摘要:治理單元是人類社會最基本活動和組織載體。在不同時期，它具有不同的外在形式。農(nóng)村基層治理單元，本質(zhì)上是區(qū)域范圍內(nèi)人的集合體，其核心是人。從歷史上來看，農(nóng)村基層治理單元經(jīng)歷了一個歷史變遷過程，治理單元的設(shè)立受到多種因素影響。在現(xiàn)代國家治理的新階段，基層治理單元承擔(dān)著便捷管理、有效公共服務(wù)、促進(jìn)人的發(fā)展、維持政局穩(wěn)定、強(qiáng)化政權(quán)建設(shè)等多方面任務(wù)。各種任務(wù)性質(zhì)不一，運行機(jī)理不同，單元載體也呈現(xiàn)出差異性，一個治理單元很難承載所有治理事務(wù)。基層治理單元的設(shè)置，必須考慮賦予該單元需要承載的功能及單元的自身性質(zhì)，以及社會發(fā)展階段及社會基質(zhì)的差異性等復(fù)雜因素。人是治理單元的核心，治理單元是人的集合體的區(qū)域化、分割化與功能化。治理單元設(shè)立的目的是服務(wù)人，促進(jìn)人的解放與發(fā)展。人是社會實踐性動物，作為承載人的活動的治理單元必然不是單一的，一成不變的，它具有多樣性、差異性、靈活性，治理單元的這些特征本質(zhì)上是人所具有的社會屬性的外在展現(xiàn)。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村基層治理；治理單元；影響因素；設(shè)置
一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出
從國家產(chǎn)生之后，統(tǒng)治階級就非常注重對基層社會的控制，嘗試通過構(gòu)建治理制度，或者充分利用基層社會內(nèi)生的治理秩序，來實現(xiàn)對基層社會的有效控制。從歷史上來看，經(jīng)過幾千年的發(fā)展，雖然國家政權(quán)不斷更迭，但是不同時代的基層治理單元都是支撐宏觀國家運行的重要基礎(chǔ)。作為國家治理的基礎(chǔ)載體，基層社會亦是民眾日常生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)場所。在國家治理基層社會的歷史長河中，主要形成了以下幾種類型的治理單元。
第一，以行政建制村、生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的行政區(qū)劃及管理單元。新中國成立后，黨對基層社會進(jìn)行重構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下設(shè)立行政建制村。“行政村”是指國家基于鄉(xiāng)村治理的需要，對鄉(xiāng)村實行的條塊化與區(qū)域化的劃分，具有行政建制性的治理單位。也有學(xué)者指出，“建制村是指設(shè)立村民委員會的村，也指鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下法定的區(qū)域劃分、建制單位”。“建制村規(guī)模劃分應(yīng)該考慮多重因素，如人口和密度、地域面積等”。無論概念如何變化，行政建制村都是具有一定的人口邊界、地域邊界、經(jīng)濟(jì)邊界的固定單元，行政村代表國家意志，以行政村為載體，實現(xiàn)政黨下鄉(xiāng)，構(gòu)建與社會主義國家相適應(yīng)的基層政權(quán)體系。人民公社生產(chǎn)隊是一個集政治教育、行政管理、社會動員、經(jīng)濟(jì)整合于一體，并體現(xiàn)著同質(zhì)性、封閉性的治理單元。從功能上來看，行政建制村以及人民公社生產(chǎn)隊，作為一級行政區(qū)劃管理單元，主要承擔(dān)著基礎(chǔ)信息采集、計劃生育、社會管理、落實政策、稅收、政治宣傳與教育等多重功能。
第二，以建制村、自然村落或村民小組為基礎(chǔ)的自治單元。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，人們以戶族、家族或其他原因聚族而居，形成內(nèi)生性的自然村落。吉爾茨在研究巴厘島時，就指出“村落，即德薩，是自給自足的，宇宙論層次上的基本機(jī)體單位，其自身具有封閉特征，并生成于本土原巴厘文化土壤之中。”德薩頗類似中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會自然村落形態(tài)，區(qū)別于行政村。有國內(nèi)學(xué)者指出，古代自然村不是嚴(yán)格的自治單元，村落領(lǐng)袖主要是家族權(quán)威作用。自然村的秩序維持更多依靠自發(fā)的權(quán)威，具有顯著的自治性特征。改革開放后，人民公社解體，生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖ拼澹a(chǎn)小隊改為自然村或村民小組，黨中央在鄉(xiāng)村社會推進(jìn)基層民主建設(shè)，賦予基層社會自主權(quán)利，在建制村、自然村、村民小組等層面開展村民自治，構(gòu)建一套自我管理秩序規(guī)范，為村民基本生活、生產(chǎn)和交往提供地域空間和情感空間，在放權(quán)中達(dá)到國家治理基層社會的目的。
第三，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域為基礎(chǔ)的管理與服務(wù)單元。在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，由家戶、自然村落等構(gòu)成的是中級層面的鄉(xiāng)村，中級層面的鄉(xiāng)村亦即鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)里，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設(shè)有鄉(xiāng)、耆、都保等鄉(xiāng)村組織，“國家賦予這些組織在鄉(xiāng)村社會中催征賦役、維護(hù)社會治安、處理公共事務(wù)、承擔(dān)州縣各種雜役等職責(zé)，由其代表國家向鄉(xiāng)村社會提供公共產(chǎn)品，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的控制，維護(hù)國家的利益”。吉爾伯特·羅茲曼指出，“所有城鎮(zhèn)和農(nóng)村的家庭，以幾十戶或幾百戶為單位組織起來，指派給一定的維持秩序和付稅的任務(wù)，這些任務(wù)通過有組織的集體行動來完成。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)是引導(dǎo)集體行動的基本力量，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模在幾百至幾千人之間，是較為理想的管理單元。在新中國成立后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政層級的末梢，直接面對鄉(xiāng)村社會，是黨和國家落實政策、任務(wù)分配的重要組織載體，是國家治理基層社會的重要行政管理單元。有學(xué)者就指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著加大社會管理力度、協(xié)調(diào)多種利益主體和各種價值取向、化解社會矛盾與利益沖突、維護(hù)社會公正和社會秩序和提高社會認(rèn)同的責(zé)任。總體上來看，就其功能來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家各種功能任務(wù)的集合體。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的探討中，曾經(jīng)形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“縣政、鄉(xiāng)派、村治”、“鄉(xiāng)政自治”、“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”、“強(qiáng)縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作”等多種模式，雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)有一定爭議，但是都肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個治理單元存在的價值。
