摘要：論文從宏觀角度考察新世紀以來中國鄉(xiāng)村治理正在經(jīng)歷的歷史性變化；導(dǎo)致這一變化的基本動因是農(nóng)業(yè)稅費改革和城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系的逆轉(zhuǎn)。由此, 國家權(quán)力以項目、下派第一書記、加強農(nóng)村基層黨建、財政支付村干部報酬等方式全面進入鄉(xiāng)村社會。國家權(quán)力的下滲一方面加深了原本就存在的村干部行政化現(xiàn)象, 與此同時也促進了村民自治的新實踐——各地在自然村層面尋求新的自治形式。論文區(qū)分了行政化的不同類型, 將新時期村干部行政化現(xiàn)象歸納為“選擇性行政化”。在考察其對村莊治理帶來的復(fù)雜影響的同時, 探索未來中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的可能圖景。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型；村干部行政化；選擇性行政化；村民自治新形式；鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變革
新世紀以來, 農(nóng)業(yè)稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施, 對于中國鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)和治理過程產(chǎn)生了重大而深刻的影響。從現(xiàn)代化長程角度看, 目前中國鄉(xiāng)村社會所發(fā)生的變化不但具有根本性, 而且具有定型性———當(dāng)下正在經(jīng)歷的過程及其形成的結(jié)果在很大程度上將成為中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的樣本。這些變化一方面為學(xué)術(shù)研究提出了諸多新的議題, 另一方面又凸顯了對既有研究進行反思的必要。
本文圍繞村干部行政化和村民自治這一話題, 嘗試理解這些變化對于鄉(xiāng)村治理所蘊含的政策和學(xué)理意義。標(biāo)題采用“邏輯轉(zhuǎn)換”這樣的表述是想凸顯這一新趨勢之重要性和轉(zhuǎn)折性；副標(biāo)題則說明了討論的切入視角———國家與社會關(guān)系曾是筆者研究村民自治的基本分析范疇, 如今則構(gòu)成了反思的對象和工具。在結(jié)構(gòu)安排上, 第一節(jié)以扼要方式說明宏觀層面的基本變化, 以作討論之鋪墊；第二節(jié)分析作為宏觀變化之結(jié)果的國家權(quán)力“回歸”與村干部行政化。在此基礎(chǔ)上, 第三節(jié)討論村民自治的新探索及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的未來前景。
一、城鄉(xiāng)資源分配關(guān)系的歷史性變革及其意義
近代以還, 中國國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系很大程度上是在“國家政權(quán)建設(shè)”與“市場經(jīng)濟建設(shè)”的雙重旋律中得到闡釋的。作為現(xiàn)代化進程中的一個后來者, 中國現(xiàn)代化的“第一桶金”在缺乏海外來源的情況下, 只能依賴于本國的農(nóng)業(yè)剩余。從清末開始, 國家政權(quán)建設(shè)與農(nóng)業(yè)剩余分配構(gòu)成了中國現(xiàn)代化建設(shè)的一個基本矛盾, 所謂的“政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”便是這一矛盾的一種特定表現(xiàn)形態(tài)。新中國成立后, 在土地集體化、統(tǒng)購統(tǒng)銷和人民公社的基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟, 以剪刀差的方式將農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)向工業(yè)和城市, 由此形成了城鄉(xiāng)二元格局。改革開放以來, 雖然取消了人民公社制度, 但是在農(nóng)業(yè)剩余的分配方面延續(xù)了既往模式, 而且在1994年實行分稅制之后, 地方和基層圍繞著資源分配的博弈更加尖銳。各地此起彼伏的農(nóng)民依法抗?fàn)幈惆l(fā)生在這一時期, 1980、1990年代開始推行的村民自治實踐并不影響這一基本格局。
然而, 這一延綿清末、民國和中華人民共和國三個歷史時期的基本矛盾, 在本世紀初得到了根本性的改觀。改革開放以來, 中國經(jīng)濟高速發(fā)展, 綜合國力迅速提高, 農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重日益減少, 農(nóng)業(yè)剩余對于經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用已經(jīng)失去了當(dāng)初的意義。在經(jīng)歷了百余年現(xiàn)代化探索之后, 我們迎來了一個歷史性的時刻：工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的資源配置關(guān)系終于發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。本世紀初中央政府在各地試點農(nóng)業(yè)稅費改革, 2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅, 征收了兩千多年的“皇糧國稅”進入了歷史博物館, “黃宗羲定律”賴以成立的根基亦不復(fù)存在。由此, 城鄉(xiāng)關(guān)系的格局從資源汲取轉(zhuǎn)向資源輸送：工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 城市支援鄉(xiāng)村, 公共財政覆蓋鄉(xiāng)村, 各類支農(nóng)惠農(nóng)項目紛紛下鄉(xiāng)。