摘要：完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制, 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營, 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要路徑。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)具有土地流轉(zhuǎn)的必要性和迫切性, 但政策性土地流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)地方政府的樂觀預(yù)期和改革的目標(biāo)。論文提出了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政策性土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革悖論的假設(shè), 依托河南省等傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的調(diào)研, 實(shí)證分析了政策性土地流轉(zhuǎn)的可接受性、響應(yīng)性、可持續(xù)性, 結(jié)果顯示政策性土地流轉(zhuǎn)可接受性差, 損害部分農(nóng)戶利益;經(jīng)營方響應(yīng)行為不穩(wěn)定, 造成資金資源的極大浪費(fèi);流轉(zhuǎn)糾紛處理能力有限及普遍存在的尋租效應(yīng)導(dǎo)致政策執(zhí)行的不可持續(xù)性。應(yīng)及時糾偏, 發(fā)揮市場機(jī)制的作用, 合理確定政府介入土地流轉(zhuǎn)的邊界, 著力建立土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場尚未充分形成時, 以服務(wù)的規(guī)模化、組織的規(guī)模化彌補(bǔ)土地規(guī)模經(jīng)營不足。
2015年底中央農(nóng)村工作會議、2016年中央一號文件以及2017年中央一號文件持續(xù)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已成為當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策改革和完善的主要方向。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目的是構(gòu)建與目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)主體與產(chǎn)業(yè)體系, 形成農(nóng)業(yè)發(fā)展的新動能與新業(yè)態(tài), 提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率, 提高農(nóng)民經(jīng)營收入[1]。調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合、去庫存、降成本、補(bǔ)短板是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)和任務(wù), 而目標(biāo)和任務(wù)需要特定的主體循著持續(xù)優(yōu)化的路徑去實(shí)現(xiàn)。這一特定主體是家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。路徑是完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制, 提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平, 以市場為導(dǎo)向擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、服務(wù)規(guī)模和組織化規(guī)模, 改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小、散、弱的格局。毋庸置疑, 完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制, 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營, 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要路徑[2]。
傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)作為糧食主產(chǎn)區(qū), 農(nóng)業(yè)占絕對的主導(dǎo)地位, 農(nóng)村人口比例高, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比大, 人多地少, 農(nóng)業(yè)以小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營為主, 且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式較落后, 生產(chǎn)力水平較低, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度偏低[3]。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)更加迫切地需要依靠土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營, 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。鼓勵在土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上開展適度規(guī)模經(jīng)營, 培育新型經(jīng)營主體這一政策是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)兼顧小農(nóng)經(jīng)營, 提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的穩(wěn)妥之舉。然而, 農(nóng)戶自發(fā)、市場推動的土地流轉(zhuǎn)需要一定的區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 集中在容易發(fā)展專業(yè)化果蔬生產(chǎn)基地的大城市周邊郊區(qū)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起步早、進(jìn)程快的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)不具備上述區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 土地流轉(zhuǎn)主要靠地方政府的推動。地方政府采取了一系列政策引領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、輿論引導(dǎo)、入戶與承包戶溝通、招商引入經(jīng)營戶等措施來推動土地規(guī)模流轉(zhuǎn), 稱之為政策性土地流轉(zhuǎn)。政策性土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)源于地方政府對土地流轉(zhuǎn)的樂觀預(yù)期, 但不可避免地蘊(yùn)藏著社會風(fēng)險和政策風(fēng)險, 其政策設(shè)計和推進(jìn)過程難以與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會背景、制度相適應(yīng), 也有悖于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)。
