摘要：論文從宏觀角度考察新世紀以來中國鄉村治理正在經歷的歷史性變化；導致這一變化的基本動因是農業稅費改革和城鄉資源配置關系的逆轉。由此, 國家權力以項目、下派第一書記、加強農村基層黨建、財政支付村干部報酬等方式全面進入鄉村社會。國家權力的下滲一方面加深了原本就存在的村干部行政化現象, 與此同時也促進了村民自治的新實踐——各地在自然村層面尋求新的自治形式。論文區分了行政化的不同類型, 將新時期村干部行政化現象歸納為“選擇性行政化”。在考察其對村莊治理帶來的復雜影響的同時, 探索未來中國鄉村治理結構的可能圖景。
關鍵詞：城鄉關系轉型；村干部行政化；選擇性行政化；村民自治新形式；鄉村治理結構變革
新世紀以來, 農業稅費改革、取消農業稅以及城鄉統籌發展戰略的實施, 對于中國鄉村社會的治理結構和治理過程產生了重大而深刻的影響。從現代化長程角度看, 目前中國鄉村社會所發生的變化不但具有根本性, 而且具有定型性———當下正在經歷的過程及其形成的結果在很大程度上將成為中國鄉村現代化的樣本。這些變化一方面為學術研究提出了諸多新的議題, 另一方面又凸顯了對既有研究進行反思的必要。
本文圍繞村干部行政化和村民自治這一話題, 嘗試理解這些變化對于鄉村治理所蘊含的政策和學理意義。標題采用“邏輯轉換”這樣的表述是想凸顯這一新趨勢之重要性和轉折性；副標題則說明了討論的切入視角———國家與社會關系曾是筆者研究村民自治的基本分析范疇, 如今則構成了反思的對象和工具。在結構安排上, 第一節以扼要方式說明宏觀層面的基本變化, 以作討論之鋪墊；第二節分析作為宏觀變化之結果的國家權力“回歸”與村干部行政化。在此基礎上, 第三節討論村民自治的新探索及鄉村治理結構的未來前景。
一、城鄉資源分配關系的歷史性變革及其意義
近代以還, 中國國家與鄉村社會的關系很大程度上是在“國家政權建設”與“市場經濟建設”的雙重旋律中得到闡釋的。作為現代化進程中的一個后來者, 中國現代化的“第一桶金”在缺乏海外來源的情況下, 只能依賴于本國的農業剩余。從清末開始, 國家政權建設與農業剩余分配構成了中國現代化建設的一個基本矛盾, 所謂的“政權建設內卷化”便是這一矛盾的一種特定表現形態。新中國成立后, 在土地集體化、統購統銷和人民公社的基礎上實行計劃經濟, 以剪刀差的方式將農業資源轉向工業和城市, 由此形成了城鄉二元格局。改革開放以來, 雖然取消了人民公社制度, 但是在農業剩余的分配方面延續了既往模式, 而且在1994年實行分稅制之后, 地方和基層圍繞著資源分配的博弈更加尖銳。各地此起彼伏的農民依法抗爭便發生在這一時期, 1980、1990年代開始推行的村民自治實踐并不影響這一基本格局。
然而, 這一延綿清末、民國和中華人民共和國三個歷史時期的基本矛盾, 在本世紀初得到了根本性的改觀。改革開放以來, 中國經濟高速發展, 綜合國力迅速提高, 農業在國民經濟中所占的比重日益減少, 農業剩余對于經濟發展的支撐作用已經失去了當初的意義。在經歷了百余年現代化探索之后, 我們迎來了一個歷史性的時刻：工業與農業、城市與鄉村的資源配置關系終于發生了逆轉。本世紀初中央政府在各地試點農業稅費改革, 2006年全面取消農業稅, 征收了兩千多年的“皇糧國稅”進入了歷史博物館, “黃宗羲定律”賴以成立的根基亦不復存在。由此, 城鄉關系的格局從資源汲取轉向資源輸送：工業反哺農業, 城市支援鄉村, 公共財政覆蓋鄉村, 各類支農惠農項目紛紛下鄉。中國城市化過程也由此進入了城鄉統籌的發展階段, 以下的實踐雖然有的早已出現, 但在新的語境下獲得了不同的意義———撤縣改區、變鄉鎮為街道、鄉鎮合并、村改居、村莊合并 (合村并組) 及自然村的大批消失……。在新農村建設和美麗鄉村建設的口號下, 村莊第一次被稱為“ (農村) 社區”, 第一次被納入國家城鄉發展規劃。