中國城市化過程也由此進入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展階段, 以下的實踐雖然有的早已出現(xiàn), 但在新的語境下獲得了不同的意義———撤縣改區(qū)、變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、村改居、村莊合并 (合村并組) 及自然村的大批消失……。在新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的口號下, 村莊第一次被稱為“ (農(nóng)村) 社區(qū)”, 第一次被納入國家城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。
中國現(xiàn)代化的歷史經(jīng)驗表明, 在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和治理績效方面, 農(nóng)業(yè)剩余的分配方式和城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)系的因素更為基本。政治-行政結(jié)構(gòu)可以在相當(dāng)短的時間內(nèi)發(fā)生較大的變化, 但若資源配置方式?jīng)]有發(fā)生相應(yīng)的改變, 上層變革所產(chǎn)生的影響是有限的, 也是短期的。為便于理解新世紀以來所發(fā)生的巨變之意義, 我們有必要區(qū)分兩種不同的國家滲透鄉(xiāng)村社會的能力：一是資源汲取能力, 一是鄉(xiāng)村建設(shè)能力。對于鄉(xiāng)村社會的治理而言, 兩者具有不同的影響。在資源汲取的權(quán)力進路中, 國家力量是一種“外在”的強制, 鄉(xiāng)村社會是征收的對象, 資源被優(yōu)先使用于城市和工業(yè)。用今天的話來說, 是讓一部分地區(qū) (城市) 和一部分產(chǎn)業(yè) (工業(yè), 尤其是重工業(yè)) 先發(fā)展起來。在這種模式下, 鄉(xiāng)村的存在本身不是目的, 而是手段。圍繞著鄉(xiāng)村治理而采取的各種舉措都要服從于這一國家現(xiàn)代化的整體目標(biāo)和發(fā)展策略。
正是在這個意義上, 取消農(nóng)業(yè)稅以及城鄉(xiāng)關(guān)系的大調(diào)整對于中國鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了并將繼續(xù)產(chǎn)生長期而深刻的影響。由資源汲取向資源輸入的轉(zhuǎn)型意味著國家權(quán)力以一種全新的方式切入鄉(xiāng)村社會, 意味著鄉(xiāng)村治理革命的到來。在新的模式下, 鄉(xiāng)村不再是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的 (階段性) 手段, 而是發(fā)展目標(biāo)本身。從城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、實現(xiàn)共同富裕的扶貧攻堅戰(zhàn), 到留住鄉(xiāng)愁的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及各種鄉(xiāng)村振興規(guī)劃, 都以不同的方式顯示了這一點。一如國家用戰(zhàn)略規(guī)劃的方式來發(fā)展城市和工業(yè), 現(xiàn)在國家以同樣的方式來發(fā)展鄉(xiāng)村地區(qū)。
本文所述的“村干部行政化”便發(fā)生在這一語境下的一種新現(xiàn)象。
二、國家權(quán)力的“回歸”與村干部行政化
所謂國家權(quán)力的“回歸”并不意味著國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的“缺位”, 而是相對于下一過程而言———人民公社解體之后, 鄉(xiāng)村實行村民自治, 學(xué)界將這一進程概括為國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的“撤退”。與建立和實行人民公社制度時期不同, 國家權(quán)力的這次“回歸”是攜帶資源而來。這意味著國家具有更大的能力按照自身的意志來改變鄉(xiāng)村社會。如果說當(dāng)年實行村民自治, 國家權(quán)力開始從鄉(xiāng)村社會的全面“撤退”乃是一種歷史的無奈, 那么當(dāng)國家從資源汲取轉(zhuǎn)向資源反哺時, 改造鄉(xiāng)村社會的動力機制又變得十分強勁。在這個意義上, 資源下鄉(xiāng)與權(quán)力擴張可謂是同一硬幣的兩個方面。對此, 有學(xué)者敏銳指出, “資源的輸入深刻地改變了現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理格局。這一時期雖然繼續(xù)沿用鄉(xiāng)政村治的自治結(jié)構(gòu), 但是以項目制和財政轉(zhuǎn)移支付為標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革, 極大地改變了基層組織運作的邏輯。”需要補充的是, 也極大地改變了村莊治理的過程和邏輯。
作為這一轉(zhuǎn)向的一個重要構(gòu)成, 同時也是這一轉(zhuǎn)向的組織-人事保證, 黨和政府通過各種組織技術(shù)和制度安排加強村級組織建設(shè), 尤其是農(nóng)村黨支部建設(shè)。由此導(dǎo)致的一個結(jié)果是全國農(nóng)村程度不同地出現(xiàn)了新一波的村干部行政化趨勢。作為農(nóng)村治理的一個特定群體, 村干部正日益成為國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會下滲的抓手。這一變化在村干部人事-管理維度和基層行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)兩個方面表現(xiàn)得尤其突出。