一、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與政策性土地流轉(zhuǎn)的關(guān)聯(lián)與假設(shè)
(一) 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地流轉(zhuǎn)
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是指從農(nóng)產(chǎn)品供給角度入手, 通過各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置, 切實(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化, 提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率, 使農(nóng)產(chǎn)品供給的數(shù)量、品種和質(zhì)量更加契合消費(fèi)者需求, 最終形成結(jié)構(gòu)更合理, 保障更有力的農(nóng)產(chǎn)品供給體系[4]。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與政策研究的熱點(diǎn), 政府部門比較重視農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合、去庫存、降成本、補(bǔ)短板”等具體實(shí)施方案, 而相對忽視供給側(cè)的制度性改革[5]。實(shí)質(zhì)上, 作為一項重大的理論創(chuàng)新和實(shí)踐改革, 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅是結(jié)構(gòu)調(diào)整問題, 還需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技創(chuàng)新, 更需要制度創(chuàng)新[6]。具體實(shí)施方案、科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新三者是有機(jī)的整體。土地流轉(zhuǎn)制度、土地經(jīng)營制度有利于實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新, 有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)和任務(wù)。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要激發(fā)農(nóng)民“調(diào)結(jié)構(gòu)”的內(nèi)生動力, 生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品, 全面提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì), 延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈, 促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)以及第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)、加工、銷售各環(huán)節(jié)的融合, 消化玉米、棉花等農(nóng)產(chǎn)品的庫存, 降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本, 補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)等短板, 達(dá)到增加農(nóng)民收入的總體目標(biāo), 均離不開新型經(jīng)營主體的規(guī)模經(jīng)營。通過土地流轉(zhuǎn)培育新型經(jīng)營主體, 進(jìn)而推動新型經(jīng)營主體的規(guī)模經(jīng)營是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的必要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵步驟及有效載體。只有規(guī)模經(jīng)營才能全面提高我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力, 完成“降成本、提品質(zhì)、促融合”的任務(wù), 農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模是與農(nóng)業(yè)競爭力關(guān)聯(lián)的綜合指標(biāo), 一個國家農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模相對較大, 勞動生產(chǎn)率相對越高, 單位農(nóng)產(chǎn)品成本越低, 在國際市場上就越具有競爭優(yōu)勢。從每個農(nóng)業(yè)勞動力平均耕作的農(nóng)地看, 美國為67公頃, 加拿大為109公頃, 就連農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模比較小的法國也達(dá)到30公頃, 我國為0.30公頃[7]。2015年羅必良等對全國9省區(qū)的調(diào)查結(jié)果表明, 農(nóng)戶戶均耕地5.77畝, 分散為5個地塊以上, 這種土地細(xì)碎化、小規(guī)模、分散化的經(jīng)營格局導(dǎo)致農(nóng)戶經(jīng)營成本高昂, 成為農(nóng)業(yè)高成本的重要原因。[8]盡管自1984年開始, 國家相繼出臺鼓勵農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的一系列政策, 但我國土地分散化經(jīng)營格局改變不大, 甚至有惡化的趨勢。對比1996年和2014年我國農(nóng)戶經(jīng)營耕地規(guī)模的資料, 1996年耕地經(jīng)營規(guī)模10畝以上的農(nóng)戶占比為76%, 而2014年這一比例上升為85.9%。1996年耕地經(jīng)營規(guī)模10~30畝的農(nóng)戶占比為20.2%, 2014年下降為10.2%。30~50畝的農(nóng)戶占比略有增加, 從2.3%增加到2.6%, 但50畝以上的農(nóng)戶占比卻進(jìn)一步下降, 從1.5%下降為1.3%。在日益擴(kuò)大的對外開放形勢下, 我國農(nóng)業(yè)面臨的重要挑戰(zhàn)是:生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小, 勞動生產(chǎn)率低, 產(chǎn)品成本高, 一方面迫使農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營, 另一方面出現(xiàn)國內(nèi)外糧食價格倒掛, 進(jìn)口入市、收購入庫, 糧食生產(chǎn)“三量齊增”, 部分產(chǎn)品庫存積壓嚴(yán)重。未來, 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵路徑依然是土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。
(二) 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政策性土地流轉(zhuǎn)的程式化認(rèn)知
傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政策性土地流轉(zhuǎn)由地方政府推動, 其動力源于地方政府對流轉(zhuǎn)績效樂觀的程式化認(rèn)知。地方政府關(guān)于土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)績效的樂觀預(yù)期表現(xiàn)在以下方面:第一, 土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)向集約、規(guī)模經(jīng)營者、種田能手集中, 有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械和高新技術(shù)的推廣, 有利于降低單位農(nóng)產(chǎn)品的成本, 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。第二, 土地流轉(zhuǎn)是對土地資源的重新配置, 有利于培育新型經(jīng)營主體, 形成優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶, 強(qiáng)化特色農(nóng)產(chǎn)品, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。第三, 土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)村剩余勞動力在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的分布更趨合理, 同時有利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)中, 增加農(nóng)民的收入, 推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。第四, 土地流轉(zhuǎn)吸引社會資本開發(fā)農(nóng)業(yè), 縮小城鄉(xiāng)差別, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。一言以蔽之, 地方政府形成了土地流轉(zhuǎn)能夠推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的認(rèn)知, 因此政策性推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。
地方政府關(guān)于土地流轉(zhuǎn)微觀利益的樂觀預(yù)期主要是預(yù)期多元參與主體能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托改進(jìn)。其邏輯是地方政府通過引進(jìn)外來資金, 實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營, 帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展;土地承包戶 (農(nóng)民) 不需親自耕種就可以拿到不低于種地純收入的流轉(zhuǎn)費(fèi), 比如, 2010—2013年河南省全省每畝種糧凈獲利的數(shù)據(jù)依次為588元、620元、718元、760元, 土地流出戶每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)用只要超過800元, 在不進(jìn)行任何前期投入的情況下, 就能獲得高于種糧凈獲利的收益, 同時還可以進(jìn)入企業(yè)就業(yè), 領(lǐng)取工資, 拿到分紅;經(jīng)營戶通過規(guī)模經(jīng)營、專業(yè)化生產(chǎn)獲取市場收益;村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織通過向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的流入方收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi), 增加收入;對于中央政府而言, 只要土地流轉(zhuǎn)不觸碰“農(nóng)村土地集體所有權(quán)”, 做到“不侵犯原承包戶利益, 不改變土地用途, 不損害農(nóng)民權(quán)益, 不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和生態(tài)環(huán)境”, 這樣的制度就是有效的。結(jié)論自然是土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)多贏。
但問題在于, 地方政府關(guān)于政策性土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知混淆了兩組概念:第一組, 單位土地產(chǎn)量的最大化與單位勞動力產(chǎn)量最大化, 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營提高的是勞動生產(chǎn)率, 單位土地上的產(chǎn)出卻沒有提高;第二組, 土地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營, 土地只是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的要素之一, 土地規(guī)模擴(kuò)大的同時必須加大農(nóng)業(yè)資金投入、科技投入、現(xiàn)代機(jī)械化投入、人力資本投入方能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營應(yīng)該包括土地規(guī)模化、服務(wù)規(guī)模化和組織規(guī)模化。服務(wù)規(guī)模化提供農(nóng)業(yè)機(jī)械、新品種、新技術(shù)、新的營銷手段等專業(yè)化、規(guī)模化、社會化服務(wù), 旨在減少生產(chǎn)支出。農(nóng)民的組織化規(guī)模要求大力發(fā)展農(nóng)民的專業(yè)合作社, 通過組織化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈成本分擔(dān)。
(三) 政策性土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革悖論
第一, 政策性土地流轉(zhuǎn)指望在較短時期、較大范圍內(nèi), 讓為數(shù)眾多的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶大規(guī)模地退出歷史舞臺, 依靠政府力量直接縮短土地流轉(zhuǎn)市場化進(jìn)程, 其結(jié)果是剝奪純農(nóng)戶等部分農(nóng)村弱質(zhì)勞動力的生活來源, 削弱部分兼業(yè)農(nóng)戶的家庭福利, 屏蔽在村、在城農(nóng)戶的后退保障, 將部分農(nóng)戶推向極端邊緣化的地位, 蘊(yùn)藏或加劇社會風(fēng)險, 影響農(nóng)村社會穩(wěn)定, 必然有悖于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的長遠(yuǎn)目標(biāo)。第二, 政策性土地流轉(zhuǎn)依靠行政推動, 拔苗助長, 鼓勵工商資本大面積連片流轉(zhuǎn)農(nóng)地, 帶動農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格快速上漲, 提高了農(nóng)產(chǎn)品成本, 有悖于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“降成本”的目標(biāo), 可能會出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)過程中退租、減租等不可持續(xù)現(xiàn)象。