第四，以家戶為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)治理單元。自古家庭就是最小的組織單元，家庭具有基本生活和生產(chǎn)的雙重組織性質(zhì)。有學(xué)者就提出“在傳統(tǒng)中國，家不只是一生殖的單元，并且還是一社會的、經(jīng)濟(jì)的、教育的、政治的，乃至宗教、娛樂的單元。它是維系整個社會凝結(jié)的基本力量。”同時，家戶不僅是治理單元，也是產(chǎn)權(quán)單元。鄧大才就治理單元基礎(chǔ)上提出“產(chǎn)權(quán)單元和自治單元的關(guān)聯(lián)性”。利奇通過對緬甸高地克欽地區(qū)研究認(rèn)為，家戶是經(jīng)濟(jì)合作的最基本單位，共居一屋，共同在一小塊土地上耕種。家戶作為基本的經(jīng)濟(jì)單元，包括生產(chǎn)——收入——分配——消費四個環(huán)節(jié)單元，四個單元共同存在于家戶單元中。在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下，宗族被擊破分散，部分地區(qū)出現(xiàn)小親族主導(dǎo)型，構(gòu)成在村莊內(nèi)超出家戶層面為主導(dǎo)的行為主體，認(rèn)同感非常強(qiáng)烈。無論家戶、小親族或宗族，都是依托親緣形成的具有強(qiáng)烈認(rèn)同感的自治組織。從功能來看，家戶作為最小的組織單元，主要承載著家族自治功能，情感共鳴和認(rèn)同強(qiáng)烈，實現(xiàn)家國共治；易調(diào)動農(nóng)戶的生產(chǎn)生活積極性，形成如農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織、農(nóng)村合作社等。
第五，以集市輻射區(qū)域為基礎(chǔ)的商品交易、社會交往單元。在農(nóng)村社會，集市不單是主要的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)場所，也是人們交流溝通、文化傳播、娛樂活動的空間。美國學(xué)者施堅雅就指出，“農(nóng)民的實際社會區(qū)域的邊界不是由他所在村莊的狹窄的范圍決定，而是由他所在的基層市場區(qū)域的邊界決定的”。圍繞市場體系形成區(qū)域范圍內(nèi)的社會組織結(jié)構(gòu)，使輻射范圍內(nèi)農(nóng)民組織在統(tǒng)一且完整的社會系統(tǒng)中，為鄉(xiāng)村社會治理提供了一種基礎(chǔ)模式。復(fù)合宗族、秘密會社分會、廟會董事會等組織都以基層集市為單位，因而較低的和中間的社會結(jié)構(gòu)形成了與市場結(jié)構(gòu)平行的等級網(wǎng)絡(luò)。集市是依托地域分布和貿(mào)易需求，在輻射范圍內(nèi)形成的具有經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、與人交流、文化傳播、娛樂活動等多重功能的社會交往空間單元，實現(xiàn)人們對貿(mào)易和交往的需求，同時，集市也承擔(dān)起基層農(nóng)民與地方上層組織之間的溝通作用。
總的來說，在歷史發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村基層社會出現(xiàn)了不同的治理單元。歷史上為何出現(xiàn)如此眾多的農(nóng)村基層治理單元，究竟何種因素影響著農(nóng)村基層治理單元的形成，農(nóng)村基層治理單元是否應(yīng)該有固定的模式，農(nóng)村基層治理單元的選擇應(yīng)該遵循何種原則，只有理清這些問題，才能夠更加有效地發(fā)揮基層治理單元的價值與功能，在新的歷史時期承擔(dān)起推動國家治理現(xiàn)代化的重任。
二、歷史進(jìn)程中的農(nóng)村基層主要治理單元及其顯著特征
從歷史上來看，我國農(nóng)村基層社會經(jīng)歷了一個較長的發(fā)展進(jìn)程，不同時期都存在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的諸多治理單元。這些治理單元雖然在形態(tài)上各異，內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)上千差萬別，性質(zhì)不盡相同，但是它們都在特定歷史時期承擔(dān)著國家治理基層社會的各種目標(biāo)，是鞏固國家政權(quán)，維護(hù)政治統(tǒng)治的基層組織載體。
（一）傳統(tǒng)社會：內(nèi)生性組織及外部國家意志打造
早在原始社會就出現(xiàn)了聚族而居的單元，如氏族、原始胞族、原始部落以及部落聯(lián)盟等，它們體現(xiàn)出較強(qiáng)的內(nèi)生性特征。在國家產(chǎn)生之后，國家總體上是松散的，治理能力有限，以血緣、地緣形成的各種組織構(gòu)建起內(nèi)生性社會秩序。國家借助這些形態(tài)各異的社會組織，建構(gòu)起松散社會中的有效治理。中央皇權(quán)為加強(qiáng)對基層的管理與控制，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中設(shè)置一系列自治體系，在既有的基層自治單位區(qū)域范圍內(nèi)形成由國家力量參與打造的“法定體制”。隨著國家基礎(chǔ)治理能力的不斷增強(qiáng)，國家意志貫穿到基層社會的治理中，伍、什、保、甲、里、鄉(xiāng)等基層治理單元的設(shè)置，都體現(xiàn)著國家的建構(gòu)性特征。秦漢以后，國家更加有目的的設(shè)立基層治理單位，如漢代五家為“伍”，十家為“什”，百家為“里”，十里為“亭”，十亭為“鄉(xiāng)”，分設(shè)伍長、什長、里魁、亭長、三老等，各司其職；北宋時期初始“鄉(xiāng)里制”中后期實施“保甲制”，保甲制既帶有軍事管理色彩，又具有戶籍管理特征，它是以家庭作為最基本的社會組織單位；直至明朝，基層鄉(xiāng)里制度實行里甲制，以實現(xiàn)征稅目的；清朝在沿用明朝鄉(xiāng)里制度基礎(chǔ)上，實行“牌甲制”，實現(xiàn)對基層的緊密掌控。總體上來看，在新中國成立之前的傳統(tǒng)社會，農(nóng)村基層治理單元層級繁多，一方面這是考慮到王權(quán)對地方賦稅及加以控制的需要，另一方面考慮鄉(xiāng)村分布零散、人口多雜的管理困境。從中國歷史環(huán)境局限性來看，農(nóng)耕文明時期，人類社會主要依靠血緣親緣關(guān)系，主要以家戶、宗族等自生性組織的形式存在，生活、管理等活動所需資源主要來自于自生性組織內(nèi)部，依靠族長、士紳等人物角色的能力；從層級性管理結(jié)構(gòu)的功能來說，國家為加強(qiáng)對基層社會的控制管理及資源提取，需要設(shè)立一些相應(yīng)的管理單元，這就需要考慮人口及地域等因素，基層治理單元設(shè)置就體現(xiàn)出較強(qiáng)的政府指令性；同時，由于王權(quán)在基層依靠鄉(xiāng)間組織的協(xié)助，也體現(xiàn)出鄉(xiāng)村社會的“自治”色彩，發(fā)揮以自生力量維持秩序、辦公益事宜、執(zhí)掌鄉(xiāng)村教化等作用。
（二）新中國成立初期：行政村建制及政權(quán)下鄉(xiāng)
共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新政權(quán)取得勝利后，封建殘余力量未徹底消滅，社會動蕩因子未弱化到所需水平的困境，以及相對于農(nóng)村分散又復(fù)雜的生存現(xiàn)狀，地方強(qiáng)勢力殘余，基礎(chǔ)配備水平低下，百姓生活困難重重。急需要改造社會，能夠消除封建殘余的力量注入基層。為此，國家實行政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)。一方面，政權(quán)下鄉(xiāng)實現(xiàn)國家對農(nóng)村社會的整合，自上而下的行政任務(wù)全面介入到農(nóng)民的日常生活之中，國家通過行政體系將國家意志傳遞到鄉(xiāng)村，從而將分散的鄉(xiāng)村社會整合到國家體系。另一方面，政黨下鄉(xiāng)發(fā)揮著政權(quán)整合所不能達(dá)到的作用，政黨組織發(fā)揮重要的政治整合作用，可以組織農(nóng)民參與到政黨組織體系中，并動員農(nóng)民來實現(xiàn)黨的目標(biāo)，成立農(nóng)村黨組織，整合農(nóng)村力量。在農(nóng)村基層社會，建設(shè)鄉(xiāng)村政府體系，發(fā)揮行政管理功能。根據(jù)《區(qū)各界人民代表會議組織通則》、《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《（行政村）人民政府組織通則》，縣下管理層級基本上是兩級制和三級制并存：一是縣——區(qū)政府——鄉(xiāng)（村）級政府體系，另一種是縣——區(qū)公所（縣派出機(jī)構(gòu)）——鄉(xiāng)（村）政府體系。1951年以后由于縣級以下區(qū)鄉(xiāng)劃分單位范圍趨于縮小，單位數(shù)量增加，為解決縣級管理難題，便于管理數(shù)量繁雜的村落，在鄉(xiāng)級以上設(shè)立區(qū)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下是“行政村”，行政村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的一級政權(quán)，是農(nóng)村基層社會的行政管理單元。建國初期設(shè)置的行政村體現(xiàn)出制度化、行政化的特點，為國家深入基層社會管理鄉(xiāng)村架起橋梁。行政村承擔(dān)起管理、控制、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定等重要作用，鄉(xiāng)村社會整體從封建的狀態(tài)中解放出來，農(nóng)民生活狀態(tài)趨于改善和穩(wěn)定。