(一) 村莊人事-管理維度的變化
1. 村干部基本報酬由政府財政支出
城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)給中國農(nóng)村的公共品供給方式打上了制度化的烙印。在人民公社時期大隊 (村) 干部的報酬來自村級提留中的“管理費”項目, 以誤工補貼的方式支付。實行村民自治之后, 村干部報酬的來源和方式開始多樣化, 且成為干群關(guān)系緊張的一個來源, 但基本格局沒有發(fā)生變化, 所謂“羊毛出在羊身上”。稅費改革之后, 黨和政府開始考慮新的制度安排, 農(nóng)民自我提供公共物品的局面得到了根本改變。2008年10月, 《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出, “通過財政轉(zhuǎn)移支付和黨費補助等途徑, 形成農(nóng)村基層組織建設(shè)、村干部報酬和養(yǎng)老保險、黨員干部培訓(xùn)資金保障機制。”2009年黨的十七屆四中全會決定提出：“通過財政轉(zhuǎn)移支付等建立穩(wěn)定規(guī)范的基層組織工作經(jīng)費保障制度。”“切實解決農(nóng)村基層組織負責(zé)人基本報酬和社會保障問題。”事實上, 財政比較富裕的省份在此之前就已經(jīng)做出相關(guān)的安排了。“三提五統(tǒng)”制度被取消, 村干部的報酬由各地財政支出。
在村干部報酬的財政支付方面, 中央給的是政策, 做出的是原則性規(guī)定：“按照不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力平均收入水平, 確定村黨支部書記的基本報酬。在此基礎(chǔ)上, 建立村黨支部書記業(yè)績考核獎勵制度, 具體辦法由各地根據(jù)實際情況確定。”浙江的做法是：“全面落實村黨組織書記、村民委員會主任基本報酬, 建立健全正常增長機制, 確保不低于上年度所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入兩倍。”
2. 對村干部的行政化管理
從財政盤子中分出一塊蛋糕給村干部, 是為了更好地發(fā)揮他們的作用。作為“契約”的一部分, 村干部被納入到了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相似的管理模式之中。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
崗位目標(biāo)責(zé)任制。在壓力型體制下, 崗位目標(biāo)責(zé)任制早已成為各地普遍采用的得力舉措。如今這一做法不但被繼承下來, 而且加以發(fā)揚光大。這方面各地的做法高度類似：在征求村民意見的基礎(chǔ)上, 村黨支書/村主任提出任期目標(biāo)、年度目標(biāo)和每年要辦的實事, 報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核同意后向黨員和群眾公開作出承諾。這些承諾反過來又成為村黨支部書記/村主任的考核依據(jù)。他們的履職情況和考核結(jié)果將成為業(yè)績獎勵和其他激勵措施的主要依據(jù), 獎懲分明。
村干部坐班或值班制度。例如, 浙江省要求“建好用好聯(lián)系服務(wù)群眾陣地, 建立完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施, 加強村服務(wù)場所規(guī)范化建設(shè), 以縣 (市、區(qū)) 為主全面改造提升村級組織活動場所。充分發(fā)揮村級便民服務(wù)中心作用, 全面落實村干部坐班或值班制度, 全面實行為民服務(wù)全程代理制, 方便群眾辦事。”
對村干部的系統(tǒng)培訓(xùn)。各地黨委組織部要求, 把村黨支部書記培訓(xùn)納入整個干部培訓(xùn)規(guī)劃, 并制定村黨支部書記年度培訓(xùn)計劃。按照分級負責(zé)的原則, 有計劃地組織實施培訓(xùn)工作, 浙江省要求確保村黨支部書記每年至少參加一次縣或縣以上的集中培訓(xùn), 累計集中培訓(xùn)時間不少于7天。
村支書縣級備案管理。村黨支部書記雖然不是正式的國家干部, 但鑒于其角色和作用的重要性, 對他們的培養(yǎng)和管理是一項重要的工作。縣級備案管理既是提升村黨支部書記政治地位的一種象征, 又是選拔優(yōu)秀村支書為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的一種人才儲備。
對村干部權(quán)力的監(jiān)督。國家資源的下鄉(xiāng), 使得涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪概率大幅度提高。懲治和預(yù)防惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪成為檢察院的重要工作, 在五種重點目標(biāo)人群中, 村級“兩委”干部、村民小組長、會計等農(nóng)村基層組織人員占了三項。浙江寧海探索對“小微權(quán)力”的監(jiān)督制約, 制定了村級治理36條。村干部成為自上而下的權(quán)力監(jiān)督的目標(biāo), 這在以前是不可思議之事, 這亦從反面論證了本文所要表達的主旨。
除了一般意義上的村干部行政化之外, 各地政府也加大了從外部輸入村干部的做法, 諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任職村黨支部書記和代理村委會主任, 大量向村莊下派第一書記。在新的時代脈絡(luò)下, 實行多年的大學(xué)生村官制度也獲得了新的意義。在某種意義上, 可以將這些做法視為村干部行政化的一種特定形式。
(二) 基層治理權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)
