——以鎮安縣“三帶四聯”模式為例
摘要：貧困治理是實現現代化、全面建成小康社會的重要內容, 也是社會主義的本質要求。在當前貧困治理背景下, 選擇符合自身需求的脫貧攻堅有效實現路徑極其重要。基于陜西省商洛市鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅模式的調查研究, 分析其形成動因、實施機制和制約因素, 探討“三帶四聯”模式的經驗啟示及可移植性, 對建立可復制、可推廣的脫貧攻堅有效機制有著重要的現實意義。“三帶四聯”模式是對欠缺發展能力的貧困群眾, 依靠重點龍頭企業、致富能人帶動, 貧困戶與“帶動主體”通過聯業、聯產、聯股、聯營的方式結成利益共同體, 實現“大戶帶小戶”及“致富一戶, 帶動一片”的聯動扶貧發展模式。研究發現, “三帶四聯”脫貧攻堅模式實質上是一種貧困治理模式, 能夠激活資源要素, 解決扶貧載體和扶貧過程中的聯結機制問題, 可實現貧困戶增收, 實現收益的多元化。
一、緒論
(一) 研究背景、目的及意義
1. 研究背景
貧困治理是全面建成小康社會的緊迫課題, 也是現代化進程中政府的一項重要職能。從世界范圍來看, 目前貧困人口大部分集中在發展中國家。而作為最大的發展中國家, 中國貧困人口主要集中分布在交通不便、欠發達的中西部地區[1]。我國政府長期把貧困治理作為政府的工作重點, 歷經30年的扶貧開發, 貧困人口已經大大減少, 貧困地區的經濟發展水平得到提高, 基礎設施得到改善, 扶貧取得顯著成效。然而, 隨著生產力水平提高與全球經濟一體化, 貧困不僅沒有消除, 而且在一定程度上擴大了社會貧富差距, 貧困問題更加嚴重[2]。
新時代我國政府對中西部經濟欠發達地區提出了更高的要求。秦巴山集中連片特困地區是我國確定的11個集中連片特困地區之一, 是當前我國扶貧開發的主戰場。陜西省商洛市鎮安縣位于秦嶺的南部, 是秦巴山集中連片特困重點區域, 有“九山半水半分田”之稱, 是陜西省脫貧攻堅的主戰場之一。選擇脫貧攻堅有效實現路徑, 探索可復制的精準扶貧經驗, 建立可推廣的扶貧工作機制, 盡早實現脫貧致富, 成為政府的當務之急。
2. 研究目的及意義
在當前大力推進精準扶貧、精準脫貧的背景下, 如何選擇符合自身條件的脫貧攻堅有效實現路徑, 是擺在我國專家學者及政府面前的一個突出難題[3]。各地不斷摸索符合地方需求的脫貧攻堅模式, 鎮安縣也不例外。經過多年努力, 鎮安縣逐步探索出了一條可復制可推廣的有效實現路徑, 即“三帶四聯”模式。以鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅模式為例展開研究, 有助于豐富精準扶貧的研究領域。鎮安縣在發展過程中所遇到的問題是當前精準脫貧工作中的共性問題, 有一定代表性, 對其他地區的扶貧工作有較大的借鑒意義。針對鎮安縣處于秦巴山集中連片特困地區中間地帶的實際情況, 探索符合當地實際的脫貧攻堅有效實現路徑的必要性顯而易見。
(二) 國內外研究進展
1. 國外研究進展
國外對于貧困問題的研究遠早于國內。早在18世紀, 美國經濟學家馬爾薩斯就在其代表作《人口原則》中提出, 致貧的成因在貧困者自己身上。馬克思恩格斯對馬爾薩斯的貧困理論進行了批判, 指出解決貧困問題的辦法是“剝奪者被剝奪”。20世紀50年代, 諾貝爾經濟學獎獲得者岡納·繆爾達爾提出了“循環累積因果關系”理論, 認為解決貧困問題的途徑在于較高的收入, 一方面要利用政府職權, 改革土地關系, 均等收入水平;另一方面要增加公眾的儲蓄收入, 提高社會勞動生產率。之后, 阿瑪蒂亞的權利貧困理論提出, 在減貧工作中應鼓勵市場機制的引入, 讓更多的小農生產者投身到市場中去, 實現自主減貧[4]。
研究文獻表明, 19世紀以來, 西方經濟學界普遍認為, 多數發展中國家之所以出現貧困惡性循環現象和陷入低水平均衡陷阱, 其主要原因是資源、資本匱乏。美國哥倫比亞大學教授納克斯的貧困惡性循環理論、納爾遜的低水平均衡陷阱理論、羅森斯坦的“大推進理論”, 均持此種觀點。
在扶貧策略層面上, 國外經濟學家也進行過很多的探索, 在如何提高貧困者本身的致富能力上, 他們認為應增加公共投資和政府干預。
