摘要:治理單元是人類社會最基本活動和組織載體。在不同時期，它具有不同的外在形式。農村基層治理單元，本質上是區域范圍內人的集合體，其核心是人。從歷史上來看，農村基層治理單元經歷了一個歷史變遷過程，治理單元的設立受到多種因素影響。在現代國家治理的新階段，基層治理單元承擔著便捷管理、有效公共服務、促進人的發展、維持政局穩定、強化政權建設等多方面任務。各種任務性質不一，運行機理不同，單元載體也呈現出差異性，一個治理單元很難承載所有治理事務。基層治理單元的設置，必須考慮賦予該單元需要承載的功能及單元的自身性質，以及社會發展階段及社會基質的差異性等復雜因素。人是治理單元的核心，治理單元是人的集合體的區域化、分割化與功能化。治理單元設立的目的是服務人，促進人的解放與發展。人是社會實踐性動物，作為承載人的活動的治理單元必然不是單一的，一成不變的，它具有多樣性、差異性、靈活性，治理單元的這些特征本質上是人所具有的社會屬性的外在展現。
關鍵詞:農村基層治理；治理單元；影響因素；設置
一、文獻回顧與問題的提出
從國家產生之后，統治階級就非常注重對基層社會的控制，嘗試通過構建治理制度，或者充分利用基層社會內生的治理秩序，來實現對基層社會的有效控制。從歷史上來看，經過幾千年的發展，雖然國家政權不斷更迭，但是不同時代的基層治理單元都是支撐宏觀國家運行的重要基礎。作為國家治理的基礎載體，基層社會亦是民眾日常生產、生活的基礎場所。在國家治理基層社會的歷史長河中，主要形成了以下幾種類型的治理單元。
第一，以行政建制村、生產隊為基礎的行政區劃及管理單元。新中國成立后，黨對基層社會進行重構，在鄉鎮之下設立行政建制村。“行政村”是指國家基于鄉村治理的需要，對鄉村實行的條塊化與區域化的劃分，具有行政建制性的治理單位。也有學者指出，“建制村是指設立村民委員會的村，也指鄉鎮以下法定的區域劃分、建制單位”。“建制村規模劃分應該考慮多重因素，如人口和密度、地域面積等”。無論概念如何變化，行政建制村都是具有一定的人口邊界、地域邊界、經濟邊界的固定單元，行政村代表國家意志，以行政村為載體，實現政黨下鄉，構建與社會主義國家相適應的基層政權體系。人民公社生產隊是一個集政治教育、行政管理、社會動員、經濟整合于一體，并體現著同質性、封閉性的治理單元。從功能上來看，行政建制村以及人民公社生產隊，作為一級行政區劃管理單元，主要承擔著基礎信息采集、計劃生育、社會管理、落實政策、稅收、政治宣傳與教育等多重功能。
第二，以建制村、自然村落或村民小組為基礎的自治單元。在傳統鄉村社會，人們以戶族、家族或其他原因聚族而居，形成內生性的自然村落。吉爾茨在研究巴厘島時，就指出“村落，即德薩，是自給自足的，宇宙論層次上的基本機體單位，其自身具有封閉特征，并生成于本土原巴厘文化土壤之中。”德薩頗類似中國傳統鄉土社會自然村落形態，區別于行政村。有國內學者指出，古代自然村不是嚴格的自治單元，村落領袖主要是家族權威作用。自然村的秩序維持更多依靠自發的權威，具有顯著的自治性特征。改革開放后，人民公社解體，生產隊轉變為建制村，生產小隊改為自然村或村民小組，黨中央在鄉村社會推進基層民主建設，賦予基層社會自主權利，在建制村、自然村、村民小組等層面開展村民自治，構建一套自我管理秩序規范，為村民基本生活、生產和交往提供地域空間和情感空間，在放權中達到國家治理基層社會的目的。
第三，以鄉鎮管轄區域為基礎的管理與服務單元。在中國傳統鄉村社會，由家戶、自然村落等構成的是中級層面的鄉村，中級層面的鄉村亦即鄉鎮或鄉里，在鄉鎮層面設有鄉、耆、都保等鄉村組織，“國家賦予這些組織在鄉村社會中催征賦役、維護社會治安、處理公共事務、承擔州縣各種雜役等職責，由其代表國家向鄉村社會提供公共產品，實現對鄉村社會的控制，維護國家的利益”。吉爾伯特·羅茲曼指出，“所有城鎮和農村的家庭，以幾十戶或幾百戶為單位組織起來，指派給一定的維持秩序和付稅的任務，這些任務通過有組織的集體行動來完成。”鄉鎮是引導集體行動的基本力量，傳統鄉村社會中的鄉鎮人口規模在幾百至幾千人之間，是較為理想的管理單元。在新中國成立后，鄉鎮作為行政層級的末梢，直接面對鄉村社會，是黨和國家落實政策、任務分配的重要組織載體，是國家治理基層社會的重要行政管理單元。有學者就指出，鄉鎮政府擔負著加大社會管理力度、協調多種利益主體和各種價值取向、化解社會矛盾與利益沖突、維護社會公正和社會秩序和提高社會認同的責任。總體上來看，就其功能來說，鄉鎮是國家各種功能任務的集合體。在對鄉鎮體制的探討中，曾經形成了“鄉鎮自治”、“縣政、鄉派、村治”、“鄉政自治”、“鄉派鎮治”、“鄉派”和“鎮政”、“強縣政、精鄉鎮、村合作”等多種模式，雖然對鄉鎮的性質有一定爭議，但是都肯定了鄉鎮作為一個治理單元存在的價值。
第四，以家戶為基礎的產權治理單元。自古家庭就是最小的組織單元，家庭具有基本生活和生產的雙重組織性質。有學者就提出“在傳統中國，家不只是一生殖的單元，并且還是一社會的、經濟的、教育的、政治的，乃至宗教、娛樂的單元。它是維系整個社會凝結的基本力量。”同時，家戶不僅是治理單元，也是產權單元。鄧大才就治理單元基礎上提出“產權單元和自治單元的關聯性”。利奇通過對緬甸高地克欽地區研究認為，家戶是經濟合作的最基本單位，共居一屋，共同在一小塊土地上耕種。家戶作為基本的經濟單元，包括生產——收入——分配——消費四個環節單元，四個單元共同存在于家戶單元中。在市場經濟沖擊下，宗族被擊破分散，部分地區出現小親族主導型，構成在村莊內超出家戶層面為主導的行為主體，認同感非常強烈。無論家戶、小親族或宗族，都是依托親緣形成的具有強烈認同感的自治組織。從功能來看，家戶作為最小的組織單元，主要承載著家族自治功能，情感共鳴和認同強烈，實現家國共治；易調動農戶的生產生活積極性，形成如農業經營組織、農村合作社等。