（三）人民公社時期：生產(chǎn)隊及“政治、經(jīng)濟(jì)、行政”合一
在這個時期，實行三級所有隊為基礎(chǔ)的管理模式。1958年，根據(jù)中央關(guān)于人民公社的決議，“一般以一鄉(xiāng)一社，兩千戶左右為合適”。人民公社實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分為公社管理委員會、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級管理體系。由于公社管理規(guī)模相對龐大，管理難度較高，考量多方面因素，1960年由中共中央發(fā)出緊急指示，以“三級所有，隊為基礎(chǔ)”為原則，明確提出將基層治理單位由人民公社縮小到生產(chǎn)大隊，隨后進(jìn)一步縮小到生產(chǎn)隊。下調(diào)基本核算單位為生產(chǎn)隊后，人口規(guī)模以二三十戶左右合適。整體上來看，人民公社是政經(jīng)社合一的組織，實行兩級管理體系或三級管理體系，即“公社——生產(chǎn)隊”、“公社——生產(chǎn)大隊——生產(chǎn)隊”。隨著管理體制的調(diào)整，政治方面，通過治理單元下沉，生產(chǎn)隊成為國家政權(quán)最低一級，是政治宣傳、思想教育、政治整合、意識形態(tài)引導(dǎo)的最基礎(chǔ)單元，是鞏固國家政權(quán)穩(wěn)定的基石；經(jīng)濟(jì)方面，生產(chǎn)隊是最基本的核算單位，實行獨立核算、自負(fù)盈虧，建立完整的核算帳簿，進(jìn)行固有資產(chǎn)和集體自有資產(chǎn)的管理和核算；行政管理方面，生產(chǎn)隊是農(nóng)村人口、資源管理，其他行政管理開展的基礎(chǔ)載體，生產(chǎn)隊可自行內(nèi)部工分核實管理，實現(xiàn)對生產(chǎn)生活及人口活動的有效控制，政府管理深入到基層社會。總體來看，生產(chǎn)隊成為國家高度集權(quán)，及權(quán)力意志從中央直達(dá)基層社會的最終承接載體，“不僅含有政權(quán)組織的政治功能，還包括組織生產(chǎn)、宣傳教育、社會服務(wù)等功能。”，是特殊年代農(nóng)村基層社會極為重要的治理單元。
（四）改革開放以后：“行政村”、自然村（組）及賦權(quán)下的自治
自十一屆三中全會之后，在大力對外開放發(fā)展經(jīng)濟(jì)的背景下，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村人民公社制度瓦解，既有的生產(chǎn)大隊更名為“行政村”。此時的行政村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府管理下的一個行政區(qū)劃單元。人民公社體制結(jié)束、實施政社分離而出現(xiàn)的80多萬個行政村，既具有國家行政規(guī)定的色彩，同時也有農(nóng)村自然聚落的基礎(chǔ)。改革開放后，我國民主化建設(shè)進(jìn)程加快，農(nóng)村基層社會被賦予了高度的自治權(quán)。在人口眾多的中國農(nóng)村社會，基于民主發(fā)展及國家治理的現(xiàn)實，行政村和自然村（組）作為基本治理單元，獲得了充分的自主權(quán)。選取行政村及自然村作為自治性的治理單元，有其特殊考慮。一方面，由于自然村（組）是村民長期居住的地方，地域面積不大，人口數(shù)量不多，處于熟人社會狀態(tài)，具有較強(qiáng)的文化認(rèn)同和情感共鳴等，便于自我管理和自我協(xié)調(diào)，使自然村（組）以相對熟悉性實現(xiàn)村民自治的需要，并在此基礎(chǔ)上建立經(jīng)濟(jì)單元，為自然村（組）輸入經(jīng)濟(jì)力量；另一方面，在行政村層面解決自治力量無法解決的問題，行政村不僅往下為自然村（組）提供管理與服務(wù)，征收集體農(nóng)業(yè)稅費等，向上協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級搞好基層治理工作，包括計劃生育、國家農(nóng)業(yè)稅費征收等。該時期的治理單元體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、自治性與行政性，方便基層政府對農(nóng)村社會的管理。
（五）新世紀(jì)以來：“新型社區(qū)”及混合性質(zhì)
在新的歷史時期，為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，提升基層社會治理能力，黨中央提出了推進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，將農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。考慮到管理成本等多重因素，大部分地區(qū)將多個行政村劃為一個新型社區(qū)單元，人口規(guī)模在幾千人以上。在市場化、工業(yè)化、信息化發(fā)展背景下，新型農(nóng)村社區(qū)呈現(xiàn)出諸多新特征。從組織結(jié)構(gòu)看，包含各類經(jīng)濟(jì)組織、企事業(yè)單位、社會組織等共同體；從其成員來看，包含本鄉(xiāng)者、返鄉(xiāng)者、外來人等多類成員；究其類型主要有“一村一社”、“一村多社”和“多村一社區(qū)”等。作為最基本自治和生存單元，社區(qū)承擔(dān)多樣化功能，如：公共服務(wù)功能、社會保障功能、協(xié)調(diào)穩(wěn)定功能、民主自治功能、交往合作功能。新型農(nóng)村社區(qū)是國家、社會、市場、居民多種力量交織形成的復(fù)合共同體。新型社區(qū)首先體現(xiàn)為國家建構(gòu)的政治共同體，是新時期國家政治建設(shè)、政治發(fā)展、政治社會化的基礎(chǔ)載體，承擔(dān)著現(xiàn)代國家建設(shè)的政治任務(wù)。其次，新型社區(qū)是新時期的社會生活共同體，是生活在社區(qū)內(nèi)的居民共同組成的社會生活單元，是社會交往、社會實踐及日常生活居住的基礎(chǔ)性場所。再次，新型社區(qū)是文化共同體，社區(qū)是文化傳承、文化活動開展、公共精神培養(yǎng)、道德情操培育、健康人格形成、行為規(guī)范教導(dǎo)、禮儀文明教化的載體。另外，新型社區(qū)是國家行管管理服務(wù)單元。承載著民生建設(shè)的重任，是國家向社區(qū)居民進(jìn)行社會管理、維護(hù)社會秩序、保障公平正義的載體，也是國家落實農(nóng)村公共服務(wù)政策的重要抓手。在開放與流動中，新形成的社區(qū)是一個超大型的基層治理單元，社會活動空間超越了村莊的范疇，社會關(guān)系也不再局限于村莊熟人社會，運用的管理和公共服務(wù)的方式也適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展，國家的管理理念和基層的治理實踐發(fā)生演進(jìn)，一種全新的社會網(wǎng)絡(luò)逐步形成，社會資本在交往中獲得培育。
總之，從中國傳統(tǒng)社會發(fā)展至今，農(nóng)村基層治理單元隨歷史流動而不斷變遷，體現(xiàn)出單元的多樣化。在現(xiàn)代社會發(fā)展中，原來自然分布、熟人氣息的村莊相繼消失，更多村落并居，更集中化、方便化、半陌生化的新社區(qū)出現(xiàn)。
三、影響農(nóng)村基層治理單元設(shè)置的主要因素
縱觀我國歷史上農(nóng)村基層治理單元經(jīng)歷了一個變遷過程，不同時期的農(nóng)村基層治理單元呈現(xiàn)出較大的差異性，受到多種因素的影響。總體上來看，我國農(nóng)村基層治理單元的設(shè)置，受到以下諸多因素的影響。
