摘要：完善土地流轉機制, 發展適度規模經營, 培育新型農業經營主體是農業供給側結構性改革的重要路徑。傳統農區具有土地流轉的必要性和迫切性, 但政策性土地流轉難以實現地方政府的樂觀預期和改革的目標。論文提出了傳統農區政策性土地流轉與農業供給側改革悖論的假設, 依托河南省等傳統農區的調研, 實證分析了政策性土地流轉的可接受性、響應性、可持續性, 結果顯示政策性土地流轉可接受性差, 損害部分農戶利益;經營方響應行為不穩定, 造成資金資源的極大浪費;流轉糾紛處理能力有限及普遍存在的尋租效應導致政策執行的不可持續性。應及時糾偏, 發揮市場機制的作用, 合理確定政府介入土地流轉的邊界, 著力建立土地流轉糾紛解決機制。在傳統農區土地流轉市場尚未充分形成時, 以服務的規模化、組織的規模化彌補土地規模經營不足。
2015年底中央農村工作會議、2016年中央一號文件以及2017年中央一號文件持續強調推進農業供給側結構性改革。推進農業供給側結構性改革已成為當前和今后一個時期我國農業農村政策改革和完善的主要方向。農業供給側結構性改革的主要目的是構建與目前經濟發展階段相適應的經濟主體與產業體系, 形成農業發展的新動能與新業態, 提高農業全要素生產率, 提高農民經營收入[1]。調結構、提品質、促融合、去庫存、降成本、補短板是農業供給側結構性改革的目標和任務, 而目標和任務需要特定的主體循著持續優化的路徑去實現。這一特定主體是家庭農場、專業大戶、專業合作社、農業產業龍頭企業等新型農業經營主體。路徑是完善土地流轉機制, 提高農業規模化經營水平, 以市場為導向擴大經營規模、服務規模和組織化規模, 改變農業生產小、散、弱的格局。毋庸置疑, 完善土地流轉機制, 發展適度規模經營, 培育新型農業經營主體是農業供給側結構性改革的重要路徑[2]。
傳統農區作為糧食主產區, 農業占絕對的主導地位, 農村人口比例高, 農業產值占比大, 人多地少, 農業以小規模生產經營為主, 且農業生產方式較落后, 生產力水平較低, 農業產業化程度偏低[3]。傳統農區更加迫切地需要依靠土地流轉實現規模經營, 發展現代農業。鼓勵在土地流轉基礎上開展適度規模經營, 培育新型經營主體這一政策是傳統農區兼顧小農經營, 提升農業生產效率的穩妥之舉。然而, 農戶自發、市場推動的土地流轉需要一定的區位條件和經濟基礎, 集中在容易發展專業化果蔬生產基地的大城市周邊郊區和工業化、城鎮化起步早、進程快的經濟發達地區。傳統農區不具備上述區位優勢和經濟基礎, 土地流轉主要靠地方政府的推動。地方政府采取了一系列政策引領、經濟補貼、輿論引導、入戶與承包戶溝通、招商引入經營戶等措施來推動土地規模流轉, 稱之為政策性土地流轉。政策性土地流轉的推進源于地方政府對土地流轉的樂觀預期, 但不可避免地蘊藏著社會風險和政策風險, 其政策設計和推進過程難以與傳統農區的經濟社會背景、制度相適應, 也有悖于農業供給側結構性改革的目標。
一、農業供給側結構性改革與政策性土地流轉的關聯與假設
(一) 農業供給側結構性改革與土地流轉
農業供給側結構性改革是指從農產品供給角度入手, 通過各類農業生產要素的優化配置, 切實促進農業生產及其產品供給結構優化, 提高農業供給體系的質量和效率, 使農產品供給的數量、品種和質量更加契合消費者需求, 最終形成結構更合理, 保障更有力的農產品供給體系[4]。農業供給側結構性改革已成為農業經濟與政策研究的熱點, 政府部門比較重視農業供給側結構性改革“調結構、提品質、促融合、去庫存、降成本、補短板”等具體實施方案, 而相對忽視供給側的制度性改革[5]。實質上, 作為一項重大的理論創新和實踐改革, 農業供給側結構性改革不僅是結構調整問題, 還需要農業生產的科技創新, 更需要制度創新[6]。具體實施方案、科技創新、制度創新三者是有機的整體。土地流轉制度、土地經營制度有利于實現科技創新, 有利于實現農業供給側結構性改革的目標和任務。
