摘要：改變農村宅基地閑置低效利用狀態是全面促進土地資源集約節約利用的重要命題。近年來,各地方政府積極探尋農村宅基地退出與優化利用的新舉措,但現行試點方案大多以行政手段推動實施,缺乏科學合理的激勵約束機制,農民退出閑置宅基地的積極性普遍低下。理論界關于農村宅基地退出和補償機制的現有研究,也存在研究覆蓋面較為狹窄、研究方法較為單一、研究應用性不強等問題。完善農村宅基地退出與補償機制,應該以宅基地優化利用與新型城鎮化、承包地退出、新農村建設、農村新產業新業態培育和農村新型集體經濟發展的深度結合為著力點,暢通農村宅基地批量退出與零散退出的兩大渠道,聚焦宅基地退出的補償范圍、補償標準、補償資金三個關鍵環節,重點解決宅基地退出改革的三大保障問題。
加強農村土地資源優化利用, 最大限度釋放農村土地“紅利”, 是推進中國特色農業現代化和新型城鎮化的重大需求。隨著我國城鎮化、工業化的加速推進, 大量農民進城落戶或搬遷集中居住后原有宅基地閑置, 農村土地資源浪費嚴重。我國作為傳統的農業大國, 人地資源矛盾十分尖銳, 全面促進資源集約節約利用的任務十分繁重, 必須采取有效措施, 進一步完善農村宅基地退出與補償機制, 有效盤活農村閑置宅基地資源, 提高土地利用效率。
一、當前農村宅基地退出改革實踐存在的問題與困難
土地資源是農民賴以生存和發展的物質基礎, 承載了農村生產、生活和社會保障等諸多功能。農村土地資源的優化利用問題一直是治國理政的難點和熱點, 事關經濟社會發展、農業安全、社會穩定和生態環境等重大問題。當前, 農村土地面臨資源總量約束趨緊、生態承載能力減弱、耕地保護形勢嚴峻、農村宅基地粗放利用等諸多問題。隨著城鎮化、工業化的加速推進, 農村宅基地的使用暴露出諸多問題:“一戶多宅”、“超標占地”、“侵占農地”等違規用地現象凸顯, 大量農民進城落戶或搬遷集中居住后原有宅基地閑置, 農村土地資源浪費嚴重。有效解決農村宅基地超標準占用和閑置低效利用問題, 可以全面促進資源節約, 最大限度整合城鄉建設用地資源。通過建立有效的激勵機制推進農民自愿退出閑置宅基地, 既可以使閑置資源變現、讓農民得到實惠, 又能加強農村土地集約利用、提高土地利用效率。
黨和國家對農村閑置宅基地的退出與優化利用等問題高度重視。2013年11月12日, 黨的第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出, 保障農戶宅基地用益物權, 改革完善農村宅基地制度。2014年12月31日, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》, 提出探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。2015年11月2日, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》, 明確農村宅基地制度改革試點的基本思路是在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上, 改革完善農村宅基地制度, 對農民住房財產權做出明確界定, 探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制。2016年2月2日, 國務院印發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》, 提出完善宅基地使用權流轉機制, 改革完善農村宅基地制度, 鼓勵試點地區有序建立進城落戶農民農村宅基地使用權依法自愿有償退出機制。2016年9月30日, 國務院辦公廳印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》, 提出建立進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的維護和自愿有償退出機制, 如期完成土地承包權、宅基地使用權等確權登記頒證, 探索形成農戶對“三權”的自愿有償退出機制, 支持和引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益。