在可持續性生計研究領域, 國外學者提出了生計、可持續生計理論以及可持續生計分析框架等基礎性理論。國際援助組織如英國國際發展署 (DFID) 和世界銀行 (World Bank) 等機構針對發展中國家的貧困與發展問題進行了深入研究。隨著對可持續生計理論研究的深入和在解決貧困過程中應用實踐經驗的增加, 國際上出現了可持續性生計分析框架[5]。
2. 國內研究進展
目前我國貧困人口主要集中分布在交通不便、欠發達的中西部地區, 集中連片特困地區貧困現象更加嚴重。如何讓這些集中連片特困地區盡快擺脫貧困, 是非常緊迫和重要的[6]。與此同時, 政府對集中連片特困地區貧困治理的重視程度不斷加深, 針對這些集中連片特困地區的貧困與反貧困的研究成果層出不窮, 研究理論越來越豐富[7][8]。
一是關于扶貧制度的特點和扶貧的現實需求等方面的研究[9]。劉筱紅等學者 (2013) 認為, 在當前脫貧攻堅的新時期, 對集中連片特困地區的扶貧治理, 必須改變已有扶貧方式形成的慣性, 改變扶貧理念與政策措施, 以適應貧困地區貧困治理的新情況[10]。二是關于連片特困地區精準扶貧狀況的實證研究[11]。如李俊杰等學者對烏蒙山區的調查、對貧困的評估、對政府責任的分析以及對精準扶貧制度的研究[12][13]。周良民 (2014) 則探討了精準扶貧開發的丹鳳樣本[14]。三是關于精準扶貧理論建構與闡釋的研究。代表性的理論有:知識扶貧、雨露計劃、移民搬遷、金融扶貧、智力扶貧等模型或形式。但更多的研究成果是探討精準扶貧的必要性、存在的問題以及對策建議等。四是關于連片特困地區精準扶貧的個案研究。有的學者研究了秦巴山連片特困地區的貧困治理[15], 有的探討了精準扶貧工作的價值, 有的對個別縣的做法進行了初步的歸納, 但更多的屬于工作總結之類的。五是關于精準扶貧經驗的研究。如徐山林在《秦巴山區扶貧工作的基本經驗》中對扶貧基本經驗進行了探討。有學者和記者探討了被稱之為精準扶貧的“廣元實踐”, 也有扶貧研究者認為扶貧開發要堅持一村一策、一戶一法的方法[16]。北大教授厲以寧認為, 貧困地區要擺脫貧困, 首先要正確認識本地區的潛在優勢, 然后使貧困地區的區位優勢更好地轉化為實際優勢, 脫貧的有效路徑是加快基礎設施建設、重視發展教育、營造良好的創業環境、規范及引導扶貧資金的投入使用。張建斌基于人力資本視角, 提出通過加強教育、提高培訓、增加財政支出和破除戶籍制度限制等途徑推動農村貧困地區的治理[17]。顏有晶認為, 應通過地方引導來推動地方產業化扶貧的途徑:堅持產業招商扶持龍頭企業發展, 確保企業與貧困農戶有效對接;推進扶貧企業發展, 搭建溝通服務橋梁;創新地方政府的管理理念和方式, 優化扶貧開發的社會環境;改善扶貧產業發展的基礎設施[18]。閆東東、付華從政府扶貧部門和龍頭企業兩者的視角, 探索了政府扶貧的力度與龍頭企業是否存在內在聯系, 并提出了相應的對策與建議。
3. 研究評述
雖然國外對貧困治理的相關研究早于國內, 然而, 國外的研究主要側重于理論分析, 對具體實踐中的政策指導意義還存在不足。盡管如此, 國際上具有代表性的貧困治理理論, 對中國西部貧困地區的研究仍然具有一定的理論借鑒意義和價值。
國內有關脫貧攻堅有效實現路徑的研究已在很多領域展開, 但對于這個問題的關注度還有待進一步提高。已有研究文獻較多探討的是扶貧治理的背景和意義、制約因素及對策建議等, 有關脫貧攻堅有效實現形式的研究相對較少且多局限于某一個方面, 如移民搬遷、產業發展、知識扶貧、金融扶貧等, 對于兼顧扶貧、就業、經濟發展等還存在不足。本文將以商洛市鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅模式為個案, 較為系統地探討脫貧攻堅的有效實現路徑, 彰顯脫貧攻堅的研究價值和意義。
(三) 研究內容與研究方法
1. 研究內容
以研究貧困治理背景下脫貧攻堅有效實現路徑為核心, 以鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅模式為例, 綜合分析“三帶四聯”模式的背景及意義, 綜述國內外有關扶貧的研究現狀, 介紹“三帶四聯”脫貧攻堅模式的內涵, 綜合分析其形成動因, 分析“三帶四聯”脫貧攻堅模式的實施機制、成效分析和制約因素, 結合脫貧攻堅有效實現路徑“三帶四聯”模式的經驗啟示, 探討貧困治理背景下“三帶四聯”脫貧攻堅模式的可復制性及可推廣性。