農業供給側結構性改革要激發農民“調結構”的內生動力, 生產綠色農產品, 全面提升農產品品質, 延伸農業產業鏈, 促進一二三產業以及第一產業內部生產、加工、銷售各環節的融合, 消化玉米、棉花等農產品的庫存, 降低農業生產成本, 補齊農業基礎設施、農業生態環境、農業品牌建設等短板, 達到增加農民收入的總體目標, 均離不開新型經營主體的規模經營。通過土地流轉培育新型經營主體, 進而推動新型經營主體的規模經營是實現農業供給側改革的必要環節、關鍵步驟及有效載體。只有規模經營才能全面提高我國農產品的國際競爭力, 完成“降成本、提品質、促融合”的任務, 農業經營規模是與農業競爭力關聯的綜合指標, 一個國家農業經營規模相對較大, 勞動生產率相對越高, 單位農產品成本越低, 在國際市場上就越具有競爭優勢。從每個農業勞動力平均耕作的農地看, 美國為67公頃, 加拿大為109公頃, 就連農戶經營規模比較小的法國也達到30公頃, 我國為0.30公頃[7]。2015年羅必良等對全國9省區的調查結果表明, 農戶戶均耕地5.77畝, 分散為5個地塊以上, 這種土地細碎化、小規模、分散化的經營格局導致農戶經營成本高昂, 成為農業高成本的重要原因。[8]盡管自1984年開始, 國家相繼出臺鼓勵農戶土地流轉的一系列政策, 但我國土地分散化經營格局改變不大, 甚至有惡化的趨勢。對比1996年和2014年我國農戶經營耕地規模的資料, 1996年耕地經營規模10畝以上的農戶占比為76%, 而2014年這一比例上升為85.9%。1996年耕地經營規模10~30畝的農戶占比為20.2%, 2014年下降為10.2%。30~50畝的農戶占比略有增加, 從2.3%增加到2.6%, 但50畝以上的農戶占比卻進一步下降, 從1.5%下降為1.3%。在日益擴大的對外開放形勢下, 我國農業面臨的重要挑戰是:生產經營規模小, 勞動生產率低, 產品成本高, 一方面迫使農民兼業經營, 另一方面出現國內外糧食價格倒掛, 進口入市、收購入庫, 糧食生產“三量齊增”, 部分產品庫存積壓嚴重。未來, 推進農業供給側結構性改革的關鍵路徑依然是土地流轉實現規模經營。
(二) 傳統農區政策性土地流轉的程式化認知
傳統農區政策性土地流轉由地方政府推動, 其動力源于地方政府對流轉績效樂觀的程式化認知。地方政府關于土地流轉實現宏觀經濟績效的樂觀預期表現在以下方面:第一, 土地流轉使農地經營權向集約、規模經營者、種田能手集中, 有利于農業機械和高新技術的推廣, 有利于降低單位農產品的成本, 提高農業經濟效益。第二, 土地流轉是對土地資源的重新配置, 有利于培育新型經營主體, 形成優勢的農產品產業帶, 強化特色農產品, 實現農業產業化、現代化。第三, 土地流轉使農村剩余勞動力在農業產業內的分布更趨合理, 同時有利于農村剩余勞動力轉移到二三產業中, 增加農民的收入, 推進城鎮化、工業化。第四, 土地流轉吸引社會資本開發農業, 縮小城鄉差別, 實現城鄉一體化。一言以蔽之, 地方政府形成了土地流轉能夠推進農業現代化, 實現農業增效、農民增收、農村發展的認知, 因此政策性推進土地流轉。