村干部的行政化趨勢還體現(xiàn)在基層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的維度。在有關(guān)村民自治和基層政權(quán)建設(shè)的研究中, 諸多學(xué)者揭示了存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)是如此之深, 以至于學(xué)者用“鄉(xiāng)村利益共同體”、“鄉(xiāng)村精英聯(lián)盟”之類的術(shù)語來加以描述。為了便于敘述, 本文稱之為“鄉(xiāng)村共同體”。在壓力型體制下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村莊維穩(wěn)、鄉(xiāng)村治理、社會秩序承擔(dān)著“兜底”的責(zé)任。這種自上而下的責(zé)任承包制迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村干部視為鄉(xiāng)村治理的有機組成部分。如果說相對于上級政府, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的感受是“上面千條線, 下面一根針”；相對于村莊治理, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的感受則是“基礎(chǔ)不牢, 地動山搖”。
隨著維穩(wěn)壓力的加大以及各種入村惠農(nóng)項目的監(jiān)管需要, 一些地方的“鄉(xiāng)村共同體”出現(xiàn)了兩個方向的演化：(1) 通過引入網(wǎng)格化技術(shù), 鄉(xiāng)村管理朝著精細化的方向發(fā)展。如今你進入任何一個具有一定規(guī)模人口居住的農(nóng)村社區(qū), 都可以發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格技術(shù)的綜合運用, 每個網(wǎng)格都有相應(yīng)的管理資源和權(quán)責(zé)安排。通過這種方式, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及上級政府部門對村莊的管控能力得到了極大的提升。(2) 新的權(quán)力主體進入鄉(xiāng)村治理共同體。新世紀以來一些地方的城市化過程步入了快速道, 征地拆遷、道路修建、并村、土地流轉(zhuǎn)等工作相當(dāng)繁重且難度很大, 既有的鄉(xiāng)村治理共同體對此顯得力不從心。在發(fā)展速度和績效壓力無法改變的情況下, 解決問題的一個出路是投入更多的治理資源。于是, 治理網(wǎng)格向上擴展到縣 (市) 層次, 鄉(xiāng)村治理共同體演化為縣鄉(xiāng)村三級治理共同體。在這一治理體中, 縣 (市) 委辦局的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的網(wǎng)格長, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任由若干行政村組成的片網(wǎng)格長, 以村第一書記和村黨支書為骨干, 黨員為節(jié)點, 形成一個所謂橫向到邊、縱向到底的治理網(wǎng)絡(luò)。原有的各種制度安排被整合進一個以村黨支部為核心、以縣鄉(xiāng)控制為框架的治理結(jié)構(gòu)中去。
無論是村莊人事-管理維度的變化, 還是基層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重構(gòu), 皆說明了一個基本事實：國家資源對鄉(xiāng)村的輸入極大地增強了縣 (市) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊干部的控制和支配能力。
三、行政化與自治能否兼容?鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再思考
本世紀以來的村干部行政化現(xiàn)象為我們思考國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系提供了新的視角, 其中最顯著也最具挑戰(zhàn)性的問題是：(1) 如何理解村干部行政化過程?相比于稅費改革之前的村干部行政化現(xiàn)象, 它具有哪些新的特點? (2) 這一趨勢對村民自治造成了怎樣的影響? (3) 村干部行政化與村民自治在未來的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中能否兼容以及如何兼容, 能否實現(xiàn)政府行政管理與村民自治良性互動的目標(biāo)?本節(jié)將依次討論這些問題。
(一) 新世紀村干部行政化的新特征
廣義而言, 村干部行政化并非一個新的現(xiàn)象, 學(xué)界在這個問題上的討論已傾倒了許多的墨水。但可以肯定的是, 新世紀以來的村干部行政化現(xiàn)象具有自身的鮮明特征。我們可以從以下幾個方面來理解這一點。
1. 區(qū)分村干部的角色行政化與身份行政化
村干部的角色行政化典型地反映在徐勇教授關(guān)于村干部身兼“代理人”與“當(dāng)家人”雙重角色的表達之中。由于各種原因及體制性障礙, 村民自治的制度設(shè)計及其理念在實施過程中并沒有得到充分落實, 規(guī)范意義上的“鄉(xiāng)政村治”格局在實際的鄉(xiāng)村關(guān)系中演變?yōu)樾姓鲗?dǎo)和村委會的附屬地位。村干部的雙重角色之間呈現(xiàn)出嚴重的不平衡狀態(tài), 村干部在很大程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的行政工具。就此而言, 村干部的行政化從一開始就伴隨著村民自治的實踐。
