一、引言
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果，2017年全國(guó)農(nóng)村外出務(wù)工人員已達(dá)2.87億。農(nóng)民工的不斷增加促進(jìn)了城市發(fā)展，城市發(fā)展又產(chǎn)生更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引農(nóng)村人口落戶(hù)城市。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出到2020年實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，應(yīng)該以維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益為前提。土地作為農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料具有重要的社會(huì)保障功能，因此，在促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中，應(yīng)保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益。2013年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》提出“全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”，表明農(nóng)村確權(quán)工作開(kāi)始由試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全國(guó)。這一階段的主要任務(wù)是在對(duì)地籍進(jìn)行充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，確定集體土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）等各項(xiàng)土地權(quán)利。2015年11月國(guó)家發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，要求維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體收益分配權(quán)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三權(quán)”），支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。不過(guò)，限于各地具體情況不同，國(guó)家并無(wú)明確規(guī)定“三權(quán)”退出的模式，即何種權(quán)利能夠以何種方式、在何種范圍內(nèi)進(jìn)行流動(dòng)。
確權(quán)能否促進(jìn)農(nóng)民工退出農(nóng)村（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“退出農(nóng)村”），一直是理論界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。但目前關(guān)于確權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)退出的關(guān)系研究大多屬于規(guī)范研究，缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)支持。現(xiàn)有的相關(guān)實(shí)證類(lèi)文章多集中在確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系研究上。但土地退出和土地流轉(zhuǎn)的含義不同，前者是指土地承包權(quán)的退出，后者是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃和轉(zhuǎn)包。因此，確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響不能等同于確權(quán)對(duì)土地退出的影響。
在現(xiàn)階段，確權(quán)對(duì)退出農(nóng)村意愿的影響更多集中在農(nóng)民工而不是未曾外出務(wù)工的農(nóng)民。原因有三個(gè)方面。第一，與普通農(nóng)民相比，農(nóng)民工與城市的聯(lián)系更為緊密。后者具備脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件和基礎(chǔ)，更有可能受到退出農(nóng)村政策的影響。第二，農(nóng)民工能否融入城市是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》所關(guān)注的重要內(nèi)容，受到政府和學(xué)者高度重視。如果能在自愿合理的前提下退出農(nóng)村將會(huì)促進(jìn)其融入城市。第三，農(nóng)民工退出農(nóng)村可以促進(jìn)土地資源的優(yōu)化重組，有助于解決現(xiàn)有土地規(guī)模化程度不高，土地生產(chǎn)效率低下的問(wèn)題。為此，本文主要回答以下問(wèn)題：現(xiàn)階段，中國(guó)農(nóng)村的確權(quán)工作是否能夠促進(jìn)農(nóng)民工退出“三權(quán)”？如果能，需要具備哪些條件？研究結(jié)論為完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革等相關(guān)政策制定提供了啟示。
二、理論分析
依據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論，明確權(quán)利并允許其交易會(huì)激發(fā)一個(gè)有效率的市場(chǎng)，假如交易雙方的信息完全充分，產(chǎn)權(quán)交易會(huì)促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動(dòng)，并產(chǎn)生最大的效率。但交易雙方的信息不對(duì)稱(chēng)，就容易出現(xiàn)諸如“逆向選擇”等問(wèn)題。實(shí)際上，在一個(gè)信息模糊、風(fēng)險(xiǎn)很大的交易狀況下，沒(méi)有一個(gè)維護(hù)和促成交易的制度建設(shè)，這樣的市場(chǎng)很難建立。關(guān)于農(nóng)村“三權(quán)”退出的市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)同樣也面臨這樣的問(wèn)題。在現(xiàn)有的“三權(quán)”同退方案中，農(nóng)民工往往處于信息不對(duì)稱(chēng)的弱勢(shì)地位。