第一，國家治理能力與治理成本。國家基本能力包含多方面涉及多領(lǐng)域，包括資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力、社會管理能力、公共服務(wù)能力、制度建設(shè)能力。其中，資源汲取能力是國家動員社會經(jīng)濟(jì)資源，汲取社會資本的能力；發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力是在國家指導(dǎo)下影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏，提高經(jīng)濟(jì)實力的能力；社會管理能力和公共服務(wù)能力主要是國家提供公共服務(wù)和管理，增加社會對國家認(rèn)同感的能力；制度建設(shè)能力是國家依法行使國家權(quán)力，建立具有約束性及規(guī)范性條約的能力。治理能力影響著基層治理單元的選擇。在中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會，農(nóng)業(yè)為主，宏觀經(jīng)濟(jì)實力低、國家成本積累能力弱，國家治理在延伸到基層單元過程中缺乏財政支持，可供治理成本輸出非常有限。另外基于技術(shù)不發(fā)達(dá)，國家對基層社會的監(jiān)控能力不足，管理及服務(wù)能力、制度供給能力有限。而以血緣關(guān)系形成的各種農(nóng)村基層組織在維護(hù)基層社會秩序、供給管理服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)村宗族能力對于基層承擔(dān)力更強(qiáng)，國家基本依靠基層宗族單元內(nèi)部自生力量為載體進(jìn)行基層單元的良好治理，并靈活性地設(shè)置一些帶有行政性的組織來輔助國家治理基層社會。現(xiàn)代化發(fā)展所推動的各個領(lǐng)域的革命性變化使國家政權(quán)的組織能力、監(jiān)控能力不斷強(qiáng)大，并推動著傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代民族國家的轉(zhuǎn)型，不斷“造就一個有明確邊界、社會控制嚴(yán)密、國家行政力量對社會進(jìn)行全面滲透的社會”。特別是新中國成立以后，在新政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)下，國家具有更強(qiáng)的資源提取能力及手段，資源性壟斷也為基層社會秩序、制度提供了較好的保障。在實行政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)中，重新劃定管理單元，組織民眾，基層治理單元的設(shè)置更加游刃有余。改革開放后，國家資源供給基礎(chǔ)不斷鞏固，各項制度供給能力更加完善，監(jiān)控體系更加完備，在基層治理中，國家更注重通過下放權(quán)力開展治理工作，以村莊為基礎(chǔ)的村民自治單元的建構(gòu)，充分體現(xiàn)著國家治理能力與水平的不斷提升，治理手段的豐富。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家治理必須注重提升民眾的生活質(zhì)量與水平。新世紀(jì)以來，提升農(nóng)村管理與服務(wù)能力日益成為現(xiàn)代民主、民生國家建設(shè)的重任。然而，基于農(nóng)村人口數(shù)量龐大，各種需求快速增長，相對而言，國家投入的人力、物力及財力水平也是有限度的，綜合考慮各種治理成本，及充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢，將多個村莊劃定為一個管理與服務(wù)單元，整合多方面力量合力推動基層社會治理。治理成本可供性與國家治理能力，直接決定著治理單元的選擇，歷史上各時期的治理單元都是建立在國家治理能力和可供治理成本的基礎(chǔ)上，進(jìn)行衡量和選擇。
第二，國家治理基層社會的階段目標(biāo)及治理理念。縱觀歷史，在不同時期，國家建構(gòu)目標(biāo)及理念皆不同，這也影響著治理單元的設(shè)置。中國傳統(tǒng)時期，國家的治理目標(biāo)不是資源供給，而是以資源提取為主。由此，依靠親緣權(quán)威維護(hù)基層秩序，同時，加強(qiáng)對地方的政治及意識控制，“為實現(xiàn)對基層的控制和對公共事務(wù)的管理，在村落之外建立起另外一套行政系統(tǒng)”,如國家為維護(hù)治安穩(wěn)定而設(shè)置保甲制，為達(dá)到征收賦稅實行里甲制。共產(chǎn)黨共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民建立了現(xiàn)代民主國家，全心全意為人民服務(wù)。然而，在一窮二白的基礎(chǔ)上搞現(xiàn)代化建設(shè)，首先需要實現(xiàn)工業(yè)化。與此同時，也需要各個領(lǐng)域體現(xiàn)出公有制性質(zhì)。綜合考慮治理成本，設(shè)立人民公社體制，構(gòu)建公社、生產(chǎn)隊、生產(chǎn)小隊治理單元，政治上對基層社會的有效整合及政權(quán)鞏固，經(jīng)濟(jì)上集中一切力量發(fā)展工業(yè)化，思想上強(qiáng)化共產(chǎn)主義。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，除了民族-國家的建構(gòu)，推進(jìn)國家一體化以外，還要實現(xiàn)國家的轉(zhuǎn)型，建構(gòu)現(xiàn)代民主-國家，通過政治發(fā)展推進(jìn)民主化。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，推動民主建設(shè)的進(jìn)程，加強(qiáng)民主建設(shè)日益成為新時期的新任務(wù)。在基層社會推動民主化建設(shè)，需要賦權(quán)基層社會，保障民眾的各項民主權(quán)利，突出自我治理，由此，在行政村莊層面上開展了自治探索，村民自治單元由此產(chǎn)生。隨著改革的深入推進(jìn)，建設(shè)民生國家也勢在必行。由此，加強(qiáng)民生建設(shè)成為國家治理基層社會的新理念，強(qiáng)化公共服務(wù)建設(shè)。由此，農(nóng)村新社區(qū)治理單元應(yīng)運而生。總體上來看，國家現(xiàn)代化進(jìn)程，基層社會治理的目標(biāo)及政府的治理理念，都會不同程度地影響著基層治理單位的選擇。
第三，人口、地域規(guī)模。人口數(shù)量和地域分布情況是影響社區(qū)、村（組）基層單元劃分或合并的重要因素，人口規(guī)模過大增加治理難度和治理成本，過小會浪費治理資源。早期，柏拉圖提出治理規(guī)模的兩重標(biāo)準(zhǔn)為人口和國土適中，認(rèn)為城邦規(guī)模“不能超過的最佳限度”。盧梭則提出良好的國家體制在幅員上應(yīng)該有一個界限，小國在比例上要比大國更堅強(qiáng)得多，認(rèn)為維持一個適當(dāng)?shù)囊?guī)模，才能實現(xiàn)有效治理。從歷史上來看，中國農(nóng)村基層治理單元設(shè)置也受人口多少、地域規(guī)模的影響。在治理情景中，規(guī)模適度與成本大小難以厘清，規(guī)模的擴(kuò)大，會直接增加基層自治的參與、溝通和監(jiān)督成本。傳統(tǒng)社會，人們聚族而居，人口數(shù)量少，農(nóng)村基層治理單元一般為幾十戶到上百戶的聚族群體，后來的保、甲、里，人口相對也不會太多。新中國成立后，在人民公社時期，一個公社幾千到上萬人，公社之下設(shè)有生產(chǎn)隊，生產(chǎn)小隊，依靠對資源的高度控制及自上而下嚴(yán)密的體制進(jìn)行管理。后來國家下放基本核算單位到生產(chǎn)隊，生產(chǎn)小隊一般為二三十戶左右。在村民自治時期，行政村具有明確的村莊成員邊界、集體經(jīng)濟(jì)邊界、地域邊界，人口規(guī)模一般在幾百人到上千人。有學(xué)者就指出，考慮到村委人口和地域規(guī)模的適中，以及農(nóng)村獲得資源配置優(yōu)化，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共享度，更加方便群眾使用，各農(nóng)村人口“大約2000－3000人左右”為宜；有學(xué)者出于宗族與村莊規(guī)模，以及與村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，為提高村莊收入，認(rèn)為“6.5千人左右”為最優(yōu)規(guī)模選擇。在新時期，打造的新社區(qū)治理單元，基于現(xiàn)代信息技術(shù)、通訊方式，人口和地域規(guī)模相對擴(kuò)大，一般為3000-5000人。也有學(xué)者指出，可以借鑒城市社區(qū)建設(shè)的“網(wǎng)格化管理”，認(rèn)為一般一個網(wǎng)格內(nèi)常住人口為4000-5000人。單元規(guī)模上揚或下沉何為適合，其實，社區(qū)規(guī)模過大或過小，都會增加公共服務(wù)的難度，尤其社區(qū)范圍過小時，管理成本會大力增加，導(dǎo)致單位內(nèi)浪費。現(xiàn)階段，無論社區(qū)還是行政村、村組等單元，對于人口和地域的規(guī)模，至今未形成明確的標(biāo)準(zhǔn)，實踐當(dāng)中也是千差萬別。
