農(nóng)地確權是保障農(nóng)戶農(nóng)地權益的有效途徑，然而具體的確權方式對農(nóng)戶農(nóng)地產(chǎn)權的保障程度又有差異性。本文基于江蘇省昆山市農(nóng)戶入戶調(diào)查指出：首先，農(nóng)地確權是一種產(chǎn)權界定行為，確權確股不確地政策是在農(nóng)地所有權屬于村集體不變的前提下，將農(nóng)戶擁有的承包經(jīng)營權分割為承包權和經(jīng)營權，并以"被委托"的形式將農(nóng)戶擁有的經(jīng)營權交給村集體經(jīng)濟組織——土地股份合作社代為行權的一種確權方式；其次，確權確股不確地政策的實施由于"實測面積不準、四至不清、人均耕地面積少以及對現(xiàn)有農(nóng)地規(guī)模種植造成再次破碎化風險"等原因?qū)е聦r(nóng)地空間位置產(chǎn)權信息的界定邊際成本高于邊際收益，同時地方經(jīng)濟的不斷發(fā)展導致農(nóng)戶對農(nóng)地依賴程度降低，進而為政策實施提供了經(jīng)濟基礎；最后，對于確權確股不確地政策實施中農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權缺乏監(jiān)督機制、農(nóng)戶滿意度不高、意愿傾向差異大等現(xiàn)象，建議確股地區(qū)建立股權退出機制和對村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督機制，同時了解農(nóng)戶真實需求、尊重農(nóng)戶真實意愿，對于有條件實現(xiàn)確權確地的地區(qū)應該以確權確地為主，真正做到兼顧效率與公平。
一、引言
科斯（R.H.Coase）指出，不同的產(chǎn)權制度具有不同的激勵作用，而產(chǎn)權制度的保障程度是決定經(jīng)濟效率的內(nèi)生變量，這就意味著產(chǎn)權越明晰，保障程度越完善，越有利于資源利用的最大化。同樣，在中國現(xiàn)有農(nóng)村土地所有權屬于集體、承包經(jīng)營權屬于農(nóng)戶的制度下，如何賦予農(nóng)戶更有保障的土地承包經(jīng)營權，對于提升農(nóng)地資源配置效率，使農(nóng)戶從農(nóng)地上獲取更多的收益意義重大。為了更好的穩(wěn)定和保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權，在中央政府相關政策的推動下，全國各地先后有包括江蘇省在內(nèi)的30個省（區(qū)、市）的597個縣（市、區(qū)）進行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證（以下簡稱農(nóng)地確權）試點工作。
自第一輪土地承包以來，學術界已經(jīng)從不同的角度對農(nóng)地確權的重要性進行了大量而有實效的研究。基于產(chǎn)權理論，農(nóng)地確權有利于完善農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權的不完全性，真正做到提升農(nóng)戶對承包地的話語權，有利于激發(fā)農(nóng)戶對土地長期投資的積極性和意愿，提高農(nóng)地的生產(chǎn)效率。從發(fā)展農(nóng)地市場的角度來看，頒證工作使農(nóng)地流轉(zhuǎn)有了憑證，農(nóng)地的交易費用也會大大降低。〔7〕以上學者對農(nóng)地確權意義的分析都是基于農(nóng)地確權到戶（即確權確地）的角度，為此次確權工作的實施提供了理論上的支撐。但是對于新一輪確權試點工作中出現(xiàn)的確權確股不確地政策能否達到確權確地的效果，實現(xiàn)新一輪土地確權工作要求的土地所有權不變、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權的目的，目前很少有學者進行探討和實證分析。