改變農村宅基地閑置低效利用狀態是全面促進土地資源集約節約利用的重要命題。各地方政府近年來也積極探尋農村宅基地退出與優化利用的新舉措, 采取了宅基地置換補償、宅基地資本化補償等改革模式。比如, 上海中心村建設中的宅基地置換補償改革、江蘇與天津等地的以宅基地使用權置換城鎮住房改革、浙江義烏等地的“兩分兩換”宅基地退出改革、浙江樂清等地的農村合法宅基地連同住房在本鎮或縣域范圍內可跨村轉讓改革、浙江義烏等地的新社區集聚建設置換原有宅基地的改革、安徽省的宅基地退出補償激勵機制改革、重慶的“地票交易”與“宅基地雙換”改革、四川南充等地的以農村綜合體建設為途徑的宅基地退出改革、四川瀘縣等地的“面積固定、超占有償、節約有獎”的宅基地利用管理改革, 等等。特別值得一提的是, 成都市作為全國統籌城鄉發展綜合改革創新實驗區, 在完善農村宅基地退出與補償機制進行了積極探索, 比如龍泉驛區以增減掛鉤為平臺進行生態移民置換原有宅基地的改革, 金堂縣以集體建設用地流轉與土地綜合整治為依托的宅基地收儲改革、溫江區以“雙放棄”為平臺的零星宅基地退出改革、彭州市以“土地銀行”為平臺的宅基地貨幣化補償與收儲改革、邛崍市以災后重建為平臺的宅基地退出政策引導改革、青白江區以統籌城鄉發展試點為契機的產業發展引導宅基地退出改革, 等等。
上述改革舉措在一定程度上盤活了農村閑置宅基地, 提高了宅基地使用效率, 整合了城鄉建設用地資源。經課題組對全國有關縣區改革試點情況的實地調研, 上述改革舉措的政策效益可以歸納為以下五個方面:一是依托城鄉建設用地增減掛鉤項目, 利用所退出宅基地所置換的建設用地指標, 加強城鄉基礎設施建設, 改善了城鄉生產生活環境。二是利用所退出宅基地以及所置換的建設用地指標, 建設農產品加工園區、特色工業園區、生物醫藥產業園區、農業科技示范園區等, 推動了當地產業聯動發展。三是對所退出宅基地進行整治復墾, 與承包地一并流轉給專業化農業經營公司, 將分散的土地集中連片, 進行規模化種植與經營, 建設無公害農產品生產基地, 促進了現代農業發展。四是對邊遠山區試點鄉鎮所騰退宅基地整治恢復為山林, 并通過“生態移民”, 既改變了原有分散居住農民生產生活極為不便和頻繁發生地質災害的狀況, 又加強了生態環境保護和水土流失防治。五是對騰退宅基地農民的集中居住點加強統一規劃, 明確特色定位, 建設了一批宜居宜業宜游的休閑觀光農莊、現代田園小鎮等特色小鎮, 實現了城鄉互動可持續發展, 拓寬了農民收入來源。
但就總體而言, 全國有關縣區的現行宅基地退出改革試點還主要依靠各級政府以行政手段推動實施, 缺乏科學合理的激勵約束機制, 宅基地集約利用相關主體的許多權益還未有效保障, 農民退出閑置宅基地的積極性普遍低下。同時, 雖然全國各有關縣區的農村宅基地退出改革試點形式多樣、舉措各異, 但在本質上還僅局限于兩種模式, 政策推廣效應有限。一是農民自愿有償退出農村宅基地使用權, 并不再享有宅基地的相關權益。這種模式的宅基地退出是絕對退出, 農民既放棄宅基地使用權和耕地承包經營權, 也放棄集體經濟組織成員身份, 但目前各地補償政策給予的最低生活保障難以長期解決失地農民的生計問題。二是采用農民集中建房或集中安置的方式進行宅基地的空間位置置換。這種模式的宅基地退出是相對退出, 通常依附于建設用地整理項目和農地整理項目, 但項目立項程序復雜、周期較長、制度成本較高, 同時農民集中居住也產生了大量問題, 在一定程度上對農民的生產經營活動和生活方式造成了消極影響。