第五，以集市輻射區域為基礎的商品交易、社會交往單元。在農村社會，集市不單是主要的貿易經濟場所，也是人們交流溝通、文化傳播、娛樂活動的空間。美國學者施堅雅就指出，“農民的實際社會區域的邊界不是由他所在村莊的狹窄的范圍決定，而是由他所在的基層市場區域的邊界決定的”。圍繞市場體系形成區域范圍內的社會組織結構，使輻射范圍內農民組織在統一且完整的社會系統中，為鄉村社會治理提供了一種基礎模式。復合宗族、秘密會社分會、廟會董事會等組織都以基層集市為單位，因而較低的和中間的社會結構形成了與市場結構平行的等級網絡。集市是依托地域分布和貿易需求，在輻射范圍內形成的具有經濟貿易、與人交流、文化傳播、娛樂活動等多重功能的社會交往空間單元，實現人們對貿易和交往的需求，同時，集市也承擔起基層農民與地方上層組織之間的溝通作用。
總的來說，在歷史發展進程中，農村基層社會出現了不同的治理單元。歷史上為何出現如此眾多的農村基層治理單元，究竟何種因素影響著農村基層治理單元的形成，農村基層治理單元是否應該有固定的模式，農村基層治理單元的選擇應該遵循何種原則，只有理清這些問題，才能夠更加有效地發揮基層治理單元的價值與功能，在新的歷史時期承擔起推動國家治理現代化的重任。
二、歷史進程中的農村基層主要治理單元及其顯著特征
從歷史上來看，我國農村基層社會經歷了一個較長的發展進程，不同時期都存在與經濟社會發展相適應的諸多治理單元。這些治理單元雖然在形態上各異，內在組織結構上千差萬別，性質不盡相同，但是它們都在特定歷史時期承擔著國家治理基層社會的各種目標，是鞏固國家政權，維護政治統治的基層組織載體。
（一）傳統社會：內生性組織及外部國家意志打造
早在原始社會就出現了聚族而居的單元，如氏族、原始胞族、原始部落以及部落聯盟等，它們體現出較強的內生性特征。在國家產生之后，國家總體上是松散的，治理能力有限，以血緣、地緣形成的各種組織構建起內生性社會秩序。國家借助這些形態各異的社會組織，建構起松散社會中的有效治理。中央皇權為加強對基層的管理與控制，在傳統鄉村社會中設置一系列自治體系，在既有的基層自治單位區域范圍內形成由國家力量參與打造的“法定體制”。隨著國家基礎治理能力的不斷增強，國家意志貫穿到基層社會的治理中，伍、什、保、甲、里、鄉等基層治理單元的設置，都體現著國家的建構性特征。秦漢以后，國家更加有目的的設立基層治理單位，如漢代五家為“伍”，十家為“什”，百家為“里”，十里為“亭”，十亭為“鄉”，分設伍長、什長、里魁、亭長、三老等，各司其職；北宋時期初始“鄉里制”中后期實施“保甲制”，保甲制既帶有軍事管理色彩，又具有戶籍管理特征，它是以家庭作為最基本的社會組織單位；直至明朝，基層鄉里制度實行里甲制，以實現征稅目的；清朝在沿用明朝鄉里制度基礎上，實行“牌甲制”，實現對基層的緊密掌控。總體上來看，在新中國成立之前的傳統社會，農村基層治理單元層級繁多，一方面這是考慮到王權對地方賦稅及加以控制的需要，另一方面考慮鄉村分布零散、人口多雜的管理困境。從中國歷史環境局限性來看，農耕文明時期，人類社會主要依靠血緣親緣關系，主要以家戶、宗族等自生性組織的形式存在，生活、管理等活動所需資源主要來自于自生性組織內部，依靠族長、士紳等人物角色的能力；從層級性管理結構的功能來說，國家為加強對基層社會的控制管理及資源提取，需要設立一些相應的管理單元，這就需要考慮人口及地域等因素，基層治理單元設置就體現出較強的政府指令性；同時，由于王權在基層依靠鄉間組織的協助，也體現出鄉村社會的“自治”色彩，發揮以自生力量維持秩序、辦公益事宜、執掌鄉村教化等作用。
（二）新中國成立初期：行政村建制及政權下鄉
共產黨領導的新政權取得勝利后，封建殘余力量未徹底消滅，社會動蕩因子未弱化到所需水平的困境，以及相對于農村分散又復雜的生存現狀，地方強勢力殘余，基礎配備水平低下，百姓生活困難重重。急需要改造社會，能夠消除封建殘余的力量注入基層。為此，國家實行政權下鄉、政黨下鄉。一方面，政權下鄉實現國家對農村社會的整合，自上而下的行政任務全面介入到農民的日常生活之中，國家通過行政體系將國家意志傳遞到鄉村，從而將分散的鄉村社會整合到國家體系。另一方面，政黨下鄉發揮著政權整合所不能達到的作用，政黨組織發揮重要的政治整合作用，可以組織農民參與到政黨組織體系中，并動員農民來實現黨的目標，成立農村黨組織，整合農村力量。在農村基層社會，建設鄉村政府體系，發揮行政管理功能。根據《區各界人民代表會議組織通則》、《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《（行政村）人民政府組織通則》，縣下管理層級基本上是兩級制和三級制并存：一是縣——區政府——鄉（村）級政府體系，另一種是縣——區公所（縣派出機構）——鄉（村）政府體系。1951年以后由于縣級以下區鄉劃分單位范圍趨于縮小，單位數量增加，為解決縣級管理難題，便于管理數量繁雜的村落，在鄉級以上設立區一級，鄉鎮以下是“行政村”，行政村是鄉鎮之下的一級政權，是農村基層社會的行政管理單元。建國初期設置的行政村體現出制度化、行政化的特點，為國家深入基層社會管理鄉村架起橋梁。行政村承擔起管理、控制、維護政權穩定等重要作用，鄉村社會整體從封建的狀態中解放出來，農民生活狀態趨于改善和穩定。
（三）人民公社時期：生產隊及“政治、經濟、行政”合一