確地到戶對于保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的積極意義毋庸置疑，然而由于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展不均衡使得部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)不再具有實施確地到戶的基本條件或者實施確地到戶的成本太高。而這種困難與挑戰(zhàn)在以江蘇省昆山市為代表的部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也同樣存在。基于該地區(qū)復雜的確權環(huán)境以及土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，在上級政府部門的政策支持下，昆山市在部分村鎮(zhèn)試點了與大部分試點地區(qū)不同的確權確股不確地政策。
二、確權確股不確地政策的內(nèi)涵
1.何為確權確股不確地政策
對于什么是確權確股不確地政策：在理論層面上，有學者認為確權確股不確地是農(nóng)戶把土地的承包經(jīng)營權交由村集體經(jīng)濟組織，村集體經(jīng)濟組織根據(jù)一定的標準把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)化為對應的股份，土地由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民根據(jù)自己的股份取得相應收益，與之相對應的確權到戶（確權確地）政策是農(nóng)戶依據(jù)《土地承包法》賦予的權利，依法取得集體經(jīng)濟中屬于自己份額的土地承包經(jīng)營權，并確定了具體經(jīng)營的地塊；由此可見確權確股不確地與傳統(tǒng)的確地到戶相比，最大差異在于確股農(nóng)戶無法直接對農(nóng)地行使經(jīng)營權，而是通過村集體經(jīng)濟組織———土地股份合作社代為行權的方式對土地進行經(jīng)營，進而獲取相應的土地收益。由于確權確股確地政策實施的不可逆性，即使村集體經(jīng)濟組織———土地股份合作社代為行權的方式造成了對農(nóng)戶合法權益的侵害，農(nóng)戶也很難再將經(jīng)營權收回，這就造成了農(nóng)戶所擁有經(jīng)營權“被委托”的事實。
因此，確權確股不確地政策是在農(nóng)地所有權屬于村集體所有不變的前提下，使得農(nóng)戶所擁有的承包經(jīng)營權分割為承包權和經(jīng)營權，同時經(jīng)營權將會以“被委托”的形式交由村集體經(jīng)濟進行處置，農(nóng)戶依據(jù)流轉(zhuǎn)農(nóng)地面積獲取相應的土地收益的土地確權方式。
2.確權確股不確地政策下的農(nóng)地產(chǎn)權界定
確權確股不確地政策的實施主要包括三方面的含義：首先，對農(nóng)地產(chǎn)權主體的界定：昆山市在此次確權中，以1998年土地二輪承包登記面積為基礎，以村為單位、村民小組為基礎，核實現(xiàn)有農(nóng)地面積和確權對象。這表明一方面確權確股不確地政策依據(jù)《土地承包法》的相關規(guī)定，將農(nóng)地所有權界定給村民小組；另一方面是按照集體成員權將土地承包經(jīng)營權界定給農(nóng)戶；同時村民小組以土地股份合作社為平臺，將農(nóng)戶所擁有的承包權和經(jīng)營權實行分離，并將農(nóng)地經(jīng)營權實現(xiàn)流轉(zhuǎn)；其次，對農(nóng)地產(chǎn)權范圍的界定：一方面在空間上的界定，昆山市確權確股不確地政策的實施能夠?qū)⒋迕裥〗M層面的農(nóng)地空間位置、四至、面積等進行明晰。與確權確地政策將農(nóng)地產(chǎn)權的空間界定到農(nóng)戶層面相比，確權確股不確地政策由于農(nóng)地地形地貌的變化以及已經(jīng)實行較高程度集中規(guī)模種植等原因，只能農(nóng)地產(chǎn)權的空間界定到村民小組層面。