——基于全國(guó)10省30縣的調(diào)查
內(nèi)容提要：本文在2007年對(duì)全國(guó)10省30縣田野調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體狀況的描述，以及對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度在農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行狀況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，結(jié)合中國(guó)相關(guān)法律制度與訪談材料，對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度進(jìn)行了研究。研究結(jié)果顯示：行政權(quán)力嚴(yán)重干擾了集體土地所有權(quán)主體制度的正常運(yùn)行；集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)水平與集體土地所有權(quán)主體制度的運(yùn)行狀況存在正相關(guān)性；對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)并頒發(fā)相應(yīng)權(quán)利證書，對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度的明晰化極為重要；農(nóng)戶對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度未來(lái)變革的期盼與中國(guó)當(dāng)前的制度精神不相符，但其中的矛盾并非不可協(xié)調(diào)。
關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)主體 行政權(quán)力 土地確權(quán) 實(shí)證分析
一、調(diào)查方式和數(shù)據(jù)來(lái)源
法律的生命在于實(shí)現(xiàn)，而一項(xiàng)法律的頒布與該法律的實(shí)施并非同義語(yǔ)，因?yàn)榉梢谝欢ǖ纳鐣?huì)環(huán)境中運(yùn)作，必然會(huì)受到各種因素的干擾，從而使實(shí)踐中的法律與文本中的法律出現(xiàn)偏離。為了解當(dāng)前集體土地所有權(quán)主體制度的運(yùn)行狀況，“農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究”課題組于2007年5月初至 8月初進(jìn)行了歷時(shí)3個(gè)月的田野調(diào)查。該項(xiàng)調(diào)查采用多段抽樣和自然抽樣相結(jié)合的抽樣方法。首先，根據(jù)東部、南部、中部、西部、北部的區(qū)域劃分別選取了江蘇、山東、廣東、湖北、湖南、河南、山西、四川、貴州、黑龍江10個(gè)農(nóng)業(yè)大省作為調(diào)查地點(diǎn)。其次，在上述10省內(nèi)又根據(jù)地理位置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地形地貌等因素各選取3個(gè)縣。最后，從每個(gè)縣選取3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2個(gè)村，每個(gè)村隨機(jī)選擇大約10戶農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查采取問(wèn)卷和訪談相結(jié)合的方法，每村原則上要求做 10份問(wèn)卷和1份訪談，訪談對(duì)象既可以是村干部也可以是普通村民。訪談為半結(jié)構(gòu)式，調(diào)查組先擬訂訪談提綱供調(diào)查人員參考，再由調(diào)查人員根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況決定需要深入訪談的問(wèn)題。此外，調(diào)查組要求對(duì)每個(gè)縣的基層法院進(jìn)行訪談，以了解土地糾紛及解決機(jī)制等的相關(guān)情況。
本次調(diào)查在10省共發(fā)放問(wèn)卷1800份，收回有效問(wèn)卷1799份，獲得的樣本數(shù)量分布如表1所示。此外，這次調(diào)查還收集到200余份訪談?dòng)涗浐蛿?shù)十份土地糾紛判決書、調(diào)解書。本文在分析中使用的材料，均取自于本次調(diào)查的成果。
二、受訪農(nóng)戶承包地所有權(quán)主體分析
根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的土地外，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地均屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體的表現(xiàn)形式有村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三種。可以說(shuō)，農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬狀況在法律上非常明確。但是，在集體土地所有權(quán)的實(shí)際確權(quán)過(guò)程中，卻經(jīng)常發(fā)生村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體之間的權(quán)屬爭(zhēng)議。這種情況下，集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律所規(guī)定的經(jīng)營(yíng)、管理主體的不同而確定，具體來(lái)說(shuō)有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一，實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)的，以土地發(fā)包人為所有權(quán)主體；其二，實(shí)行土地集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，以實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位為所有權(quán)主體（王衛(wèi)國(guó)，1997）。