同時, 我國丘陵、山區區域廣闊, 農村居民點的分布比較零散, 宅基地閑置比例大, 極具優化利用潛力, 但退出工作實施難度較大:一方面, 受地理條件、發展程度等因素影響, 現代產業難以進入丘陵、山區, 農民缺乏退出宅基地的基本動力;另一方面, 缺乏優勢產業的支持, 導致地方財政無法投入足夠的財力引導農民參與宅基地的有償退出和優化利用。另外, 新時期影響農民退出閑置宅基地的各種因素更具復雜性和綜合性, 具體包括制度因素、區位因素、發展因素、家庭因素、觀念因素、收入因素、保障因素等。比如, 前述成都市龍泉驛區的“生態移民”退出模式, 對于已經轉移到城鎮有穩定的就業和居所的農民, 宅基地已失去其保障功能, 與其讓宅基地閑置, 還不如退出獲利實現其價值, 但對于大多數未轉移農民而言還不具備這些條件, 宅基地退出還要受制于制度因素、區位因素、發展因素、保障因素等諸多因素的影響。另外, 由于宅基地退出的實施平臺不規范、實施范圍有限、資金壓力較大、技術指導缺乏、農民身份轉變困難、零散宅基地利用難等問題, 阻礙了農村閑置宅基地的有效退出。
二、理論界關于農村宅基地退出問題研究的現狀與不足
理論界關于農村宅基地退出和補償機制的研究主要集中在農村宅基地使用現狀與特點、宅基地退出與補償模式、評價方法、制度缺陷與改革建議等方面, 對國家有關政策的制訂和調整起到了重要參考作用。但存在研究覆蓋面較為狹窄、研究方法較為單一、研究應用性不強等問題。
1. 關于農村宅基地使用現狀的研究
首先, 在發達地區, 農村勞動力不斷涌入城市, 導致宅基地大量閑置、農村宅基地隱性市場普遍存在、城鎮化進程中農村人口減少的同時農村建設用地不減反增、全國農村宅基地違規操作活躍以及法律規定與實踐情況“兩張皮”問題凸顯。其次, 在欠發達地區, 農村宅基地的使用呈現為以下特點:一是新增居民住房隨交通干線延伸。二是農民不辦理轉讓變更登記導致一戶多宅。三是農民大多對退出宅基地則持觀望態度。研究表明, 影響農民退出宅基地意愿的因素主要來自四個方面:一是個體因素:年齡、受教育程度、家庭贍養人口、人均收入等。二是資源稟賦因素:人均耕地面積、人均宅基地面積等。三是制度因素:經濟補償期望值、宅基地退出補償方式、工作機會、生活風險等, “退有所居”是進城落戶農民退出宅基地時關注的核心問題。四是區域因素:經濟發達地區, 宅基地退出時機比較成熟, 農戶退出意愿較高。
2. 關于農村宅基地退出與補償模式的研究
在當前統籌城鄉發展的大背景下, 全國各地探索建立了多元化的宅基地退出和補償模式。一是宅基地置換補償模式, 具體包括:上海“中心村”建設模式;浙江“兩分兩換”模式;天津“宅基地換房”模式;重慶“宅基地雙換”模式。二是宅基地資本化補償模式, 具體包括:①四川“土地銀行”模式;②重慶“地票交易”模式;③江蘇宅基地“收購儲備”模式。三是農民自愿退出宅基地的模式, 具體包括:①農民有穩定非農收入來源與穩定城鎮住所后, 為享受更高層次的城鎮社會保障轉為城鎮居民, 自愿放棄農村土地;②農村居民考上大學或參軍后落戶城市, 集體經濟組織收回其土地以及生態退耕等;③以成都為代表的包括“雙放棄”模式、土地綜合整治模式、地票交易模式、貨幣化補償模式及宅基地收儲模式的多元化退地補償模式。
3. 關于農村宅基地退出與補償的評價方法的研究