在另一方面由于土地股份合作社導致農(nóng)地具體四至、空間位置等的不可分，而通過在明確農(nóng)戶所擁有承包面積的多少來實現(xiàn)權利份額上的界定；最后，對農(nóng)地產(chǎn)權內(nèi)容上的界定：現(xiàn)在產(chǎn)權經(jīng)濟學認為，財產(chǎn)權或者產(chǎn)權一般表現(xiàn)為排他權、處置權與交易權。昆山市依托于土地股份合作社實行的確權確股不確地政策，實質(zhì)上是農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟組織以契約的形式構建了一種委托代理關系：把農(nóng)戶所擁有的“農(nóng)地經(jīng)營權”委托給村集體經(jīng)濟組織—土地股份合作社進行行權。同時由于確權工作的不可逆性，一旦農(nóng)戶所承包的農(nóng)地以確權確股不確地的形式進行確權，這必然意味著農(nóng)戶所擁有的排他權、處置權等權利相對于確權確地政策得到弱化。
因此，確權確股不確地政策的實施實際上是對農(nóng)地的產(chǎn)權進行重新界定。這種產(chǎn)權界定在農(nóng)地產(chǎn)權主體的界定上，所有權屬于村民小組，承包權屬于農(nóng)戶，但經(jīng)營權屬于村集體經(jīng)濟組織；在農(nóng)地產(chǎn)權空間信息的界定上，確權確股不確地政策只能實現(xiàn)“村民小組”層面的確權；在農(nóng)地產(chǎn)權內(nèi)容上的界定，確權確股不確地政策造成了農(nóng)戶對農(nóng)地所擁有排他權、處置權等權利的弱化。
那么確權確股不確地政策又是基于一個怎樣的確權環(huán)境實施的？農(nóng)戶如何評價確權確股不確地政策？對于以上問題，本文將通過對昆山市10個試點村、200個農(nóng)戶的調(diào)查，分析農(nóng)地確權確股不確地政策的由來、農(nóng)民對于確權確股不確地政策的主觀意愿以及影響農(nóng)民意愿的因素和確權確股不確地政策實施后農(nóng)民的滿意度，對比實施前的意愿和實施后的滿意度，分析兩者差異的原因，提出完善確權確股不確地政策的可行路徑。
三、調(diào)查方法和樣本結構
1.調(diào)查方法
本研究的調(diào)查地選擇在昆山市淀山湖鎮(zhèn)和千燈鎮(zhèn)，兩鎮(zhèn)均是昆山市經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度高，也是此次進行確權確股不確地政策試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。同時兩鎮(zhèn)均于2009年，基于1998年土地二輪承包改革時的登記簿在冊人口結合現(xiàn)有土地使用的實際情況，成立土地股份合作社，鼓勵農(nóng)戶將土地自愿流轉(zhuǎn)入合作社，并頒發(fā)股權證書，對入股土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)營和經(jīng)營，所得土地收益的分配與農(nóng)民擁有股份的多少掛鉤。
本次入戶調(diào)查于2014年11月在昆山市淀山湖鎮(zhèn)5個村和千燈鎮(zhèn)5個村展開。最終發(fā)放農(nóng)戶問卷200份，獲取有效農(nóng)戶問卷164份。在164份有效問卷中，有151戶通過村集體成立的土地股份合作社進行了土地流轉(zhuǎn)，其中承包地完全流轉(zhuǎn)的有136戶，部分流轉(zhuǎn)的有7戶，而沒有將土地流轉(zhuǎn)的有13戶。
2.樣本結構
本次問卷調(diào)查的調(diào)研對象均為農(nóng)戶戶主，164位受訪者的平均年齡53.58歲，受教育程度主要集中在初中及以下學歷。每戶平均勞動人口數(shù)4.77人，其中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口1.93人。同時受當?shù)匕l(fā)達的二三產(chǎn)業(yè)影響，每戶平均從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人數(shù)為2.84人。在收入來源方面，有75.61%的戶主表示家庭主要收入來源為打工，同時有78.99%的受訪者認為，目前本家庭農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重不高于10%。