新世紀的村干部行政化現(xiàn)象明顯超越了“角色-行為”的領(lǐng)域, 而進入到“身份”的層面。除了“工資”收入之外, “近年來, 中部各省開始對村干部實施養(yǎng)老金制度和假期公費旅游等福利待遇, 進一步強化了村干部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依附關(guān)系與‘國家干部’的身份認同。也正是因為這樣, 村干部很滿意地說, “我們現(xiàn)在是享受國家干部待遇, 上面是按國家干部的標(biāo)準(zhǔn)給我們發(fā)工資的, 是財政撥款。”當(dāng)然, 并非所有的村干部都對自己的收入表示滿意。筆者遇到的一位東部地區(qū)的村書記表示, 雖然現(xiàn)在的收入要比誤工補貼時期高出不少, 但是談不上滿意。因為鎮(zhèn)里現(xiàn)在拿他當(dāng) (鄉(xiāng)鎮(zhèn)) 干部來使喚, 要求坐班/值班, 各種考核, 還要幫助鎮(zhèn)里干活, 但是他的工資收入只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家干部的一半。這一抱怨說明了一個重要的事實：村干部的行政化過程已經(jīng)深入到了改變村干部自我認同的程度了, 而且他們自己非常明確地意識到這種變化。
在這一背景下, 當(dāng)初所謂的“代理人”與“當(dāng)家人”的雙重角色的沖突基本不復(fù)存在, 村干部的角色認同已經(jīng)制度性地偏向于“代理人”。如果用可檢驗的經(jīng)驗命題來表述的話, 可以得到的一個假設(shè)是：政府財政支出越多, 村干部的行政化程度越高, 村干部角色越是傾向于“代理人” (執(zhí)行上級政策) 。
2. 區(qū)分村干部行政化與村莊管理行政化/專業(yè)化
與村干部行政化相比, 村莊管理行政化是一個全新的概念。兩者之間存在著緊密的關(guān)系, 但在邏輯上必須加以明晰的區(qū)分。通常情況下, 村干部行政化的淵源和動力源自村莊外部 (國家公權(quán)力系統(tǒng)) , 對于村莊治理而言, 這是一種“外生行政化”；而村莊管理行政化則源于村莊內(nèi)部, 是一種內(nèi)源型的行政化或官僚制化。
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村發(fā)展的背景下, 村莊的內(nèi)部治理已今非昔比, 在發(fā)達地區(qū)尤其如此。村莊合并、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、外來人口集聚、新農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的推進、治安維穩(wěn)、環(huán)境衛(wèi)生和公共服務(wù)的提供……, 來自不同維度的動因都促使傳統(tǒng)的村莊管理向?qū)I(yè)化方向轉(zhuǎn)變。在東部沿海地區(qū), 一些鄉(xiāng)村明確提出了建立村莊專業(yè)化管理隊伍的要求。(5) 從理論角度看, 村干部行政化涉及的是國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系, 村莊管理行政化涉及的是村莊內(nèi)部的管理問題。在現(xiàn)實生活中, 兩者之間存在著復(fù)雜的交織關(guān)系, 例如村辦公室/黨群服務(wù)中心、坐班制、值班制、出勤考核既是村干部行政化的象征, 也是村莊組織官僚制化的標(biāo)志。
3. 區(qū)分兩種不同的村莊官僚制化
就邏輯而言, 村莊管理行政化/專業(yè)化/官僚制化與村民自治不相矛盾, 張小勁等人關(guān)于浙江慈溪村干部專業(yè)化的研究亦試圖說明這一點；但村干部行政化與村民自治之間確實存在著緊張之處, 因為村干部行政化有可能導(dǎo)致村級組織的行政化。在“村級組織的官僚化及其邏輯”一文, 歐陽靜將這種可能性直接轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性：“如果說稅費時代的村干部只是在行為角色上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式官員, 在身份上仍然是‘不帶薪酬的半正式官員’, 從而使村級組織在形式的官僚化特征仍不明顯, 那么, 后稅時代的工資制、考核制、考勤制和退休養(yǎng)老金制等官僚化的制度表明, 村級組織無論在形式上還是實質(zhì)上均已經(jīng)發(fā)展為具有顯著官僚制特性的行政組織。”
與村莊內(nèi)部管理意義上的官僚制化不同, 作者在此表達的是這樣一種觀點：由于村干部行政化, 村委會如今亦已變成與鄉(xiāng)政府一樣的行政組織了。如何看待這一判斷?在此, 我們有必要區(qū)分兩種不同類型和性質(zhì)的村莊官僚制化：一種是村莊作為組織本身的官僚制化, 一如公司或?qū)W校。此處, 官僚制是一個廣義的概念 (韋伯也是在這個意義上使用官僚制一詞的) ；一種是村莊日益變成政府行政組織的官僚制化, 這里的官僚制是一種特定的組織類型。目前中國發(fā)達地區(qū)的村莊正在同時經(jīng)歷著這兩種變化。雖然兩者緊密地聯(lián)系在一起, 但在分析層面應(yīng)當(dāng)將它們分開來。
一旦做出這樣的區(qū)分, 相關(guān)的表述就需要做出審慎的修正。筆者理解上述判斷所賴以存在的經(jīng)驗基礎(chǔ), 當(dāng)名實分離成為一種普遍現(xiàn)象時, 術(shù)語/概念的完整表達能力受到了極大的限制。盡管如此, 筆者以為這是一個過于激進的判斷, 至少到目前為止, 村干部行政化依然是一種“選擇性行政化”———在維持行政村組織法律性質(zhì)不變的前提下, 在局部領(lǐng)域注入政府官僚制的因子。對于政府而言, 這是一種非常重要而又簡便易行的人事管理技術(shù)和治理策略。在邏輯類型上, “選擇性行政化”可以視為“政權(quán)下鄉(xiāng)”的一個特殊變體, 是一種不完整的政府官僚制化過程。
(二) 空間擠壓與下沉：自然村層面的村民自治實踐
就宏觀趨勢而言, 當(dāng)下中國鄉(xiāng)村社會所發(fā)生的諸種變化不但折射出歷史發(fā)展的路徑依賴性, 而且也具有現(xiàn)實層面的合理性, 在目前的治理格局中尚無法擺脫它的必然性。在這種情況下, 村民自治如何找到自身的生長空間?