地方政府關于土地流轉微觀利益的樂觀預期主要是預期多元參與主體能夠實現帕累托改進。其邏輯是地方政府通過引進外來資金, 實現土地規模經營, 帶動地方經濟發展;土地承包戶 (農民) 不需親自耕種就可以拿到不低于種地純收入的流轉費, 比如, 2010—2013年河南省全省每畝種糧凈獲利的數據依次為588元、620元、718元、760元, 土地流出戶每畝流轉費用只要超過800元, 在不進行任何前期投入的情況下, 就能獲得高于種糧凈獲利的收益, 同時還可以進入企業就業, 領取工資, 拿到分紅;經營戶通過規模經營、專業化生產獲取市場收益;村委會和集體經濟組織通過向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地流轉管理服務費, 增加收入;對于中央政府而言, 只要土地流轉不觸碰“農村土地集體所有權”, 做到“不侵犯原承包戶利益, 不改變土地用途, 不損害農民權益, 不影響農業生產能力和生態環境”, 這樣的制度就是有效的。結論自然是土地流轉可以實現多贏。
但問題在于, 地方政府關于政策性土地流轉的認知混淆了兩組概念:第一組, 單位土地產量的最大化與單位勞動力產量最大化, 傳統農區土地流轉后農地規模經營提高的是勞動生產率, 單位土地上的產出卻沒有提高;第二組, 土地規模經營與農業規模經營, 土地只是農業規模經營的要素之一, 土地規模擴大的同時必須加大農業資金投入、科技投入、現代機械化投入、人力資本投入方能實現農業規模經營。農業規模經營應該包括土地規模化、服務規模化和組織規模化。服務規模化提供農業機械、新品種、新技術、新的營銷手段等專業化、規模化、社會化服務, 旨在減少生產支出。農民的組織化規模要求大力發展農民的專業合作社, 通過組織化、規模化、產業化經營實現全產業鏈成本分擔。
(三) 政策性土地流轉與農業供給側結構性改革悖論
第一, 政策性土地流轉指望在較短時期、較大范圍內, 讓為數眾多的小規模兼業農戶大規模地退出歷史舞臺, 依靠政府力量直接縮短土地流轉市場化進程, 其結果是剝奪純農戶等部分農村弱質勞動力的生活來源, 削弱部分兼業農戶的家庭福利, 屏蔽在村、在城農戶的后退保障, 將部分農戶推向極端邊緣化的地位, 蘊藏或加劇社會風險, 影響農村社會穩定, 必然有悖于農業供給側結構性改革實現農業可持續發展, 實現農民增收的長遠目標。第二, 政策性土地流轉依靠行政推動, 拔苗助長, 鼓勵工商資本大面積連片流轉農地, 帶動農地流轉價格快速上漲, 提高了農產品成本, 有悖于農業供給側結構性改革“降成本”的目標, 可能會出現土地流轉過程中退租、減租等不可持續現象。第三, 政策性土地流轉中可能存在尋租效應, 越來越多的經營主體經營土地從事農業并不是著眼于市場需求, 而是著眼于政府政策支持。“只要政府能支持, 不愁經營會虧本”的心理已具普遍性:一方面引發政策支持公平問題, 損害新型經營主體的可持續發展, 新型經營主體不能形成則農業供給側的能動要素和載體就無從談起, 供給側改革自然難以推進;另一方面使得我國體制和制度層面的農業供給側改革偏離市場需求導向、市場機制主導的軌道, 變成了政府主導和政績取向[5]。第四, 傳統農區這種政府推動下較為激進的政策性土地流轉與自發的土地流轉相比更容易違背農民意愿, 違背中央不侵犯原承包戶利益, 不改變土地用途, 不損害農民權益, 不影響農業生產能力和生態環境“四個不能”原則, 產生政策風險 (見表1) 。比如, “不得改變土地用途”這一基本原則就存在突破的風險, 原因在于, 傳統農區的人力資本水平、機械化水平、生產操作技能具有相似性, 導致土地邊際產出率趨同, 轉入戶為了增加土地的收益而將土地轉作他用, 若不轉作他用, 土地流轉的獲利空間將十分有限。
表1 兩種不同土地流轉模式的比較
二、傳統農區政策性土地流轉與農業供給側結構性改革悖論實證
結合政策出臺到政策執行的過程, 圍繞政策受眾的認知、態度、是否采取行動、行動是否具有可持續性, 實證分析傳統農區政策性土地流轉“可接受性、政策響應穩定性、政策執行的可持續性”, 揭示其與農業供給側結構性改革間的悖論。政策的可接受性用利益相關者的態度反映;政策響應穩定性用利益相關者的行動反映, 誰是政策的主動響應方, 該主體的主動行為是否可持續, 其行為是否會隨時間發生改變或逆轉;政策執行可持續性包括土地流轉中轉入、轉出方發生糾紛、調解糾紛的能力, 繼續合作的可能性和不合作的概率, 以及參與主體的損益程度, 如果參與主體能夠持續獲益, 且這種獲益是公平合理的, 那么該政策執行就具有可持續性, 否則就是不可持續的。
