上海近郊農(nóng)村的宅基地退出一直以來井然有序,盡管不同村莊參與宅基地置換的時(shí)間有先后、范圍有大小,但置換農(nóng)民總體較為滿意。在該地區(qū)長(zhǎng)達(dá)10年的宅基地置換過程中,沒出現(xiàn)一例農(nóng)戶與政府對(duì)抗事件。農(nóng)戶與政府積極互動(dòng),形成了一種上下和諧、有條不紊的宅基地置換模式。
宅基地功能的退化與轉(zhuǎn)換
上海作為改革開放的重點(diǎn)城市,臨近工業(yè)鎮(zhèn)的近郊農(nóng)村因其特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì),其宅基地的功能在工業(yè)化的歷史進(jìn)程中發(fā)生了轉(zhuǎn)化:保障功能退化,營(yíng)利功能逐步顯現(xiàn)。
在一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的村落中,宅基地至少承擔(dān)兩項(xiàng)基本功能:生活居住功能和生產(chǎn)輔助功能。上海農(nóng)村宅基地的這兩大傳統(tǒng)功能一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代。之后,隨著改革開放步伐的加快,大量工廠企業(yè)進(jìn)駐嘉定區(qū),外岡鎮(zhèn)和安亭鎮(zhèn)成為當(dāng)?shù)毓I(yè)產(chǎn)值較高的區(qū)域。持續(xù)的工業(yè)發(fā)展提供了充足的就業(yè)崗位,促使本地農(nóng)民大規(guī)模地脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),由“既不離土也不離鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤半x土不離鄉(xiāng)”的產(chǎn)業(yè)工人。筆者調(diào)研的4個(gè)村莊,農(nóng)戶從20世紀(jì)90年代初私下流轉(zhuǎn)土地給外來種田戶;到2000年以后逐步流轉(zhuǎn)給村集體,再由村集體反租給外地種田大戶;到2010年左右,全村農(nóng)民承包地全部流轉(zhuǎn)給村集體,并用土地?fù)Q取社會(huì)保障。持續(xù)的工業(yè)發(fā)展和健全的農(nóng)村社保,為農(nóng)戶完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了前提和保障,隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而附著的宅基地生產(chǎn)輔助功能,也隨著農(nóng)民的非農(nóng)化而逐步消失。
另外,進(jìn)廠務(wù)工的不僅僅是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民,還有大量的外地農(nóng)民工。這些外來務(wù)工人員便成為周邊農(nóng)村閑置房屋最主要的消費(fèi)者。部分村農(nóng)房年租金最高可達(dá)700多萬(wàn)元,平均每戶每年的租金收入可達(dá)3萬(wàn)多元。可見當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的兩大來源,其一是來自工業(yè)勞動(dòng)所得的工資,其二是來自宅基地附屬房屋的租金收入,這是宅基地營(yíng)利功能的具體表現(xiàn)。
宅基地置換后,宅基地的基本功能和新增功能并未滅失。首先,置換的樓房具有兩證,基本的居住功能是完整的。更重要的是,因兩證齊全,可以合法商品房身份直接參與市場(chǎng)交換。其次,由于當(dāng)?shù)貐⑴c置換的農(nóng)戶基本上都能換到3套房以上,除去自住,剩下的房屋,依然可以出租營(yíng)利,租金也會(huì)比農(nóng)房更高。宅基地置換后利益并未受損,這是農(nóng)民積極參與的內(nèi)在動(dòng)力。
從宅基地功能的變遷來看,當(dāng)通過宅基地置換,在保證基本居住功能的前提下,宅基地營(yíng)利功能不僅沒有削弱反而可能增強(qiáng),農(nóng)民上樓自然有其內(nèi)在的積極性。因此,當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地功能的退化與轉(zhuǎn)換為宅基地置換提供了條件。
無壓力的“動(dòng)遷”而非“拆遷”
宅基地置換屬于上海市各級(jí)政府的自選動(dòng)作,是地方政府為滿足農(nóng)民需求而實(shí)施的一項(xiàng)惠民工程,本身并不屬于征地拆遷項(xiàng)目。例如:外岡鎮(zhèn)的宅基地置換已有10年歷史,鎮(zhèn)政府的初衷是改善農(nóng)民的居住環(huán)境,通過宅基地置換創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)讓農(nóng)民進(jìn)城上樓。因此,在宅基地置換中,政府首先確立的第一原則為農(nóng)戶自愿原則,讓農(nóng)民自主選擇是否參與置換,其政策目標(biāo)的單純性決定了宅基地置換彈性空間的大小。