中國現代化的歷史經驗表明, 在鄉村治理結構和治理績效方面, 農業剩余的分配方式和城鄉經濟關系的因素更為基本。政治-行政結構可以在相當短的時間內發生較大的變化, 但若資源配置方式沒有發生相應的改變, 上層變革所產生的影響是有限的, 也是短期的。為便于理解新世紀以來所發生的巨變之意義, 我們有必要區分兩種不同的國家滲透鄉村社會的能力：一是資源汲取能力, 一是鄉村建設能力。對于鄉村社會的治理而言, 兩者具有不同的影響。在資源汲取的權力進路中, 國家力量是一種“外在”的強制, 鄉村社會是征收的對象, 資源被優先使用于城市和工業。用今天的話來說, 是讓一部分地區 (城市) 和一部分產業 (工業, 尤其是重工業) 先發展起來。在這種模式下, 鄉村的存在本身不是目的, 而是手段。圍繞著鄉村治理而采取的各種舉措都要服從于這一國家現代化的整體目標和發展策略。
正是在這個意義上, 取消農業稅以及城鄉關系的大調整對于中國鄉村治理產生了并將繼續產生長期而深刻的影響。由資源汲取向資源輸入的轉型意味著國家權力以一種全新的方式切入鄉村社會, 意味著鄉村治理革命的到來。在新的模式下, 鄉村不再是實現國家現代化的 (階段性) 手段, 而是發展目標本身。從城鄉一體化的農村社區建設、實現共同富裕的扶貧攻堅戰, 到留住鄉愁的美麗鄉村建設以及各種鄉村振興規劃, 都以不同的方式顯示了這一點。一如國家用戰略規劃的方式來發展城市和工業, 現在國家以同樣的方式來發展鄉村地區。
本文所述的“村干部行政化”便發生在這一語境下的一種新現象。
二、國家權力的“回歸”與村干部行政化
所謂國家權力的“回歸”并不意味著國家權力在鄉村社會的“缺位”, 而是相對于下一過程而言———人民公社解體之后, 鄉村實行村民自治, 學界將這一進程概括為國家權力在鄉村社會的“撤退”。與建立和實行人民公社制度時期不同, 國家權力的這次“回歸”是攜帶資源而來。這意味著國家具有更大的能力按照自身的意志來改變鄉村社會。如果說當年實行村民自治, 國家權力開始從鄉村社會的全面“撤退”乃是一種歷史的無奈, 那么當國家從資源汲取轉向資源反哺時, 改造鄉村社會的動力機制又變得十分強勁。在這個意義上, 資源下鄉與權力擴張可謂是同一硬幣的兩個方面。對此, 有學者敏銳指出, “資源的輸入深刻地改變了現有的鄉村治理格局。這一時期雖然繼續沿用鄉政村治的自治結構, 但是以項目制和財政轉移支付為標志的鄉鎮體制改革, 極大地改變了基層組織運作的邏輯。”需要補充的是, 也極大地改變了村莊治理的過程和邏輯。
作為這一轉向的一個重要構成, 同時也是這一轉向的組織-人事保證, 黨和政府通過各種組織技術和制度安排加強村級組織建設, 尤其是農村黨支部建設。由此導致的一個結果是全國農村程度不同地出現了新一波的村干部行政化趨勢。作為農村治理的一個特定群體, 村干部正日益成為國家權力向鄉村社會下滲的抓手。這一變化在村干部人事-管理維度和基層行政權力網絡建構兩個方面表現得尤其突出。
(一) 村莊人事-管理維度的變化
1. 村干部基本報酬由政府財政支出
城鄉分離的二元結構給中國農村的公共品供給方式打上了制度化的烙印。在人民公社時期大隊 (村) 干部的報酬來自村級提留中的“管理費”項目, 以誤工補貼的方式支付。實行村民自治之后, 村干部報酬的來源和方式開始多樣化, 且成為干群關系緊張的一個來源, 但基本格局沒有發生變化, 所謂“羊毛出在羊身上”。稅費改革之后, 黨和政府開始考慮新的制度安排, 農民自我提供公共物品的局面得到了根本改變。2008年10月, 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出, “通過財政轉移支付和黨費補助等途徑, 形成農村基層組織建設、村干部報酬和養老保險、黨員干部培訓資金保障機制。”2009年黨的十七屆四中全會決定提出：“通過財政轉移支付等建立穩定規范的基層組織工作經費保障制度。”“切實解決農村基層組織負責人基本報酬和社會保障問題。”事實上, 財政比較富裕的省份在此之前就已經做出相關的安排了。“三提五統”制度被取消, 村干部的報酬由各地財政支出。