科學的評價方法為宅基地退出與補償提供技術支持。現階段, 理論界所采用的宅基地面積評價技術主要包括:①基于GIS的空間相連性計算方法;②CA元胞自動機模型 (CellularAutomataModel) ;③ARC-GIS空間分析法;④IDRISI技術監控。用于宅基地補償標準制定的方法有:①替代/恢復成本法 (replacement/restorationCostMethod, RCM) ;②當量因子法 (CostanzaR, Arge R, GrootR) ;③最大化的土地總經濟價值標準 (EricJ.Heikkila) ;④條件價值評估法 (CVM) (DeGroot, RudolfS, MatthewA) ;⑤改進區間Shapley值法。
4. 關于農村宅基地退出與補償的制度缺陷與改革的研究
目前, 我國農村宅基地退出與補償的制度缺陷主要表現在:①宅基地繼承與一戶一宅的沖突;②收回閑置宅基地無法可依;③宅基地取得的無償性、使用的無限期性以及無留置成本性, 造成農戶退出宅基地的動力喪失;④宅基地退出的補償利益在集體經濟組織和宅基地使用人之間存在權屬之爭;⑤農村宅基地退出的補償標準不統一。針對以上制度缺陷, 學術界提出以下改革措施:①建立村民宅基地有償使用制度, 賦予農民多元化的退出選擇權, 完善現行的城鄉建設用地增減掛鉤、土地整治等項目的組織實施方式;②建立農村宅基地登記制度, 明確宅基地審批條件, 審批程序和審批時間;③構建農村宅基地退出的風險防范機制, 確立農民及集體對新增建設用地指標的支配權;④以農村集體組織成員人口為基數進行宅基地補償分配, 建立土地收儲機制、市場供應與使用監管的政策框架體系。
5. 理論界相關研究存在的問題
現有相關研究成果還存在以下不足:一是研究覆蓋面較為狹窄, 對農村宅基地退出模式和具體實踐的研究較多, 對宅基地退出的補償設計和運行機理研究較少;對農村宅基地退出的影響因素研究較多, 對宅基地退出過程中如何保證農民權益的研究較少;對農村宅基地的居住保障功能價值補償的研究較多, 對其生產要素功能價值、財產功能價值補償的研究較少。二是研究方法較為單一, 大部分停留在定性研究的層面, 總體缺乏實證分析和定量研究方法;對農村宅基地變化和補償標準的研究多采用空間布局變化監控技術研究和土地自然資源價格度量研究, 還未建立多元化的以宅基地功能價值補償為前提的宅基地退出價值補償體系和評估技術標準。三是研究應用性不強, 對農村宅基地退出的研究大多采用政策詮釋的思路;對宅基地退出和補償機制的研究大多屬于單一的理論研究, 宅基地的退出與補償之間缺乏有效銜接機制, 對宅基地退出的科學補償標準與可持續的資金來源等關鍵問題研究不夠, 導致研究成果的現實針對性不強、科學性不夠、推廣應用不足。
三、完善農村宅基地退出與補償機制的建議
改變農村宅基地閑置低效利用狀態, 加強農村土地資源優化利用, 是我國推進特色農業現代化和新型城鎮化的重大需求。必須加快完善農村宅基地退出與補償機制, 有效盤活農村閑置宅基地資產, 以全面整合城鄉建設用地資源, 最大限度釋放農村土地“紅利”, 有效突破資源環境“硬約束”、加快形成平衡發展新格局。
1. 完善農村宅基地退出與補償機制的總體思路
完善農村宅基地退出與補償機制, 應當以保障農民居住權和財產權不受損為前提, 以推進節約集約用地制度改革為根本, 以盤活農村閑置低效利用宅基地為重點, 以宅基地優化利用與新型城鎮化、承包地退出、新農村建設、農村新產業新業態培育和農村新型集體經濟發展五個方面的深度結合為著力點, 在總體思路上重點突出“四個堅持”:
(1) 堅持節約集約用地制度。積極探索以“管住總量、嚴控增量、盤活存量”為思路、以“法定無償、節約有獎、超占有償、退出補償”為原則的宅基地使用管理制度和自愿有償退出機制, 切實轉變宅基地粗放利用方式, 進一步落實節約集約用地共同責任機制, 合力優化農村宅基地管理, 提高農村土地資源配置效率。