在這個時期，實行三級所有隊為基礎的管理模式。1958年，根據中央關于人民公社的決議，“一般以一鄉一社，兩千戶左右為合適”。人民公社實行統一領導，分為公社管理委員會、生產大隊、生產隊三級管理體系。由于公社管理規模相對龐大，管理難度較高，考量多方面因素，1960年由中共中央發出緊急指示，以“三級所有，隊為基礎”為原則，明確提出將基層治理單位由人民公社縮小到生產大隊，隨后進一步縮小到生產隊。下調基本核算單位為生產隊后，人口規模以二三十戶左右合適。整體上來看，人民公社是政經社合一的組織，實行兩級管理體系或三級管理體系，即“公社——生產隊”、“公社——生產大隊——生產隊”。隨著管理體制的調整，政治方面，通過治理單元下沉，生產隊成為國家政權最低一級，是政治宣傳、思想教育、政治整合、意識形態引導的最基礎單元，是鞏固國家政權穩定的基石；經濟方面，生產隊是最基本的核算單位，實行獨立核算、自負盈虧，建立完整的核算帳簿，進行固有資產和集體自有資產的管理和核算；行政管理方面，生產隊是農村人口、資源管理，其他行政管理開展的基礎載體，生產隊可自行內部工分核實管理，實現對生產生活及人口活動的有效控制，政府管理深入到基層社會。總體來看，生產隊成為國家高度集權，及權力意志從中央直達基層社會的最終承接載體，“不僅含有政權組織的政治功能，還包括組織生產、宣傳教育、社會服務等功能。”，是特殊年代農村基層社會極為重要的治理單元。
（四）改革開放以后：“行政村”、自然村（組）及賦權下的自治
自十一屆三中全會之后，在大力對外開放發展經濟的背景下，農村實行家庭聯產承包責任制改革，“三級所有，隊為基礎”的農村人民公社制度瓦解，既有的生產大隊更名為“行政村”。此時的行政村是鄉鎮（街道）政府管理下的一個行政區劃單元。人民公社體制結束、實施政社分離而出現的80多萬個行政村，既具有國家行政規定的色彩，同時也有農村自然聚落的基礎。改革開放后，我國民主化建設進程加快，農村基層社會被賦予了高度的自治權。在人口眾多的中國農村社會，基于民主發展及國家治理的現實，行政村和自然村（組）作為基本治理單元，獲得了充分的自主權。選取行政村及自然村作為自治性的治理單元，有其特殊考慮。一方面，由于自然村（組）是村民長期居住的地方，地域面積不大，人口數量不多，處于熟人社會狀態，具有較強的文化認同和情感共鳴等，便于自我管理和自我協調，使自然村（組）以相對熟悉性實現村民自治的需要，并在此基礎上建立經濟單元，為自然村（組）輸入經濟力量；另一方面，在行政村層面解決自治力量無法解決的問題，行政村不僅往下為自然村（組）提供管理與服務，征收集體農業稅費等，向上協助鄉鎮層級搞好基層治理工作，包括計劃生育、國家農業稅費征收等。該時期的治理單元體現經濟性、自治性與行政性，方便基層政府對農村社會的管理。
（五）新世紀以來：“新型社區”及混合性質
在新的歷史時期，為適應社會轉型發展需求，提升基層社會治理能力，黨中央提出了推進農村新社區建設，將農村新社區建設成為“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。考慮到管理成本等多重因素，大部分地區將多個行政村劃為一個新型社區單元，人口規模在幾千人以上。在市場化、工業化、信息化發展背景下，新型農村社區呈現出諸多新特征。從組織結構看，包含各類經濟組織、企事業單位、社會組織等共同體；從其成員來看，包含本鄉者、返鄉者、外來人等多類成員；究其類型主要有“一村一社”、“一村多社”和“多村一社區”等。作為最基本自治和生存單元，社區承擔多樣化功能，如：公共服務功能、社會保障功能、協調穩定功能、民主自治功能、交往合作功能。新型農村社區是國家、社會、市場、居民多種力量交織形成的復合共同體。新型社區首先體現為國家建構的政治共同體，是新時期國家政治建設、政治發展、政治社會化的基礎載體，承擔著現代國家建設的政治任務。其次，新型社區是新時期的社會生活共同體，是生活在社區內的居民共同組成的社會生活單元，是社會交往、社會實踐及日常生活居住的基礎性場所。再次，新型社區是文化共同體，社區是文化傳承、文化活動開展、公共精神培養、道德情操培育、健康人格形成、行為規范教導、禮儀文明教化的載體。另外，新型社區是國家行管管理服務單元。承載著民生建設的重任，是國家向社區居民進行社會管理、維護社會秩序、保障公平正義的載體，也是國家落實農村公共服務政策的重要抓手。在開放與流動中，新形成的社區是一個超大型的基層治理單元，社會活動空間超越了村莊的范疇，社會關系也不再局限于村莊熟人社會，運用的管理和公共服務的方式也適應新技術的發展，國家的管理理念和基層的治理實踐發生演進，一種全新的社會網絡逐步形成，社會資本在交往中獲得培育。
總之，從中國傳統社會發展至今，農村基層治理單元隨歷史流動而不斷變遷，體現出單元的多樣化。在現代社會發展中，原來自然分布、熟人氣息的村莊相繼消失，更多村落并居，更集中化、方便化、半陌生化的新社區出現。
三、影響農村基層治理單元設置的主要因素
縱觀我國歷史上農村基層治理單元經歷了一個變遷過程，不同時期的農村基層治理單元呈現出較大的差異性，受到多種因素的影響。總體上來看，我國農村基層治理單元的設置，受到以下諸多因素的影響。