同時(shí)，根據(jù)1995年國(guó)家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地主要包括：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位使用的農(nóng)民集體土地；依法批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、公益事業(yè)使用的農(nóng)民集體土地。由此可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地均為非農(nóng)用地，故在各級(jí)集體之間，農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)民住宅用地原則上應(yīng)確定為村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體所有（王衛(wèi)國(guó)，1997），這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體不擁有用于發(fā)包的農(nóng)村土地。而且，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第 12條的規(guī)定，村農(nóng)民集體所有的土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；村內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地，由村內(nèi)該農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包；國(guó)家所有的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包。這表明，國(guó)家不是其所擁有的農(nóng)村土地的發(fā)包人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體對(duì)于國(guó)家所有的農(nóng)村土地也不享有發(fā)包權(quán)。既然國(guó)家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體沒有農(nóng)村土地的發(fā)包權(quán)，而且村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體既有權(quán)發(fā)包自己擁有的農(nóng)村土地，又可以發(fā)包國(guó)家所有的農(nóng)村土地，由此可以得出如下結(jié)論：除國(guó)家所有的農(nóng)村土地外，農(nóng)村土地的發(fā)包人就是該土地的所有權(quán)人，如果能夠確認(rèn)農(nóng)村土地非國(guó)家所有，通過(guò)考察承包地的發(fā)包人，就可以明確該農(nóng)村土地的所有權(quán)人。
注：帶*者表示因存在受訪農(nóng)戶未做答的情形，故各項(xiàng)數(shù)據(jù)總和不為100％。
a “平均值“根據(jù)每行對(duì)應(yīng)的實(shí)際選擇人數(shù)與總樣本量之比算出。
因本次調(diào)查未涉及國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地承包經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，故可以完全確定受訪農(nóng)戶的承包地屬于村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體所有。鑒于集體擁有的農(nóng)村土地的發(fā)包人和所有權(quán)人身份重疊，課題組為弄清楚受訪農(nóng)戶承包地的發(fā)包人的實(shí)際狀況，提出了“您承包農(nóng)地（田）時(shí)，是和誰(shuí)簽訂的承包合同”這樣的問(wèn)題。從表2可以看出，調(diào)查中平均有4.67％的受訪農(nóng)戶表示發(fā)包人是“國(guó)家"，平均有6.28％的受訪農(nóng)戶表示發(fā)包人是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，平均有58.48％的受訪農(nóng)戶表示發(fā)包人是村集體，還平均有17.68％的受訪農(nóng)戶表示發(fā)包人是村小組。同時(shí)，由于一些受訪農(nóng)戶因年代較遠(yuǎn)，已記不清與之簽訂土地承包合同的相對(duì)人，本文將這類情況的發(fā)包人籠統(tǒng)地歸為“其他”。另外，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，一些受訪農(nóng)戶已不是承包地的初始承包人，或由于其他各種較為復(fù)雜的原因，已經(jīng)不能確切知曉發(fā)包人，本文將這類情況的發(fā)包人也籠統(tǒng)地歸入“其他”。這種受訪農(nóng)戶不清楚發(fā)包人的情況在貴州、四川、湖南等省比較普遍。但是，就調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，大多數(shù)受訪農(nóng)戶表示自己所承包經(jīng)營(yíng)的土地的發(fā)包人是村集體和村小組。