表2 傳統農區政策性土地流轉評價框架
(一) 政策性土地流轉的可接受性較差
政策性土地流轉的可接受性用利益相關者的認知、態度反映, 特定時點上, 既贊成又積極參與者的接受度最高, 反對并阻撓者接受度最低, 政策能否被順利執行取決于兩者所占比例、力量大小、主張強弱。論文調研了河南省新鄉市輝縣南村鎮、新鄉市鳳泉區大塊鎮、鶴壁浚縣新鎮、安陽市安陽縣白壁鎮和水冶鎮共5個鎮10個村500戶農戶, 有效問卷474戶。474戶農戶按照農業收入占總收入的比重, 分為離農戶、兼業戶、純農戶。離農戶占樣本總數的9%, 離農戶不再依靠土地產出獲得收入, 從事非農職業;兼業戶占樣本總數的62%;純農戶主要以種田為生, 占樣本總數的29%, 主要包括傳統種田大戶、老人農戶和貧弱農戶。傳統種田大戶的土地耕種規模在河南省傳統農區界于20~50畝之間, 務農基本能夠維持生計。老人農戶和貧弱農戶屬于農村的弱質勞動力, 耕種的土地較少。老人農戶勞動力外出打工有困難, 只能留守種地。貧弱農戶因為家里有病人或孩子年幼等原因不具備外出務工條件。
表3 傳統農區農戶政策性土地流轉的接受度
以上離農戶、兼業戶、純農戶三類農戶中接受政策性土地流轉的農戶占樣本總數的40.9%, 即使在政府的積極推動和激勵下, 仍有近60%的農戶不愿意進行土地流轉。離農戶中愿意接受政策性土地流轉的比例是68%, 兼業戶中愿意接受的比例是47%, 純農戶中愿意接受的比例僅為19.2%。離農戶愿意接受政策性土地流轉的原因有:租金高, 給政府放心等。土地不集中流轉時, 離農戶中相當一部分通常拋荒土地或者低價轉包給親戚朋友耕種, 土地集中流轉可以獲得更高的租金或者考慮到由政府托管或負責容易收回, 更加放心而增加政策可接受性。對兼業戶而言, 土地還承載著部分收入功能, 農業收入還比較重要, 他們會在打工收入和經營農業的機會成本中作權衡, 如果土地流轉租金收入明顯高于“候鳥式務工”往返盤纏和務工損失, 則兼業戶對土地流轉政策的接受性增加。進一步比較發現, 不愿意接受政策性土地流轉的兼業戶中主要包括本地務工農戶、季節性打短工農戶、在家附近打工農戶, 原因在于其能夠兼顧正常的農業生產, 勞動力在農業上的支出屬于閑暇支出, 不計勞動力成本, 成為政策性土地流轉的反對者。純農戶中80.3%反對政策性土地流轉, 進一步分析發現純農戶中老人農戶相當比例反對流轉, 其年齡在五六十歲, 反對的原因是“干不了其他的, 全家吃糧食方便, 擔心政府流轉后收回困難”, 老人農戶土地如果被流轉, 盡管可以得到一筆流轉費, 但老人農戶難以進城打工, 勞動力只能投入農業生產, 不考慮機會成本, 也無須計算勞動成本。從代際分工上看, 老人農戶在家種地還承擔著中國大家庭“制度化的半工半農”模式分工, 即代際間成年子女在城市打工賺錢, 獲得主要的家庭收入, 年邁父母在農村耕種土地, 維持吃飯這一基本問題, 使家庭保持相對自給的狀態, 降低貨幣化開支。傳統種田大戶多是四五十歲的壯年, 處于上有老、下有小的關鍵時期, 家庭負擔較重, 需要依靠耕種更多的土地維持生計。之前大多是轉入親戚、朋友的土地, 地租較低甚至為零, 較低的地租為其提供了一定的利潤空間。如果土地大規模流轉, 傳統種田大戶也將面臨分化, 一部分有經濟實力、有技術的種田大戶可以借政策之力繼續擴大規模, 成為新型經營主體, 另一部分則可能因不斷抬高的租金而被政策性土地流轉擠出, 面臨利益損失。