第四，農(nóng)村民眾的日常生產(chǎn)、生活習(xí)慣和風(fēng)俗文化。人是社會性動物，出于生存需要過群居性生活，在共同生活中產(chǎn)生社會關(guān)系、倫理道德及社會秩序，長期積淀產(chǎn)生文化。自古儒家文化深深影響著中國的民眾，這種文化以源遠(yuǎn)流長與博大精深滲透到民眾的日常生產(chǎn)、生活，塑造著人倫道德及基本秩序。從人的主體性看，農(nóng)民是賦有理性的，在長期的日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中形成特有的意識、態(tài)度和看法，在特定的環(huán)境下是合理有效的，并且隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代工商業(yè)社會的到來，農(nóng)耕文明意識與現(xiàn)代工商業(yè)社會相適應(yīng)，優(yōu)質(zhì)因素相結(jié)合，迸發(fā)出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和現(xiàn)代工商業(yè)社會都未有的巨大能量，產(chǎn)生“疊加優(yōu)勢”。村莊以相近的文化凝聚一起，具有較強(qiáng)認(rèn)同感，當(dāng)村民在道德情感和利益關(guān)系博弈時，以道德和優(yōu)秀文化約束行為，為基層治理提供良好的基礎(chǔ)。比如，“突出依靠儒家傳統(tǒng)文化信念有利于強(qiáng)化家庭和諧，形成家庭養(yǎng)老保障機(jī)制，以及物質(zhì)資本和人力資本的內(nèi)生積累機(jī)制，”為基層社會治理減輕成本壓力。傳統(tǒng)社會，村莊為相對封閉的靜態(tài)情境，村民多以自給自足的家庭生產(chǎn)生活單位為主，在小范圍內(nèi)，凝聚力和認(rèn)同感相對強(qiáng)烈，社會關(guān)系相對簡單并明晰，講究孝悌禮智信。國家設(shè)置鄰、里、保、甲等單元，也是考慮鄰里、村里之間有相同的文化背景和相似的生活習(xí)慣，來維護(hù)由地域相近形成的基層鄉(xiāng)村社會的生存與演進(jìn)。邊界內(nèi)，人們有著共同的文化背景和風(fēng)俗習(xí)慣，擁有單位內(nèi)特有的文化活動，秉持相似的價值觀念。隨著歷史變遷，工業(yè)化、市場化的發(fā)展，社會愈加開放與流動，鄉(xiāng)村社會演變?yōu)椤鞍霐?shù)人社會”，受到外界經(jīng)濟(jì)和文化等沖擊，鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣及文化禮儀有所弱化，傳統(tǒng)價值思想被沖淡，更多的以相近的生產(chǎn)生活方式影響行政村的單元自治，傾向于經(jīng)濟(jì)化發(fā)展下的便捷式、利益化方向。村民交往范圍擴(kuò)展到鄉(xiāng)村邊界之外，，實現(xiàn)跨種族跨區(qū)域。雖然農(nóng)民傳統(tǒng)意識弱化，但對于基層治理單元的劃分和治理來說，家庭仍是最小因子，以傳統(tǒng)倫理道德及感情為粘合劑，在此基礎(chǔ)上形成一種對歷史和單元賦有歸屬的自覺性情感認(rèn)同。“基層單元內(nèi)，要么有相同的文化、共有的祠堂，或者血緣相連、地域相近，以及較強(qiáng)的利益相關(guān)性”，鄰里之間仍然有較相同的生活、生產(chǎn)規(guī)律和習(xí)慣。當(dāng)前，在基層治理中的，仍然存在著聚集的家族、村灣，這些單位內(nèi)擁有共同的傳統(tǒng)文化和行為意識。民眾的日常生產(chǎn)、生活習(xí)慣和風(fēng)俗文化，這些因素都深深影響著民眾的行為、活動空間、交往方式，也是國家治理基層社會，選擇治理單元應(yīng)該考慮的重要因素。
第五，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中人的社會關(guān)系及活動領(lǐng)域的擴(kuò)展程度。自從有了人類社會，人與人之間就產(chǎn)生了各種關(guān)系，它們共同構(gòu)成了社會關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)村民的經(jīng)濟(jì)社會活動空間擴(kuò)展。美國學(xué)者施堅雅就曾指出，“農(nóng)民的實際社會區(qū)域的邊界不是由他所在村莊的狹窄的范圍決定，而是由他所在的基層市場區(qū)域的邊界決定的”，市場交易使農(nóng)村社區(qū)分布在市場的周圍，為鄉(xiāng)村治理的區(qū)域范圍提供了很好的邊界范圍。村民從既有的村莊走出來，不斷向外擴(kuò)大發(fā)展，活動范圍相繼超越生活的村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、市、省，乃至跨越國界。人與人的交往，在突破村莊界線后，形成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，猶如美國學(xué)者羅伯特D·帕特南提出的“社會資本”，就包括互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)。在這復(fù)雜的交往網(wǎng)絡(luò)中，農(nóng)民的社會關(guān)系向城郊地區(qū)、商貿(mào)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)水平較高地區(qū)集中。如現(xiàn)代商品發(fā)展中逐漸出現(xiàn)的小商鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)等，就是經(jīng)濟(jì)活動擴(kuò)展的產(chǎn)物。它們區(qū)別于傳統(tǒng)村落單元，是跨越村落邊界，接納多樣群體的集經(jīng)濟(jì)、娛樂、交往為一體的單位。人的社會關(guān)系及活動領(lǐng)域的擴(kuò)展，增加了基層治理的難度，需要根據(jù)人口流動變化，做出適度的單位調(diào)整或管理制度創(chuàng)新。
第六，基層社會發(fā)育及自我治理能力。社會發(fā)育狀況，會影響一個國家的政治制度安排，影響政治體制的選擇和完善，決定著基層治理的安排。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，宗族、親族等民間組織有一定的資本積累，體現(xiàn)出較強(qiáng)的自治能力，國家借助民間組織的自治力量管理地方。新中國成立后，新政權(quán)打碎了有組織性的基層社會，消弱了基層自治力，國家治理呈現(xiàn)出“強(qiáng)國家，弱社會”的局面。直至改革開放后，基層社會才重新獲得了自主發(fā)展空間，國家與社會之間呈現(xiàn)出較大的張力。在現(xiàn)代社會，以各種經(jīng)濟(jì)社會組織為基礎(chǔ)的社會力量蓬勃發(fā)展，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的參與治理能力，如周晨虹通過對現(xiàn)代社會組織的研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會組織可以運用民間傳統(tǒng)社會資本，在政府市場與農(nóng)民之間協(xié)調(diào)關(guān)系，處理公共事務(wù)，有效彌補(bǔ)三者之間的空白地帶，同時農(nóng)村民間組織的發(fā)展也有利于傳統(tǒng)農(nóng)村社會資本向現(xiàn)代農(nóng)村社會資本的轉(zhuǎn)化。當(dāng)下，在寬松的體制中，社會力量不斷興起，并逐步參與到各層面社會治理中來，社會治理由權(quán)威治理向協(xié)商治理轉(zhuǎn)變。基層社會發(fā)育也愈加成熟，基層治理更加體現(xiàn)出包容性及開放性，基層治理單元的設(shè)定也更加注重引導(dǎo)多種社會力量的積極參與。黨中央適時提出加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，正是對社會力量不斷壯大，自我治理能力不斷強(qiáng)大做出的治理回應(yīng)。社會力量的不斷發(fā)育，基層社會自我治理能力的日益提高，直接影響著新時期基層治理格局的調(diào)整，治理體制的建設(shè)與發(fā)展。
總體上，從歷史上來看，農(nóng)村基層治理單元的選擇，是受多種因素影響的。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理中，選擇適合的治理單元或者單元模式，應(yīng)該充分考慮一系列復(fù)雜的因素。另外，實踐中已經(jīng)形成的形式多樣的各種治理單元，對基層治理單元的設(shè)置也具有重要參考意義。
四、國家治理現(xiàn)代化中的當(dāng)代農(nóng)村基層治理單元如何設(shè)置
農(nóng)村基層治理歷史悠久，雖然不同歷史時期的治理單元設(shè)置不同，發(fā)揮的作用不同，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。但是，經(jīng)過長期的實踐檢驗，已有的基層治理單元對當(dāng)代農(nóng)村治理單元的設(shè)置具有重要的啟發(fā)。
（一）農(nóng)村基層治理在現(xiàn)代國家治理中的地位與作用