但是，同時(shí)也有一部分受訪農(nóng)戶表示其承包經(jīng)營(yíng)土地的發(fā)包人是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體或國(guó)家。通過(guò)對(duì)這部分受訪農(nóng)戶的深入訪談發(fā)現(xiàn)，其中大多數(shù)人認(rèn)為村集體是代表“國(guó)家”對(duì)土地進(jìn)行發(fā)包的，故雖然明知與其簽訂土地承包合同的相對(duì)人是村集體，卻仍然將發(fā)包人（或簽訂土地承包合同的相對(duì)人）認(rèn)定為國(guó)家。前文已述，國(guó)家和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體在實(shí)踐中根本不能作為發(fā)包人從事農(nóng)村土地的發(fā)包活動(dòng)，因此可以認(rèn)為，將其承包地的發(fā)包人認(rèn)作是國(guó)家和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體的受訪農(nóng)戶顯然存有認(rèn)知上的錯(cuò)誤。通過(guò)梳理訪談材料了解到，受訪農(nóng)戶這種認(rèn)知上的錯(cuò)誤主要在于將村集體誤解為國(guó)家或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體的代表而進(jìn)行土地發(fā)包，但事實(shí)上該承包地的發(fā)包人一般為村集體。
因此可以認(rèn)為，盡管本次調(diào)查涉及的農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體，但農(nóng)戶對(duì)承包地發(fā)包人的了解與法律規(guī)定存在一定出入，使得從對(duì)受訪農(nóng)戶對(duì)承包地發(fā)包人認(rèn)知的調(diào)查中不能準(zhǔn)確判斷承包地的所有權(quán)主體。
三、農(nóng)戶對(duì)集體土地所有權(quán)主體的認(rèn)知狀況
雖然此次調(diào)查涉及的農(nóng)村土地均為村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體所有，受訪農(nóng)戶對(duì)其承包地所有權(quán)的歸屬狀況卻缺乏基本了解。在回答“您認(rèn)為您的承包地（田）的所有權(quán)是誰(shuí)的”這一問(wèn)題時(shí)，受訪農(nóng)戶的回答結(jié)果證實(shí)了上述觀點(diǎn)。
說(shuō)明：帶*者表示因存在受訪農(nóng)戶未做答情形，故各項(xiàng)數(shù)據(jù)總和不到100％。
a“平均值”根據(jù)每行對(duì)應(yīng)的實(shí)際選擇人數(shù)與總樣本量之比算出。
如表3所示，受訪農(nóng)戶認(rèn)為自己耕種的承包地所有權(quán)屬于國(guó)家的平均占41.91%；認(rèn)為承包地所有權(quán)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體的平均占3.56％；認(rèn)為承包地所有權(quán)屬于村集體的平均占29.57％；認(rèn)為承包地所有權(quán)屬于村小組的平均占6.23％；認(rèn)為承包地所有權(quán)屬于個(gè)人的平均占17.62％。由于本次調(diào)查的承包地所有權(quán)人實(shí)際為村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體，可見當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地歸屬的基本認(rèn)知狀況與政策預(yù)期水平相差之遠(yuǎn)。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為承包地所有權(quán)人是國(guó)家的受訪農(nóng)戶所占比例最高（41.91％），甚至超過(guò)了認(rèn)為是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級(jí)集體比例的總和（即 B+C+D=39.36％）。這種情形的存在與受訪農(nóng)戶將村集體（或村小組）誤認(rèn)為是國(guó)家（的代表）有關(guān)，而行政權(quán)力深深地介入集體土地所有權(quán)的行使過(guò)程中，使集體土地所有權(quán)承載的公法義務(wù)淡化其私權(quán)屬性，更是加深了農(nóng)戶的這種誤解，以致于農(nóng)戶難以認(rèn)清農(nóng)村土地歸屬的真實(shí)狀態(tài)。以下本文以受訪農(nóng)戶對(duì)“政府在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整中的地位”的認(rèn)知為例詳細(xì)論述以上觀點(diǎn)。
注：A代表“發(fā)包人決定即可”；B代表“發(fā)包人制定調(diào)整方案+村民（代表）大會(huì)通過(guò)”；C代表“發(fā)包人制定調(diào)整方案+政府批準(zhǔn)”；D代表“發(fā)包人制定調(diào)整方案+村民（代表）大會(huì)通過(guò)+政府批準(zhǔn)”：E代表“其他"；F代表“不能調(diào)整"。帶*者表示因存在受訪農(nóng)戶未做答情形，故各項(xiàng)數(shù)據(jù)總和不到100%。