目前河南省等傳統農區大力度推進政策性土地流轉, 沒有充分考慮農戶的分化, 結果是違背了一部分離農戶、相當一部分兼業戶和大部分純農戶的意愿, 剝奪純農戶中老人農戶、貧困農戶等農村弱質勞動力的生活來源, 對傳統種糧大戶產生擠出效應, 削弱部分兼業農戶的家庭福利, 屏蔽小部分在村、在城離農戶的后退保障, 有悖于農業供給側結構性改革提高農民收入, 保障農戶利益, 實現農業可持續發展的目標。
(二) 經營方響應行為的不穩定及逆轉
響應行為逆轉指政策性土地流轉的主動響應者在一定時期內行為決策的改變, 表現為經營戶退出土地租約或減少土地承租規模的退租、減租現象。原因主要在于土地流轉價格持續升高而糧食價格下行擠壓經營戶的利潤空間, 目前全國流轉土地平均費用為每畝1000元左右, 河南省多地土地流轉價格每畝也突破1000元, 河南省扶溝縣為1000~1300元/畝, 浚縣平均1300元/畝。據浚縣一家農業園區負責人介紹, 園區每畝地一年租金為1400元, 管理費為6000元, 農忙時工人總工資平均一個月30萬元, 開支大, 效益難保障;扶溝縣兩家占地2000畝左右的蔬菜基地負責人也表示“園區建成兩年來還沒賺到錢”, 其中一家因經營不善, 部分土地已處于半撂荒狀態, 造成資金、資源極大的浪費[9]。這些案例表明, 這種依靠政府推動的政策性土地流轉并非農戶自發意愿和農戶內生的需求, 村集體、鄉鎮政府為了能夠連片流轉土地, 必然想方設法滿足“不同意流轉”農戶的需求, 土地流轉價格則成為雙方博弈的主要載體, 為了在短期內完成流轉任務, 取得政績, 結果必然是抬高土地流轉的租金, 調研也證明河南省政策性土地流轉租金在1000元/畝左右, 而農戶自發的流轉租金折價一般在200~500元/畝之間, 土地流轉租金的升高直接導致土地成本增加。此外, 土地流轉前農戶在自己承包地上的勞動通常不計成本, 而土地流轉后經營戶的用工成本明顯升高, 加上各項服務費用成本的升高, 物質成本、人工成本、土地成本“三本齊升”, 必將使農業供給側結構性改革“降成本”的目標淪為空談。
河南省輝縣市南村鎮楊某 (承包戶, 土地轉出方) 說:“2014年是張某 (經營戶, 土地轉入方) 來家求我們把地 (流轉) 給他種, 村集體也來做工作, 給俺家講流轉的好處……等俺和孩兒在城里找了工作, 安頓好時, 今年 (2015年) 是俺求人家種 (我們的) 地, 人家 (張某) 又不想種了, 變得這么快?還不是去年 (小麥、玉米) 價格好, 今年價格不好”。經營戶張某說:“去年 (小麥、玉米) 啥價, 今年啥價?這地還能種嗎?總要給自己留條路吧”。問到:“如果明年、后年糧價升高, 你還會繼續包地 (經營) 嗎?”張某:“再考慮吧, 不敢種呀, 萬一又降呢”。這種政策主動響應者的決策行為在1~2年內發生改變或逆轉的例子很多, 不是個案現象, 在調查的10個村域中, 每個村近2年內均存在多例數量不等的經營戶退租、減租現象, 說明經營戶轉入土地的行為及規模受糧價、土地流轉租金波動的影響, 其行為隨時發生改變甚至逆轉, 直接導致政策性土地流轉的不穩定性及隨時中斷, 合同未到期而退租、減租必然導致耕地資源的浪費, 甚至破壞土壤肥力, 難以保障承包戶、經營戶的利益, 加大土地經營的成本, 也不可能增加農民收入, 農業供給側結構性改革通過培育新型經營主體“調結構、提品質、促融合、去庫存”等目標自然難以實現。
(三) 政策性土地流轉糾紛難以妥善處理