從歷史的整體性上看，國家的不同時期，有不同治理目標(biāo)。良好的國家治理應(yīng)該具備三大目標(biāo)，即“實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)人民生活質(zhì)量的普遍改善、實現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定（或者叫長治久安）”。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理的重要目標(biāo)。國家治理能力就是運用國家制度管理國家和社會各方面事務(wù)的能力，包括促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、應(yīng)對重大突發(fā)事件、維護(hù)國家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力。國家治理現(xiàn)代化，即國家治理日益走向民主化、法治化、科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的過程，而這一系列目標(biāo)的實現(xiàn)，都建立在農(nóng)村基層治理有效運行基礎(chǔ)之上。或者說，農(nóng)村基層治理是國家治理的重要組成部分。農(nóng)村基層治理在現(xiàn)代國家治理中處于重要的地位。對于農(nóng)村基層治理，政府需要承擔(dān)以下責(zé)任：(1)延伸國家政權(quán),確保國家對基層社會的有效動員,實現(xiàn)政治統(tǒng)治與對社會整合。(2)實現(xiàn)對基層社會高效有序管理,維護(hù)基層社會穩(wěn)定和健康發(fā)展。(3)提供社會公共服務(wù)與社會保障,滿足人們多方面的生活需求。在現(xiàn)代國家治理中，推進(jìn)民主建設(shè)、民生建設(shè)，增強(qiáng)民眾福祉，是現(xiàn)代國家義不容辭的責(zé)任。另外，國家各項治理目標(biāo)也需要通過有效的基層治理來實現(xiàn)。
建設(shè)民主國家、法治國家、民生國家，是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在大力發(fā)展民主建設(shè)、法治建設(shè)、民生建設(shè)過程中，不僅要考慮國家層面的頂層設(shè)計，更不能忽略基層的重要性。無論是民主建設(shè)、法治建設(shè)，還是民生建設(shè)，都需要落實到基層農(nóng)村社會中。現(xiàn)代民主治理更加凸顯多元主體參與，體現(xiàn)出較強(qiáng)的開放性與包容性。現(xiàn)代民主政治國家的性質(zhì)及國家治理現(xiàn)代化都客觀上對農(nóng)村基層治理單元承載的功能提出了新的價值要求：第一，由于社會的利益分化，需要基層政黨組織將社會結(jié)構(gòu)分化中的分散利益進(jìn)行有效整合；第二，基層社會治理中，堅持以人為本的本質(zhì)要求，充分保障村民的各項基本權(quán)利，放權(quán)基層，培育更多的社會力量體現(xiàn)公共性，提升自我治理能力空間；第三，提供更加便捷的公共管理與公共服務(wù)；第四，構(gòu)建良好的基層社會秩序。與此同時，從實踐來看，現(xiàn)代治理事務(wù)日益復(fù)雜，就社區(qū)治理來看，社區(qū)事務(wù)包含了“秩序與安全、信息管理、保障性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、社區(qū)參與”，在這其中，涉及到大量需要政府提供的公共服務(wù)。另外，還有上級政府層層下派的各種事務(wù)，如環(huán)境整治、扶貧、計劃生育、社會保障、社會救助等等，這些都需要自上而下的條條來貫徹與落實，最終的承接載體都是農(nóng)村基層治理單元。基礎(chǔ)不牢，地動山搖，農(nóng)村安，則天下安。農(nóng)村基層治理在國家治理中處于關(guān)鍵地位。
（二）當(dāng)代農(nóng)村基層治理單元設(shè)置應(yīng)遵循的原則
農(nóng)村基層治理在國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要的作用，推進(jìn)農(nóng)村基層治理是是國家義不容辭的責(zé)任。加強(qiáng)農(nóng)村基層的治理不僅僅只是完善管理體制或者管理結(jié)構(gòu)，更為重要的是要在理順國家與鄉(xiāng)村的關(guān)系基礎(chǔ)之上達(dá)致農(nóng)村與國家經(jīng)濟(jì)社會的平衡發(fā)展。無論從哪個角度加強(qiáng)農(nóng)村基層治理，都需要考慮相應(yīng)的載體單元。當(dāng)代農(nóng)村基層治理單元的設(shè)置，既要考慮新時期黨和國家賦予基層社會治理的目標(biāo)任務(wù)及時代特征，也要充分考慮農(nóng)村基層社會的發(fā)展階段及發(fā)展實際。總體上來看，當(dāng)代農(nóng)村基本治理單元的設(shè)置原則呈現(xiàn)多樣性，涉及層次多，涉及范圍廣泛。
首先，設(shè)置基層治理單元，應(yīng)呼應(yīng)民主政治建設(shè)，鞏固政權(quán)需要。從歷史邏輯來看，中國的政治基礎(chǔ)在基層，其助力是基層群眾。基層政治組織，既保證了黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義性質(zhì)，也有力的組織群眾和號召群眾投身到社會主義建設(shè)中來，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。隨著社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，各種社會矛盾層出不窮，黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)面臨一定的風(fēng)險，合法性基礎(chǔ)遭到一定侵蝕。亨廷頓也曾指出：“一個政府強(qiáng)大與否，穩(wěn)定與不穩(wěn)定，全憑它能否在完善其政治制度化的速度與擴(kuò)大群眾參與水平二者之間求得最佳值，適時適度地調(diào)頻這二者之間的相互共振，奏出政治上的協(xié)調(diào)”，政治民主建設(shè)尤為重要。基層民主治理改革的重點是組織的培育、社區(qū)自治和職業(yè)自治制度的完善、社會自治的推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)公推直選范圍的擴(kuò)大以及城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和治理方式的轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，保障民眾各種合法權(quán)利，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，是基層治理單元設(shè)置首先要考慮的基本原則。應(yīng)通過基層治理單元的設(shè)置，增強(qiáng)基層社會凝聚力與向心力，鞏固擴(kuò)大黨執(zhí)政的基礎(chǔ)。如新世紀(jì)以來的新社區(qū)建設(shè)，在社區(qū)單元劃分中，就是以社區(qū)為平臺，將社區(qū)內(nèi)的村黨支部、企業(yè)黨支部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在社區(qū)層面實現(xiàn)了整合，既方便了黨組織內(nèi)部的上下管理，增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)能力，也通過政治整合，借助社區(qū)治理單元，提高為人民服務(wù)的質(zhì)量，提升了民眾的政治認(rèn)同。
其次，設(shè)置基層治理單元，應(yīng)便捷公共管理與公共服務(wù)。現(xiàn)代國家治理突出公共服務(wù)和公共管理，突出形成合作治理機(jī)制，解決各種問題與矛盾。這就需要一方面重視單位內(nèi)對公共管理和公共服務(wù)的需求量，另一方面充分衡量各種力量對基層社會所能提供公共管理和公共服務(wù)的能力，尤其是著重政府對農(nóng)村基層治理單元的治理能力。基于我國農(nóng)村的現(xiàn)實，國家提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，諸多地方打破村莊界限，撤銷村莊建制，將多個村莊化為一個社區(qū)，構(gòu)建新型社區(qū)治理單元，作為政府下沉公共管理與公共服務(wù)的載體，及社區(qū)居民開展自我治理的活動載體。通過，建立開放性的治理結(jié)構(gòu)，使之成為多元力量參與社會治理的公共參與平臺。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要求逐漸縮小與城市社區(qū)各方面的差距，尤其是基本服務(wù)的距離感，依據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，力求農(nóng)村居民能享受到與城市社區(qū)居民等值公共服務(wù)，即實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。大部分地區(qū)合村并居后，在社區(qū)中心村建立一個綜合服務(wù)平臺，集合各種力量為為社區(qū)居民提供便捷化的管理與服務(wù)。當(dāng)然，新型社區(qū)治理單元的構(gòu)建，在實踐中，仍然面臨諸多問題，如人口規(guī)模過大，地域范圍過廣，服務(wù)能力不足等，都使賦予社區(qū)治理的功能難以得到有效發(fā)揮。