第三, 政策性土地流轉(zhuǎn)中可能存在尋租效應(yīng), 越來越多的經(jīng)營主體經(jīng)營土地從事農(nóng)業(yè)并不是著眼于市場需求, 而是著眼于政府政策支持。“只要政府能支持, 不愁經(jīng)營會虧本”的心理已具普遍性:一方面引發(fā)政策支持公平問題, 損害新型經(jīng)營主體的可持續(xù)發(fā)展, 新型經(jīng)營主體不能形成則農(nóng)業(yè)供給側(cè)的能動要素和載體就無從談起, 供給側(cè)改革自然難以推進(jìn);另一方面使得我國體制和制度層面的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革偏離市場需求導(dǎo)向、市場機(jī)制主導(dǎo)的軌道, 變成了政府主導(dǎo)和政績?nèi)∠騕5]。第四, 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)這種政府推動下較為激進(jìn)的政策性土地流轉(zhuǎn)與自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)相比更容易違背農(nóng)民意愿, 違背中央不侵犯原承包戶利益, 不改變土地用途, 不損害農(nóng)民權(quán)益, 不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和生態(tài)環(huán)境“四個不能”原則, 產(chǎn)生政策風(fēng)險 (見表1) 。比如, “不得改變土地用途”這一基本原則就存在突破的風(fēng)險, 原因在于, 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的人力資本水平、機(jī)械化水平、生產(chǎn)操作技能具有相似性, 導(dǎo)致土地邊際產(chǎn)出率趨同, 轉(zhuǎn)入戶為了增加土地的收益而將土地轉(zhuǎn)作他用, 若不轉(zhuǎn)作他用, 土地流轉(zhuǎn)的獲利空間將十分有限。
表1 兩種不同土地流轉(zhuǎn)模式的比較
二、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政策性土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革悖論實(shí)證
結(jié)合政策出臺到政策執(zhí)行的過程, 圍繞政策受眾的認(rèn)知、態(tài)度、是否采取行動、行動是否具有可持續(xù)性, 實(shí)證分析傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政策性土地流轉(zhuǎn)“可接受性、政策響應(yīng)穩(wěn)定性、政策執(zhí)行的可持續(xù)性”, 揭示其與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革間的悖論。政策的可接受性用利益相關(guān)者的態(tài)度反映;政策響應(yīng)穩(wěn)定性用利益相關(guān)者的行動反映, 誰是政策的主動響應(yīng)方, 該主體的主動行為是否可持續(xù), 其行為是否會隨時間發(fā)生改變或逆轉(zhuǎn);政策執(zhí)行可持續(xù)性包括土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出方發(fā)生糾紛、調(diào)解糾紛的能力, 繼續(xù)合作的可能性和不合作的概率, 以及參與主體的損益程度, 如果參與主體能夠持續(xù)獲益, 且這種獲益是公平合理的, 那么該政策執(zhí)行就具有可持續(xù)性, 否則就是不可持續(xù)的。
表2 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政策性土地流轉(zhuǎn)評價框架
(一) 政策性土地流轉(zhuǎn)的可接受性較差
政策性土地流轉(zhuǎn)的可接受性用利益相關(guān)者的認(rèn)知、態(tài)度反映, 特定時點(diǎn)上, 既贊成又積極參與者的接受度最高, 反對并阻撓者接受度最低, 政策能否被順利執(zhí)行取決于兩者所占比例、力量大小、主張強(qiáng)弱。論文調(diào)研了河南省新鄉(xiāng)市輝縣南村鎮(zhèn)、新鄉(xiāng)市鳳泉區(qū)大塊鎮(zhèn)、鶴壁浚縣新鎮(zhèn)、安陽市安陽縣白壁鎮(zhèn)和水冶鎮(zhèn)共5個鎮(zhèn)10個村500戶農(nóng)戶, 有效問卷474戶。474戶農(nóng)戶按照農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重, 分為離農(nóng)戶、兼業(yè)戶、純農(nóng)戶。離農(nóng)戶占樣本總數(shù)的9%, 離農(nóng)戶不再依靠土地產(chǎn)出獲得收入, 從事非農(nóng)職業(yè);兼業(yè)戶占樣本總數(shù)的62%;純農(nóng)戶主要以種田為生, 占樣本總數(shù)的29%, 主要包括傳統(tǒng)種田大戶、老人農(nóng)戶和貧弱農(nóng)戶。傳統(tǒng)種田大戶的土地耕種規(guī)模在河南省傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)界于20~50畝之間, 務(wù)農(nóng)基本能夠維持生計。老人農(nóng)戶和貧弱農(nóng)戶屬于農(nóng)村的弱質(zhì)勞動力, 耕種的土地較少。老人農(nóng)戶勞動力外出打工有困難, 只能留守種地。貧弱農(nóng)戶因為家里有病人或孩子年幼等原因不具備外出務(wù)工條件。
表3 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)戶政策性土地流轉(zhuǎn)的接受度
以上離農(nóng)戶、兼業(yè)戶、純農(nóng)戶三類農(nóng)戶中接受政策性土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占樣本總數(shù)的40.9%, 即使在政府的積極推動和激勵下, 仍有近60%的農(nóng)戶不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。離農(nóng)戶中愿意接受政策性土地流轉(zhuǎn)的比例是68%, 兼業(yè)戶中愿意接受的比例是47%, 純農(nóng)戶中愿意接受的比例僅為19.2%。離農(nóng)戶愿意接受政策性土地流轉(zhuǎn)的原因有:租金高, 給政府放心等。土地不集中流轉(zhuǎn)時, 離農(nóng)戶中相當(dāng)一部分通常拋荒土地或者低價轉(zhuǎn)包給親戚朋友耕種, 土地集中流轉(zhuǎn)可以獲得更高的租金或者考慮到由政府托管或負(fù)責(zé)容易收回, 更加放心而增加政策可接受性。對兼業(yè)戶而言, 土地還承載著部分收入功能, 農(nóng)業(yè)收入還比較重要, 他們會在打工收入和經(jīng)營農(nóng)業(yè)的機(jī)會成本中作權(quán)衡, 如果土地流轉(zhuǎn)租金收入明顯高于“候鳥式務(wù)工”往返盤纏和務(wù)工損失, 則兼業(yè)戶對土地流轉(zhuǎn)政策的接受性增加。