在村干部報酬的財政支付方面, 中央給的是政策, 做出的是原則性規定：“按照不低于當地農村勞動力平均收入水平, 確定村黨支部書記的基本報酬。在此基礎上, 建立村黨支部書記業績考核獎勵制度, 具體辦法由各地根據實際情況確定。”浙江的做法是：“全面落實村黨組織書記、村民委員會主任基本報酬, 建立健全正常增長機制, 確保不低于上年度所在鄉鎮農民人均純收入兩倍。”
2. 對村干部的行政化管理
從財政盤子中分出一塊蛋糕給村干部, 是為了更好地發揮他們的作用。作為“契約”的一部分, 村干部被納入到了與鄉鎮干部相似的管理模式之中。這主要體現在以下幾個方面：
崗位目標責任制。在壓力型體制下, 崗位目標責任制早已成為各地普遍采用的得力舉措。如今這一做法不但被繼承下來, 而且加以發揚光大。這方面各地的做法高度類似：在征求村民意見的基礎上, 村黨支書/村主任提出任期目標、年度目標和每年要辦的實事, 報經鄉鎮黨委審核同意后向黨員和群眾公開作出承諾。這些承諾反過來又成為村黨支部書記/村主任的考核依據。他們的履職情況和考核結果將成為業績獎勵和其他激勵措施的主要依據, 獎懲分明。
村干部坐班或值班制度。例如, 浙江省要求“建好用好聯系服務群眾陣地, 建立完善社區服務設施, 加強村服務場所規范化建設, 以縣 (市、區) 為主全面改造提升村級組織活動場所。充分發揮村級便民服務中心作用, 全面落實村干部坐班或值班制度, 全面實行為民服務全程代理制, 方便群眾辦事。”
對村干部的系統培訓。各地黨委組織部要求, 把村黨支部書記培訓納入整個干部培訓規劃, 并制定村黨支部書記年度培訓計劃。按照分級負責的原則, 有計劃地組織實施培訓工作, 浙江省要求確保村黨支部書記每年至少參加一次縣或縣以上的集中培訓, 累計集中培訓時間不少于7天。
村支書縣級備案管理。村黨支部書記雖然不是正式的國家干部, 但鑒于其角色和作用的重要性, 對他們的培養和管理是一項重要的工作。縣級備案管理既是提升村黨支部書記政治地位的一種象征, 又是選拔優秀村支書為鄉鎮領導干部的一種人才儲備。
對村干部權力的監督。國家資源的下鄉, 使得涉農和扶貧領域的職務犯罪概率大幅度提高。懲治和預防惠農扶貧領域職務犯罪成為檢察院的重要工作, 在五種重點目標人群中, 村級“兩委”干部、村民小組長、會計等農村基層組織人員占了三項。浙江寧海探索對“小微權力”的監督制約, 制定了村級治理36條。村干部成為自上而下的權力監督的目標, 這在以前是不可思議之事, 這亦從反面論證了本文所要表達的主旨。
除了一般意義上的村干部行政化之外, 各地政府也加大了從外部輸入村干部的做法, 諸如鄉鎮干部任職村黨支部書記和代理村委會主任, 大量向村莊下派第一書記。在新的時代脈絡下, 實行多年的大學生村官制度也獲得了新的意義。在某種意義上, 可以將這些做法視為村干部行政化的一種特定形式。
(二) 基層治理權力網絡的重構
村干部的行政化趨勢還體現在基層權力網絡重構的維度。在有關村民自治和基層政權建設的研究中, 諸多學者揭示了存在于鄉鎮與村莊之間的結構性關聯。這種關聯是如此之深, 以至于學者用“鄉村利益共同體”、“鄉村精英聯盟”之類的術語來加以描述。為了便于敘述, 本文稱之為“鄉村共同體”。在壓力型體制下, 鄉鎮政府對于村莊維穩、鄉村治理、社會秩序承擔著“兜底”的責任。這種自上而下的責任承包制迫使鄉鎮政府將村干部視為鄉村治理的有機組成部分。如果說相對于上級政府, 鄉鎮干部的感受是“上面千條線, 下面一根針”；相對于村莊治理, 鄉鎮干部的感受則是“基礎不牢, 地動山搖”。