第一，國家治理能力與治理成本。國家基本能力包含多方面涉及多領域，包括資源汲取能力、發展經濟能力、社會管理能力、公共服務能力、制度建設能力。其中，資源汲取能力是國家動員社會經濟資源，汲取社會資本的能力；發展經濟能力是在國家指導下影響社會經濟發展節奏，提高經濟實力的能力；社會管理能力和公共服務能力主要是國家提供公共服務和管理，增加社會對國家認同感的能力；制度建設能力是國家依法行使國家權力，建立具有約束性及規范性條約的能力。治理能力影響著基層治理單元的選擇。在中國傳統小農經濟社會，農業為主，宏觀經濟實力低、國家成本積累能力弱，國家治理在延伸到基層單元過程中缺乏財政支持，可供治理成本輸出非常有限。另外基于技術不發達，國家對基層社會的監控能力不足，管理及服務能力、制度供給能力有限。而以血緣關系形成的各種農村基層組織在維護基層社會秩序、供給管理服務方面發揮著重要作用。鄉村宗族能力對于基層承擔力更強，國家基本依靠基層宗族單元內部自生力量為載體進行基層單元的良好治理，并靈活性地設置一些帶有行政性的組織來輔助國家治理基層社會。現代化發展所推動的各個領域的革命性變化使國家政權的組織能力、監控能力不斷強大，并推動著傳統國家向現代民族國家的轉型，不斷“造就一個有明確邊界、社會控制嚴密、國家行政力量對社會進行全面滲透的社會”。特別是新中國成立以后，在新政權的領導下，國家具有更強的資源提取能力及手段，資源性壟斷也為基層社會秩序、制度提供了較好的保障。在實行政權下鄉、政黨下鄉中，重新劃定管理單元，組織民眾，基層治理單元的設置更加游刃有余。改革開放后，國家資源供給基礎不斷鞏固，各項制度供給能力更加完善，監控體系更加完備，在基層治理中，國家更注重通過下放權力開展治理工作，以村莊為基礎的村民自治單元的建構，充分體現著國家治理能力與水平的不斷提升，治理手段的豐富。在現代化進程中，國家治理必須注重提升民眾的生活質量與水平。新世紀以來，提升農村管理與服務能力日益成為現代民主、民生國家建設的重任。然而，基于農村人口數量龐大，各種需求快速增長，相對而言，國家投入的人力、物力及財力水平也是有限度的，綜合考慮各種治理成本，及充分發揮信息技術優勢，將多個村莊劃定為一個管理與服務單元，整合多方面力量合力推動基層社會治理。治理成本可供性與國家治理能力，直接決定著治理單元的選擇，歷史上各時期的治理單元都是建立在國家治理能力和可供治理成本的基礎上，進行衡量和選擇。
第二，國家治理基層社會的階段目標及治理理念。縱觀歷史，在不同時期，國家建構目標及理念皆不同，這也影響著治理單元的設置。中國傳統時期，國家的治理目標不是資源供給，而是以資源提取為主。由此，依靠親緣權威維護基層秩序，同時，加強對地方的政治及意識控制，“為實現對基層的控制和對公共事務的管理，在村落之外建立起另外一套行政系統”,如國家為維護治安穩定而設置保甲制，為達到征收賦稅實行里甲制。共產黨共產黨領導全國人民建立了現代民主國家，全心全意為人民服務。然而，在一窮二白的基礎上搞現代化建設，首先需要實現工業化。與此同時，也需要各個領域體現出公有制性質。綜合考慮治理成本，設立人民公社體制，構建公社、生產隊、生產小隊治理單元，政治上對基層社會的有效整合及政權鞏固，經濟上集中一切力量發展工業化，思想上強化共產主義。在現代化進程中，除了民族-國家的建構，推進國家一體化以外，還要實現國家的轉型，建構現代民主-國家，通過政治發展推進民主化。改革開放后，經濟體制的轉換，推動民主建設的進程，加強民主建設日益成為新時期的新任務。在基層社會推動民主化建設，需要賦權基層社會，保障民眾的各項民主權利，突出自我治理，由此，在行政村莊層面上開展了自治探索，村民自治單元由此產生。隨著改革的深入推進，建設民生國家也勢在必行。由此，加強民生建設成為國家治理基層社會的新理念，強化公共服務建設。由此，農村新社區治理單元應運而生。總體上來看，國家現代化進程，基層社會治理的目標及政府的治理理念，都會不同程度地影響著基層治理單位的選擇。
第三，人口、地域規模。人口數量和地域分布情況是影響社區、村（組）基層單元劃分或合并的重要因素，人口規模過大增加治理難度和治理成本，過小會浪費治理資源。早期，柏拉圖提出治理規模的兩重標準為人口和國土適中，認為城邦規模“不能超過的最佳限度”。盧梭則提出良好的國家體制在幅員上應該有一個界限，小國在比例上要比大國更堅強得多，認為維持一個適當的規模，才能實現有效治理。從歷史上來看，中國農村基層治理單元設置也受人口多少、地域規模的影響。在治理情景中，規模適度與成本大小難以厘清，規模的擴大，會直接增加基層自治的參與、溝通和監督成本。傳統社會，人們聚族而居，人口數量少，農村基層治理單元一般為幾十戶到上百戶的聚族群體，后來的保、甲、里，人口相對也不會太多。新中國成立后，在人民公社時期，一個公社幾千到上萬人，公社之下設有生產隊，生產小隊，依靠對資源的高度控制及自上而下嚴密的體制進行管理。后來國家下放基本核算單位到生產隊，生產小隊一般為二三十戶左右。在村民自治時期，行政村具有明確的村莊成員邊界、集體經濟邊界、地域邊界，人口規模一般在幾百人到上千人。有學者就指出，考慮到村委人口和地域規模的適中，以及農村獲得資源配置優化，提高基礎設施和公共服務的共享度，更加方便群眾使用，各農村人口“大約2000－3000人左右”為宜；有學者出于宗族與村莊規模，以及與村莊經濟發展相關，為提高村莊收入，認為“6.5千人左右”為最優規模選擇。在新時期，打造的新社區治理單元，基于現代信息技術、通訊方式，人口和地域規模相對擴大，一般為3000-5000人。也有學者指出，可以借鑒城市社區建設的“網格化管理”，認為一般一個網格內常住人口為4000-5000人。單元規模上揚或下沉何為適合，其實，社區規模過大或過小，都會增加公共服務的難度，尤其社區范圍過小時，管理成本會大力增加，導致單位內浪費。現階段，無論社區還是行政村、村組等單元，對于人口和地域的規模，至今未形成明確的標準，實踐當中也是千差萬別。