再次，設(shè)置基層治理單元，要遵循成本投入、資源配置最優(yōu)化原則，以及考慮治理技術(shù)手段。在現(xiàn)代基層治理中，面對治理規(guī)模的廣闊化，國家所能投入的資源也是受限的，即使引導(dǎo)社會力量的參與，也面臨諸多困境。就相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，全國建制村的平均人口1985年為880人，2014年為1490人。如果把500人以下的村稱為微村，把500—1000的村稱為小村，把1000人以上的村稱為大、中村，那么到2014年，全國建制村占多數(shù)的仍然是微、小村（280136個），比大、中村（266563個）多13573個，占全國建制村總數(shù)的51.24%。由此可見，以建制村為載體實施公共管理及公共服務(wù)并不是最優(yōu)選擇。在國家實施的農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)中，考慮地域相近和規(guī)模適度等，人口規(guī)模一般在3000-5000人，充分整合政府下派人員、村干部、社會工作者、志愿者等多方力量參與，打造諸如“1.3公里服務(wù)圈”、“1.5公里服務(wù)圈”、“1.7公里服務(wù)圈”，節(jié)省成本。當(dāng)然，有學(xué)者提出治理單元超出村莊范疇會增加管理難度。管理與服務(wù)單元究竟應(yīng)該如何設(shè)置，設(shè)置過大不利于提供服務(wù)及進(jìn)行有效的管理，設(shè)置過小，增加成本投入，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)及。另外，區(qū)域差異及人口不平衡，無法形成一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。不過，在新中國成立之后，為便于農(nóng)村管理的方面，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下曾經(jīng)設(shè)立過管理區(qū)（片區(qū)），作為連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊的紐帶，在實施管理及政策落實中發(fā)揮過重要作用。管理區(qū)一般覆蓋三到五個村莊，人口2000-3000人之間，是一個較為適合的治理單元，另外，2002年公安部、民政部關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見的通知曾建議各地公安機(jī)關(guān)要根據(jù)社區(qū)規(guī)模大小、人口多少、治安狀況等因素，以一名民警負(fù)責(zé)管理實有3000人左右為基本標(biāo)準(zhǔn)，劃分民警責(zé)任區(qū)，這可以作為農(nóng)村管理與服務(wù)的人口規(guī)模參考。改革開放后信息技術(shù)發(fā)展迅速，尤其是當(dāng)下，信息通訊技術(shù)發(fā)展迅猛，技術(shù)手段廣泛應(yīng)用在農(nóng)村生產(chǎn)、生活和社會管理中，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活、管理等。可以充分發(fā)揮信息技術(shù)在基層管理及服務(wù)中的作用，通過網(wǎng)絡(luò)平臺、信息終端、其他信息工具等管理手段，適度設(shè)置管理幅度與規(guī)模。
繼而，設(shè)置基層治理單元，應(yīng)致力于提升基層社會自治能力，推動合作治理精神。現(xiàn)代社會治理，突出以人為本，保障公民的各項基本權(quán)利，放權(quán)社會，培育更多的社會力量，提升自我治理能力空間。現(xiàn)代基層治理單元的選擇，需要考慮基層政權(quán)建設(shè)和社會力量參與的影響因子。現(xiàn)代社會治理，僅僅依靠政府的治理能力是有限的，要提高基層社會的自我治理能力，以自治單元的多樣性培育社會力量，引導(dǎo)多元主體參與。與此同時，民主國家建設(shè)，也需要切實保障基層民眾的民主政治權(quán)利，賦予基層社會更加寬泛的自主、自治權(quán)利。現(xiàn)代社會治理，愈加重視法治，基于法制保障基礎(chǔ)上，民眾更加真切的參與基層單元內(nèi)部的自治活動。2015年中央一號文件就明確指出，“在有實際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式。”在地方實踐中，部分地區(qū)在村莊基礎(chǔ)上繼續(xù)下沉自治單元，實行“微自治”、“微格自治”，“注重村民小組，甚至更小單位的‘微自治’，是對于以往村民自治的超越式發(fā)展”。將問題解決在村組層面，在村組中經(jīng)濟(jì)發(fā)展集中，個體都是共同居住單元內(nèi)的本村人員，追求共同的利益需求。另外，有些地區(qū)實施自治“單元上移”，以新社區(qū)為治理單元，構(gòu)建社區(qū)自治架構(gòu)，提升自治能力。農(nóng)民無法在家戶利益之外具有成本限制的公共領(lǐng)域可以在社區(qū)層面達(dá)成合作共識。總體上來看，“自治基本單元的特點是，大家彼此熟悉，相互聯(lián)系比較多，有凝聚力，有認(rèn)同感，方便民主協(xié)商議事”。由于我國農(nóng)村基層社會發(fā)展的不平衡性，即使經(jīng)過近三十年的村民自治實踐，各地的自治實踐也呈現(xiàn)出高度的差異性。因此，作為社會性的自治單元，應(yīng)該具有較大的靈活性，考慮民眾的公共參與能力、參與意識、組織能力、社會基礎(chǔ)、文化傳統(tǒng)、區(qū)域差異等多方面因素，鼓勵在樓棟、村組、自然村、行政村莊，新建立的社區(qū)等諸多區(qū)域單元內(nèi)開展自治活動，體現(xiàn)自治的社會性質(zhì)，使基層自治真正回歸社會，在民眾日常生活中找回自治。政府積極培育各種社會力量，引導(dǎo)各種社會力量參與社會自治，形成對基層社會的合作治理格局。自治單元的多元性，本身所反映出的是社會發(fā)展的活力與水平。
另外，設(shè)置基層治理單元，應(yīng)以促進(jìn)人性解放及人的自由全面發(fā)展為價值追求。馬克思認(rèn)為人的本質(zhì)應(yīng)該是自由的，“自由是全部精神存在的類的本質(zhì)”。自由發(fā)展及個體解放是人類社會的終極價值目標(biāo)追求，人類社會不斷發(fā)展的過程，也是個體不斷沖破各種束縛，追求自由發(fā)展的過程。從現(xiàn)實來說，農(nóng)民個體的自由體現(xiàn)在日常生產(chǎn)生活中，包括“政治自由、經(jīng)濟(jì)自由、社會自由、精神自由多個層面”，農(nóng)民自由的本質(zhì)是人性的發(fā)展。在現(xiàn)代社會，人性發(fā)展及自由的實現(xiàn)，是由國家、社會共同來推動實現(xiàn)的。在愈加自由與民主的環(huán)境下，社會治理工作尤為重要。個體既是一個獨立體而存在于社會，在實現(xiàn)自由發(fā)展中又依賴于群體。個人需要尋求情感的歸屬，這種歸屬感小到歸屬于家庭、家族，大到歸屬到基層單位、社會、國家。各種組織單位，是將個體連接起來的重要載體，也是個體人性發(fā)展的重要場所。隨著農(nóng)村社會治理的深入推進(jìn)，農(nóng)民逐步從原有的戶籍制度、產(chǎn)權(quán)制度等束縛中解放出來，實現(xiàn)個體解放，人性得到發(fā)展，并進(jìn)一步融入到社會中，實現(xiàn)更大程度上的自由發(fā)展。在開放、包容的社會環(huán)境中，鄉(xiāng)村社會的封閉邊界逐步打破，個體的行為活動空間、認(rèn)知空間等都在發(fā)生變化。在現(xiàn)代社會，基層治理單元的設(shè)置，應(yīng)該促進(jìn)個體發(fā)展。現(xiàn)實中，由個體自由發(fā)展所形成的各種組織、圈子，正是人的行為活動擴(kuò)展的根本表現(xiàn)，也是形成的一種自我認(rèn)同性治理單元。因此，從促進(jìn)人性發(fā)展及人的自由全面發(fā)展角度形成的內(nèi)生性、社會性治理單元，應(yīng)該有其特殊性，它更多的是一種由人的社會關(guān)系拓展及外化所形成的活動單元，是促進(jìn)個體自由發(fā)展和社會的融合重要載體，不需要與承擔(dān)其他功能的治理單元相吻合。