隨著維穩壓力的加大以及各種入村惠農項目的監管需要, 一些地方的“鄉村共同體”出現了兩個方向的演化：(1) 通過引入網格化技術, 鄉村管理朝著精細化的方向發展。如今你進入任何一個具有一定規模人口居住的農村社區, 都可以發現網格技術的綜合運用, 每個網格都有相應的管理資源和權責安排。通過這種方式, 鄉鎮以及上級政府部門對村莊的管控能力得到了極大的提升。(2) 新的權力主體進入鄉村治理共同體。新世紀以來一些地方的城市化過程步入了快速道, 征地拆遷、道路修建、并村、土地流轉等工作相當繁重且難度很大, 既有的鄉村治理共同體對此顯得力不從心。在發展速度和績效壓力無法改變的情況下, 解決問題的一個出路是投入更多的治理資源。于是, 治理網格向上擴展到縣 (市) 層次, 鄉村治理共同體演化為縣鄉村三級治理共同體。在這一治理體中, 縣 (市) 委辦局的領導干部擔任鄉鎮層級的網格長, 鄉鎮干部擔任由若干行政村組成的片網格長, 以村第一書記和村黨支書為骨干, 黨員為節點, 形成一個所謂橫向到邊、縱向到底的治理網絡。原有的各種制度安排被整合進一個以村黨支部為核心、以縣鄉控制為框架的治理結構中去。
無論是村莊人事-管理維度的變化, 還是基層權力網絡結構的重構, 皆說明了一個基本事實：國家資源對鄉村的輸入極大地增強了縣 (市) 鄉鎮對村莊干部的控制和支配能力。
三、行政化與自治能否兼容?鄉村治理結構的再思考
本世紀以來的村干部行政化現象為我們思考國家與鄉村社會關系提供了新的視角, 其中最顯著也最具挑戰性的問題是：(1) 如何理解村干部行政化過程?相比于稅費改革之前的村干部行政化現象, 它具有哪些新的特點? (2) 這一趨勢對村民自治造成了怎樣的影響? (3) 村干部行政化與村民自治在未來的鄉村治理結構中能否兼容以及如何兼容, 能否實現政府行政管理與村民自治良性互動的目標?本節將依次討論這些問題。
(一) 新世紀村干部行政化的新特征
廣義而言, 村干部行政化并非一個新的現象, 學界在這個問題上的討論已傾倒了許多的墨水。但可以肯定的是, 新世紀以來的村干部行政化現象具有自身的鮮明特征。我們可以從以下幾個方面來理解這一點。
1. 區分村干部的角色行政化與身份行政化
村干部的角色行政化典型地反映在徐勇教授關于村干部身兼“代理人”與“當家人”雙重角色的表達之中。由于各種原因及體制性障礙, 村民自治的制度設計及其理念在實施過程中并沒有得到充分落實, 規范意義上的“鄉政村治”格局在實際的鄉村關系中演變為行政主導和村委會的附屬地位。村干部的雙重角色之間呈現出嚴重的不平衡狀態, 村干部在很大程度上成為鄉鎮黨委和政府的行政工具。就此而言, 村干部的行政化從一開始就伴隨著村民自治的實踐。
新世紀的村干部行政化現象明顯超越了“角色-行為”的領域, 而進入到“身份”的層面。除了“工資”收入之外, “近年來, 中部各省開始對村干部實施養老金制度和假期公費旅游等福利待遇, 進一步強化了村干部鄉鎮的依附關系與‘國家干部’的身份認同。也正是因為這樣, 村干部很滿意地說, “我們現在是享受國家干部待遇, 上面是按國家干部的標準給我們發工資的, 是財政撥款。”當然, 并非所有的村干部都對自己的收入表示滿意。筆者遇到的一位東部地區的村書記表示, 雖然現在的收入要比誤工補貼時期高出不少, 但是談不上滿意。因為鎮里現在拿他當 (鄉鎮) 干部來使喚, 要求坐班/值班, 各種考核, 還要幫助鎮里干活, 但是他的工資收入只是鄉鎮國家干部的一半。這一抱怨說明了一個重要的事實：村干部的行政化過程已經深入到了改變村干部自我認同的程度了, 而且他們自己非常明確地意識到這種變化。