傳統農區土地流轉合約主要有空合約、口頭合約、不完全的書面合約及較完整的書面合約四大類。空合約指交易雙方達成交易的合約, 但無論是書面還是口頭都沒有規定任何具體交易條款[10]。完整的書面合約指簽訂了完整規范的土地流轉合同并遵循了規范的土地流轉操作程序。從空合約到完整的書面合約, 其不完整程度遞減, 關系性成分遞減, 要素性成分遞增, 但在傳統農區對農民行為的約束性、糾紛處理的能力卻沒有遞增。即使是簽訂了較完整書面合約的農戶流轉了土地之后, 不執行土地合同, 根據自身的訴求和意愿隨時變更合同的現象也大量存在。如果空合約、口頭合約、不完整的書面合約引發的土地糾紛可以援引契約的不完整性解釋, 而完整的書面合約依然引發流轉糾紛則無法用契約的完整性解釋, 只能用農戶的“情境性”反應解釋。調研發現, 傳統農區農戶自發性土地流轉中80%以上是口頭協議, 依靠書面契約實現的土地流轉不足20%, 這20%的書面契約很多是不完整和不規范的。與自發性土地流轉不同, 當前河南省政策性土地流轉中90%以上在地方政府引導下簽訂了書面合同, 合同中已明確了流轉方式、流轉時限、土地流轉數量及位置、流轉費用、付費方式及付費時間等內容, 部分合同中也涉及甲乙雙方的權利及義務、合同變更及解除、糾紛的處理方式等。但合同仍不完全, 比如土地用途的約束體現在雙方的權利和義務中, 條款為“乙方不得擅自改變土地用途”, 但締約者對雙方權利及義務的關注度低, 僅作為格式條款對待, “在經營農地上種果樹、挖池塘是否改變土地用途”, 雙方意見不一而引發糾紛。無論是自發性土地流轉還是政策性土地流轉中均普遍存在不遵守合約的情況, 當初簽訂的合約淪為情境性決定, 即使是較完整的書面合同, 對雙方仍不具有強約束力, 農戶想要自己耕種土地時可以隨時要回, 經營方經營困難時可以隨時不支付租金, 轉入方可以聲稱“我賠錢了, 支付不了”, 其表達的潛臺詞是“政策性土地流轉應該是為經營方服務, 保障經營方利益的”。轉出方可以聲稱“我在城里掙不到錢, 不種地沒法過”, 其表達的潛臺詞是“土地是我的生存保障, 政府不能讓我們響應政策號召后沒法生活吧”, 雙方一副你能拿我怎么辦的架勢, 且把不滿都指向了制度建構方, 體現了制度規范背后的困境。
不同合約的土地流轉引發糾紛、處理糾紛的方式也不同, 空合約、口頭合約具有較強的關系性, 按照互惠、道德、親鄰原則選擇土地流轉對象、決定土地流轉期限、租金和方式, 發生在親戚和朋友之間, 以親情和互惠、互助為紐帶, 依賴的是熟人社會、道德、人格和聲譽機制, 這種內生的鄉土邏輯對當事人有很強的約束力, 不容易出現糾紛, 糾紛出現時通常是流轉雙方口頭協商或者通過中間人、村干部調解就能解決。較完整的契約性土地流轉明確主體行為權利及其制約因素, 但要求自由選擇締約者、自由決定締約方式和內容、締約雙方地位平等、締約及履約誠實守信, 締約時不欺詐、不隱瞞, 履約時完全履行。契約對自由、互信、完全履約的要求與政策性土地流轉由政府引導、推動相矛盾。傳統農區政策性土地流轉雖然簽訂了契約, 但契約非自由簽訂, 多是資本與政府共謀下對劣勢地位農戶的決策替代及利益侵犯, 表面平等的協議可能掩藏著背后的不平等與巨大風險, 且契約式土地流轉出現糾紛時要求第三方仲裁或訴諸法律, 與傳統農區“抬頭不見低頭見”的無訟社會[11]相沖突, 契約反而增加了糾紛處理成本。“情境性”履約表明傳統農區的土地流轉不同于西方契約原則下簽約雙方之間過濾掉性格、情感、出身、階層、血緣、地緣等因素而形成的抽象而明確的法律關系, 合約雙方仍是一種具體的人際關系, 試圖將一整套鄉土秩序的具體實踐納入與西方契約接軌的法律文本的嚴謹條款, 最終導致在逐字經過推敲的土地流轉合同下掩飾的是土地流轉中的傳統農區特色博弈及實踐碰撞[12], 導致政策性土地流轉的各種不確定性和不可持續性。土地流轉糾紛不能妥善處理的結果是“停租”, 即土地流轉終止, 合同失效, 結果是耕地資源的浪費, 土地不可持續利用, 土壤肥力破壞, 土地經營成本和交易成本均較高, 最終農業供給側結構性改革通過新型經營主體規模經營實現“降成本、調結構、提品質、促融合、去庫存”等目標也難以實現。