四、確權確股不確地政策實施原因分析
1.地方復雜的確權環(huán)境限制了農(nóng)地產(chǎn)權界定范圍
產(chǎn)權經(jīng)濟學認為產(chǎn)權界定是一個演進的過程，并有理論上的均衡狀態(tài)（沒有人愿意偏離這個狀態(tài)）。由于資產(chǎn)的各種有用性和潛在有用性信息是有成本的，所以任何一項權利都不是完全界定了的。沒有界定的權利于是把一部分有價值的資源留在了“公共領域”里。產(chǎn)權的理論均衡狀態(tài)正是對每一個想要獲取“公共領域”里資源價值的實施者，其實施的邊際成本等于其已經(jīng)享有權利下能夠得到“公共領域”里資源價值的邊際增量。農(nóng)地確權同樣是一種產(chǎn)權界定行為，當?shù)胤綇碗s的確權環(huán)境提高了獲取具體每塊農(nóng)地空間位置、四至等信息的邊際成本高于對這些產(chǎn)權信息界定所得到的邊際收益時，這必然限制了農(nóng)地產(chǎn)權的界定范圍，即無法在每塊農(nóng)地上實現(xiàn)明確空間位置、四至等產(chǎn)權信息。確權確股不確地政策的實施，對于農(nóng)地產(chǎn)權界定的實際實施者———地方基層確權干部而言，不僅能夠獲取完成上級部門下發(fā)任務的邊際收益，而且能夠降低對于農(nóng)地產(chǎn)權界定的邊際成本。這種邊際收益不僅包括對現(xiàn)有執(zhí)政成果的保護（已經(jīng)實現(xiàn)較高程度的農(nóng)地集中規(guī)模種植），也包含有對實施確權確股不確地政策以后基層領導干部對農(nóng)地擁有更高層次產(chǎn)權掌控的權利。
雖然筆者無法通過此次調(diào)研獲取地方復雜確權環(huán)境帶來的具體農(nóng)地產(chǎn)權界定的邊際成本和邊際收益，但是通過對地方確權環(huán)境的具體描述也依然可以對地方實施確權確股不確地政策的原因進行探討。
（1）承包經(jīng)營權證登記面積與農(nóng)戶實際承包面積不一致。導致土地承包經(jīng)營權證登記面積與農(nóng)戶實際承包面積不一致的原因不僅有由于土地二輪承包時“‘習慣畝’與‘打折田’”等劃分方式不精確導致，而且有土地集中規(guī)模經(jīng)營時對原有機耕路、溝渠等作為地塊劃分標志物平整使耕地面積增加的客觀原因，同時也有2006年前農(nóng)戶以少交各種稅費和提留統(tǒng)籌而把面積“縮小”的主觀原因。在對164位受訪者調(diào)研時，當被問到承包經(jīng)營權證登記面積與農(nóng)戶實際承包面積是否有差異時，有高達53.66%的受訪者承認承包經(jīng)營權證上的登記面積與其實際承包面積有差異，表示沒有差異的受訪者有46.35%。承包經(jīng)營權證登記面積與農(nóng)戶實際承包面積不一致，就意味著一旦實施確權確地政策勢必要解決多出面積的分配問題，這無疑會增加解決確權糾紛的成本，而確權確股不確地政策的實施是按照農(nóng)戶所擁有股權比例獲取收益，對多出面積收益將會平均化到每位農(nóng)戶，這不僅能夠降低確權成本，而且符合農(nóng)戶的公平、公正心理。
（2）農(nóng)戶清楚所承包土地位置，但無法找到原有界標、界址。巴澤爾曾指出對農(nóng)地確權起到約束作用的兩大因素是農(nóng)地界定技術以及實施產(chǎn)權的技術，而確權確地政策的實施要求對農(nóng)戶承包的每一塊土地的面積、空間位置、四至和用途進行確認，這就意味著確權確股政策的實施同樣面臨農(nóng)地界定技術難度大的問題。在對164位受訪者詢問是否清楚所承包土地位置時，雖然只有47位農(nóng)戶表示不清楚所承包土地位置，但是對表示清楚承包土地位置的117位農(nóng)戶進一步詢問能夠找到土地二輪承包時劃分地塊的原有界標、界址時，有78位農(nóng)戶表示由于已經(jīng)成立土地股份合作社、土地征用頻繁導致地形地貌發(fā)生變化，已經(jīng)無法找到原有劃分地塊的界標、界址，僅有39位農(nóng)戶認為可以找到原有界標、界址。這反映了農(nóng)戶雖然主觀上清楚所承包土地位置，但是在作為土地二輪承包時劃分地塊的客觀依據(jù)———界標、界址已經(jīng)難以找出，這無疑為確權確地政策技術層面的實施增添難度，而確權確股不確地政策的實施并不需要對每塊土地的空間位置、四至進行測繪只需要以村民小組單位進行測繪，從而大大降低確權技術難度和確權成本。
