一、引言
根據國家統計局農民工監測調查結果，2017年全國農村外出務工人員已達2.87億。農民工的不斷增加促進了城市發展，城市發展又產生更多的就業機會，吸引農村人口落戶城市。《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》提出到2020年實現1億農業轉移人口落戶城鎮的目標。要實現此目標，應該以維護農民的土地權益為前提。土地作為農民基本的生產資料具有重要的社會保障功能，因此，在促進農村剩余勞動力轉移過程中，應保護好農民的土地權益。2013年中央一號文件《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出“全面開展農村土地確權登記頒證工作”，表明農村確權工作開始由試點轉向全國。這一階段的主要任務是在對地籍進行充分調查的基礎上，確定集體土地所有權、承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權（包括經營性和非經營性建設用地）等各項土地權利。2015年11月國家發布《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，要求維護進城落戶農民的土地承包經營權、宅基地使用權和農村集體收益分配權（以下簡稱“三權”），支持引導其依法自愿有償轉讓。不過，限于各地具體情況不同，國家并無明確規定“三權”退出的模式，即何種權利能夠以何種方式、在何種范圍內進行流動。
確權能否促進農民工退出農村（以下簡稱“退出農村”），一直是理論界研究的熱點問題。但目前關于確權與土地產權退出的關系研究大多屬于規范研究，缺乏實證數據支持。現有的相關實證類文章多集中在確權與土地流轉的關系研究上。但土地退出和土地流轉的含義不同，前者是指土地承包權的退出，后者是指土地經營權的租賃和轉包。因此，確權對土地流轉的影響不能等同于確權對土地退出的影響。
在現階段，確權對退出農村意愿的影響更多集中在農民工而不是未曾外出務工的農民。原因有三個方面。第一，與普通農民相比，農民工與城市的聯系更為緊密。后者具備脫離農業生產的條件和基礎，更有可能受到退出農村政策的影響。第二，農民工能否融入城市是《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》所關注的重要內容，受到政府和學者高度重視。如果能在自愿合理的前提下退出農村將會促進其融入城市。第三，農民工退出農村可以促進土地資源的優化重組，有助于解決現有土地規模化程度不高，土地生產效率低下的問題。為此，本文主要回答以下問題：現階段，中國農村的確權工作是否能夠促進農民工退出“三權”？如果能，需要具備哪些條件？研究結論為完善農村土地產權改革等相關政策制定提供了啟示。
二、理論分析
依據產權經濟理論，明確權利并允許其交易會激發一個有效率的市場，假如交易雙方的信息完全充分，產權交易會促進生產要素的流動，并產生最大的效率。但交易雙方的信息不對稱，就容易出現諸如“逆向選擇”等問題。實際上，在一個信息模糊、風險很大的交易狀況下，沒有一個維護和促成交易的制度建設，這樣的市場很難建立。關于農村“三權”退出的市場機制建設同樣也面臨這樣的問題。在現有的“三權”同退方案中，農民工往往處于信息不對稱的弱勢地位。考慮到退出農村所面臨的巨大風險，即使政策上確定權利并允許交易，農民工也未必愿意退出土地。土地細碎化的難題仍然無法得到解決。因此，要發揮確權對要素流動的促進作用，就不能忽視政府提供的更多補償類型。只是單純的一種經濟補償未必會起到促成交易的作用。實際上，農民工關心的不是這種一次性的經濟補償，而是未來持續的生活保障。這就需要政府建立起一個有效的補償機制和保障體系。為此，本文從養老補償、經濟補償、就業補償、住房補償和教育補償等方面，研究多種補償和單一補償條件下，確權與農民工退出農村意愿的關系。
三、研究設計
本文所用數據來自新型城鎮化課題組2018年1月～2月在全國五省進行的農村外出務工人員春節返鄉山西省分省調查數據。本次調查采用分層和配額相結合的抽樣方式，共發放問卷721份，最終收回716份，其中有效問卷709份。本文被解釋變量為農民工退出農村意愿，關鍵解釋變量為農民工對確權工作的主觀評價。控制變量分為個體特征、家庭特征和地區特征三類。本文調查發現，如果只是提供經濟補償，即便補償數額合理，農民工承包地退出意愿和宅基地退出意愿也都不強烈。在合理經濟補償的前提下，農民工不愿意退出承包地的占到樣本總數的79%，愿意退出的占到21%；不愿意退出宅基地的占到樣本總數的86%，愿意退出的占到14%。在提供多種退出補償之后，農民工愿意同時退出“三權”的比重達到58%，不愿意退出的占到42%。由此可見，多種退出補償對退出意愿產生了積極的促進作用。退出農村意愿在理論上受到確權滿意度的影響，但也可能由于農民工愿意退出農村，使得其對確權工作感到滿意，還可能后兩者同時受到第三因素的影響。因此本文選擇農民工職業類型作為工具變量，采用Ivprobit模型和條件混合過程估計法（CMP）解決內生性問題。