第四，農村民眾的日常生產、生活習慣和風俗文化。人是社會性動物，出于生存需要過群居性生活，在共同生活中產生社會關系、倫理道德及社會秩序，長期積淀產生文化。自古儒家文化深深影響著中國的民眾，這種文化以源遠流長與博大精深滲透到民眾的日常生產、生活，塑造著人倫道德及基本秩序。從人的主體性看，農民是賦有理性的，在長期的日常農業生產中形成特有的意識、態度和看法，在特定的環境下是合理有效的，并且隨著市場經濟的發展，現代工商業社會的到來，農耕文明意識與現代工商業社會相適應，優質因素相結合，迸發出傳統農業社會和現代工商業社會都未有的巨大能量，產生“疊加優勢”。村莊以相近的文化凝聚一起，具有較強認同感，當村民在道德情感和利益關系博弈時，以道德和優秀文化約束行為，為基層治理提供良好的基礎。比如，“突出依靠儒家傳統文化信念有利于強化家庭和諧，形成家庭養老保障機制，以及物質資本和人力資本的內生積累機制，”為基層社會治理減輕成本壓力。傳統社會，村莊為相對封閉的靜態情境，村民多以自給自足的家庭生產生活單位為主，在小范圍內，凝聚力和認同感相對強烈，社會關系相對簡單并明晰，講究孝悌禮智信。國家設置鄰、里、保、甲等單元，也是考慮鄰里、村里之間有相同的文化背景和相似的生活習慣，來維護由地域相近形成的基層鄉村社會的生存與演進。邊界內，人們有著共同的文化背景和風俗習慣，擁有單位內特有的文化活動，秉持相似的價值觀念。隨著歷史變遷，工業化、市場化的發展，社會愈加開放與流動，鄉村社會演變為“半數人社會”，受到外界經濟和文化等沖擊，鄉村社會傳統風俗習慣及文化禮儀有所弱化，傳統價值思想被沖淡，更多的以相近的生產生活方式影響行政村的單元自治，傾向于經濟化發展下的便捷式、利益化方向。村民交往范圍擴展到鄉村邊界之外，，實現跨種族跨區域。雖然農民傳統意識弱化，但對于基層治理單元的劃分和治理來說，家庭仍是最小因子，以傳統倫理道德及感情為粘合劑，在此基礎上形成一種對歷史和單元賦有歸屬的自覺性情感認同。“基層單元內，要么有相同的文化、共有的祠堂，或者血緣相連、地域相近，以及較強的利益相關性”，鄰里之間仍然有較相同的生活、生產規律和習慣。當前，在基層治理中的，仍然存在著聚集的家族、村灣，這些單位內擁有共同的傳統文化和行為意識。民眾的日常生產、生活習慣和風俗文化，這些因素都深深影響著民眾的行為、活動空間、交往方式，也是國家治理基層社會，選擇治理單元應該考慮的重要因素。
第五，經濟社會發展中人的社會關系及活動領域的擴展程度。自從有了人類社會，人與人之間就產生了各種關系，它們共同構成了社會關系。隨著經濟水平的提高，農村區域范圍內村民的經濟社會活動空間擴展。美國學者施堅雅就曾指出，“農民的實際社會區域的邊界不是由他所在村莊的狹窄的范圍決定，而是由他所在的基層市場區域的邊界決定的”，市場交易使農村社區分布在市場的周圍，為鄉村治理的區域范圍提供了很好的邊界范圍。村民從既有的村莊走出來，不斷向外擴大發展，活動范圍相繼超越生活的村莊、鄉鎮、縣城、市、省，乃至跨越國界。人與人的交往，在突破村莊界線后，形成復雜的網絡化結構，猶如美國學者羅伯特D·帕特南提出的“社會資本”，就包括互惠的規范和公民參與的網絡。在這復雜的交往網絡中，農民的社會關系向城郊地區、商貿地區、經濟服務水平較高地區集中。如現代商品發展中逐漸出現的小商鎮和集鎮等，就是經濟活動擴展的產物。它們區別于傳統村落單元，是跨越村落邊界，接納多樣群體的集經濟、娛樂、交往為一體的單位。人的社會關系及活動領域的擴展，增加了基層治理的難度，需要根據人口流動變化，做出適度的單位調整或管理制度創新。
第六，基層社會發育及自我治理能力。社會發育狀況，會影響一個國家的政治制度安排，影響政治體制的選擇和完善，決定著基層治理的安排。在傳統農業社會，宗族、親族等民間組織有一定的資本積累，體現出較強的自治能力，國家借助民間組織的自治力量管理地方。新中國成立后，新政權打碎了有組織性的基層社會，消弱了基層自治力，國家治理呈現出“強國家，弱社會”的局面。直至改革開放后，基層社會才重新獲得了自主發展空間，國家與社會之間呈現出較大的張力。在現代社會，以各種經濟社會組織為基礎的社會力量蓬勃發展，呈現出較強的參與治理能力，如周晨虹通過對現代社會組織的研究發現，現代社會組織可以運用民間傳統社會資本，在政府市場與農民之間協調關系，處理公共事務，有效彌補三者之間的空白地帶，同時農村民間組織的發展也有利于傳統農村社會資本向現代農村社會資本的轉化。當下，在寬松的體制中，社會力量不斷興起，并逐步參與到各層面社會治理中來，社會治理由權威治理向協商治理轉變。基層社會發育也愈加成熟，基層治理更加體現出包容性及開放性，基層治理單元的設定也更加注重引導多種社會力量的積極參與。黨中央適時提出加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，正是對社會力量不斷壯大，自我治理能力不斷強大做出的治理回應。社會力量的不斷發育，基層社會自我治理能力的日益提高，直接影響著新時期基層治理格局的調整，治理體制的建設與發展。
總體上，從歷史上來看，農村基層治理單元的選擇，是受多種因素影響的。在現代鄉村社會治理中，選擇適合的治理單元或者單元模式，應該充分考慮一系列復雜的因素。另外，實踐中已經形成的形式多樣的各種治理單元，對基層治理單元的設置也具有重要參考意義。
四、國家治理現代化中的當代農村基層治理單元如何設置
農村基層治理歷史悠久，雖然不同歷史時期的治理單元設置不同，發揮的作用不同，沒有統一的標準。但是，經過長期的實踐檢驗，已有的基層治理單元對當代農村治理單元的設置具有重要的啟發。
（一）農村基層治理在現代國家治理中的地位與作用