（3）人均現(xiàn)有耕地面積少，單位面積確權成本高。自1998年昆山市推行土地二輪承包工作以后，由于地方經(jīng)濟的不斷發(fā)展增加了工業(yè)用地和商業(yè)用地的需求量，導致大量農(nóng)用耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設用地，農(nóng)戶人均現(xiàn)有耕地面積在土地二輪承包的基礎上進一步減少。根據(jù)從實地調(diào)研數(shù)據(jù)來看，164位受訪者人均現(xiàn)有耕地面積為1.49畝，與2012年全國農(nóng)村居民家庭人均耕地面積2.34畝相比要少36.32%。同時根據(jù)江蘇省農(nóng)委提供的數(shù)據(jù)，昆山市2013年農(nóng)用地面積為34.73萬畝，相比2002年減少42.9萬畝，減少幅度達55.26%。這不僅說明該地區(qū)大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地，而且人均現(xiàn)有耕地面積也在不斷的減少。根據(jù)古典經(jīng)濟學原理，人均現(xiàn)有耕地面積的減少勢必會造成單位面積確權的規(guī)模不經(jīng)濟，單位面積確權成本將會大大增加。
（4）確權確地政策對現(xiàn)有土地集中規(guī)模經(jīng)營可能造成土地再次零碎化的風險。昆山市在2009年也通過成立土地股份合作社的形式，鼓勵農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)如土地股份合作社，發(fā)展土地股份經(jīng)濟，土地集中規(guī)模經(jīng)營程度已經(jīng)達到94%以上。實行確權確地政策不僅面臨將現(xiàn)有的土地股份合作制還原成與之對應的土地承包經(jīng)營權的困境，而且由于土地具有空間位置不可轉(zhuǎn)移的特性，農(nóng)戶的利益訴求不一致必將導致現(xiàn)有土地集中規(guī)模程度降低，土地再次零碎化的風險大大增加。
2.發(fā)達的地方經(jīng)濟為確股提供了經(jīng)濟基礎
對于農(nóng)地產(chǎn)權的界定不僅與農(nóng)地確權的實際實施者———基層領導干部有關，而且與農(nóng)地承包經(jīng)營權權現(xiàn)有擁有者———農(nóng)戶相關。巴澤爾指出，產(chǎn)權界定越明確，財富被無償占有的可能越小，因此產(chǎn)權的價值就越大。與確權確股不確地政策相比，確權確地政策顯然對農(nóng)地產(chǎn)權的界定更加明晰，但是由于發(fā)達的地方經(jīng)濟不僅能夠推動農(nóng)戶對農(nóng)地的依賴程度降低，而且由于確權確地政策可能對農(nóng)戶由于實施土地集中規(guī)模經(jīng)營帶來既得利益存在損害的潛在風險，使得農(nóng)戶能夠接受確權確股不確地政策變成可能。
（1）農(nóng)戶對農(nóng)地的依賴程度降低。農(nóng)地帶給農(nóng)戶最重要的效用是“生活保障”效用、“提供就業(yè)”效用、“直接受益”效用。