a “平均值”根據(jù)每行對(duì)應(yīng)的實(shí)際選擇人數(shù)與總樣本量之比算出。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，在性質(zhì)上屬于民事權(quán)利。在承包期內(nèi)對(duì)承包地進(jìn)行調(diào)整，實(shí)際上是要農(nóng)民把獲得的權(quán)利暫時(shí)讓出來(lái)，應(yīng)當(dāng)遵從自愿的原則，任何人不得干涉。如果不顧農(nóng)民意愿硬性調(diào)整承包地，就是對(duì)農(nóng)民己經(jīng)取得的物權(quán)的剝奪和破壞（陳小君等，2004）。因此，中國(guó)法律和政策對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整采取了極為慎重的態(tài)度。為了杜絕不合理的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整行為，《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包人不得調(diào)整承包地";“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定"。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整是集體土地所有權(quán)的權(quán)能之一，所以，是否調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)純粹是發(fā)包人與承包人之間的事情，公權(quán)力完全不應(yīng)當(dāng)介入（陳小君等，2007）。立法賦予基層政府決定集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否調(diào)整的管制權(quán)，其后果是給了基層政府干預(yù)農(nóng)民行使土地權(quán)利的”尚方寶劍"，打開了基層政府利用強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)力從土地上謀取不當(dāng)利益的“方便之門”（張廣榮，2007）。而且，行政權(quán)力的過(guò)多介入掩蓋了作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體的私權(quán)利主體屬性，也一定程度上造成了農(nóng)戶對(duì)村集體（或村小組）與國(guó)家之間界限的混淆。
在農(nóng)戶的意識(shí)中，行政權(quán)力對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整能夠發(fā)揮多大影響力，也是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。因此，本次調(diào)查設(shè)計(jì)提出了“在承包期內(nèi)，您認(rèn)為承包地（田）經(jīng)過(guò)什么樣的程序可以調(diào)整”這一問(wèn)題。如表4所示，受訪農(nóng)戶中認(rèn)為僅需“發(fā)包人決定即可”調(diào)整承包地的平均占3.84％；認(rèn)為需要“發(fā)包人制定調(diào)整方案+村民（代表）大會(huì)通過(guò)”方可調(diào)整承包地的平均占34.96％；認(rèn)為需要“發(fā)包人制定調(diào)整方案+政府批準(zhǔn)”就能調(diào)整承包地的平均占5.50％；表示通過(guò)“發(fā)包人制定調(diào)整方案+村民（代表）大會(huì)通過(guò)+政府批準(zhǔn)”就能調(diào)整承包地的平均占38.80％；還有8.78％的受訪農(nóng)戶認(rèn)為需要通過(guò)“其他”程序調(diào)整承包地；也有7.67％的受訪農(nóng)戶表示承包地不能夠調(diào)整。在調(diào)研訪談中，多數(shù)農(nóng)民雖然期盼承包地能夠保持穩(wěn)定，但對(duì)承包地長(zhǎng)期不調(diào)整也存有疑慮，認(rèn)為一味地保持承包地的穩(wěn)定會(huì)導(dǎo)致并強(qiáng)化不公平的人地關(guān)系。他們比較贊同在總體穩(wěn)定的情況下進(jìn)行小范圍調(diào)整，而“大穩(wěn)定、小調(diào)整”也為中國(guó)的有關(guān)政策所認(rèn)可。
通過(guò)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析可以發(fā)現(xiàn)，受訪農(nóng)戶對(duì)承包地調(diào)整的自治權(quán)有較為強(qiáng)烈的需求，認(rèn)為必須經(jīng)過(guò)“村民（代表）大會(huì)通過(guò)”（即B+D)的受訪農(nóng)戶平均占73.76％。同時(shí)，由于法律三令五申，不允許發(fā)包人調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該制度精神經(jīng)過(guò)各級(jí)政府的大力宣傳已深入民心，因此受訪農(nóng)戶基本都上認(rèn)為發(fā)包人不能單方面決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整事宜。但是，平均還有高達(dá)44.30％的受訪農(nóng)戶認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要“政府批準(zhǔn)”（即C+D)才能夠調(diào)整，這表明，行政權(quán)力在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整中的影響力不容忽視。