從歷史的整體性上看，國家的不同時期，有不同治理目標。良好的國家治理應該具備三大目標，即“實現社會可持續發展、實現人民生活質量的普遍改善、實現可持續的穩定（或者叫長治久安）”。實現國家治理體系和治理能力現代化，已經成為現代國家治理的重要目標。國家治理能力就是運用國家制度管理國家和社會各方面事務的能力，包括促進國家經濟社會發展、應對重大突發事件、維護國家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力。國家治理現代化，即國家治理日益走向民主化、法治化、科學化、制度化、規范化的過程，而這一系列目標的實現，都建立在農村基層治理有效運行基礎之上。或者說，農村基層治理是國家治理的重要組成部分。農村基層治理在現代國家治理中處于重要的地位。對于農村基層治理，政府需要承擔以下責任：(1)延伸國家政權,確保國家對基層社會的有效動員,實現政治統治與對社會整合。(2)實現對基層社會高效有序管理,維護基層社會穩定和健康發展。(3)提供社會公共服務與社會保障,滿足人們多方面的生活需求。在現代國家治理中，推進民主建設、民生建設，增強民眾福祉，是現代國家義不容辭的責任。另外，國家各項治理目標也需要通過有效的基層治理來實現。
建設民主國家、法治國家、民生國家，是國家治理現代化的重要內容。在大力發展民主建設、法治建設、民生建設過程中，不僅要考慮國家層面的頂層設計，更不能忽略基層的重要性。無論是民主建設、法治建設，還是民生建設，都需要落實到基層農村社會中。現代民主治理更加凸顯多元主體參與，體現出較強的開放性與包容性。現代民主政治國家的性質及國家治理現代化都客觀上對農村基層治理單元承載的功能提出了新的價值要求：第一，由于社會的利益分化，需要基層政黨組織將社會結構分化中的分散利益進行有效整合；第二，基層社會治理中，堅持以人為本的本質要求，充分保障村民的各項基本權利，放權基層，培育更多的社會力量體現公共性，提升自我治理能力空間；第三，提供更加便捷的公共管理與公共服務；第四，構建良好的基層社會秩序。與此同時，從實踐來看，現代治理事務日益復雜，就社區治理來看，社區事務包含了“秩序與安全、信息管理、保障性服務、技術性服務、物業服務、社區參與”，在這其中，涉及到大量需要政府提供的公共服務。另外，還有上級政府層層下派的各種事務，如環境整治、扶貧、計劃生育、社會保障、社會救助等等，這些都需要自上而下的條條來貫徹與落實，最終的承接載體都是農村基層治理單元。基礎不牢，地動山搖，農村安，則天下安。農村基層治理在國家治理中處于關鍵地位。
（二）當代農村基層治理單元設置應遵循的原則
農村基層治理在國家治理現代化中發揮著重要的作用，推進農村基層治理是是國家義不容辭的責任。加強農村基層的治理不僅僅只是完善管理體制或者管理結構，更為重要的是要在理順國家與鄉村的關系基礎之上達致農村與國家經濟社會的平衡發展。無論從哪個角度加強農村基層治理，都需要考慮相應的載體單元。當代農村基層治理單元的設置，既要考慮新時期黨和國家賦予基層社會治理的目標任務及時代特征，也要充分考慮農村基層社會的發展階段及發展實際。總體上來看，當代農村基本治理單元的設置原則呈現多樣性，涉及層次多，涉及范圍廣泛。
首先，設置基層治理單元，應呼應民主政治建設，鞏固政權需要。從歷史邏輯來看，中國的政治基礎在基層，其助力是基層群眾。基層政治組織，既保證了黨領導的社會主義性質，也有力的組織群眾和號召群眾投身到社會主義建設中來，黨的領導是關鍵。隨著社會的轉型發展，各種社會矛盾層出不窮，黨執政的社會基礎面臨一定的風險，合法性基礎遭到一定侵蝕。亨廷頓也曾指出：“一個政府強大與否，穩定與不穩定，全憑它能否在完善其政治制度化的速度與擴大群眾參與水平二者之間求得最佳值，適時適度地調頻這二者之間的相互共振，奏出政治上的協調”，政治民主建設尤為重要。基層民主治理改革的重點是組織的培育、社區自治和職業自治制度的完善、社會自治的推進、鄉鎮黨政領導公推直選范圍的擴大以及城鄉治理結構和治理方式的轉變。加強基層民主政治建設，保障民眾各種合法權利，鞏固黨的執政基礎，是基層治理單元設置首先要考慮的基本原則。應通過基層治理單元的設置，增強基層社會凝聚力與向心力，鞏固擴大黨執政的基礎。如新世紀以來的新社區建設，在社區單元劃分中，就是以社區為平臺，將社區內的村黨支部、企業黨支部統籌協調，在社區層面實現了整合，既方便了黨組織內部的上下管理，增強了領導能力，也通過政治整合，借助社區治理單元，提高為人民服務的質量，提升了民眾的政治認同。
其次，設置基層治理單元，應便捷公共管理與公共服務。現代國家治理突出公共服務和公共管理，突出形成合作治理機制，解決各種問題與矛盾。這就需要一方面重視單位內對公共管理和公共服務的需求量，另一方面充分衡量各種力量對基層社會所能提供公共管理和公共服務的能力，尤其是著重政府對農村基層治理單元的治理能力。基于我國農村的現實，國家提出了農村社區建設，諸多地方打破村莊界限，撤銷村莊建制，將多個村莊化為一個社區，構建新型社區治理單元，作為政府下沉公共管理與公共服務的載體，及社區居民開展自我治理的活動載體。通過，建立開放性的治理結構，使之成為多元力量參與社會治理的公共參與平臺。新型農村社區建設要求逐漸縮小與城市社區各方面的差距，尤其是基本服務的距離感，依據城鄉一體化發展理念，力求農村居民能享受到與城市社區居民等值公共服務，即實現公共服務的均等化。大部分地區合村并居后，在社區中心村建立一個綜合服務平臺，集合各種力量為為社區居民提供便捷化的管理與服務。當然，新型社區治理單元的構建，在實踐中，仍然面臨諸多問題，如人口規模過大，地域范圍過廣，服務能力不足等，都使賦予社區治理的功能難以得到有效發揮。