(2) 堅持農民主體地位。“農民利益不受損”是新一輪農村土地制度改革的三大底線之一。完善農村宅基地退出與補償機制必須堅持“自愿有償、地利共享”這一首要前提, 保障農民對宅基地的權利歸屬, 強化農村宅基地的居住保障功能價值、生產要素功能價值、財產功能價值在退出過程中得到合理補償;充分尊重農民主體權利, 保障其知情權、參與權、收益權和監督權, 確保農村宅基地退出全過程中農民自愿、農民參與、農民受益、農民滿意。
(3) 堅持因地制宜、分類實施。必須根據各地經濟社會發展實際, 科學制定具體實施方案, 防止“生搬硬套”和“一刀切”。國內農村宅基地利用情況存在較大的地域差異, 地形特征差異、發展程度差異、產業模式差異、民族傳統差異等諸多因素共同導致了國內宅基地問題等復雜性和綜合性。深入推進農村宅基地退出與補償制度的改革需緊密結合當地經濟社會發展的現實需求, 制定差異化的改革措施, 因地制宜、分類實施, 確保制度改革措施準確有效。
(4) 堅持統籌兼顧、循序漸進。應深入分析和總結現階段農村宅基地制度改革試點的實踐經驗, 按照宅基地的分布情況和利用特征, 立足于現有條件和財力可能, 區分輕重緩急, 按程序、分步驟審慎穩妥推進。宅基地優化利用必須始終與實現新型城鎮化、農業現代化, 構建幸福新農村緊密結合, 通過農村宅基地退出補償制度的創新, 促進農村閑置宅基地盤活再利用, 實現城鄉土地資源的帕累托改進目標。
2. 暢通農村宅基地退出的兩大渠道
完善農村宅基地退出與補償機制, 必須以“權益保障”與“資源集約”為原則, 暢通農村閑置宅基地退出通道, 使其退出有路、退出有序、退出有利, 加強農村土地資源優化利用。
(1) “批量退出”模式。這是以土地項目牽頭的規模較大的宅基地退出形式。目前, 國內較為常見的宅基地“批量退出”主要是依托增減掛鉤、農村土地整治來實現。暢通宅基地“批量退出”渠道, 應當以土地整治為平臺, 以增減掛鉤為抓手, 重點完善項目規劃管控、拓展項目資金籌集渠道、優化項目收益分配機制, 盤活農村建設用地存量, 增加城鄉建設用地流量指標, 破解“保發展與保資源”的難題。
(2) “零散退出”模式。這是農民在獲得合理補償的前提下, 主動申請退出所使用宅基地的退出模式。農民主動申請退出宅基地是“積少成多、化零為整”的關鍵途徑, 是農村落實節約集約用地制度的重點攻堅方向。暢通宅基地“零散退出”渠道, 應當依靠村干部和農民群眾的深度參與, 建立有力的組織機構、扎實基礎工作、宣傳深入人心, 逐步樹立節約集約用地意識, 深度挖掘宅基地用地潛力, 重點完善退出資格審查、補償協商、補償資金來源、退地儲備等方面的具體實施細則, 做到“有法可依、有據可查”。
3. 聚焦宅基地退出補償的三個關鍵環節
(1) 科學界定農村宅基地自愿退出的補償范圍。嚴格按照“節約集約用地”、“房地一體”、“房隨地走”的原則確定補償范圍。農村宅基地退出后的補償應當包括宅基地補償和房屋拆遷補償兩個部分。一是對于合法使用的退出宅基地, 其補償內容包括保障功能價值、生產要素功能價值、財產功能價值;對違規、超標用地依法無償回收整頓;對于長期閑置的宅基地, 弄清閑置宅基地的權屬關系, 考慮繼承權和重復劃撥問題, 采取部分補償原則。二是對合法使用宅基地上建造的房屋拆除補償包括:因退出宅基地而造成的搬遷和臨時安置的補償以及因退出宅基地而造成的其他經濟損失補償。