進(jìn)一步比較發(fā)現(xiàn), 不愿意接受政策性土地流轉(zhuǎn)的兼業(yè)戶中主要包括本地務(wù)工農(nóng)戶、季節(jié)性打短工農(nóng)戶、在家附近打工農(nóng)戶, 原因在于其能夠兼顧正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 勞動力在農(nóng)業(yè)上的支出屬于閑暇支出, 不計勞動力成本, 成為政策性土地流轉(zhuǎn)的反對者。純農(nóng)戶中80.3%反對政策性土地流轉(zhuǎn), 進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)純農(nóng)戶中老人農(nóng)戶相當(dāng)比例反對流轉(zhuǎn), 其年齡在五六十歲, 反對的原因是“干不了其他的, 全家吃糧食方便, 擔(dān)心政府流轉(zhuǎn)后收回困難”, 老人農(nóng)戶土地如果被流轉(zhuǎn), 盡管可以得到一筆流轉(zhuǎn)費(fèi), 但老人農(nóng)戶難以進(jìn)城打工, 勞動力只能投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 不考慮機(jī)會成本, 也無須計算勞動成本。從代際分工上看, 老人農(nóng)戶在家種地還承擔(dān)著中國大家庭“制度化的半工半農(nóng)”模式分工, 即代際間成年子女在城市打工賺錢, 獲得主要的家庭收入, 年邁父母在農(nóng)村耕種土地, 維持吃飯這一基本問題, 使家庭保持相對自給的狀態(tài), 降低貨幣化開支。傳統(tǒng)種田大戶多是四五十歲的壯年, 處于上有老、下有小的關(guān)鍵時期, 家庭負(fù)擔(dān)較重, 需要依靠耕種更多的土地維持生計。之前大多是轉(zhuǎn)入親戚、朋友的土地, 地租較低甚至為零, 較低的地租為其提供了一定的利潤空間。如果土地大規(guī)模流轉(zhuǎn), 傳統(tǒng)種田大戶也將面臨分化, 一部分有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、有技術(shù)的種田大戶可以借政策之力繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模, 成為新型經(jīng)營主體, 另一部分則可能因不斷抬高的租金而被政策性土地流轉(zhuǎn)擠出, 面臨利益損失。
目前河南省等傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)大力度推進(jìn)政策性土地流轉(zhuǎn), 沒有充分考慮農(nóng)戶的分化, 結(jié)果是違背了一部分離農(nóng)戶、相當(dāng)一部分兼業(yè)戶和大部分純農(nóng)戶的意愿, 剝奪純農(nóng)戶中老人農(nóng)戶、貧困農(nóng)戶等農(nóng)村弱質(zhì)勞動力的生活來源, 對傳統(tǒng)種糧大戶產(chǎn)生擠出效應(yīng), 削弱部分兼業(yè)農(nóng)戶的家庭福利, 屏蔽小部分在村、在城離農(nóng)戶的后退保障, 有悖于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提高農(nóng)民收入, 保障農(nóng)戶利益, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
(二) 經(jīng)營方響應(yīng)行為的不穩(wěn)定及逆轉(zhuǎn)
響應(yīng)行為逆轉(zhuǎn)指政策性土地流轉(zhuǎn)的主動響應(yīng)者在一定時期內(nèi)行為決策的改變, 表現(xiàn)為經(jīng)營戶退出土地租約或減少土地承租規(guī)模的退租、減租現(xiàn)象。原因主要在于土地流轉(zhuǎn)價格持續(xù)升高而糧食價格下行擠壓經(jīng)營戶的利潤空間, 目前全國流轉(zhuǎn)土地平均費(fèi)用為每畝1000元左右, 河南省多地土地流轉(zhuǎn)價格每畝也突破1000元, 河南省扶溝縣為1000~1300元/畝, 浚縣平均1300元/畝。據(jù)浚縣一家農(nóng)業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)人介紹, 園區(qū)每畝地一年租金為1400元, 管理費(fèi)為6000元, 農(nóng)忙時工人總工資平均一個月30萬元, 開支大, 效益難保障;扶溝縣兩家占地2000畝左右的蔬菜基地負(fù)責(zé)人也表示“園區(qū)建成兩年來還沒賺到錢”, 其中一家因經(jīng)營不善, 部分土地已處于半撂荒狀態(tài), 造成資金、資源極大的浪費(fèi)[9]。這些案例表明, 這種依靠政府推動的政策性土地流轉(zhuǎn)并非農(nóng)戶自發(fā)意愿和農(nóng)戶內(nèi)生的需求, 村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了能夠連片流轉(zhuǎn)土地, 必然想方設(shè)法滿足“不同意流轉(zhuǎn)”農(nóng)戶的需求, 土地流轉(zhuǎn)價格則成為雙方博弈的主要載體, 為了在短期內(nèi)完成流轉(zhuǎn)任務(wù), 取得政績, 結(jié)果必然是抬高土地流轉(zhuǎn)的租金, 調(diào)研也證明河南省政策性土地流轉(zhuǎn)租金在1000元/畝左右, 而農(nóng)戶自發(fā)的流轉(zhuǎn)租金折價一般在200~500元/畝之間, 土地流轉(zhuǎn)租金的升高直接導(dǎo)致土地成本增加。此外, 土地流轉(zhuǎn)前農(nóng)戶在自己承包地上的勞動通常不計成本, 而土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營戶的用工成本明顯升高, 加上各項服務(wù)費(fèi)用成本的升高, 物質(zhì)成本、人工成本、土地成本“三本齊升”, 必將使農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“降成本”的目標(biāo)淪為空談。
河南省輝縣市南村鎮(zhèn)楊某 (承包戶, 土地轉(zhuǎn)出方) 說:“2014年是張某 (經(jīng)營戶, 土地轉(zhuǎn)入方) 來家求我們把地 (流轉(zhuǎn)) 給他種, 村集體也來做工作, 給俺家講流轉(zhuǎn)的好處……等俺和孩兒在城里找了工作, 安頓好時, 今年 (2015年) 是俺求人家種 (我們的) 地, 人家 (張某) 又不想種了, 變得這么快?還不是去年 (小麥、玉米) 價格好, 今年價格不好”。經(jīng)營戶張某說:“去年 (小麥、玉米) 啥價, 今年啥價?這地還能種嗎?總要給自己留條路吧”。問到:“如果明年、后年糧價升高, 你還會繼續(xù)包地 (經(jīng)營) 嗎?”張某:“再考慮吧, 不敢種呀, 萬一又降呢”。這種政策主動響應(yīng)者的決策行為在1~2年內(nèi)發(fā)生改變或逆轉(zhuǎn)的例子很多, 不是個案現(xiàn)象, 在調(diào)查的10個村域中, 每個村近2年內(nèi)均存在多例數(shù)量不等的經(jīng)營戶退租、減租現(xiàn)象, 說明經(jīng)營戶轉(zhuǎn)入土地的行為及規(guī)模受糧價、土地流轉(zhuǎn)租金波動的影響, 其行為隨時發(fā)生改變甚至逆轉(zhuǎn), 直接導(dǎo)致政策性土地流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定性及隨時中斷, 合同未到期而退租、減租必然導(dǎo)致耕地資源的浪費(fèi), 甚至破壞土壤肥力, 難以保障承包戶、經(jīng)營戶的利益, 加大土地經(jīng)營的成本, 也不可能增加農(nóng)民收入, 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革通過培育新型經(jīng)營主體“調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合、去庫存”等目標(biāo)自然難以實(shí)現(xiàn)。