在這一背景下, 當初所謂的“代理人”與“當家人”的雙重角色的沖突基本不復存在, 村干部的角色認同已經制度性地偏向于“代理人”。如果用可檢驗的經驗命題來表述的話, 可以得到的一個假設是：政府財政支出越多, 村干部的行政化程度越高, 村干部角色越是傾向于“代理人” (執行上級政策) 。
2. 區分村干部行政化與村莊管理行政化/專業化
與村干部行政化相比, 村莊管理行政化是一個全新的概念。兩者之間存在著緊密的關系, 但在邏輯上必須加以明晰的區分。通常情況下, 村干部行政化的淵源和動力源自村莊外部 (國家公權力系統) , 對于村莊治理而言, 這是一種“外生行政化”；而村莊管理行政化則源于村莊內部, 是一種內源型的行政化或官僚制化。
在城鄉統籌和鄉村發展的背景下, 村莊的內部治理已今非昔比, 在發達地區尤其如此。村莊合并、產業發展、外來人口集聚、新農村建設和社區建設的推進、治安維穩、環境衛生和公共服務的提供……, 來自不同維度的動因都促使傳統的村莊管理向專業化方向轉變。在東部沿海地區, 一些鄉村明確提出了建立村莊專業化管理隊伍的要求。(5) 從理論角度看, 村干部行政化涉及的是國家與鄉村社會的關系, 村莊管理行政化涉及的是村莊內部的管理問題。在現實生活中, 兩者之間存在著復雜的交織關系, 例如村辦公室/黨群服務中心、坐班制、值班制、出勤考核既是村干部行政化的象征, 也是村莊組織官僚制化的標志。
3. 區分兩種不同的村莊官僚制化
就邏輯而言, 村莊管理行政化/專業化/官僚制化與村民自治不相矛盾, 張小勁等人關于浙江慈溪村干部專業化的研究亦試圖說明這一點；但村干部行政化與村民自治之間確實存在著緊張之處, 因為村干部行政化有可能導致村級組織的行政化。在“村級組織的官僚化及其邏輯”一文, 歐陽靜將這種可能性直接轉化為現實性：“如果說稅費時代的村干部只是在行為角色上屬于鄉鎮的正式官員, 在身份上仍然是‘不帶薪酬的半正式官員’, 從而使村級組織在形式的官僚化特征仍不明顯, 那么, 后稅時代的工資制、考核制、考勤制和退休養老金制等官僚化的制度表明, 村級組織無論在形式上還是實質上均已經發展為具有顯著官僚制特性的行政組織。”
與村莊內部管理意義上的官僚制化不同, 作者在此表達的是這樣一種觀點：由于村干部行政化, 村委會如今亦已變成與鄉政府一樣的行政組織了。如何看待這一判斷?在此, 我們有必要區分兩種不同類型和性質的村莊官僚制化：一種是村莊作為組織本身的官僚制化, 一如公司或學校。此處, 官僚制是一個廣義的概念 (韋伯也是在這個意義上使用官僚制一詞的) ；一種是村莊日益變成政府行政組織的官僚制化, 這里的官僚制是一種特定的組織類型。目前中國發達地區的村莊正在同時經歷著這兩種變化。雖然兩者緊密地聯系在一起, 但在分析層面應當將它們分開來。
一旦做出這樣的區分, 相關的表述就需要做出審慎的修正。筆者理解上述判斷所賴以存在的經驗基礎, 當名實分離成為一種普遍現象時, 術語/概念的完整表達能力受到了極大的限制。盡管如此, 筆者以為這是一個過于激進的判斷, 至少到目前為止, 村干部行政化依然是一種“選擇性行政化”———在維持行政村組織法律性質不變的前提下, 在局部領域注入政府官僚制的因子。對于政府而言, 這是一種非常重要而又簡便易行的人事管理技術和治理策略。在邏輯類型上, “選擇性行政化”可以視為“政權下鄉”的一個特殊變體, 是一種不完整的政府官僚制化過程。
(二) 空間擠壓與下沉：自然村層面的村民自治實踐
就宏觀趨勢而言, 當下中國鄉村社會所發生的諸種變化不但折射出歷史發展的路徑依賴性, 而且也具有現實層面的合理性, 在目前的治理格局中尚無法擺脫它的必然性。在這種情況下, 村民自治如何找到自身的生長空間?