考慮到退出農(nóng)村所面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)，即使政策上確定權(quán)利并允許交易，農(nóng)民工也未必愿意退出土地。土地細(xì)碎化的難題仍然無(wú)法得到解決。因此，要發(fā)揮確權(quán)對(duì)要素流動(dòng)的促進(jìn)作用，就不能忽視政府提供的更多補(bǔ)償類(lèi)型。只是單純的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償未必會(huì)起到促成交易的作用。實(shí)際上，農(nóng)民工關(guān)心的不是這種一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而是未來(lái)持續(xù)的生活保障。這就需要政府建立起一個(gè)有效的補(bǔ)償機(jī)制和保障體系。為此，本文從養(yǎng)老補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償、住房補(bǔ)償和教育補(bǔ)償?shù)确矫妫芯慷喾N補(bǔ)償和單一補(bǔ)償條件下，確權(quán)與農(nóng)民工退出農(nóng)村意愿的關(guān)系。
三、研究設(shè)計(jì)
本文所用數(shù)據(jù)來(lái)自新型城鎮(zhèn)化課題組2018年1月～2月在全國(guó)五省進(jìn)行的農(nóng)村外出務(wù)工人員春節(jié)返鄉(xiāng)山西省分省調(diào)查數(shù)據(jù)。本次調(diào)查采用分層和配額相結(jié)合的抽樣方式，共發(fā)放問(wèn)卷721份，最終收回716份，其中有效問(wèn)卷709份。本文被解釋變量為農(nóng)民工退出農(nóng)村意愿，關(guān)鍵解釋變量為農(nóng)民工對(duì)確權(quán)工作的主觀評(píng)價(jià)。控制變量分為個(gè)體特征、家庭特征和地區(qū)特征三類(lèi)。本文調(diào)查發(fā)現(xiàn)，如果只是提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即便補(bǔ)償數(shù)額合理，農(nóng)民工承包地退出意愿和宅基地退出意愿也都不強(qiáng)烈。在合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢r(nóng)民工不愿意退出承包地的占到樣本總數(shù)的79%，愿意退出的占到21%；不愿意退出宅基地的占到樣本總數(shù)的86%，愿意退出的占到14%。在提供多種退出補(bǔ)償之后，農(nóng)民工愿意同時(shí)退出“三權(quán)”的比重達(dá)到58%，不愿意退出的占到42%。由此可見(jiàn)，多種退出補(bǔ)償對(duì)退出意愿產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用。退出農(nóng)村意愿在理論上受到確權(quán)滿意度的影響，但也可能由于農(nóng)民工愿意退出農(nóng)村，使得其對(duì)確權(quán)工作感到滿意，還可能后兩者同時(shí)受到第三因素的影響。因此本文選擇農(nóng)民工職業(yè)類(lèi)型作為工具變量，采用Ivprobit模型和條件混合過(guò)程估計(jì)法（CMP）解決內(nèi)生性問(wèn)題。
四、實(shí)證分析
Probit回歸結(jié)果顯示，確權(quán)與退出農(nóng)村意愿的相關(guān)關(guān)系并不顯著，但采用Ivprobit和CMP回歸后的結(jié)果顯示，確權(quán)與退出農(nóng)村意愿存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。對(duì)解釋變量外生性原假設(shè)的Wald檢驗(yàn)結(jié)果顯示采用一般Probit模型會(huì)低估確權(quán)對(duì)退出農(nóng)村意愿的影響。在解決內(nèi)生性問(wèn)題之后，實(shí)證結(jié)果說(shuō)明確權(quán)滿意度的提高會(huì)顯著提升農(nóng)民工退出農(nóng)村意愿。對(duì)控制變量的估計(jì)結(jié)果顯示，與退出農(nóng)村意愿存在顯著關(guān)系的控制變量包括戶(hù)籍意愿和流出地人均地區(qū)生產(chǎn)總值。城市戶(hù)籍意愿代表城市的吸引力，越愿意定居城市的自然越傾向于退出農(nóng)村。流出地人均收入水平與退出農(nóng)村意愿呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，即較高收入的農(nóng)民工更愿意留在農(nóng)村。
確權(quán)與退出農(nóng)村意愿存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，但何種補(bǔ)償會(huì)促進(jìn)確權(quán)的“退出農(nóng)村效應(yīng)”，何種補(bǔ)償沒(méi)有效果，仍需要逐一驗(yàn)證。采用Ivprobit和CMP進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果顯示確權(quán)滿意度與養(yǎng)老補(bǔ)償、住房補(bǔ)償和教育補(bǔ)償均呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，表明確權(quán)滿意度的提升會(huì)促使農(nóng)民工更傾向于以養(yǎng)老補(bǔ)償、住房補(bǔ)償或者教育補(bǔ)償?shù)姆绞酵顺觥＝?jīng)濟(jì)補(bǔ)償和就業(yè)補(bǔ)償未獲得認(rèn)可，反而教育補(bǔ)償有促進(jìn)退出農(nóng)村的效果。這在一定程度上反映了農(nóng)村教育與城市教育的較大落差，以及農(nóng)民工對(duì)獲取優(yōu)質(zhì)教育權(quán)的強(qiáng)烈意愿。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償未能獲得認(rèn)可的一個(gè)可能理由是，農(nóng)民工認(rèn)為一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并不能抵消未來(lái)生活的風(fēng)險(xiǎn)。就業(yè)補(bǔ)償未能獲得認(rèn)可，其原因可能是，異質(zhì)性的社會(huì)關(guān)系提供的工作信息更有利于提高農(nóng)民工的收入，因此他們并不傾向政府部門(mén)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)。