而且，在主張能夠調(diào)整承包地的受訪農(nóng)戶中，大部分人認(rèn)為土地調(diào)整的權(quán)力必須來(lái)自于政府。在訪談中，不少農(nóng)戶反復(fù)表示，承包地的調(diào)整必須且只能由政府推動(dòng)，如果政府不允許調(diào)整土地或者政府不介入土地調(diào)整，即使村民（代表）大會(huì)通過(guò)的承包地調(diào)整方案符合法律規(guī)定，承包地也不可能得到調(diào)整。受訪農(nóng)戶對(duì)政府權(quán)力的這種認(rèn)識(shí)雖然不無(wú)偏差，卻與中國(guó)相關(guān)法律規(guī)定的基本精神相吻合。由此可見，在集體土地所有權(quán)制度的運(yùn)行過(guò)程中，行政權(quán)力的越位、農(nóng)民集體的缺位與村民委員會(huì)（村小組）的錯(cuò)位導(dǎo)致了農(nóng)戶對(duì)國(guó)家與村民委員會(huì)（村小組）角色認(rèn)識(shí)上的混淆，這種情形很大程度上成為農(nóng)戶誤將集體土地所有權(quán)等同為國(guó)家土地所有權(quán)的重要根源。
然而，應(yīng)當(dāng)注意的是，受訪農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體認(rèn)知的地區(qū)性差異較大。在貴州、四川、河南和湖南四省，表示承包地所有權(quán)人是國(guó)家的受訪農(nóng)戶均超過(guò)50％，但在廣東、江蘇兩省，表示承包地為國(guó)家所有的受訪農(nóng)戶的比例卻非常低，分別為3.33％和14.92％。廣東省的受訪農(nóng)戶認(rèn)為承包地為國(guó)家所有的比例較低，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，且村民能夠從集體所有的土地中切切實(shí)實(shí)獲得較多經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)。例如，作為此次調(diào)查地點(diǎn)之一的佛山市南海區(qū)，位于珠江三角洲腹地，緊連廣州，毗鄰香港、澳門。從1986年下半年開始，南海區(qū)作為國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)之一，便開始了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)試驗(yàn)，其思路就是用股份合作制把土地集中起來(lái)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理、使用和開發(fā)。實(shí)行土地股份合作制后，南海區(qū)穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，加快了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，改善了農(nóng)民的生活環(huán)境，增加了農(nóng)民的收入。因南海區(qū)的土地股份合作制在將土地所有權(quán)折算成財(cái)產(chǎn)后劃分為股份，并把土地股份按照村民男女老少的村齡分配到農(nóng)民手中（孫憲忠，2006），使農(nóng)民直接參與了集體經(jīng)濟(jì)利益的分配，因此，對(duì)這一地區(qū)的農(nóng)戶而言，集體是實(shí)實(shí)在在的，與國(guó)家其有明顯的區(qū)別。所以，承包地屬于集體所有的觀念通過(guò)實(shí)際的利益享有根植于農(nóng)戶的意識(shí)中。這種制度安排在廣東省具有一定的普遍性。至于江蘇省，由于政府部門積極進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)并加速發(fā)放土地所有權(quán)證，因此，集體土地的權(quán)屬狀況十分明晰，受訪農(nóng)戶認(rèn)為承包地為國(guó)家所有的比例也就大大降低。
如果將受訪農(nóng)戶對(duì)承包地發(fā)包人的認(rèn)知狀況與受訪農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體的認(rèn)知狀況結(jié)合起來(lái)考察，不難發(fā)現(xiàn)，在江蘇、廣東兩省，表示承包地發(fā)包人為村集體和村小組的受訪農(nóng)戶比例最高。其中，江蘇省的全部受訪農(nóng)戶表示其承包經(jīng)營(yíng)的土地以村集體或村小組為發(fā)包人；在廣東省，有97.24％的受訪農(nóng)戶表示其承包經(jīng)營(yíng)土地的發(fā)包人是村集體或村小組，與這兩省表示承包地為國(guó)家所有的受訪農(nóng)戶比例最低的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相對(duì)應(yīng)。該情形一定程度上也印證了如下假設(shè)：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，或使農(nóng)民能夠以農(nóng)民集體的一份子切實(shí)享有土地所有權(quán)利益，或政府積極確權(quán)并加速發(fā)放集體土地所有權(quán)證，能夠減少甚至避免農(nóng)戶對(duì)集體土地所有權(quán)的歸屬狀況出現(xiàn)認(rèn)知上的較大偏差。