國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的擴張和下沉對村民自治造成了某種形態(tài)的空間擠壓, 這是一個不爭的事實。這種擠壓一方面導(dǎo)致村干部身份轉(zhuǎn)化和雙重角色的失衡, 另一方面也為村民自治的實踐創(chuàng)新提供了契機———自上而下的行政力傳遞迫使村民自治的探索轉(zhuǎn)向行政村下面的自然村。在這方面, 全國各地已有不少的案例。2011年廣東云浮市在村民小組 (自然村) 建立村民理事會, 取得了良好的效果。2012年, 清遠市在此基礎(chǔ)上向前一步, 在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)將行政村改制為片區(qū)/黨政服務(wù)站, 作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu), 將村民自治的單元明確落實在自然村。2014年肇慶探索在自然村成立村民 (鄉(xiāng)賢) 理事會。這三地的探索除了成立各種理事會之外, 還有一個共同特點———加強自然村的黨組織建設(shè)。(4) 廣東的做法對全國其他地方產(chǎn)生了相應(yīng)的示范性影響, 不少省市也出現(xiàn)了類似的探索。
在自然村層面探索村民自治的實踐得到了黨和政府的充分肯定。從2014年到2017年, 中央涉農(nóng)一號文件連續(xù)四年反復(fù)強調(diào)這一主題。2016年10月1日, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《〈關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案〉的通知》 (廳字[2016]31號) , 就相關(guān)問題做出了具體的安排。與此同時, 學(xué)界也做出了積極的回應(yīng)。盡管存在爭論, 多數(shù)學(xué)者傾向于肯定這一實踐, 并打造了一個專門詞匯———“微自治”；徐勇將這一轉(zhuǎn)變稱為村民自治的3.0版, 亦可視為村民自治的第三波。
在某種意義上, 在自然村層面探索村民自治的新實踐是村民自治組織單元的一種復(fù)歸。眾所周知, 作為村民自治的組織載體, 村民委員會最初起源于廣西宜州的自然村。1987年制定的《村民委員會組織法 (試行) 》, 對村委會的設(shè)置單位做了一個寬松的規(guī)定：“村民委員會一般設(shè)在自然村；幾個自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會；大的自然村可以設(shè)立幾個村民委員會。”這一表達方式顯然是對村民自治設(shè)置單元之爭的一個折中。但在實踐中遭遇的一個結(jié)構(gòu)性難題是：人民公社體制包含了公社、大隊和生產(chǎn)隊三層組織。將人民公社轉(zhuǎn)制為鄉(xiāng)鎮(zhèn), 這一點沒有任何障礙。但是, 如果在生產(chǎn)隊 (自然村) 一級實行村民自治, 那生產(chǎn)大隊 (行政村/建制村) 怎么辦?當(dāng)時主要存在兩種觀點：一種主張將生產(chǎn)大隊轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu), 設(shè)置村公所/管理區(qū)；與之對立的觀點則主張實行群眾 (村民) 自治。這一爭論在彭真的干預(yù)下最終以后一觀點占據(jù)上風(fēng)而終結(jié)。在實踐中全國絕大多數(shù)省份采取了在生產(chǎn)大隊設(shè)置村委會的做法 (只有廣西、廣東和云南三地除外) 。就此而言, 發(fā)源于自然村的村民自治為解決生產(chǎn)大隊的轉(zhuǎn)制提供了制度樣板。1998年全國人大修訂《村民委員會組織法》時刪除了關(guān)于村委會設(shè)置單位的上述文字, 全國統(tǒng)一在生產(chǎn)大隊層次建立村民委員會。
然而, 爭論背后所體現(xiàn)的現(xiàn)實張力并沒有因為制度選擇的落實而終結(jié)。在行政村層次實行村民自治只不過是將這一張力內(nèi)部化了。實際上村民自治與行政化之間的矛盾伴隨著村民自治實踐的整個過程。總的來說, 博弈結(jié)果是行政化占據(jù)上風(fēng)。就此而言, 村民自治的重心逐漸轉(zhuǎn)向自然村實際上是一種“戰(zhàn)略退卻”, 從肯定的方面說, 則是一種制度性的補償。
自然村層面的實踐探索以螺旋上升的方式回到了村民自治的起點, 于是我們再次面臨當(dāng)初的問題：如何理解村民自治的平臺和根基?什么是合理的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)?
(三) 行政化與村民自治的共棲：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再造?
如果我們拓展一下視野, 將新世紀所發(fā)生的變化置于清末以來“國家政權(quán)建設(shè)”的脈絡(luò)下來加以審視, 那么可以提出的一個問題是, 百余年來國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的持續(xù)下滲是否達致了歷史和結(jié)構(gòu)的雙重平衡?
