上海近郊農村的宅基地退出一直以來井然有序,盡管不同村莊參與宅基地置換的時間有先后、范圍有大小,但置換農民總體較為滿意。在該地區長達10年的宅基地置換過程中,沒出現一例農戶與政府對抗事件。農戶與政府積極互動,形成了一種上下和諧、有條不紊的宅基地置換模式。
宅基地功能的退化與轉換
上海作為改革開放的重點城市,臨近工業鎮的近郊農村因其特殊的區位優勢,其宅基地的功能在工業化的歷史進程中發生了轉化:保障功能退化,營利功能逐步顯現。
在一個以農業為主的村落中,宅基地至少承擔兩項基本功能:生活居住功能和生產輔助功能。上海農村宅基地的這兩大傳統功能一直持續到20世紀90年代。之后,隨著改革開放步伐的加快,大量工廠企業進駐嘉定區,外岡鎮和安亭鎮成為當地工業產值較高的區域。持續的工業發展提供了充足的就業崗位,促使本地農民大規模地脫離農業生產,由“既不離土也不離鄉”的傳統農民轉變為“離土不離鄉”的產業工人。筆者調研的4個村莊,農戶從20世紀90年代初私下流轉土地給外來種田戶;到2000年以后逐步流轉給村集體,再由村集體反租給外地種田大戶;到2010年左右,全村農民承包地全部流轉給村集體,并用土地換取社會保障。持續的工業發展和健全的農村社保,為農戶完全脫離農業生產提供了前提和保障,隨農業生產而附著的宅基地生產輔助功能,也隨著農民的非農化而逐步消失。
另外,進廠務工的不僅僅是當地農民,還有大量的外地農民工。這些外來務工人員便成為周邊農村閑置房屋最主要的消費者。部分村農房年租金最高可達700多萬元,平均每戶每年的租金收入可達3萬多元。可見當地農民收入的兩大來源,其一是來自工業勞動所得的工資,其二是來自宅基地附屬房屋的租金收入,這是宅基地營利功能的具體表現。
宅基地置換后,宅基地的基本功能和新增功能并未滅失。首先,置換的樓房具有兩證,基本的居住功能是完整的。更重要的是,因兩證齊全,可以合法商品房身份直接參與市場交換。其次,由于當地參與置換的農戶基本上都能換到3套房以上,除去自住,剩下的房屋,依然可以出租營利,租金也會比農房更高。宅基地置換后利益并未受損,這是農民積極參與的內在動力。
從宅基地功能的變遷來看,當通過宅基地置換,在保證基本居住功能的前提下,宅基地營利功能不僅沒有削弱反而可能增強,農民上樓自然有其內在的積極性。因此,當地農村宅基地功能的退化與轉換為宅基地置換提供了條件。
無壓力的“動遷”而非“拆遷”
宅基地置換屬于上海市各級政府的自選動作,是地方政府為滿足農民需求而實施的一項惠民工程,本身并不屬于征地拆遷項目。例如:外岡鎮的宅基地置換已有10年歷史,鎮政府的初衷是改善農民的居住環境,通過宅基地置換創造條件和機會讓農民進城上樓。因此,在宅基地置換中,政府首先確立的第一原則為農戶自愿原則,讓農民自主選擇是否參與置換,其政策目標的單純性決定了宅基地置換彈性空間的大小。
同時,村干部因動遷項目不在上級部門考核范圍內,故將選擇權留給農戶。因此,在無上級考核壓力下的基層組織就不會采取激進的手段迫使不愿意的農戶動遷。以上海近郊某兩村為例,在動遷過程中,兩村分別有12戶和26戶農戶不愿參與,主要原因:一是對置換方案中某些具體規則不滿,如無證的宅基地面積不參與置換、非農戶口的家庭成員不能參與置換等;二是家庭內部矛盾無法解決,如多套房屋在兄弟之間、父子之間分配不均等。這些農戶就選擇“懸置”的方式,暫時不參與動遷置換。村里還為這些不愿意動遷的農戶保留了基本的生活條件。正是這種無壓力的“動遷”使宅基地置換過程出現的各種矛盾可以在一定彈性空間中消解,從而避免了干群矛盾和家庭矛盾的激化和顯化。
規范的宅基地管理
從宅基地的變遷歷史來看,當地政府對宅基地長期的規范管理為宅基地置換提供了有效的政策資源。具體來說,宅基地管理可分為3個階段:第一階段,20世紀80年代確權辦證,將農民宅基地面積清晰化、合法化;第二階段,20世紀90年代宅基地政策趨緊,通過規范管理舊宅翻建和新宅審批,在滿足農戶剛性需求的情況下,控制農民建房的速度和面積,實現戶均面積均等化;第三階段,2000年后收權,宅基地審批權上收到區、市兩級,對宅基地的控制具體化、制度化,很大程度上抑制了農戶在宅基地上建新房的積極性。3個階段的管理為目前的宅基地置換提供了政策支撐。
其一,20世紀80年代宅基地證的頒發,為宅基地置換的面積提供了法律依據。宅基地置換明確規定能夠參與置換的面積是有證面積,無證面積不在置換范圍內。宅基地置換過程中,政府堅持這一底線原則,消除了農戶就宅基地置換面積與政府討價還價的空間。
其二,20世紀90年代通過控制農民建房的面積,實現戶均面積均等化,為宅基地置換提供了相對平衡的利益關聯。當地農戶的有證宅基地面積,基本上按人均60平方米的原則審批舊宅翻建和新宅新建的房屋建筑面積,并對房屋的長、寬、高進行嚴格控制。鄉鎮國土所甚至與建房的施工隊簽定相關協議,迫使其按照審批的圖紙建房。通過這種方式,一村之中,農戶和農戶之間的有證宅基地面積差別不大,這種均等化的置換面積有利于形成一種相對平衡的心態。這使在置換中村民之間并沒有出現大規模相互攀比的利益競爭。
其三,宅基地的審批權上收導致農戶宅基地的審批成本增加,進而減弱了農民在村莊內進行宅基地更新的欲望,增強了在村莊外更新的動力。審批成本的增加表現在時間成本和經濟成本,而這兩大成本則由審批程序的復雜程度決定。以前農民宅基地的變更只須在村、鎮兩級審批,村里通過管理人員上報給鎮里的國土所,由他們審批即可。2000年后,則須層層上報,審批的程序增多,各項審批費用增加。而且,隨著城鄉規劃做得越來越細致,農民在宅基地上的支配權越來越小,如宅基地范圍內不得違建,原宅翻建的有證面積越批越小等,這些因素導致農民更新宅基地的動力逐漸弱化。當改善居住的欲望無法在農村的老宅基地上實現時,農民遂將重心轉移到進城買房上,尤其是當地的年輕人,這為宅基地置換提供了心理基礎。
綜上所述,上海市近郊農村宅基地置換之所以表現出農戶與政府積極互動的局面,主要是建立在宅基地功能的轉變、宅基地置換權自主、宅基地管理到位的基礎之上。在不損害農民切身利益的前提下,保障農民自主選擇的彈性空間,利用宅基地規范管理的政策性支撐,有策略、有原則、有底線地推進宅基地置換,這是上海市近郊農村進行村莊更新、改善農村環境的重要途徑之一。
作者單位:武漢大學歷史學院
中國鄉村發現網轉自:中國土地2016年10期
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