在控制變量中，教育狀況與養(yǎng)老補(bǔ)償呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，但與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償呈現(xiàn)顯著正相關(guān)關(guān)系。這表明隨教育程度的提高，農(nóng)民工不傾向于選擇時(shí)間較長(zhǎng)的養(yǎng)老補(bǔ)償，而愿意選擇一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。教育程度的提高使得個(gè)體具備更多應(yīng)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的信心，所以愿意選擇具有短期收益性質(zhì)的一次性補(bǔ)償。曾婚個(gè)體與未婚個(gè)體相比更傾向教育補(bǔ)償，更不傾向就業(yè)和住房補(bǔ)償，說(shuō)明曾婚個(gè)體更關(guān)心教育問(wèn)題。且曾婚個(gè)體相比未婚個(gè)體有更穩(wěn)定的職業(yè)和較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此對(duì)就業(yè)和住房補(bǔ)償?shù)囊庠篙^低。務(wù)工收入越低的個(gè)體越傾向于住房補(bǔ)償，這與目前城市房?jī)r(jià)過(guò)高有關(guān)。認(rèn)同市民身份的個(gè)體更傾向于養(yǎng)老、住房和教育補(bǔ)償，并不在意經(jīng)濟(jì)和就業(yè)補(bǔ)償。家族規(guī)模大的農(nóng)民工不傾向于教育補(bǔ)償，可能是因?yàn)榧易寰W(wǎng)絡(luò)解決問(wèn)題的能力足以彌補(bǔ)教育補(bǔ)償?shù)淖饔谩＜彝ナ杖朐礁咿r(nóng)民工越傾向經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，越不傾向于教育補(bǔ)償。有子女入學(xué)的個(gè)體不傾向于養(yǎng)老補(bǔ)償。有過(guò)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷的更愿意獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。農(nóng)村住房?jī)r(jià)值越高的農(nóng)民工越不傾向住房補(bǔ)償，原因可能是政府的住房補(bǔ)償與農(nóng)民工預(yù)期存在較大落差。已購(gòu)買(mǎi)城市住房的個(gè)體更傾向于就業(yè)、住房和教育補(bǔ)償。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)住房的原因中選擇工作需要、結(jié)婚需要和子女入學(xué)的個(gè)體占樣本總數(shù)的76.92%。農(nóng)民工的家庭人口數(shù)量越多，越不傾向于養(yǎng)老補(bǔ)償，說(shuō)明這類(lèi)家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕。流出地的人均地區(qū)生產(chǎn)總值越高，越不傾向于養(yǎng)老、就業(yè)、住房或教育補(bǔ)償，說(shuō)明退出補(bǔ)償?shù)奈?huì)隨著人均收入水平的提高而下降。
五、結(jié)論與啟示
本文得到以下結(jié)論：第一，確權(quán)滿意度對(duì)農(nóng)民工退出農(nóng)村意愿有顯著促進(jìn)作用。在提供多種退出補(bǔ)償?shù)臈l件下，確權(quán)滿意度與農(nóng)民工退出農(nóng)村意愿有顯著正相關(guān)關(guān)系。第二，確權(quán)滿意度可以促進(jìn)農(nóng)民工以養(yǎng)老補(bǔ)償、住房補(bǔ)償或者教育補(bǔ)償?shù)葐我谎a(bǔ)償方式退出農(nóng)村，而經(jīng)濟(jì)或者就業(yè)補(bǔ)償沒(méi)有促進(jìn)退出農(nóng)村的效果。相對(duì)于其余補(bǔ)償，教育補(bǔ)償已經(jīng)成為當(dāng)下吸引農(nóng)民工退出農(nóng)村的重要因素。第三，除了確權(quán)滿意度之外，農(nóng)民工個(gè)體、家庭特征，以及城市務(wù)工環(huán)境、身份認(rèn)同等各種因素都在不同程度上對(duì)農(nóng)民工退出農(nóng)村產(chǎn)生影響。
基于以上分析，本文提出保障農(nóng)民工權(quán)益，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的政策啟示。第一，必須堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)原則推進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益權(quán)的確權(quán)，做到科學(xué)、合理、準(zhǔn)確，提升農(nóng)民工的“三權(quán)”確權(quán)滿意度，為農(nóng)民工參與產(chǎn)權(quán)交易退出農(nóng)村奠定基礎(chǔ)。第二，完善多種退出補(bǔ)償。在產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)提供包括養(yǎng)老補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償、住房補(bǔ)償和教育補(bǔ)償在內(nèi)的多種補(bǔ)償，為農(nóng)民工提供多樣化選擇，最大限度地降低農(nóng)民工退出農(nóng)村所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。第三，完善與農(nóng)民工利益相關(guān)的各項(xiàng)社會(huì)保障政策。在農(nóng)民工融入城市和尊重農(nóng)民工意愿的前提下有序推進(jìn)農(nóng)民工退出，既要防止實(shí)施“三權(quán)同退”過(guò)程中的“趕進(jìn)度”和“指令性”做法，也要防止出現(xiàn)農(nóng)民工退出補(bǔ)償?shù)摹耙坏肚小爆F(xiàn)象，應(yīng)因地制宜，靈活運(yùn)作，切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。
作者單位：楊照東 任義科:山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；杜海峰：西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村觀察》2019年第2期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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