再次，設置基層治理單元，要遵循成本投入、資源配置最優化原則，以及考慮治理技術手段。在現代基層治理中，面對治理規模的廣闊化，國家所能投入的資源也是受限的，即使引導社會力量的參與，也面臨諸多困境。就相關統計數據來看，全國建制村的平均人口1985年為880人，2014年為1490人。如果把500人以下的村稱為微村，把500—1000的村稱為小村，把1000人以上的村稱為大、中村，那么到2014年，全國建制村占多數的仍然是微、小村（280136個），比大、中村（266563個）多13573個，占全國建制村總數的51.24%。由此可見，以建制村為載體實施公共管理及公共服務并不是最優選擇。在國家實施的農村新社區建設中，考慮地域相近和規模適度等，人口規模一般在3000-5000人，充分整合政府下派人員、村干部、社會工作者、志愿者等多方力量參與，打造諸如“1.3公里服務圈”、“1.5公里服務圈”、“1.7公里服務圈”，節省成本。當然，有學者提出治理單元超出村莊范疇會增加管理難度。管理與服務單元究竟應該如何設置，設置過大不利于提供服務及進行有效的管理，設置過小，增加成本投入，難以發揮規模效應及。另外，區域差異及人口不平衡，無法形成一個統一的標準。不過，在新中國成立之后，為便于農村管理的方面，在農村鄉鎮之下曾經設立過管理區（片區），作為連接鄉鎮政府與村莊的紐帶，在實施管理及政策落實中發揮過重要作用。管理區一般覆蓋三到五個村莊，人口2000-3000人之間，是一個較為適合的治理單元，另外，2002年公安部、民政部關于加強社區警務建設的意見的通知曾建議各地公安機關要根據社區規模大小、人口多少、治安狀況等因素，以一名民警負責管理實有3000人左右為基本標準，劃分民警責任區，這可以作為農村管理與服務的人口規模參考。改革開放后信息技術發展迅速，尤其是當下，信息通訊技術發展迅猛，技術手段廣泛應用在農村生產、生活和社會管理中，改善農村生產、生活、管理等。可以充分發揮信息技術在基層管理及服務中的作用，通過網絡平臺、信息終端、其他信息工具等管理手段，適度設置管理幅度與規模。
繼而，設置基層治理單元，應致力于提升基層社會自治能力，推動合作治理精神。現代社會治理，突出以人為本，保障公民的各項基本權利，放權社會，培育更多的社會力量，提升自我治理能力空間。現代基層治理單元的選擇，需要考慮基層政權建設和社會力量參與的影響因子。現代社會治理，僅僅依靠政府的治理能力是有限的，要提高基層社會的自我治理能力，以自治單元的多樣性培育社會力量，引導多元主體參與。與此同時，民主國家建設，也需要切實保障基層民眾的民主政治權利，賦予基層社會更加寬泛的自主、自治權利。現代社會治理，愈加重視法治，基于法制保障基礎上，民眾更加真切的參與基層單元內部的自治活動。2015年中央一號文件就明確指出，“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續搞好以社區為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式。”在地方實踐中，部分地區在村莊基礎上繼續下沉自治單元，實行“微自治”、“微格自治”，“注重村民小組，甚至更小單位的‘微自治’，是對于以往村民自治的超越式發展”。將問題解決在村組層面，在村組中經濟發展集中，個體都是共同居住單元內的本村人員，追求共同的利益需求。另外，有些地區實施自治“單元上移”，以新社區為治理單元，構建社區自治架構，提升自治能力。農民無法在家戶利益之外具有成本限制的公共領域可以在社區層面達成合作共識。總體上來看，“自治基本單元的特點是，大家彼此熟悉，相互聯系比較多，有凝聚力，有認同感，方便民主協商議事”。由于我國農村基層社會發展的不平衡性，即使經過近三十年的村民自治實踐，各地的自治實踐也呈現出高度的差異性。因此，作為社會性的自治單元，應該具有較大的靈活性，考慮民眾的公共參與能力、參與意識、組織能力、社會基礎、文化傳統、區域差異等多方面因素，鼓勵在樓棟、村組、自然村、行政村莊，新建立的社區等諸多區域單元內開展自治活動，體現自治的社會性質，使基層自治真正回歸社會，在民眾日常生活中找回自治。政府積極培育各種社會力量，引導各種社會力量參與社會自治，形成對基層社會的合作治理格局。自治單元的多元性，本身所反映出的是社會發展的活力與水平。
另外，設置基層治理單元，應以促進人性解放及人的自由全面發展為價值追求。馬克思認為人的本質應該是自由的，“自由是全部精神存在的類的本質”。自由發展及個體解放是人類社會的終極價值目標追求，人類社會不斷發展的過程，也是個體不斷沖破各種束縛，追求自由發展的過程。從現實來說，農民個體的自由體現在日常生產生活中，包括“政治自由、經濟自由、社會自由、精神自由多個層面”，農民自由的本質是人性的發展。在現代社會，人性發展及自由的實現，是由國家、社會共同來推動實現的。在愈加自由與民主的環境下，社會治理工作尤為重要。個體既是一個獨立體而存在于社會，在實現自由發展中又依賴于群體。個人需要尋求情感的歸屬，這種歸屬感小到歸屬于家庭、家族，大到歸屬到基層單位、社會、國家。各種組織單位，是將個體連接起來的重要載體，也是個體人性發展的重要場所。隨著農村社會治理的深入推進，農民逐步從原有的戶籍制度、產權制度等束縛中解放出來，實現個體解放，人性得到發展，并進一步融入到社會中，實現更大程度上的自由發展。在開放、包容的社會環境中，鄉村社會的封閉邊界逐步打破，個體的行為活動空間、認知空間等都在發生變化。在現代社會，基層治理單元的設置，應該促進個體發展。現實中，由個體自由發展所形成的各種組織、圈子，正是人的行為活動擴展的根本表現，也是形成的一種自我認同性治理單元。因此，從促進人性發展及人的自由全面發展角度形成的內生性、社會性治理單元，應該有其特殊性，它更多的是一種由人的社會關系拓展及外化所形成的活動單元，是促進個體自由發展和社會的融合重要載體，不需要與承擔其他功能的治理單元相吻合。