大致而言, 近代以還國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透有三種主要方式：(1) 突破皇權(quán)不下縣的傳統(tǒng), 在縣以下設(shè)置政權(quán)；(2) 打破國家與社會之間的相對隔絕, 通過法律和公共政策, 將國家意志貫徹到鄉(xiāng)村社會；(3) 在黨政體制的背景下, 通過政黨下鄉(xiāng) (基層黨組織建設(shè)) 來改造和治理鄉(xiāng)村社會。三者皆以不同方式致力于一個共同目標(biāo)：在鄉(xiāng)村社會建構(gòu)邁克爾·曼 (Michael Mann) 所謂的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。
在這一過程中, 政府組織邊界的確立是一個重要的結(jié)構(gòu)性變量。民國時期在縣和村莊之間建立了“鄉(xiāng)”這一新的行政單位, 以后雖有波折但這一格局大致穩(wěn)定下來。接下來的問題是如何處置行政村?如上節(jié)所述, 在村公所與村民自治之間國家選擇了后者。這意味著在正式的制度層面, 行政村不是法律意義上的行政單位。新世紀村干部行政化過程尚未改變或沒有改變這一基本事實。然而, 作為“選擇性行政化”一種特定類型, “村干部行政化”的高妙之處在于, 它采取了一種后現(xiàn)代策略, 將歷史上政權(quán)下鄉(xiāng)的整體戰(zhàn)略化解為局部的、碎片的技術(shù)策略。這一方面有助于實現(xiàn)政府改造和治理鄉(xiāng)村社會的諸種目標(biāo), 另一方面又不至于引起結(jié)構(gòu)性的震蕩。考慮到“選擇性行政化”這一現(xiàn)象的廣泛性, (1) 本文傾向于將其視為一種相對獨立的權(quán)力策略, 與政權(quán)下鄉(xiāng) (在鄉(xiāng)村社會設(shè)置新的行政單位) 、政黨下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)和法律下鄉(xiāng)等治理實踐構(gòu)成了一個有機的系列。
這一新的變量的加入以及村莊本身的變化, 使我們有必要重新審視村莊政治。
從橫向角度看, 行政村是一種體現(xiàn)了雙重邏輯的復(fù)合結(jié)構(gòu)。在組織維度, 村民委員會在法律上是村民自治組織, 但它有法定義務(wù)協(xié)助政府的相關(guān)工作；在人事維度, 村干部不是真正意義上的國家干部, 但他們的報酬又由國家財政負擔(dān), 基層政府亦以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的角色和要求來對待他們。在這樣一個復(fù)雜的交疊空間中, 國家通過一系列復(fù)雜的治理技術(shù)來塑造村干部的身份、角色和認同, 通過權(quán)力網(wǎng)絡(luò)、正式關(guān)系和非正式關(guān)系來駕馭和控制村干部, 使他們成為基層政府的代理人和改造鄉(xiāng)村的骨干力量；與此同時又避免了村委會組織的行政化 (保留了自治的外殼) 。
從縱向觀之, 在新的歷史條件下, 尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū), 行政村和自然村之間的差別日益顯化。在許多地方, 村莊已經(jīng)演化為一個復(fù)雜的立體結(jié)構(gòu)。行政村與自然村的雙層結(jié)構(gòu)對于我們認識國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系具有重要的意義。通常情況下, 國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的行政化滲透主要集中在行政村層面。隨著村干部行政化以及村莊內(nèi)部的非熟人化, 村民自治實踐正在向自然村沉降, 村民自治的關(guān)鍵主體也從行政村干部轉(zhuǎn)向自然村干部。如果說以前國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的分析重點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系, 那么如今的分析重點正在轉(zhuǎn)向行政村與自然村的關(guān)系。
同樣重要的是, 國家權(quán)力下滲的過程不再以鏟除傳統(tǒng)文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)為代價。隨著執(zhí)政黨對傳統(tǒng)文化態(tài)度的轉(zhuǎn)變, 新世紀以來現(xiàn)代與傳統(tǒng)的新型關(guān)系正在農(nóng)村社會得以建構(gòu), 各地修建的“文化禮堂”以及“鄉(xiāng)賢”觀念的復(fù)活或許可以視為一個重要的標(biāo)志。在這一過程中, 行政村與自然村的雙層結(jié)構(gòu)或許能為它們之間的“和平共處”和良性互動提供空間。從實際情況看, 在自然村層面可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的諸多底色和殘存的傳統(tǒng)資源。
這是我們當(dāng)下遭遇的一種全新局面, 其情形極大地超越了當(dāng)初實施村民自治時政府的規(guī)劃和學(xué)者的想象。在這幅圖景中, 既可以看到國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會滲透的制度化的一面, 又可以發(fā)現(xiàn)大量的半正式和非正式的實踐。從歷史視角看, 制度化舉措與非正式實踐之間的邊界不是凝固的, 而是動態(tài)變化的；從結(jié)構(gòu)維度看, 居于村莊不同層次的村干部在角色認同和行為方式等方面表現(xiàn)出顯著的差異。在某種程度上, 村莊的上下結(jié)構(gòu)以及行政村干部與自然村干部之間的角色分化, 有助于緩解國家與社會關(guān)系的張力。在這一結(jié)構(gòu)中, 行政村 (建制村) 的村干部更多地扮演了國家代理人的角色, 而自然村的村干部更多地代表了村民的利益訴求 (當(dāng)家人的角色) 。換言之, 在政府組織和自然村之間有行政村作為中介, 當(dāng)年行政村村干部的雙重角色困境或許可轉(zhuǎn)化為不同主體之間的角色分工。在這一意義上, 村干部行政化與村民自治的關(guān)系并非必然不可兼容。當(dāng)然, 到目前為止, 這只是一種邏輯上的可能性。