(2) 合理設定農村宅基地自愿退出的補償標準。農村宅基地退出的補償標準是影響農民宅基地退出意愿的最重要影響因素, 必須建立和以宅基地功能價值補償為前提的宅基地退出價值補償體系和評估技術標準, 確保農民的各項宅基地權益。可以引入多種評估方法測算宅基地價值, 比如采用等價替代方法以城鎮居民住房福利補貼標準折算宅基地的居住保障功能價值, 采用收益還原法和產值倍數法分類評估宅基地的潛在市場價值和復墾價值, 采用Back-Scholes定價模型評估宅基地的財產功能價值。同時, 可以鼓勵地方政府制定“級差性”的差異化補償標準, 最大限度發揮補償的激勵作用。
(3) 多元籌措農村宅基地自愿退出的補償資金。目前, 阻礙農村宅基地自愿退出的重要因素之一是補償資金來源渠道單一, 數量有限, 無法充分滿足農村宅基地退出補償的需要。在農村市場經濟體制仍處于不斷完善階段的背景下, 依靠市場機制發揮資金籌措作用的難度較大, 以政府為主導的資金籌措模式對解決包括宅基地退出補償問題在內的諸多“三農”問題都更加有效。因此, 需要繼續堅持以政府為主導的資金籌措模式。為了保障該項工作的可持續性, 更要重視市場機制在盤活農村宅基地中的重要作用, 大力拓展農村宅基地自愿退出的補償資金來源, 大力培育農村新產業新業態, 推進農村新型集體經濟發展, 強化特色產業發展, 創新經營管理機制, 形成社會資金“投入—效益—回收—再投入”的良性循環機制。在當前補償資金有限的情況下, 可以積極探索改革宅基地抵押、擔保制度, 完善宅基地“入股”、“地票”等試點工作, 允許差異性、過渡性的制度安排, 鼓勵社會組織參與盤活宅基地資產項目。
4. 重點解決宅基地退出改革的三大保障
(1) 以宅基地確權為抓手, 確保宅基地產權清晰、主體權責明確。優化農村土地確權登記制度, 通過土地確權增強農村居民的土地產權意識, 為違規、超標用地的處置提供依據, 為農村宅基地的合法流轉創造條件;同時, 通過土地確權, 對“戶”和“宅”進行明確界定, 嚴格按照“一戶一宅”的原則, 堅決杜絕宅基地閑置浪費, 對違規超標占用的宅基地, 對其上建筑物進行合理補償后重新確權給集體。
(2) 以優化治理機制為依托, 構建盤活宅基地資產的協同工作體系。構建政府引導、市場配置與村民自治相結合的協同治理機制是盤活農村宅基地資產的重要保障。政府做好政策宣傳、項目審核、糾紛調處等服務工作, 提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識, 增強依法管地用地、節約集約用地的自覺性;農村市場主體負責將宅基地資產與金融資本、社會資金進行有效對接;農民集體和農戶負責決策是否參與、如何籌資、收益分配、權屬調整等重大事項。在充分尊重農民意愿的基礎上, 引導農民向中心村和小城鎮集中居住, 鼓勵土地資源規模化可持續利用, 促進農村經濟社會發展和生態環境建設取得成效。堅持“盤活存量”與“嚴控增量”并舉的原則, 強化農民建房用地監管, 嚴格落實農村宅基地審批的申請條件公開、建房名單公開、審批程序公開、審批結果公開的“四公開”制度和農民建房的批前選址到場、批后放樣定位到場、開工砌基到場、竣工驗收到場的“四到場”制度, 優化農村宅基地治理機制。
(3) 以創新農村土地制度為保障, 為閑置宅基地優化利用創造平臺。以土地規劃制度為指導, 在編制、修訂和完善村莊建設規劃的基礎上, 全面實施鄉鎮土地利用總體規劃、城市和集鎮建設規劃、村莊建設規劃, 確保新農村建設用地的科學合理性;以土地開發整理制度為依托, 大力開展農村宅基地的集約利用工作;以土地增減掛鉤制度為抓手, 優化合理利用退出的宅基地;建立宅基地使用登記臺賬和動態數據庫, 對宅基地審批、登記、變更等實行全程服務、動態監管。
作者單位：四川師范大學經濟與管理學院
中國鄉村發現網轉自：農村經濟2017年07期
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