確權確股不確地政策的實施，造成了農(nóng)戶對農(nóng)地經(jīng)營權的喪失，這必然意味著確股農(nóng)民不再享有土地所賦予“提供就業(yè)、直接受益”的效用，同時與確地農(nóng)戶相比，土地所賦予確股農(nóng)戶“生活保障效用”的功能也會削弱，而昆山市發(fā)達的地方經(jīng)濟使得農(nóng)戶對于土地所賦予這三種效用的依賴程度大大降低，為確權確股政策能夠得到農(nóng)民群眾的認同提供了經(jīng)濟基礎：首先，在收入來源方面，對164位農(nóng)戶的調(diào)查顯示，有75.61%的受訪者表示家庭的主要收入來源為周邊企業(yè)的就業(yè)，同時有12.80%的受訪者表示家庭主要收入來源為財產(chǎn)性收入（以房屋出租為主），收入來源以土地流轉(zhuǎn)為主（將土地流轉(zhuǎn)入土地股份合作社）的受訪者只有11.59%，這表明昆山市二三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，使得大部分農(nóng)戶已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而對于土地“提供就業(yè)”的效用依賴程度大大降低；其次，在農(nóng)業(yè)收入占比方面，有78.99%的受訪者認為，目前本家庭農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重不高于10%，這也進一步說明地方經(jīng)濟的發(fā)展增加了農(nóng)戶的非農(nóng)業(yè)收入，從而使得農(nóng)戶對于農(nóng)地“直接受益”效用的依賴程度顯著降低；最后，自2005年開始，昆山市逐步打破戶籍限制，不僅將全失地農(nóng)民以及進入企業(yè)當工人的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度（即“城保”），而且允許農(nóng)民以靈活就業(yè)的身份將農(nóng)保轉(zhuǎn)城保，解決農(nóng)戶養(yǎng)老問題，利用地方強有力的財政支持使農(nóng)戶對農(nóng)地所賦予“生活保障”效用進行替代。
（2）確權確地政策存在對農(nóng)戶既得利益造成損害的風險。確權確地政策的實施，首先，必然會涉及到與農(nóng)戶協(xié)商解決“實際承包面積與登記面積不符、空間位置不清、四至不明”等問題，農(nóng)戶作為經(jīng)濟人出于自利的心理必然會做出對自身有利的選擇，如何做好這些問題的解決工作不僅會增加確權的實際實施者———地方政府的財政成本，而且會增加農(nóng)戶的時間成本；其次，在現(xiàn)有土地股份制經(jīng)濟下，昆山市對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營達到100畝以上、種植農(nóng)業(yè)經(jīng)濟作物的土地股份合作社給予每畝地400元的政策補貼，而這種政策補貼的存在推動農(nóng)戶流轉(zhuǎn)入土地股份合作社的農(nóng)地收益進一步增加。在實地調(diào)研中，基層村干部表示2014年流轉(zhuǎn)入土地股份合作社的農(nóng)地，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益能夠達到1000元/畝，而農(nóng)戶在自己種植或者流轉(zhuǎn)給他人種植的凈收益也只有1000元左右，同時農(nóng)戶可以進一步增加從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時間，獲取更高的非農(nóng)業(yè)收益。但是由于農(nóng)地空間位置不可改變的特性，確權確地政策實施對現(xiàn)有土地集中規(guī)模經(jīng)營可能造成土地再次零碎化，這必然使得農(nóng)戶對于土地股份制經(jīng)濟下的既得收益存在被損害的風險。
確權確股不確地政策的實施實際上是對農(nóng)地產(chǎn)權進行重新界定，地方復雜的確權環(huán)境不僅提高了確權確地政策的確權成本，而且存在確權確地政策對現(xiàn)有農(nóng)地規(guī)模種植的程度造成破壞的風險。同時發(fā)達的地方經(jīng)濟能夠有效降低農(nóng)戶對農(nóng)地所賦予“生活保障效用、提供就業(yè)效用、直接受益效用”的依賴程度，為確權確股不確地政策的實施提供了經(jīng)濟基礎。
五、確權確股不確地制度下農(nóng)戶的確權意愿