(三) 政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛難以妥善處理
傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)合約主要有空合約、口頭合約、不完全的書面合約及較完整的書面合約四大類。空合約指交易雙方達(dá)成交易的合約, 但無論是書面還是口頭都沒有規(guī)定任何具體交易條款[10]。完整的書面合約指簽訂了完整規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同并遵循了規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作程序。從空合約到完整的書面合約, 其不完整程度遞減, 關(guān)系性成分遞減, 要素性成分遞增, 但在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)對農(nóng)民行為的約束性、糾紛處理的能力卻沒有遞增。即使是簽訂了較完整書面合約的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了土地之后, 不執(zhí)行土地合同, 根據(jù)自身的訴求和意愿隨時變更合同的現(xiàn)象也大量存在。如果空合約、口頭合約、不完整的書面合約引發(fā)的土地糾紛可以援引契約的不完整性解釋, 而完整的書面合約依然引發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛則無法用契約的完整性解釋, 只能用農(nóng)戶的“情境性”反應(yīng)解釋。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)戶自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)中80%以上是口頭協(xié)議, 依靠書面契約實(shí)現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)不足20%, 這20%的書面契約很多是不完整和不規(guī)范的。與自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)不同, 當(dāng)前河南省政策性土地流轉(zhuǎn)中90%以上在地方政府引導(dǎo)下簽訂了書面合同, 合同中已明確了流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)時限、土地流轉(zhuǎn)數(shù)量及位置、流轉(zhuǎn)費(fèi)用、付費(fèi)方式及付費(fèi)時間等內(nèi)容, 部分合同中也涉及甲乙雙方的權(quán)利及義務(wù)、合同變更及解除、糾紛的處理方式等。但合同仍不完全, 比如土地用途的約束體現(xiàn)在雙方的權(quán)利和義務(wù)中, 條款為“乙方不得擅自改變土地用途”, 但締約者對雙方權(quán)利及義務(wù)的關(guān)注度低, 僅作為格式條款對待, “在經(jīng)營農(nóng)地上種果樹、挖池塘是否改變土地用途”, 雙方意見不一而引發(fā)糾紛。無論是自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)還是政策性土地流轉(zhuǎn)中均普遍存在不遵守合約的情況, 當(dāng)初簽訂的合約淪為情境性決定, 即使是較完整的書面合同, 對雙方仍不具有強(qiáng)約束力, 農(nóng)戶想要自己耕種土地時可以隨時要回, 經(jīng)營方經(jīng)營困難時可以隨時不支付租金, 轉(zhuǎn)入方可以聲稱“我賠錢了, 支付不了”, 其表達(dá)的潛臺詞是“政策性土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是為經(jīng)營方服務(wù), 保障經(jīng)營方利益的”。轉(zhuǎn)出方可以聲稱“我在城里掙不到錢, 不種地沒法過”, 其表達(dá)的潛臺詞是“土地是我的生存保障, 政府不能讓我們響應(yīng)政策號召后沒法生活吧”, 雙方一副你能拿我怎么辦的架勢, 且把不滿都指向了制度建構(gòu)方, 體現(xiàn)了制度規(guī)范背后的困境。
不同合約的土地流轉(zhuǎn)引發(fā)糾紛、處理糾紛的方式也不同, 空合約、口頭合約具有較強(qiáng)的關(guān)系性, 按照互惠、道德、親鄰原則選擇土地流轉(zhuǎn)對象、決定土地流轉(zhuǎn)期限、租金和方式, 發(fā)生在親戚和朋友之間, 以親情和互惠、互助為紐帶, 依賴的是熟人社會、道德、人格和聲譽(yù)機(jī)制, 這種內(nèi)生的鄉(xiāng)土邏輯對當(dāng)事人有很強(qiáng)的約束力, 不容易出現(xiàn)糾紛, 糾紛出現(xiàn)時通常是流轉(zhuǎn)雙方口頭協(xié)商或者通過中間人、村干部調(diào)解就能解決。較完整的契約性土地流轉(zhuǎn)明確主體行為權(quán)利及其制約因素, 但要求自由選擇締約者、自由決定締約方式和內(nèi)容、締約雙方地位平等、締約及履約誠實(shí)守信, 締約時不欺詐、不隱瞞, 履約時完全履行。契約對自由、互信、完全履約的要求與政策性土地流轉(zhuǎn)由政府引導(dǎo)、推動相矛盾。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政策性土地流轉(zhuǎn)雖然簽訂了契約, 但契約非自由簽訂, 多是資本與政府共謀下對劣勢地位農(nóng)戶的決策替代及利益侵犯, 表面平等的協(xié)議可能掩藏著背后的不平等與巨大風(fēng)險, 且契約式土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)糾紛時要求第三方仲裁或訴諸法律, 與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)“抬頭不見低頭見”的無訟社會[11]相沖突, 契約反而增加了糾紛處理成本。“情境性”履約表明傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)不同于西方契約原則下簽約雙方之間過濾掉性格、情感、出身、階層、血緣、地緣等因素而形成的抽象而明確的法律關(guān)系, 合約雙方仍是一種具體的人際關(guān)系, 試圖將一整套鄉(xiāng)土秩序的具體實(shí)踐納入與西方契約接軌的法律文本的嚴(yán)謹(jǐn)條款, 最終導(dǎo)致在逐字經(jīng)過推敲的土地流轉(zhuǎn)合同下掩飾的是土地流轉(zhuǎn)中的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特色博弈及實(shí)踐碰撞[12], 導(dǎo)致政策性土地流轉(zhuǎn)的各種不確定性和不可持續(xù)性。土地流轉(zhuǎn)糾紛不能妥善處理的結(jié)果是“停租”, 即土地流轉(zhuǎn)終止, 合同失效, 結(jié)果是耕地資源的浪費(fèi), 土地不可持續(xù)利用, 土壤肥力破壞, 土地經(jīng)營成本和交易成本均較高, 最終農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革通過新型經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)“降成本、調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合、去庫存”等目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。
(四) 尋租效應(yīng)導(dǎo)致政策性土地流轉(zhuǎn)不可持續(xù)