此外，還有相當(dāng)一部分受訪農(nóng)戶表示承包地的所有權(quán)人是農(nóng)民個(gè)人。如表3所示，受訪農(nóng)戶認(rèn)為承包地之所有權(quán)人為農(nóng)民個(gè)人的平均占17.62%，尤其是在貴州、山西、黑龍江和湖南四省，持該種看法的受訪農(nóng)戶分別占20.99％、31.67％、32.60％和26.23％。訪談中還發(fā)現(xiàn)，造成這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的主要原因在于，受訪農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)沒能做出準(zhǔn)確區(qū)分，從而將自己擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)理解為土地所有權(quán)。而且，從維護(hù)農(nóng)民的合法利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，保持農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，中國(guó)的有關(guān)政策和法律均以“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”為宗旨，也為受訪農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)作土地所有權(quán)提供了某些支持。同時(shí)，農(nóng)戶長(zhǎng)期擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，尤其是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，使農(nóng)戶在土地上只享有權(quán)利而不再承擔(dān)任何義務(wù)，這些弱化集體土地所有權(quán)、強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的措施也容易導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生上述錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。
可見，在農(nóng)村實(shí)際生活中，由于村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)的行使主體一直依附于國(guó)家，而國(guó)家又一直以各種方式從集體資產(chǎn)中獲取收益，同時(shí)，農(nóng)民集體也未能獨(dú)立、自主地表達(dá)自身的意愿，不能發(fā)揮作為集體土地所有權(quán)主體的應(yīng)有作用，從而農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)人身份逐漸從村民的意識(shí)中淡化。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，農(nóng)民集體徹底喪失了從土地所有權(quán)中獲取利益的渠道，以致于其作為農(nóng)村土地的所有權(quán)人與農(nóng)戶的聯(lián)系更為疏遠(yuǎn)，作為農(nóng)村土地所有權(quán)之主體的村集體（村小組）在土地權(quán)益方面的作用基本上從農(nóng)戶的意識(shí)中消失。綜上可見，受訪農(nóng)戶對(duì)集體土地所有權(quán)主體認(rèn)知狀況較為混亂的原因紛繁復(fù)雜。
四、農(nóng)戶對(duì)集體土地所有權(quán)未來(lái)歸屬的期望
中國(guó)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)主體的制度存在諸多缺陷，使其制度功能未能得以較好地發(fā)揮，所以，不少學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)從根本上改變現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度。改革方案多種多樣，且均被認(rèn)為是最符合農(nóng)民利益并最能促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的措施。本文在此暫且不從理論上探討是否應(yīng)當(dāng)以及如何改革現(xiàn)行集體土地歸屬的制度，而是試圖了解在當(dāng)前形勢(shì)下，農(nóng)民對(duì)集體土地未來(lái)歸屬狀況的基本看法，以此來(lái)為完善相關(guān)制度建構(gòu)提供參考。
如表5所示，面對(duì)“您覺得農(nóng)村的承包地（田）的所有權(quán)歸誰(shuí)最好”這一問(wèn)題，平均有21.23％的受訪農(nóng)戶認(rèn)為承包地的所有權(quán)歸國(guó)家最好；平均有1.50％的受訪農(nóng)戶認(rèn)為歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體最好；平均有22.18％的受訪農(nóng)戶認(rèn)為歸村集體最好;平均有5.06％的受訪農(nóng)戶認(rèn)為歸村小組最好；平均有46.41％的受訪農(nóng)戶認(rèn)為歸個(gè)人最好；還有平均2.83％的受訪農(nóng)戶認(rèn)為歸其他主體最好。綜上，認(rèn)為集體土地所有權(quán)將來(lái)歸個(gè)人最為理想的受訪農(nóng)戶所占比例最多，而認(rèn)為歸集體(B+C+D）所有最好的受訪農(nóng)戶的比例僅有28.74％。并且，除山東、江蘇兩省外，其他各省受訪農(nóng)戶均表示未來(lái)農(nóng)村土地所有權(quán)的理想主體應(yīng)為農(nóng)民個(gè)人，同意該選項(xiàng)的受訪農(nóng)戶所占比例在廣東、四川、山西、黑龍江、湖北和湖南六省都達(dá)到了50％以上。
注：帶*者表示因存在受訪農(nóng)戶未做答情形，各項(xiàng)數(shù)據(jù)總和不為100％。
a “平均值”根據(jù)每行對(duì)應(yīng)的實(shí)際選擇人數(shù)與總樣本量之比算出。