土地確權政策能夠有效實施必須要以尊重農(nóng)民真實意愿為前提，只有得到農(nóng)民的認同才能減少確權矛盾和糾紛的出現(xiàn)，真正做到保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權權益。因此，農(nóng)戶真實的確權意愿對于確權工作能否落到實處具有重大影響。如果確權工作的實施不能被農(nóng)民所接受，其政策實施效果必然大打折扣，甚至會引起地區(qū)的不穩(wěn)定性。只有滿足農(nóng)戶對于土地權益的真實需求，土地確權才可能有實質(zhì)性推動。
1.農(nóng)戶對于確權確股不確地政策的滿意度評價
在164位受訪者中當被問到農(nóng)戶對當前實行的確權確股不確地政策是否滿意時，有75.00%的受訪者持滿意態(tài)度，同時25.00%的受訪者持一般和有待改進態(tài)度。在進一步訪談中，認為一般和有待改進的受訪者認為，實行確權確股不確地政策并不能有效保證其完整的土地承包經(jīng)營權權益，所以筆者將其劃歸到持不滿意態(tài)度。
同時可以看出，農(nóng)戶對當前實施的確權確股不確地政策已經(jīng)有相當比例的農(nóng)戶持同意態(tài)度，這說明與確權確地農(nóng)戶能夠獲得更多的產(chǎn)權保證相比，發(fā)達的地方經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)對農(nóng)戶土地所賦予的效用進行有效替代。同時仍然有相當比例的農(nóng)戶對確權確股不確地政策持不滿意態(tài)度，這說明確權工作矛盾大、糾紛多，對于確權確股不確地政策全面、有效的推進，基層干部還需要更注重確權矛盾糾紛的解決方式、了解農(nóng)戶的真實確權需求。
2.農(nóng)戶對于確權確地和確權確股不確地政策的意愿傾向
關于農(nóng)戶在主觀上更傾向于哪一種確權政策，針對于164位受訪者的調(diào)查者顯示，有59.15%的受訪者傾向于確權確股不確地政策，40.85%的受訪者認為確權確地政策更好。
在進一步詢問受訪者傾向于確權確股不確地政策的理由時，有37.11%的受訪者表示確股的收益大于確地收益，這主要體現(xiàn)在相比于確權確地政策，實行確權確股不確地政策農(nóng)戶不僅可以依據(jù)股權證書獲得股權收益，而且可以有從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取非農(nóng)業(yè)收益。同時，有25.77%的受訪者表示確股證書國家頒發(fā)有保障，也有同等比例的受訪者因為自己有其他事業(yè)自種成本太高，而傾向于確權確股不確地政策。只有少部分受訪者表示自己年紀大，沒有能力再去種植田地，而年輕一輩都傾向從事打工等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，相對于確權確地政策，確權確股不確地政策更加省事。這表明以土地股份合作社為基礎的確權確股政策能夠帶來更高的收益是農(nóng)戶傾向于確權確股不確地政策的主要原因，而這種更高的收益在調(diào)研中表現(xiàn)為昆山市政府機關對土地集中規(guī)模種植達到一定程度的土地股份合作社通過補貼的形式來彌補農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出減少的收益，同時可以將從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時間和勞動力要素投入到非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取非農(nóng)業(yè)收益，正是這種以發(fā)達地方經(jīng)濟為基礎的替代關系，使得農(nóng)戶能夠接受確權確股不確地政策。