國家權力在鄉村社會的擴張和下沉對村民自治造成了某種形態的空間擠壓, 這是一個不爭的事實。這種擠壓一方面導致村干部身份轉化和雙重角色的失衡, 另一方面也為村民自治的實踐創新提供了契機———自上而下的行政力傳遞迫使村民自治的探索轉向行政村下面的自然村。在這方面, 全國各地已有不少的案例。2011年廣東云浮市在村民小組 (自然村) 建立村民理事會, 取得了良好的效果。2012年, 清遠市在此基礎上向前一步, 在試點鄉鎮將行政村改制為片區/黨政服務站, 作為鄉鎮政府的派出機構, 將村民自治的單元明確落實在自然村。2014年肇慶探索在自然村成立村民 (鄉賢) 理事會。這三地的探索除了成立各種理事會之外, 還有一個共同特點———加強自然村的黨組織建設。(4) 廣東的做法對全國其他地方產生了相應的示范性影響, 不少省市也出現了類似的探索。
在自然村層面探索村民自治的實踐得到了黨和政府的充分肯定。從2014年到2017年, 中央涉農一號文件連續四年反復強調這一主題。2016年10月1日, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《〈關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案〉的通知》 (廳字[2016]31號) , 就相關問題做出了具體的安排。與此同時, 學界也做出了積極的回應。盡管存在爭論, 多數學者傾向于肯定這一實踐, 并打造了一個專門詞匯———“微自治”；徐勇將這一轉變稱為村民自治的3.0版, 亦可視為村民自治的第三波。
在某種意義上, 在自然村層面探索村民自治的新實踐是村民自治組織單元的一種復歸。眾所周知, 作為村民自治的組織載體, 村民委員會最初起源于廣西宜州的自然村。1987年制定的《村民委員會組織法 (試行) 》, 對村委會的設置單位做了一個寬松的規定：“村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會。”這一表達方式顯然是對村民自治設置單元之爭的一個折中。但在實踐中遭遇的一個結構性難題是：人民公社體制包含了公社、大隊和生產隊三層組織。將人民公社轉制為鄉鎮, 這一點沒有任何障礙。但是, 如果在生產隊 (自然村) 一級實行村民自治, 那生產大隊 (行政村/建制村) 怎么辦?當時主要存在兩種觀點：一種主張將生產大隊轉化為鄉鎮政府的派出機構, 設置村公所/管理區；與之對立的觀點則主張實行群眾 (村民) 自治。這一爭論在彭真的干預下最終以后一觀點占據上風而終結。在實踐中全國絕大多數省份采取了在生產大隊設置村委會的做法 (只有廣西、廣東和云南三地除外) 。就此而言, 發源于自然村的村民自治為解決生產大隊的轉制提供了制度樣板。1998年全國人大修訂《村民委員會組織法》時刪除了關于村委會設置單位的上述文字, 全國統一在生產大隊層次建立村民委員會。
然而, 爭論背后所體現的現實張力并沒有因為制度選擇的落實而終結。在行政村層次實行村民自治只不過是將這一張力內部化了。實際上村民自治與行政化之間的矛盾伴隨著村民自治實踐的整個過程。總的來說, 博弈結果是行政化占據上風。就此而言, 村民自治的重心逐漸轉向自然村實際上是一種“戰略退卻”, 從肯定的方面說, 則是一種制度性的補償。
自然村層面的實踐探索以螺旋上升的方式回到了村民自治的起點, 于是我們再次面臨當初的問題：如何理解村民自治的平臺和根基?什么是合理的鄉村治理結構?
(三) 行政化與村民自治的共棲：鄉村治理結構的再造?
如果我們拓展一下視野, 將新世紀所發生的變化置于清末以來“國家政權建設”的脈絡下來加以審視, 那么可以提出的一個問題是, 百余年來國家權力對鄉村社會的持續下滲是否達致了歷史和結構的雙重平衡?