另一方面，盡管認(rèn)為農(nóng)村土地最好歸農(nóng)民個(gè)人所有的觀點(diǎn)在受訪農(nóng)戶中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但在山東和江蘇兩省，認(rèn)為未來(lái)最為理想的農(nóng)村土地所有權(quán)主體是集體的受訪農(nóng)戶比例最高，分別48.87％和 88.89％。山東省的比例如此之高的原因，從本次調(diào)查材料中還無(wú)法得知，但可以肯定，江蘇省絕大多數(shù)受訪農(nóng)戶持此看法與該省集體土地所有權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作做得好有關(guān)。此外，還有相當(dāng)一部分受訪農(nóng)戶覺得農(nóng)村土地歸國(guó)家所有最好，其中，山東、貴州、四川、河南、湖北、湖南六省持該看法的受訪農(nóng)戶比例都在20％以上，但江蘇和廣東兩省認(rèn)為國(guó)家所有是未來(lái)最為理想的農(nóng)村土地所有權(quán)制度的受訪農(nóng)戶比例最低，分別為3.33％和5.53％。這種狀況可能與江蘇和廣東兩省集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)有關(guān)，是否還有其他因素的影響則有待進(jìn)一步考察。
在訪談中還了解到，有部分受訪農(nóng)戶認(rèn)為土地歸集體所有使農(nóng)民對(duì)土地的開發(fā)利用受到很多制約，若土地所有權(quán)歸個(gè)人則可以擺脫這些限制，獲得更多的收益。他們迫切希望個(gè)人能夠獲得農(nóng)村土地所有權(quán)。另外也有很多農(nóng)戶誤以為其承包了集體土地就會(huì)成為該承包地的所有者，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)混淆于農(nóng)村土地所有權(quán)。必須指出的是，有許多受訪農(nóng)戶雖然表示農(nóng)村土地歸個(gè)人所有最好，但其真正意圖不是希望實(shí)行農(nóng)村土地私有化，而是希望能夠享有更穩(wěn)定且更少受到干預(yù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。還有一些受訪農(nóng)戶表示土地屬于誰(shuí)并不重要，關(guān)鍵是要保持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)政策的穩(wěn)定，并切實(shí)推行減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策。
五、結(jié)論與啟示
通過(guò)分析2007年全國(guó)10省30縣的田野調(diào)查數(shù)據(jù)，并結(jié)合相關(guān)法律制度和訪談材料，可以就集體土地所有權(quán)主體制度在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際運(yùn)行狀況得出以下認(rèn)識(shí)：
第一，行政權(quán)力嚴(yán)重干擾了集體土地所有權(quán)主體制度的正常運(yùn)行。集體土地所有權(quán)是一種民事權(quán)利，但在中國(guó)農(nóng)村土地法律制度實(shí)踐的過(guò)程中，行政權(quán)力己經(jīng)深深嵌入集體土地所有權(quán)主體制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，造成了集體土地所有權(quán)制度內(nèi)涵的異化（劉俊，2006）。即使在中國(guó)已經(jīng)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的情況下，法律中仍然存在允許行政權(quán)力介入集體土地所有權(quán)主體制度運(yùn)行過(guò)程的條文，例如，在承包期內(nèi)調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府等行政主管部門批準(zhǔn)。這種情形無(wú)疑在集體土地所有權(quán)主體制度的運(yùn)行中增添了來(lái)自行政權(quán)力的障礙。正是由于行政權(quán)力的過(guò)度介入，農(nóng)戶對(duì)集體土地所有權(quán)主體的認(rèn)知極為混亂，主要表現(xiàn)為將土地的國(guó)家所有與農(nóng)民集體所有混淆起來(lái)。
第二，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)水平與集體土地所有權(quán)制度的運(yùn)行狀況存在正相關(guān)關(guān)系。一般情況下，集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，集體土地所有權(quán)制度的運(yùn)行狀況愈好，因?yàn)樗谝欢ǔ潭壬弦种屏思w土地所有權(quán)主體制度的設(shè)計(jì)缺陷所帶來(lái)的消極影響。作為集體土地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”是一個(gè)團(tuán)體，從法律關(guān)于集體土地所有權(quán)制度運(yùn)行的零散規(guī)范中可以看出，行使該權(quán)利的主體應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)民主的基本形式。