同時(shí),村干部因動(dòng)遷項(xiàng)目不在上級(jí)部門考核范圍內(nèi),故將選擇權(quán)留給農(nóng)戶。因此,在無上級(jí)考核壓力下的基層組織就不會(huì)采取激進(jìn)的手段迫使不愿意的農(nóng)戶動(dòng)遷。以上海近郊某兩村為例,在動(dòng)遷過程中,兩村分別有12戶和26戶農(nóng)戶不愿參與,主要原因:一是對(duì)置換方案中某些具體規(guī)則不滿,如無證的宅基地面積不參與置換、非農(nóng)戶口的家庭成員不能參與置換等;二是家庭內(nèi)部矛盾無法解決,如多套房屋在兄弟之間、父子之間分配不均等。這些農(nóng)戶就選擇“懸置”的方式,暫時(shí)不參與動(dòng)遷置換。村里還為這些不愿意動(dòng)遷的農(nóng)戶保留了基本的生活條件。正是這種無壓力的“動(dòng)遷”使宅基地置換過程出現(xiàn)的各種矛盾可以在一定彈性空間中消解,從而避免了干群矛盾和家庭矛盾的激化和顯化。
規(guī)范的宅基地管理
從宅基地的變遷歷史來看,當(dāng)?shù)卣畬?duì)宅基地長(zhǎng)期的規(guī)范管理為宅基地置換提供了有效的政策資源。具體來說,宅基地管理可分為3個(gè)階段:第一階段,20世紀(jì)80年代確權(quán)辦證,將農(nóng)民宅基地面積清晰化、合法化;第二階段,20世紀(jì)90年代宅基地政策趨緊,通過規(guī)范管理舊宅翻建和新宅審批,在滿足農(nóng)戶剛性需求的情況下,控制農(nóng)民建房的速度和面積,實(shí)現(xiàn)戶均面積均等化;第三階段,2000年后收權(quán),宅基地審批權(quán)上收到區(qū)、市兩級(jí),對(duì)宅基地的控制具體化、制度化,很大程度上抑制了農(nóng)戶在宅基地上建新房的積極性。3個(gè)階段的管理為目前的宅基地置換提供了政策支撐。
其一,20世紀(jì)80年代宅基地證的頒發(fā),為宅基地置換的面積提供了法律依據(jù)。宅基地置換明確規(guī)定能夠參與置換的面積是有證面積,無證面積不在置換范圍內(nèi)。宅基地置換過程中,政府堅(jiān)持這一底線原則,消除了農(nóng)戶就宅基地置換面積與政府討價(jià)還價(jià)的空間。
其二,20世紀(jì)90年代通過控制農(nóng)民建房的面積,實(shí)現(xiàn)戶均面積均等化,為宅基地置換提供了相對(duì)平衡的利益關(guān)聯(lián)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的有證宅基地面積,基本上按人均60平方米的原則審批舊宅翻建和新宅新建的房屋建筑面積,并對(duì)房屋的長(zhǎng)、寬、高進(jìn)行嚴(yán)格控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所甚至與建房的施工隊(duì)簽定相關(guān)協(xié)議,迫使其按照審批的圖紙建房。通過這種方式,一村之中,農(nóng)戶和農(nóng)戶之間的有證宅基地面積差別不大,這種均等化的置換面積有利于形成一種相對(duì)平衡的心態(tài)。這使在置換中村民之間并沒有出現(xiàn)大規(guī)模相互攀比的利益競(jìng)爭(zhēng)。
其三,宅基地的審批權(quán)上收導(dǎo)致農(nóng)戶宅基地的審批成本增加,進(jìn)而減弱了農(nóng)民在村莊內(nèi)進(jìn)行宅基地更新的欲望,增強(qiáng)了在村莊外更新的動(dòng)力。審批成本的增加表現(xiàn)在時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本,而這兩大成本則由審批程序的復(fù)雜程度決定。以前農(nóng)民宅基地的變更只須在村、鎮(zhèn)兩級(jí)審批,村里通過管理人員上報(bào)給鎮(zhèn)里的國(guó)土所,由他們審批即可。2000年后,則須層層上報(bào),審批的程序增多,各項(xiàng)審批費(fèi)用增加。而且,隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃做得越來越細(xì)致,農(nóng)民在宅基地上的支配權(quán)越來越小,如宅基地范圍內(nèi)不得違建,原宅翻建的有證面積越批越小等,這些因素導(dǎo)致農(nóng)民更新宅基地的動(dòng)力逐漸弱化。當(dāng)改善居住的欲望無法在農(nóng)村的老宅基地上實(shí)現(xiàn)時(shí),農(nóng)民遂將重心轉(zhuǎn)移到進(jìn)城買房上,尤其是當(dāng)?shù)氐哪贻p人,這為宅基地置換提供了心理基礎(chǔ)。
綜上所述,上海市近郊農(nóng)村宅基地置換之所以表現(xiàn)出農(nóng)戶與政府積極互動(dòng)的局面,主要是建立在宅基地功能的轉(zhuǎn)變、宅基地置換權(quán)自主、宅基地管理到位的基礎(chǔ)之上。在不損害農(nóng)民切身利益的前提下,保障農(nóng)民自主選擇的彈性空間,利用宅基地規(guī)范管理的政策性支撐,有策略、有原則、有底線地推進(jìn)宅基地置換,這是上海市近郊農(nóng)村進(jìn)行村莊更新、改善農(nóng)村環(huán)境的重要途徑之一。
作者單位:武漢大學(xué)歷史學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地2016年10期
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