土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性要求土地轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出雙方都有利可求。土地轉(zhuǎn)出方可以獲得合理、穩(wěn)定的租金收入, 土地轉(zhuǎn)入方在支付租金后能夠有經(jīng)營收益。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn), 不單單是糧價、土地租金影響經(jīng)營效益, 效益的好壞不僅僅是經(jīng)濟(jì)效率問題, 經(jīng)營效益的獲得依靠的是土地稟賦、政策運(yùn)作、招工優(yōu)勢等綜合因素, 這些因素均離不開基層權(quán)威、鄉(xiāng)村政治的作用, 依托權(quán)力之便優(yōu)先經(jīng)營稟賦好的地塊, 經(jīng)營地塊稟賦好卻沒有支付較高的租金, 運(yùn)用國家政策空間獲取補(bǔ)貼, 運(yùn)用人際關(guān)系實(shí)現(xiàn)雇工優(yōu)勢, 最終產(chǎn)生正向效益, 實(shí)際上屬于尋租效應(yīng)。尋租效應(yīng)在政策性土地流轉(zhuǎn)中更加突出, 原因是政府推動土地流轉(zhuǎn)、配置農(nóng)地資源、培育經(jīng)營大戶、引入涉農(nóng)企業(yè)的過程中必然伴隨尋租。“尋租”依靠權(quán)力、政治實(shí)現(xiàn)的獲益屬于不公平、不合理的流轉(zhuǎn)收益, 長期以來是不可持續(xù)的, 其不可持續(xù)性原因在于, 這種權(quán)力、權(quán)威下的流轉(zhuǎn)收益必然引起土地轉(zhuǎn)出方等普通農(nóng)戶和其他土地轉(zhuǎn)入者的不滿, 農(nóng)戶對公平的追求必然反對這種牟利形式, 其他轉(zhuǎn)入戶也會加入尋租行列, 諸如一些村莊中的土地經(jīng)營大戶看到村干部位置所產(chǎn)生的尋租效應(yīng)遠(yuǎn)大于他們在市場中的打拼收獲, 紛紛投入村干部的競選中, 試圖獲得土地的支配權(quán)為自己謀利, 這種轉(zhuǎn)向會加劇土地流轉(zhuǎn)的非市場化, 引發(fā)鄉(xiāng)村治理和階層分化問題。因此, 政策性土地流轉(zhuǎn)中鄉(xiāng)村政治作用越強(qiáng)大, 越背離市場交易、農(nóng)戶自愿的原則, 則政策的執(zhí)行就越不可持續(xù)。尋租效應(yīng)干擾了正常的市場秩序, 市場中有經(jīng)營頭腦、有技術(shù)的新型經(jīng)營主體難以獲得公平的準(zhǔn)入機(jī)制, 不能形成有競爭力的新型經(jīng)營主體, 也不能有效培育新型職業(yè)農(nóng)民, 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也難以依靠勞動力素質(zhì)提高、人才紅利實(shí)現(xiàn), 將失去供給側(cè)改革的載體和任務(wù)完成的能動要素。
三、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)建議
要深入推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 圍繞土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行制度創(chuàng)新無疑是最為重要的路徑。叫停、糾偏不合理的政策和制度, 完善已有政策和制度, 增加有效制度和政策的供給, 進(jìn)一步完善傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制, 是夯實(shí)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)。
(一) 及時糾偏政策性土地流轉(zhuǎn)
中央、省級政府應(yīng)及時糾正利用短期的政策收益誘導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行不可逆的土地流轉(zhuǎn), 這種依靠政策性土地流轉(zhuǎn)減少農(nóng)民的做法導(dǎo)致農(nóng)業(yè)釋放的勞動力與第二、第三產(chǎn)業(yè)吸納社會勞動力的不同步性, 產(chǎn)生農(nóng)民的“隱蔽性”失業(yè)。尤其要關(guān)注土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村弱質(zhì)勞動力的影響, 應(yīng)著力構(gòu)筑農(nóng)民從家庭經(jīng)營向進(jìn)城安居就業(yè), 從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向從事第二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的柔性制度通道, 這一轉(zhuǎn)型需要充分考慮不同區(qū)域工業(yè)、服務(wù)業(yè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平, 充分考慮農(nóng)戶分化、不同利益群體力量對比、規(guī)則選擇, 給予土地流轉(zhuǎn)政策達(dá)成共識所需要的時間, 切勿以行政命令或運(yùn)動的形式推動政策執(zhí)行。
(二) 合理確定政府介入土地流轉(zhuǎn)的邊界
傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政策性土地流轉(zhuǎn)沒有處理好政府與市場的關(guān)系, 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政府主導(dǎo)和政績?nèi)∠? 而我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)的核心問題是使市場在農(nóng)業(yè)資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用有機(jī)結(jié)合起來, 建立政府干預(yù)、市場主導(dǎo)、行業(yè)協(xié)調(diào)、農(nóng)民 (企業(yè)、合作社) 主體的“四位一體”農(nóng)業(yè)供給側(cè)的治理架構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)中, 可將政府或集體的作用約束在以下方面:建立分層次、多元化的社會保險、社會救濟(jì)、社會福利等農(nóng)村社會保障體系, 進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度, 弱化土地的保障功能。做好土地確權(quán)、分等定級和價格評估工作, 合理確定各類農(nóng)地的質(zhì)量與等級, 為農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方公平交易、等價交換提供科學(xué)合理的參考依據(jù)。建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織, 組織成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地托管中心、土地代管站。用補(bǔ)貼的方式彌補(bǔ)轉(zhuǎn)出戶、轉(zhuǎn)入戶之間的土地流轉(zhuǎn)意愿價格落差, 以政府補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)入戶共同付費(fèi)達(dá)到轉(zhuǎn)出戶意愿價格, 同時將補(bǔ)貼與調(diào)整種植結(jié)構(gòu), 促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相掛鉤, 而不是單純的補(bǔ)貼土地流轉(zhuǎn)。