盡管目前中國(guó)法律對(duì)集體土地所有權(quán)主體行使權(quán)利的民主程序尚未有細(xì)致且系統(tǒng)的規(guī)定，但在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的農(nóng)村地區(qū)，由于作為團(tuán)體的農(nóng)民集體獲得的利益最終將在集體成員間分配，因此，為使農(nóng)民集體的利益公平合理地在各集體成員間分配，各農(nóng)民集體所選擇的分配決策方案往往是成員民主協(xié)商的結(jié)果。在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢或極為落后的地區(qū)，集體土地所有權(quán)的行使主體也往往缺乏動(dòng)力，很多成員會(huì)因不能從該農(nóng)民集體獲得實(shí)際利益而放棄參與權(quán)。因此，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將有助于其成員有意識(shí)地行使成員權(quán)，從而享有相應(yīng)的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。同時(shí)還應(yīng)指出，無(wú)論作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體是否具有可資分配的財(cái)產(chǎn)，該農(nóng)民集體的成員都享有參與權(quán)。
第三，農(nóng)村土地的確權(quán)并頒發(fā)相關(guān)的權(quán)利證書對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度的明晰化極為重要。集體土地所有權(quán)是一種物權(quán)，由于物權(quán)具有排他性質(zhì)，且其變動(dòng)產(chǎn)生的又是排他性效果，如果不能加以明晰，就會(huì)使權(quán)利關(guān)系復(fù)雜化，給第三人帶來(lái)難以預(yù)測(cè)的損害。因此，為保護(hù)以第三人為代表的社會(huì)秩序，法律要求物權(quán)在變動(dòng)時(shí)必須向社會(huì)公示，以便通過(guò)公示達(dá)到保護(hù)第三人的目的。各國(guó)物權(quán)法一般均確立了公示原則，中國(guó)《物權(quán)法》第6條也規(guī)定了物權(quán)的公示制度，即“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記。動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定交付”。因?yàn)轶w土地所有權(quán)為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，因此，其公示方式應(yīng)為登記。集體土地所有權(quán)在登記后，將具有使社會(huì)公眾相信其正確性的法律效力，從而有助于農(nóng)戶準(zhǔn)確識(shí)別作為集體土地所有權(quán)主體的 “農(nóng)民集體"，方便農(nóng)民積極參與該集體的決策及利益的分配。
第四，農(nóng)戶對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度未來(lái)變革的期望與中國(guó)當(dāng)前的土地制度精神不相符合，但其中的矛盾并非不可調(diào)和。關(guān)于農(nóng)村集體土地未來(lái)理想的所有權(quán)人，很多受訪農(nóng)戶選擇了農(nóng)民個(gè)人。雖然由于農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存有誤解等因素，從本次調(diào)查成果中不能得出農(nóng)戶普遍期盼農(nóng)村土地私有化的結(jié)論，但調(diào)查數(shù)據(jù)的確反映出農(nóng)戶為追求其作為“農(nóng)民集體”的一員應(yīng)享有的相應(yīng)利益，以及希望農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)政策長(zhǎng)期穩(wěn)定的心聲。同時(shí)，基于中國(guó)的基本國(guó)情和制度環(huán)境，即使農(nóng)戶真正具有農(nóng)村土地私有化的愿望，也不可能從法律上得到滿足。因此，如果能夠通過(guò)完善集體土地所有權(quán)主體制度，使農(nóng)民切身感受到作為農(nóng)民集體成員能夠享有的各種利益，即使目前的集體土地所有權(quán)制度不變，也不會(huì)違背農(nóng)戶的真實(shí)意愿。
根據(jù)此次田野調(diào)查的結(jié)果，雖然只能對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況做粗略的研究，但仍能夠從各種調(diào)查素材中發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體制度存在的大量不足以及可以采取的若干補(bǔ)救措施。而且，就集體土地所有權(quán)主體制度領(lǐng)域的研究而言，盡管本次調(diào)查有待于進(jìn)一步系統(tǒng)和細(xì)化，但仍能較完整地反映出現(xiàn)行集體土地所有權(quán)主體制度的弊病及其在運(yùn)行中導(dǎo)致的各種偏差。當(dāng)然，如果要對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度的實(shí)際運(yùn)行進(jìn)行更詳盡的研究，還有待于今后通過(guò)更加具體深化的田野調(diào)查獲取更加豐富的資料。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村觀察》2008年第6期
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