最后，設(shè)置基層治理單元，應(yīng)符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及傳統(tǒng)村落形態(tài)演進(jìn)規(guī)律。以新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化為核心的現(xiàn)代化，對當(dāng)代鄉(xiāng)村社會的沖擊是前所未有的。在外部沖擊下，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，傳統(tǒng)村落逐步解體，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)分化，同質(zhì)性被打破，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化受到重大沖擊。基層治理單元的設(shè)置，也必須考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。現(xiàn)實中，有些業(yè)已形成的治理單元不僅承載著政治功能，是自治單元，也承載著經(jīng)濟(jì)功能，是產(chǎn)權(quán)單元。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及產(chǎn)權(quán)變革中，可以以集體產(chǎn)權(quán)為紐帶，構(gòu)建以集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的不同層次的治理單元。與此同時，村落是中國社會最基本的內(nèi)生性組織單元，是傳統(tǒng)文化的本真體現(xiàn)，在基層社會，所遺留下來的多種類型的村落，承擔(dān)著各種文化傳承功能，應(yīng)該重視這些特殊功能單元的作用。如山東膠東的特色民居“海草房”，承載著代代漁民的記憶，進(jìn)行修復(fù)保護(hù)。傳統(tǒng)村落需要多方力量共同保護(hù)和發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，守住我們中華民族的文明之根。另外，在各種力量的沖擊下，有些鄉(xiāng)村日益向現(xiàn)代城市社區(qū)方向發(fā)展，對這樣的鄉(xiāng)村社會，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的治理單元進(jìn)行治理。從現(xiàn)實來看，農(nóng)村區(qū)域性差異所呈現(xiàn)出的是文化的多樣性、經(jīng)濟(jì)的多樣性、民眾生產(chǎn)生活方式的多樣性，社會基質(zhì)也具有較大的差異，鄉(xiāng)村社會發(fā)展層次不一，基層治理單元的設(shè)置也必須充分考慮這方面的因素。
總之，在現(xiàn)代國家治理的新階段，基層治理承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多種功能。基層治理單元具有多種性質(zhì)，是政治單元，是公共管理單元，是公共服務(wù)單元，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元，是文化傳承單元，是社會自治單元，是社會交往及活動單元。從本質(zhì)上來看，它是人的集合體的區(qū)域化、分割化與功能化。治理單元的多元化，本身體現(xiàn)著現(xiàn)代社會發(fā)展的活力與張力，開放性與包容性，正是人類社會發(fā)展的本質(zhì)詮釋。
五、總結(jié)與反思
從整個人類歷史發(fā)展來看，治理單元是人類社會最基本活動和組織載體。只不過，在不同時期，它具有不同的外在形式。有最小的家戶，依血緣凝聚，作為基本治理單元和產(chǎn)權(quán)單元；甚至有小親族介于家戶和宗族之間，形成相對較小規(guī)模的，具有強(qiáng)認(rèn)同感的較小單元；依據(jù)親緣、血緣及其他自然原因自然形成的自然村，人們彼此熟悉，利益相對趨同，成為熟人性的治理單元；隨著發(fā)展，依照地緣、人口等外部因素，由政府干預(yù)行政構(gòu)建形成建制村，在人口、地域和經(jīng)濟(jì)等方面有明確的邊界；當(dāng)然，不能忽視農(nóng)村以集市為中心呈放射狀形成的單元規(guī)模，出于日常生活的需要，成為跨邊界的貿(mào)易場所，也是文化傳播、交流溝通的場所。小親族、村組、行政村、社區(qū)、微格、網(wǎng)格自治等多種單元形式的存在，體現(xiàn)出治理單元的多樣性。農(nóng)村基層治理單元，本質(zhì)上是區(qū)域范圍內(nèi)人的集合體，其核心是人。人的活動構(gòu)成了治理單元內(nèi)的各種事務(wù)。只不過，這些事務(wù)有些是能夠通過組織單元內(nèi)的成員共同努力能夠解決的，有些是需要外部力量的支持才能夠得以解決的。另外，在有國家社會，任何一個基層組織單元，都受到國家的管理與控制，并被賦予各種功能或進(jìn)行有意識的改造，并在內(nèi)外力量的作用下向既定的方向發(fā)展。
從古至今，基層治理單元的變遷，不僅是時代發(fā)展的結(jié)果，也受多方面因素的影響。農(nóng)村基層治理單元的設(shè)置，既要充分考慮治理成本和國家資源供給能力，設(shè)置符合階段發(fā)展的目標(biāo)，同時，也要考量人口和地域規(guī)模，結(jié)合基層社會的文化氛圍和日常生活狀況。對于社會方面，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人的社會關(guān)系和活動領(lǐng)域的擴(kuò)展，考量基層社會發(fā)育和自我治理能力。進(jìn)行單元選擇時，需要放在歷史中進(jìn)行審視，結(jié)合每個歷史時期的治理理念，選擇適合的模式。當(dāng)然，單元來自于自生性和國家建構(gòu)，也要回歸到農(nóng)民日常生活。在日常活動中，如農(nóng)村社會的集市，不僅是交易的場所，也是社會交往的場所、娛樂的場所、文化交流的場所。隨著人們活動領(lǐng)域的擴(kuò)展，人們跨越村落邊界、鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界、縣域邊界，活動軌跡持續(xù)向外擴(kuò)展，在現(xiàn)代信息技術(shù)手段的支持下，形成了更大的虛擬社區(qū)。基于交往、經(jīng)濟(jì)交換、利益聯(lián)系，活動擴(kuò)展，以及國家賦予的治理目標(biāo)，基層治理單元的選擇，不可能形成絕對統(tǒng)一的模式。
當(dāng)然，現(xiàn)代治理單元的選擇，也不是沒有規(guī)律可循。現(xiàn)代國家治理日益走向民主化、法治化、科學(xué)化，合作化、開放性與包容性，更加促進(jìn)人的全面自由發(fā)展。基層治理單元承擔(dān)著便捷管理、有效公共服務(wù)、促進(jìn)人的發(fā)展、維持政局穩(wěn)定、強(qiáng)化政權(quán)建設(shè)等多方面任務(wù)。各種任務(wù)性質(zhì)不一樣，運行機(jī)理不同，無法通過一個或一類單元來實現(xiàn)。在單元設(shè)置中，行政管理功能會壓縮自治功能，如行政管理單元突出效率，規(guī)模甚至達(dá)幾千個人，這樣大的規(guī)模就不適合作為自治單元。在自治單元中，任何人應(yīng)該是彼此熟悉，共同參與，有效自治。因此，如果以一個單元來實現(xiàn)多種功能，會存在矛盾與沖突。各種單元有時候也無法實現(xiàn)融合，經(jīng)濟(jì)單元可能無法和行政管理單元融合，行政管理單元也很難和自治單元融合，等等。另外，人的活動及社會交往單元是基于人的活動的擴(kuò)展所形成的，也必然不能進(jìn)行強(qiáng)行的人為設(shè)置。由此，基層治理單元設(shè)置，還必須結(jié)合賦予單元的功能及性質(zhì)。從國家層面來看，政治治理單元、管理及服務(wù)單元的建構(gòu)，可以綜合考慮人口、地域、資源、成本等因素，進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)定，而體現(xiàn)社會自我治理及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等功能的單元，更應(yīng)該注重其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)其自然性、內(nèi)生性及引導(dǎo)性。人是治理單元的核心，治理單元的設(shè)立目標(biāo)是服務(wù)于人，而人是社會實踐性動物，這就決定了，治理單元不可能是一成不變的，應(yīng)該是多樣的、差異的，這也正反映出人的社會屬性。
原載于：《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2018年第2期，第31-42頁
作者系曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，香港城市大學(xué)訪問學(xué)者
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村學(xué) 微信公眾號（原創(chuàng)）
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