(四) 尋租效應導致政策性土地流轉不可持續
土地流轉的可持續性要求土地轉入、轉出雙方都有利可求。土地轉出方可以獲得合理、穩定的租金收入, 土地轉入方在支付租金后能夠有經營收益。傳統農區調研發現, 不單單是糧價、土地租金影響經營效益, 效益的好壞不僅僅是經濟效率問題, 經營效益的獲得依靠的是土地稟賦、政策運作、招工優勢等綜合因素, 這些因素均離不開基層權威、鄉村政治的作用, 依托權力之便優先經營稟賦好的地塊, 經營地塊稟賦好卻沒有支付較高的租金, 運用國家政策空間獲取補貼, 運用人際關系實現雇工優勢, 最終產生正向效益, 實際上屬于尋租效應。尋租效應在政策性土地流轉中更加突出, 原因是政府推動土地流轉、配置農地資源、培育經營大戶、引入涉農企業的過程中必然伴隨尋租。“尋租”依靠權力、政治實現的獲益屬于不公平、不合理的流轉收益, 長期以來是不可持續的, 其不可持續性原因在于, 這種權力、權威下的流轉收益必然引起土地轉出方等普通農戶和其他土地轉入者的不滿, 農戶對公平的追求必然反對這種牟利形式, 其他轉入戶也會加入尋租行列, 諸如一些村莊中的土地經營大戶看到村干部位置所產生的尋租效應遠大于他們在市場中的打拼收獲, 紛紛投入村干部的競選中, 試圖獲得土地的支配權為自己謀利, 這種轉向會加劇土地流轉的非市場化, 引發鄉村治理和階層分化問題。因此, 政策性土地流轉中鄉村政治作用越強大, 越背離市場交易、農戶自愿的原則, 則政策的執行就越不可持續。尋租效應干擾了正常的市場秩序, 市場中有經營頭腦、有技術的新型經營主體難以獲得公平的準入機制, 不能形成有競爭力的新型經營主體, 也不能有效培育新型職業農民, 農業供給側結構性改革也難以依靠勞動力素質提高、人才紅利實現, 將失去供給側改革的載體和任務完成的能動要素。
三、農業供給側結構性改革下傳統農區土地流轉建議
要深入推進我國農業供給側結構性改革, 圍繞土地流轉、規模經營進行制度創新無疑是最為重要的路徑。叫停、糾偏不合理的政策和制度, 完善已有政策和制度, 增加有效制度和政策的供給, 進一步完善傳統農區土地流轉的機制, 是夯實農業供給側結構性改革的基礎。
(一) 及時糾偏政策性土地流轉
中央、省級政府應及時糾正利用短期的政策收益誘導農民進行不可逆的土地流轉, 這種依靠政策性土地流轉減少農民的做法導致農業釋放的勞動力與第二、第三產業吸納社會勞動力的不同步性, 產生農民的“隱蔽性”失業。尤其要關注土地流轉對農村弱質勞動力的影響, 應著力構筑農民從家庭經營向進城安居就業, 從事農業生產向從事第二三產業生產轉型的柔性制度通道, 這一轉型需要充分考慮不同區域工業、服務業、城鎮化發展水平, 充分考慮農戶分化、不同利益群體力量對比、規則選擇, 給予土地流轉政策達成共識所需要的時間, 切勿以行政命令或運動的形式推動政策執行。
(二) 合理確定政府介入土地流轉的邊界
傳統農區政策性土地流轉沒有處理好政府與市場的關系, 導致農業供給側結構性改革的政府主導和政績取向, 而我國農業供給側結構性改革推進的核心問題是使市場在農業資源配置中發揮決定性作用和更好地發揮政府作用有機結合起來, 建立政府干預、市場主導、行業協調、農民 (企業、合作社) 主體的“四位一體”農業供給側的治理架構。土地流轉中, 可將政府或集體的作用約束在以下方面:建立分層次、多元化的社會保險、社會救濟、社會福利等農村社會保障體系, 進一步完善新型農村合作醫療制度, 弱化土地的保障功能。做好土地確權、分等定級和價格評估工作, 合理確定各類農地的質量與等級, 為農地流轉雙方公平交易、等價交換提供科學合理的參考依據。建立土地流轉中介服務組織, 組織成立土地流轉服務中心、土地托管中心、土地代管站。用補貼的方式彌補轉出戶、轉入戶之間的土地流轉意愿價格落差, 以政府補貼和轉入戶共同付費達到轉出戶意愿價格, 同時將補貼與調整種植結構, 促進農業現代化相掛鉤, 而不是單純的補貼土地流轉。