最后，設置基層治理單元，應符合農村經濟社會發展及傳統村落形態演進規律。以新型工業化、城鎮化、市場化、農業現代化、信息化為核心的現代化，對當代鄉村社會的沖擊是前所未有的。在外部沖擊下，鄉村經濟結構發生變革，傳統村落逐步解體，鄉村社會結構分化，同質性被打破，傳統鄉村文化受到重大沖擊。基層治理單元的設置，也必須考慮經濟社會發展狀況。現實中，有些業已形成的治理單元不僅承載著政治功能，是自治單元，也承載著經濟功能，是產權單元。在農業現代化及產權變革中，可以以集體產權為紐帶，構建以集體產權為基礎的不同層次的治理單元。與此同時，村落是中國社會最基本的內生性組織單元，是傳統文化的本真體現，在基層社會，所遺留下來的多種類型的村落，承擔著各種文化傳承功能，應該重視這些特殊功能單元的作用。如山東膠東的特色民居“海草房”，承載著代代漁民的記憶，進行修復保護。傳統村落需要多方力量共同保護和發展，發展經濟的過程中，守住我們中華民族的文明之根。另外，在各種力量的沖擊下，有些鄉村日益向現代城市社區方向發展，對這樣的鄉村社會，應設立相應的治理單元進行治理。從現實來看，農村區域性差異所呈現出的是文化的多樣性、經濟的多樣性、民眾生產生活方式的多樣性，社會基質也具有較大的差異，鄉村社會發展層次不一，基層治理單元的設置也必須充分考慮這方面的因素。
總之，在現代國家治理的新階段，基層治理承擔著政治、經濟、社會、文化等多種功能。基層治理單元具有多種性質，是政治單元，是公共管理單元，是公共服務單元，是經濟發展單元，是文化傳承單元，是社會自治單元，是社會交往及活動單元。從本質上來看，它是人的集合體的區域化、分割化與功能化。治理單元的多元化，本身體現著現代社會發展的活力與張力，開放性與包容性，正是人類社會發展的本質詮釋。
五、總結與反思
從整個人類歷史發展來看，治理單元是人類社會最基本活動和組織載體。只不過，在不同時期，它具有不同的外在形式。有最小的家戶，依血緣凝聚，作為基本治理單元和產權單元；甚至有小親族介于家戶和宗族之間，形成相對較小規模的，具有強認同感的較小單元；依據親緣、血緣及其他自然原因自然形成的自然村，人們彼此熟悉，利益相對趨同，成為熟人性的治理單元；隨著發展，依照地緣、人口等外部因素，由政府干預行政構建形成建制村，在人口、地域和經濟等方面有明確的邊界；當然，不能忽視農村以集市為中心呈放射狀形成的單元規模，出于日常生活的需要，成為跨邊界的貿易場所，也是文化傳播、交流溝通的場所。小親族、村組、行政村、社區、微格、網格自治等多種單元形式的存在，體現出治理單元的多樣性。農村基層治理單元，本質上是區域范圍內人的集合體，其核心是人。人的活動構成了治理單元內的各種事務。只不過，這些事務有些是能夠通過組織單元內的成員共同努力能夠解決的，有些是需要外部力量的支持才能夠得以解決的。另外，在有國家社會，任何一個基層組織單元，都受到國家的管理與控制，并被賦予各種功能或進行有意識的改造，并在內外力量的作用下向既定的方向發展。
從古至今，基層治理單元的變遷，不僅是時代發展的結果，也受多方面因素的影響。農村基層治理單元的設置，既要充分考慮治理成本和國家資源供給能力，設置符合階段發展的目標，同時，也要考量人口和地域規模，結合基層社會的文化氛圍和日常生活狀況。對于社會方面，要適應經濟發展，人的社會關系和活動領域的擴展，考量基層社會發育和自我治理能力。進行單元選擇時，需要放在歷史中進行審視，結合每個歷史時期的治理理念，選擇適合的模式。當然，單元來自于自生性和國家建構，也要回歸到農民日常生活。在日常活動中，如農村社會的集市，不僅是交易的場所，也是社會交往的場所、娛樂的場所、文化交流的場所。隨著人們活動領域的擴展，人們跨越村落邊界、鄉鎮邊界、縣域邊界，活動軌跡持續向外擴展，在現代信息技術手段的支持下，形成了更大的虛擬社區。基于交往、經濟交換、利益聯系，活動擴展，以及國家賦予的治理目標，基層治理單元的選擇，不可能形成絕對統一的模式。
當然，現代治理單元的選擇，也不是沒有規律可循。現代國家治理日益走向民主化、法治化、科學化，合作化、開放性與包容性，更加促進人的全面自由發展。基層治理單元承擔著便捷管理、有效公共服務、促進人的發展、維持政局穩定、強化政權建設等多方面任務。各種任務性質不一樣，運行機理不同，無法通過一個或一類單元來實現。在單元設置中，行政管理功能會壓縮自治功能，如行政管理單元突出效率，規模甚至達幾千個人，這樣大的規模就不適合作為自治單元。在自治單元中，任何人應該是彼此熟悉，共同參與，有效自治。因此，如果以一個單元來實現多種功能，會存在矛盾與沖突。各種單元有時候也無法實現融合，經濟單元可能無法和行政管理單元融合，行政管理單元也很難和自治單元融合，等等。另外，人的活動及社會交往單元是基于人的活動的擴展所形成的，也必然不能進行強行的人為設置。由此，基層治理單元設置，還必須結合賦予單元的功能及性質。從國家層面來看，政治治理單元、管理及服務單元的建構，可以綜合考慮人口、地域、資源、成本等因素，進行統一設定，而體現社會自我治理及經濟發展等功能的單元，更應該注重其內在發展規律，體現其自然性、內生性及引導性。人是治理單元的核心，治理單元的設立目標是服務于人，而人是社會實踐性動物，這就決定了，治理單元不可能是一成不變的，應該是多樣的、差異的，這也正反映出人的社會屬性。
原載于：《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2018年第2期，第31-42頁
作者系曲阜師范大學政治與公共管理學院副教授，香港城市大學訪問學者
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
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