四、實證分析
Probit回歸結果顯示，確權與退出農村意愿的相關關系并不顯著，但采用Ivprobit和CMP回歸后的結果顯示，確權與退出農村意愿存在顯著的正相關關系。對解釋變量外生性原假設的Wald檢驗結果顯示采用一般Probit模型會低估確權對退出農村意愿的影響。在解決內生性問題之后，實證結果說明確權滿意度的提高會顯著提升農民工退出農村意愿。對控制變量的估計結果顯示，與退出農村意愿存在顯著關系的控制變量包括戶籍意愿和流出地人均地區生產總值。城市戶籍意愿代表城市的吸引力，越愿意定居城市的自然越傾向于退出農村。流出地人均收入水平與退出農村意愿呈現顯著負相關關系，即較高收入的農民工更愿意留在農村。
確權與退出農村意愿存在顯著的正相關關系，但何種補償會促進確權的“退出農村效應”，何種補償沒有效果，仍需要逐一驗證。采用Ivprobit和CMP進行估計，結果顯示確權滿意度與養老補償、住房補償和教育補償均呈現正相關關系，表明確權滿意度的提升會促使農民工更傾向于以養老補償、住房補償或者教育補償的方式退出。經濟補償和就業補償未獲得認可，反而教育補償有促進退出農村的效果。這在一定程度上反映了農村教育與城市教育的較大落差，以及農民工對獲取優質教育權的強烈意愿。經濟補償未能獲得認可的一個可能理由是，農民工認為一次性的經濟補償并不能抵消未來生活的風險。就業補償未能獲得認可，其原因可能是，異質性的社會關系提供的工作信息更有利于提高農民工的收入，因此他們并不傾向政府部門提供的就業機會。
在控制變量中，教育狀況與養老補償呈現顯著負相關關系，但與經濟補償呈現顯著正相關關系。這表明隨教育程度的提高，農民工不傾向于選擇時間較長的養老補償，而愿意選擇一次性經濟補償。教育程度的提高使得個體具備更多應對未來風險的信心，所以愿意選擇具有短期收益性質的一次性補償。曾婚個體與未婚個體相比更傾向教育補償，更不傾向就業和住房補償，說明曾婚個體更關心教育問題。且曾婚個體相比未婚個體有更穩定的職業和較好的經濟基礎，因此對就業和住房補償的意愿較低。務工收入越低的個體越傾向于住房補償，這與目前城市房價過高有關。認同市民身份的個體更傾向于養老、住房和教育補償，并不在意經濟和就業補償。家族規模大的農民工不傾向于教育補償，可能是因為家族網絡解決問題的能力足以彌補教育補償的作用。家庭收入越高農民工越傾向經濟補償，越不傾向于教育補償。有子女入學的個體不傾向于養老補償。有過土地流轉經歷的更愿意獲得經濟補償。農村住房價值越高的農民工越不傾向住房補償，原因可能是政府的住房補償與農民工預期存在較大落差。已購買城市住房的個體更傾向于就業、住房和教育補償。本次調查數據顯示，在購買城鎮住房的原因中選擇工作需要、結婚需要和子女入學的個體占樣本總數的76.92%。農民工的家庭人口數量越多，越不傾向于養老補償，說明這類家庭的養老負擔較輕。流出地的人均地區生產總值越高，越不傾向于養老、就業、住房或教育補償，說明退出補償的吸引力會隨著人均收入水平的提高而下降。
五、結論與啟示
本文得到以下結論：第一，確權滿意度對農民工退出農村意愿有顯著促進作用。在提供多種退出補償的條件下，確權滿意度與農民工退出農村意愿有顯著正相關關系。第二，確權滿意度可以促進農民工以養老補償、住房補償或者教育補償等單一補償方式退出農村，而經濟或者就業補償沒有促進退出農村的效果。相對于其余補償，教育補償已經成為當下吸引農民工退出農村的重要因素。第三，除了確權滿意度之外，農民工個體、家庭特征，以及城市務工環境、身份認同等各種因素都在不同程度上對農民工退出農村產生影響。
基于以上分析，本文提出保障農民工權益，完善農村產權改革的政策啟示。第一，必須堅持公平、公正、公開原則推進農地承包權、宅基地使用權和集體資產收益權的確權，做到科學、合理、準確，提升農民工的“三權”確權滿意度，為農民工參與產權交易退出農村奠定基礎。第二，完善多種退出補償。在產權交易的基礎上，政府應提供包括養老補償、經濟補償、就業補償、住房補償和教育補償在內的多種補償，為農民工提供多樣化選擇，最大限度地降低農民工退出農村所帶來的風險。第三，完善與農民工利益相關的各項社會保障政策。在農民工融入城市和尊重農民工意愿的前提下有序推進農民工退出，既要防止實施“三權同退”過程中的“趕進度”和“指令性”做法，也要防止出現農民工退出補償的“一刀切”現象，應因地制宜，靈活運作，切實保障農民工的合法權益。
作者單位：楊照東 任義科:山西師范大學經濟與管理學院；杜海峰：西安交通大學公共政策與管理學院。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2019年第2期 微信公眾號（原創）
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