(三) 著力建立土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制
建立矛盾預(yù)防機(jī)制, 解決好歷史遺留的土地問題, 進(jìn)一步完善土地確權(quán)工作, 先澄清問題再流轉(zhuǎn)土地;政府參與土地流轉(zhuǎn)前農(nóng)戶、合作社、經(jīng)營大戶等投資主體的協(xié)商程序, 建立合理的利益分配機(jī)制, 消除糾紛隱患;按照鄉(xiāng)土秩序、契約約定等不同規(guī)則, 發(fā)揮村社長老、權(quán)威精英、村民小組、村委會等的作用, 及時處理流轉(zhuǎn)糾紛;加快建設(shè)土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu), 建立健全雙方協(xié)商、內(nèi)部調(diào)解、機(jī)構(gòu)仲裁、法院訴訟為主的糾紛解決手段。
(四) 多層級、綜合推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)
借鑒Williamson“社會基礎(chǔ)、制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置”四個層次的研究框架[13], 圍繞土地流轉(zhuǎn)的市場需求, 完善農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的體制和機(jī)制, 社會基礎(chǔ)層面重視傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的文化、規(guī)范、習(xí)俗、習(xí)慣、道德等非正式制度對土地流轉(zhuǎn)的影響。制度環(huán)境上, 充分考慮我國農(nóng)村社會保障制度、產(chǎn)業(yè)制度、勞動力就業(yè)、流動制度等與土地制度的匹配度, 同時要規(guī)范和完善土地確權(quán)登記制度、地籍管理制度, 調(diào)整“三補(bǔ)貼”制度, 將補(bǔ)貼激勵轉(zhuǎn)向大豆、優(yōu)質(zhì)水果等市場緊缺品種的生產(chǎn)者以及種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。治理結(jié)構(gòu)、資源配置上, 微觀治理層面建立土地流轉(zhuǎn)中心、土地供需信息服務(wù)系統(tǒng), 完善土地流轉(zhuǎn)中介組織、土地等級評價, 中觀治理層面促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展, 解決轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)等問題。
(五) 以服務(wù)的規(guī)模化、組織的規(guī)模化彌補(bǔ)土地規(guī)模化經(jīng)營的不足
考慮區(qū)域差異, 在城市郊區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū), 通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營, 解決“誰來種地”的問題;而在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 當(dāng)土地流轉(zhuǎn)市場尚未充分形成時, 不應(yīng)急于求成, 而應(yīng)通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù), 實(shí)現(xiàn)服務(wù)的規(guī)模化經(jīng)營, 解決“如何種好地”的問題;依托多元化新型主體的培育及其融合發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)組織的規(guī)模化經(jīng)營, 在特定階段, 以服務(wù)的規(guī)模化、組織的規(guī)模化彌補(bǔ)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地規(guī)模化經(jīng)營的不足, 提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率。
結(jié)語
農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)是市場作用下, 勞動力轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律, 具有區(qū)域適應(yīng)性效率。承擔(dān)國家糧食安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重任的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)具有土地流轉(zhuǎn)的必要性, 但河南省等傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)正在推進(jìn)的是“政策性土地流轉(zhuǎn)”。然而研究發(fā)現(xiàn)政策性土地流轉(zhuǎn)的可接受性較差, 違背了一部分離農(nóng)戶、相當(dāng)一部分兼業(yè)戶和大部分純農(nóng)戶的意愿, 剝奪純農(nóng)戶中老人農(nóng)戶、貧困農(nóng)戶等農(nóng)村弱質(zhì)勞動力的生活來源, 對傳統(tǒng)種糧大戶產(chǎn)生擠出效應(yīng), 有悖于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革增加農(nóng)民收入的目標(biāo)。政策性土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營方響應(yīng)行為的不穩(wěn)定及逆轉(zhuǎn), 退租、減租造成資金、資源極大的浪費(fèi), 有悖于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“降成本”等目標(biāo);相較于自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)而言, 政策性土地流轉(zhuǎn)即使簽訂了較完整的書面合約, 但處理糾紛的能力有限, 導(dǎo)致政策執(zhí)行不可持續(xù)性, 有悖于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。最后, 政策性土地流轉(zhuǎn)中尋租效應(yīng)引發(fā)政策執(zhí)行的不可持續(xù)性, 不利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體這一農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革載體的培養(yǎng), 直接影響農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政策性土地流轉(zhuǎn)應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用, 合理確定政府介入土地流轉(zhuǎn)的邊界, 并給予市場性土地流轉(zhuǎn)醞釀、推進(jìn)、成熟所需的時間周期!
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2017年05期
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