(四) 未來村莊治理結(jié)構(gòu)的想象
當(dāng)今中國鄉(xiāng)村正在發(fā)生的歷史性變革意味著我們離實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)從未如此之近。有一點可以事先肯定：不管城市化進程如何快速和深入, 中國依然有相當(dāng)多的人口生活在鄉(xiāng)村社會。從發(fā)展眼光來看, 目前有些村莊注定會從中國的地理版圖上消失, 有些村莊將發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)或既有城鎮(zhèn)的組成部分, 有的村莊將維持下來, 轉(zhuǎn)化為從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)兼觀光旅游的生態(tài)村莊等等。
在這些保存下來的村莊中, 其治理結(jié)構(gòu)將會呈現(xiàn)何種形態(tài)?雖然我們無法進行具體的描述, 但對這一問題的思考已不再是烏托邦的想象, 因為鄉(xiāng)村治理的基本原則和結(jié)構(gòu)性要素在實行村民自治的三十年實踐中已經(jīng)大體顯現(xiàn), 它們可以通過以下四組的變量關(guān)系來加以表達：
1. 村莊層面政治與經(jīng)濟關(guān)系的變量。
對此存在著兩種不同的建構(gòu)性想象：一種采取一系列的分離策略, 諸如將村兩委組織與村級集體經(jīng)濟組織分開, 將農(nóng)村居民的社會成員身份和經(jīng)濟成員身份分開等等。在分離的基礎(chǔ)上, 鼓勵鄉(xiāng)村各種資源的自由流動, 將村莊轉(zhuǎn)化為一個城鄉(xiāng)人口對流的開放社區(qū), 將村民自治轉(zhuǎn)化為更具包容性的社區(qū)居民自治。如果說當(dāng)年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是對人民公社體制的一種解構(gòu), 那么分離策略和資源流動則是對傳統(tǒng)村莊蜂巢的一種解構(gòu)。與此對應(yīng)的另一種想象則是維持村莊政治組織與經(jīng)濟組織的結(jié)合, 保持村莊的相對穩(wěn)定性和封閉性, 維持鄉(xiāng)村社區(qū)與城市社區(qū)之間的既有差異。
2. 村莊內(nèi)部個人權(quán)利與傳統(tǒng)文化的變量。
一種想象是按照現(xiàn)代公民的形象來改造傳統(tǒng)小農(nóng), 將現(xiàn)代性建構(gòu)在個人權(quán)利的基礎(chǔ)之上；與此形成對照的是, 尊重和利用傳統(tǒng)文化資源, 肯定宗族、家族和傳統(tǒng)組織的治理功能。
3. 村莊內(nèi)部行政村與自然村關(guān)系的變量。
目前至少存在著三種不同類型的設(shè)想：一種是重組村民委員會, 對較大的行政村進行拆解, 在一個或幾個自然村的基礎(chǔ)上, 選舉村委會和黨支部, 實行村民自治, 這可視為對并村擴村的一個反動。一種是在自然村層面探索多種形式的自治實踐 (成立各種理事會和協(xié)會) , 與此同時, 將原先的行政村轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)。一種是維持既有的行政村格局不變, 在自然村層面探索新的自治形式。
4. 行政村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的變量。
在維持村委會既有法律地位的同時, 存在著兩種不同的做法：一是鼓勵兩者之間的合作與融合, 基于公共服務(wù)的提供而形成一種共治結(jié)構(gòu)；一是保持兩者之間的相對獨立性, 在此基礎(chǔ)上形成一種良性互動的關(guān)系。
上述四個維度及其內(nèi)部變量的交叉匹配, 可以得到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的不同組合形態(tài)。其中有些只是邏輯樣式, 無法在現(xiàn)實生活中找到它的經(jīng)驗匹配；但有些則具有程度不同的現(xiàn)實可能性。這種想象實驗雖然與政策制定的實際過程相距甚遠, 但它揭示了一個基本事實：未來中國農(nóng)村/村莊的治理結(jié)構(gòu)將是豐富多彩的, 國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系類型亦是如此。面對這樣的復(fù)雜性, 我們應(yīng)當(dāng)力戒簡單化的齊一思維, 避免用一把尺子去衡量村莊治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化程度。應(yīng)當(dāng)鼓勵和允許各地根據(jù)自身的條件, 采取不同的、適合本地情況的治理結(jié)構(gòu)。從央地關(guān)系/府間關(guān)系的角度來看, 也應(yīng)當(dāng)適度下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村設(shè)置和管理權(quán)限, 盡量減少體制層面的一刀切。筆者以為, 村莊治理結(jié)構(gòu)的多樣性應(yīng)當(dāng)成為留住“鄉(xiāng)愁”的一種內(nèi)在關(guān)切。
（作者系清華大學(xué)政治學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《治理研究》2018年01期）
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