大致而言, 近代以還國家權力對鄉村社會的滲透有三種主要方式：(1) 突破皇權不下縣的傳統, 在縣以下設置政權；(2) 打破國家與社會之間的相對隔絕, 通過法律和公共政策, 將國家意志貫徹到鄉村社會；(3) 在黨政體制的背景下, 通過政黨下鄉 (基層黨組織建設) 來改造和治理鄉村社會。三者皆以不同方式致力于一個共同目標：在鄉村社會建構邁克爾·曼 (Michael Mann) 所謂的“基礎性權力”。
在這一過程中, 政府組織邊界的確立是一個重要的結構性變量。民國時期在縣和村莊之間建立了“鄉”這一新的行政單位, 以后雖有波折但這一格局大致穩定下來。接下來的問題是如何處置行政村?如上節所述, 在村公所與村民自治之間國家選擇了后者。這意味著在正式的制度層面, 行政村不是法律意義上的行政單位。新世紀村干部行政化過程尚未改變或沒有改變這一基本事實。然而, 作為“選擇性行政化”一種特定類型, “村干部行政化”的高妙之處在于, 它采取了一種后現代策略, 將歷史上政權下鄉的整體戰略化解為局部的、碎片的技術策略。這一方面有助于實現政府改造和治理鄉村社會的諸種目標, 另一方面又不至于引起結構性的震蕩。考慮到“選擇性行政化”這一現象的廣泛性, (1) 本文傾向于將其視為一種相對獨立的權力策略, 與政權下鄉 (在鄉村社會設置新的行政單位) 、政黨下鄉、政策下鄉和法律下鄉等治理實踐構成了一個有機的系列。
這一新的變量的加入以及村莊本身的變化, 使我們有必要重新審視村莊政治。
從橫向角度看, 行政村是一種體現了雙重邏輯的復合結構。在組織維度, 村民委員會在法律上是村民自治組織, 但它有法定義務協助政府的相關工作；在人事維度, 村干部不是真正意義上的國家干部, 但他們的報酬又由國家財政負擔, 基層政府亦以鄉鎮干部的角色和要求來對待他們。在這樣一個復雜的交疊空間中, 國家通過一系列復雜的治理技術來塑造村干部的身份、角色和認同, 通過權力網絡、正式關系和非正式關系來駕馭和控制村干部, 使他們成為基層政府的代理人和改造鄉村的骨干力量；與此同時又避免了村委會組織的行政化 (保留了自治的外殼) 。
從縱向觀之, 在新的歷史條件下, 尤其是經濟發達地區, 行政村和自然村之間的差別日益顯化。在許多地方, 村莊已經演化為一個復雜的立體結構。行政村與自然村的雙層結構對于我們認識國家與鄉村社會關系具有重要的意義。通常情況下, 國家權力對鄉村社會的行政化滲透主要集中在行政村層面。隨著村干部行政化以及村莊內部的非熟人化, 村民自治實踐正在向自然村沉降, 村民自治的關鍵主體也從行政村干部轉向自然村干部。如果說以前國家與鄉村社會關系的分析重點是鄉鎮與村莊的關系, 那么如今的分析重點正在轉向行政村與自然村的關系。
同樣重要的是, 國家權力下滲的過程不再以鏟除傳統文化權力網絡為代價。隨著執政黨對傳統文化態度的轉變, 新世紀以來現代與傳統的新型關系正在農村社會得以建構, 各地修建的“文化禮堂”以及“鄉賢”觀念的復活或許可以視為一個重要的標志。在這一過程中, 行政村與自然村的雙層結構或許能為它們之間的“和平共處”和良性互動提供空間。從實際情況看, 在自然村層面可以發現鄉村社會的諸多底色和殘存的傳統資源。
這是我們當下遭遇的一種全新局面, 其情形極大地超越了當初實施村民自治時政府的規劃和學者的想象。在這幅圖景中, 既可以看到國家權力對鄉村社會滲透的制度化的一面, 又可以發現大量的半正式和非正式的實踐。從歷史視角看, 制度化舉措與非正式實踐之間的邊界不是凝固的, 而是動態變化的；從結構維度看, 居于村莊不同層次的村干部在角色認同和行為方式等方面表現出顯著的差異。在某種程度上, 村莊的上下結構以及行政村干部與自然村干部之間的角色分化, 有助于緩解國家與社會關系的張力。在這一結構中, 行政村 (建制村) 的村干部更多地扮演了國家代理人的角色, 而自然村的村干部更多地代表了村民的利益訴求 (當家人的角色) 。換言之, 在政府組織和自然村之間有行政村作為中介, 當年行政村村干部的雙重角色困境或許可轉化為不同主體之間的角色分工。在這一意義上, 村干部行政化與村民自治的關系并非必然不可兼容。當然, 到目前為止, 這只是一種邏輯上的可能性。