在針對于農(nóng)戶傾向于實施確權確地政策的理由調(diào)查時，有50.74%的受訪者表示“土地可以讓其老有所依”，同時有28.36%的受訪者表示“確地心里更踏實”。之所以出現(xiàn)這種情況一方面是由于受訪者年紀偏大（53.58歲），長時間的從事土地種植，使得部分受訪者已經(jīng)將土地視為人格化財產(chǎn)（PersonalProperty），確權確股不確地政策的實施必然意味著農(nóng)戶對于農(nóng)地直接處置權的削弱甚至喪失，所以受訪者為了規(guī)避因?qū)r(nóng)地直接處置權被削弱或喪失而帶來的損失，更愿意選擇確權確地政策；另一方面由于確權確股不確地政策的實施必然意味著，農(nóng)戶所擁有的經(jīng)營權將會以委托代理的形式交由土地股份合作社的實際控制者———村委會進行處置，而在與村委會的博弈中農(nóng)戶往往出于弱勢一方，這必然增加農(nóng)戶對于所承包土地收益權被侵害的風險。這就要求確權確股不確地政策的實施必須要建立合理有效的監(jiān)督機制保障確股農(nóng)戶能夠行使與確地農(nóng)戶同等程度的土地承包經(jīng)營權權利。
六、結論及建議
農(nóng)地確權是為維護農(nóng)民農(nóng)地權利采取的重要措施，也是促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要前提，而在中央“既可以實施確權確地，也可以實施確權確股不確地”的政策指示下，如何做好確權確股不確地政策的實施意義重大。本文通過對已有文獻的梳理結合昆山市具體確權確股不確地的實施辦法，從產(chǎn)權的視角下指出：首先，確權確股不確地政策是一種對農(nóng)地產(chǎn)權進行重新界定的行為，在農(nóng)地所有權屬于村民小組不變的前提下，將農(nóng)戶擁有的農(nóng)地承包經(jīng)營權分割為承包權和經(jīng)營權，并將經(jīng)營權以“被委托”的方式委托給村集體經(jīng)濟組織———土地股份合作社進行行權；其次，結合對江蘇省昆山市164位農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權證登記面積與農(nóng)戶實際承包面積不符現(xiàn)象的發(fā)生，加之原有界標、界址的遺失、人均現(xiàn)有耕地面積大大減少以及確地可能對現(xiàn)有土地集中規(guī)模化造成的再次零碎化風險使得土地股份制經(jīng)濟下農(nóng)地對農(nóng)地具體化空間位置、四至等產(chǎn)權信息界定的邊際成本很高，而獲取這些產(chǎn)權信息的邊際收益又相對較低，這就推動了確權確股不確地政策的實施；最后，發(fā)達的地方經(jīng)濟促使農(nóng)戶對農(nóng)地的依賴程度降低，同時確權確地政策的實施存在對土地股份制經(jīng)濟下農(nóng)戶既得利益造成損害的風險，這為確權確股不確地政策得到農(nóng)戶的支持提供了可能。
針對確權確股不確地政策下，農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權存在“被委托”的現(xiàn)象，而這種“被委托”的委托代理關系農(nóng)戶很難通過解雇“代理人———村集體經(jīng)濟組織”和“用腳投票———退出經(jīng)濟組織”的方式來對代理人進行監(jiān)督，因此建議在股份制經(jīng)濟下實施確權確股不確地政策地區(qū)，應當設計股權退出機制和對村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督機制，以維護農(nóng)戶對農(nóng)地擁有的經(jīng)營權權益。同時，鑒于在實施確權確股不確地政策的地區(qū)滿意度不高、部分農(nóng)戶更傾向于確權確地政策的現(xiàn)象，建議基層干部應該在尊重農(nóng)戶真實的確權需求，對于可以進行確地到戶的地區(qū)應該盡量確地到戶，對于確地到戶條件不足、成本較高的地方應該加大確權確股不確地政策宣傳力度，讓農(nóng)戶了解政策、參與政策，真正做到兼顧效率與公平，保障確股農(nóng)戶能夠行使與確地農(nóng)戶同等的土地承包經(jīng)營權權利。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟》2015年10期
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