāo)”屬于有合法產(chǎn)權(quán)的情況。對于沒有產(chǎn)權(quán)相關(guān)證書和手續(xù)的, 原則上應(yīng)當(dāng)無償收回。第二, 區(qū)分有償使用標(biāo)準(zhǔn)。有償使用費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與補貼制度的建立相配合, 分不同情況采用不同的宅基地有償使用費標(biāo)準(zhǔn)與補貼標(biāo)準(zhǔn):對于制度外流轉(zhuǎn)取得但又不符合宅基地取得主體資格的, 采用相對高的有償使用費標(biāo)準(zhǔn), 同時不進(jìn)行退出補貼;對于征用補償、通過合法的農(nóng)村住房買賣、接受贈與、繼承等原因?qū)嶋H占有農(nóng)村宅基地的, 應(yīng)當(dāng)采用比較低的使用費標(biāo)準(zhǔn)。
2. 農(nóng)戶和集體之間, 合理確定宅基地有償退出條件和流轉(zhuǎn)收益分配
第一, 明確宅基地退出的對象和原則。對象主要集中在三類:一是面積超標(biāo)、違法占用及一戶多宅農(nóng)戶。主要采取行政手段退出, 前文中提到余江縣做法具有參考價值。二是喪失集體成員權(quán)、已在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。需要考慮農(nóng)房市場價值、尊重繼承權(quán), 全方位設(shè)計身份轉(zhuǎn)變后的退出條件和補償機制, 防范由于利益分配不當(dāng)帶來的社會沖突。三是擁有成員權(quán)長期在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村人員。不以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和進(jìn)城就業(yè)作為宅基地收回的條件, 繼續(xù)保留其宅基地及其房屋財產(chǎn)性收益的權(quán)利。第二, 針對有合法產(chǎn)權(quán)的宅基地退出實行收回補償。補償方式可以包括貨幣補償、房屋補償、養(yǎng)老生活補助以及獲得城鎮(zhèn)醫(yī)療、社保優(yōu)惠。當(dāng)前浙江湖州市吳興區(qū)推行的“房票”模式就是很好的市場化補償探索。第三, 宅基地所有權(quán)屬于集體所有, 房屋流轉(zhuǎn)之后, 收益不能歸農(nóng)戶個人, 集體作為所有權(quán)主體, 享有收益分享權(quán)利和流轉(zhuǎn)決策權(quán)利。
3. 在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間, 有條件地放開對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管制
第一, 規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為, 通過立法明確產(chǎn)權(quán)權(quán)能, 明確宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)涵法律界定問題。對宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓 (轉(zhuǎn)讓范圍、方式、條件、期限、各主體間的收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等) 和法律責(zé)任等方面作出明確規(guī)定。第二, 擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍。按照市場規(guī)律, 宅基地使用權(quán)公開處置中, 流轉(zhuǎn)市場越大, 價值越高。而現(xiàn)實探索中已經(jīng)證明村內(nèi)流轉(zhuǎn)的效果與價值不大。目前很多區(qū)域已經(jīng)探索地級市內(nèi)、地級市之間的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)的流轉(zhuǎn)。但是, 畢竟宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)不可磨滅, 不可操之過急, 不能流入城鎮(zhèn)居民手里, 不能破壞城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場秩序。第三, 明確宅基地流轉(zhuǎn)管理部門及其職能。在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立專門的農(nóng)民房屋與宅基地流轉(zhuǎn)市場, 政府加強宅基地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作。
(四) 基于“增值分配”的宅基地整理機制設(shè)計
在當(dāng)前村域宅基地市場條件不具備的情況下, 單純的釋放土地使用權(quán)能, 并將土地處分權(quán)限制在村域范圍內(nèi)部的市場交易思路是無效的。整理機制的搭建是主要渠道, 主要是涉及農(nóng)民與集體、政府之間利益分配關(guān)系, 通過多元利益共享, 騰退建設(shè)用地。
1. 政府規(guī)劃先行
實施方案要建立在科學(xué)的新區(qū)規(guī)劃、空間布局、騰退宅基地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上, 避免出現(xiàn)因土地整治導(dǎo)致的農(nóng)民生產(chǎn)生活功能受阻的情況。
2. 明確土地整理方式和騰退土地的再利用方式。
對于騰退出來的土地, 是在村域范圍內(nèi)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、搞新農(nóng)村建設(shè)?是進(jìn)行復(fù)墾, 在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)置換, 支持城市發(fā)展?是在鄉(xiāng)域、村域范圍內(nèi)自主開發(fā)、土地入市、分享收益?本文在研究中發(fā)現(xiàn), 村域范圍內(nèi)的置換缺乏增值收益難以推動, 目前主要實施的是縣內(nèi)置換與補償, 而更大范圍的市域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與風(fēng)險防范, 是未來探索的重點。
3. 城鄉(xiāng)結(jié)合部可探討“集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市”的實施機制
國土資源部已經(jīng)開展一系列試點, 并系統(tǒng)梳理了重慶地票、成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革等成功經(jīng)驗。對于整理出來的宅基地, 允許集體建設(shè)用地入市, 允許村集體土地上建租賃房, 允許村集體“自征自用”利用集體土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。例如, 北京市海淀區(qū)唐家?guī)X試點利用集體建設(shè)用地非建設(shè)租賃型公租房。
4. 遠(yuǎn)離城區(qū)農(nóng)村易采取中心村建設(shè)和村內(nèi)改造方式
這個方式對政府權(quán)力、官員工作熱情依賴性較強, 所需資金多, 權(quán)屬調(diào)整、安置補償?shù)确矫娴碾y度較大。浙江湖州市吳興區(qū)探索出通過“房票”方式整理騰退宅基地, 在原有安置方式的基礎(chǔ)上, 增加了市場化安置方式———股權(quán)安置方法, 農(nóng)民可自愿選擇將富余房產(chǎn)參加股權(quán)式安置, 被拆遷農(nóng)戶可憑借拆遷人發(fā)放的“房票”入股開發(fā)房產(chǎn)獲得股權(quán)收益, 也可選擇分配安置房, 或到指定的樓盤購買商品房, 以增強農(nóng)民退出宅基地的積極性。
作者單位：中國礦業(yè)大學(xué)(北京)土地政策研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京社會科學(xué)2017年11期
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