(四) 未來村莊治理結構的想象
當今中國鄉村正在發生的歷史性變革意味著我們離實現鄉村現代化的目標從未如此之近。有一點可以事先肯定：不管城市化進程如何快速和深入, 中國依然有相當多的人口生活在鄉村社會。從發展眼光來看, 目前有些村莊注定會從中國的地理版圖上消失, 有些村莊將發展成為新型城鎮或既有城鎮的組成部分, 有的村莊將維持下來, 轉化為從事現代農業兼觀光旅游的生態村莊等等。
在這些保存下來的村莊中, 其治理結構將會呈現何種形態?雖然我們無法進行具體的描述, 但對這一問題的思考已不再是烏托邦的想象, 因為鄉村治理的基本原則和結構性要素在實行村民自治的三十年實踐中已經大體顯現, 它們可以通過以下四組的變量關系來加以表達：
1. 村莊層面政治與經濟關系的變量。
對此存在著兩種不同的建構性想象：一種采取一系列的分離策略, 諸如將村兩委組織與村級集體經濟組織分開, 將農村居民的社會成員身份和經濟成員身份分開等等。在分離的基礎上, 鼓勵鄉村各種資源的自由流動, 將村莊轉化為一個城鄉人口對流的開放社區, 將村民自治轉化為更具包容性的社區居民自治。如果說當年實行家庭聯產承包責任制是對人民公社體制的一種解構, 那么分離策略和資源流動則是對傳統村莊蜂巢的一種解構。與此對應的另一種想象則是維持村莊政治組織與經濟組織的結合, 保持村莊的相對穩定性和封閉性, 維持鄉村社區與城市社區之間的既有差異。
2. 村莊內部個人權利與傳統文化的變量。
一種想象是按照現代公民的形象來改造傳統小農, 將現代性建構在個人權利的基礎之上；與此形成對照的是, 尊重和利用傳統文化資源, 肯定宗族、家族和傳統組織的治理功能。
3. 村莊內部行政村與自然村關系的變量。
目前至少存在著三種不同類型的設想：一種是重組村民委員會, 對較大的行政村進行拆解, 在一個或幾個自然村的基礎上, 選舉村委會和黨支部, 實行村民自治, 這可視為對并村擴村的一個反動。一種是在自然村層面探索多種形式的自治實踐 (成立各種理事會和協會) , 與此同時, 將原先的行政村轉化為鄉鎮政府的派出機構。一種是維持既有的行政村格局不變, 在自然村層面探索新的自治形式。
4. 行政村與鄉鎮政府關系的變量。
在維持村委會既有法律地位的同時, 存在著兩種不同的做法：一是鼓勵兩者之間的合作與融合, 基于公共服務的提供而形成一種共治結構；一是保持兩者之間的相對獨立性, 在此基礎上形成一種良性互動的關系。
上述四個維度及其內部變量的交叉匹配, 可以得到鄉村治理結構的不同組合形態。其中有些只是邏輯樣式, 無法在現實生活中找到它的經驗匹配；但有些則具有程度不同的現實可能性。這種想象實驗雖然與政策制定的實際過程相距甚遠, 但它揭示了一個基本事實：未來中國農村/村莊的治理結構將是豐富多彩的, 國家與鄉村社會的關系類型亦是如此。面對這樣的復雜性, 我們應當力戒簡單化的齊一思維, 避免用一把尺子去衡量村莊治理結構的現代化程度。應當鼓勵和允許各地根據自身的條件, 采取不同的、適合本地情況的治理結構。從央地關系/府間關系的角度來看, 也應當適度下放鄉鎮和行政村設置和管理權限, 盡量減少體制層面的一刀切。筆者以為, 村莊治理結構的多樣性應當成為留住“鄉愁”的一種內在關切。
（作者系清華大學政治學系教授，博士生導師。中國鄉村發現網轉自：《治理研究》2018年01期）
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