(三) 著力建立土地流轉糾紛解決機制
建立矛盾預防機制, 解決好歷史遺留的土地問題, 進一步完善土地確權工作, 先澄清問題再流轉土地;政府參與土地流轉前農戶、合作社、經營大戶等投資主體的協商程序, 建立合理的利益分配機制, 消除糾紛隱患;按照鄉土秩序、契約約定等不同規則, 發揮村社長老、權威精英、村民小組、村委會等的作用, 及時處理流轉糾紛;加快建設土地流轉糾紛仲裁機構, 建立健全雙方協商、內部調解、機構仲裁、法院訴訟為主的糾紛解決手段。
(四) 多層級、綜合推進傳統農區土地流轉
借鑒Williamson“社會基礎、制度環境、治理結構和資源配置”四個層次的研究框架[13], 圍繞土地流轉的市場需求, 完善農業供給側結構性改革的體制和機制, 社會基礎層面重視傳統農區的文化、規范、習俗、習慣、道德等非正式制度對土地流轉的影響。制度環境上, 充分考慮我國農村社會保障制度、產業制度、勞動力就業、流動制度等與土地制度的匹配度, 同時要規范和完善土地確權登記制度、地籍管理制度, 調整“三補貼”制度, 將補貼激勵轉向大豆、優質水果等市場緊缺品種的生產者以及種糧大戶等新型農業經營主體。治理結構、資源配置上, 微觀治理層面建立土地流轉中心、土地供需信息服務系統, 完善土地流轉中介組織、土地等級評價, 中觀治理層面促進當地產業發展, 解決轉移勞動力就業等問題。
(五) 以服務的規模化、組織的規模化彌補土地規模化經營的不足
考慮區域差異, 在城市郊區和發達地區, 通過土地經營權流轉, 實現土地的規模化經營, 解決“誰來種地”的問題;而在傳統農區, 當土地流轉市場尚未充分形成時, 不應急于求成, 而應通過發展農業生產性服務, 實現服務的規模化經營, 解決“如何種好地”的問題;依托多元化新型主體的培育及其融合發展, 實現組織的規模化經營, 在特定階段, 以服務的規模化、組織的規模化彌補傳統農區土地規模化經營的不足, 提高農業勞動生產率、土地產出率和資源利用率。
結語
農戶自發的土地流轉是市場作用下, 勞動力轉移的客觀規律, 具有區域適應性效率。承擔國家糧食安全和農業現代化重任的傳統農區具有土地流轉的必要性, 但河南省等傳統農區正在推進的是“政策性土地流轉”。然而研究發現政策性土地流轉的可接受性較差, 違背了一部分離農戶、相當一部分兼業戶和大部分純農戶的意愿, 剝奪純農戶中老人農戶、貧困農戶等農村弱質勞動力的生活來源, 對傳統種糧大戶產生擠出效應, 有悖于供給側結構性改革增加農民收入的目標。政策性土地流轉經營方響應行為的不穩定及逆轉, 退租、減租造成資金、資源極大的浪費, 有悖于農業供給側結構性改革“降成本”等目標;相較于自發性土地流轉而言, 政策性土地流轉即使簽訂了較完整的書面合約, 但處理糾紛的能力有限, 導致政策執行不可持續性, 有悖于農業供給側結構性改革實現農業可持續發展的目標。最后, 政策性土地流轉中尋租效應引發政策執行的不可持續性, 不利于新型農業經營主體這一農業供給側結構性改革載體的培養, 直接影響農業供給側結構性改革的推進。傳統農區政策性土地流轉應充分發揮市場機制的作用, 合理確定政府介入土地流轉的邊界, 并給予市場性土地流轉醞釀、推進、成熟所需的時間周期!
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報(社會科學版)2017年05期
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