(1) 探討“三帶四聯”脫貧攻堅模式的內在機理。通過實地調查和查閱相關資料, 運用多學科知識和多維度視角對扶貧中存在的問題及產生的根源進行探索。
(2) 全面分析“三帶四聯”脫貧攻堅模式的實施狀況。主要側重于扶貧地區的各項扶貧措施對扶貧對象的效用以及存在的主要制約因素, 力求對扶貧的現況做出更為全面的評價。
(3) 探討“三帶四聯”脫貧攻堅政策的執行狀況。包括已有扶貧方式存在的問題、制度設計與社會基礎的銜接問題、制度安排的可行性與可操作性問題、政策安排的針對性和前瞻性問題, 進而對鎮安縣脫貧攻堅模式進行科學評估和設計。
(4) 研究“三帶四聯”脫貧攻堅模式中減貧對象的生產與生存狀況, 同時進行比較分析, 為完善扶貧政策中的群眾參與機制、有效路徑等提供建議。
2. 研究方法
(1) 半結構式訪談與問卷調查相結合。設計符合鎮安縣實際情況的訪談提綱, 對訪談對象進行內容詢問, 把握訪談重點進行交流。訪談對象包括扶貧部門、扶貧企業、貧困群眾。初步設計提綱之后, 征得訪談對象同意并進行交流, 談話中進行提問、捕捉關鍵信息, 根據不同情況調整問題順序, 訪談結束后整理記錄, 了解商洛市鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅的現狀。本次問卷調查共發放170份問卷, 有效回收167份, 有效問卷率為98.23%。
(2) 文獻資料法。利用圖書館豐富的圖書資源, 整理國內外專家學者關于貧困治理背景下脫貧攻堅有效實現路徑的研究現狀, 初步形成理論基礎。結合研究路徑和具體要求, 搜集已有文獻并對其進行深入分析, 從中提取有用的理論、觀點和方法, 以指導調查和研究工作。
(3) 典型案例分析法。尋找鎮安縣脫貧攻堅做得好的案例, 汲取其中好的做法, 探索其運行模式及運作機制, 尋找其成功發展的原因, 綜合調查地的實際情況, 提出意見和建議。
二、“三帶四聯”脫貧攻堅模式的內涵和形成動因
(一) “三帶四聯”脫貧攻堅模式的內涵
“三帶四聯”脫貧攻堅模式是鎮安縣在新時期脫貧攻堅過程中探索出來的符合自身實際的一條扶貧道路, 是指在政府統籌領導下, 開展扶貧治理工作, 實施大戶帶、企業帶、“三社”帶和聯產、聯業、聯股、聯營的一種貧困治理模式。
1.“三帶”機制
“三帶”是指大戶帶動、企業帶動、“三社”帶動, 具體表現在:
大戶帶:發揮產業大戶的示范和帶動作用。支持農村的產業致富能人帶動貧困農戶, 實現貧困戶增收脫貧。
企業帶:發揮龍頭企業的引領和帶動作用。選擇具有一定市場競爭優勢的重點企業, 引導企業和貧困群眾緊密聯結起來, 企業提供就業途徑, 解決貧困群眾的就業問題;貧困群眾根據企業的訂單要求發展產業, 實現增收脫貧。
“三社”帶:發揮農村專業合作社、供銷合作社、農村信用社“三社”的帶動作用, 實現貧困群眾脫貧致富。供銷合作社發揮組織載體的優勢, 將貧困群眾、市場和企業三者的利益結合起來;農村專業合作社能夠提高貧困群眾的組織化程度, 改變貧困群眾過去單兵作戰的劣勢, 增強其抵御市場風險的能力;農村信用社可以大大降低貧困群眾申請金融信貸的門檻, 改變以往貧困群眾貸款貴、貸款難的現象, 創新金融扶貧新模式。
2.“四聯”機制
“四聯”指聯產、聯業、聯股、聯營, 具體表現在:
聯產:即盤活資源要素, 把農村貧困群眾的房屋、土地和林地等資源要素盤活, 鼓勵和支持貧困群眾通過入股的形式, 把這些資源要素交給龍頭企業、農村合作社等較為專業的市場主體運營, 實現資源變資本、農戶變股東的轉變, 讓貧困群眾真切地獲得“三帶四聯”的改革紅利, 實現增收脫貧。
聯業:將企業運作經營和貧困戶具體生產聯結起來。在產業經營的產品鏈上, 根據固定的企業標準, 企業有義務向貧困群眾提供技術層面的指導, 讓貧困群眾實際參與產品鏈條的具體生產過程, 企業負責產品的托底收購、統銷統售, 使貧困群眾承擔的經濟風險大大下降, 解決其后顧之憂, 從而實現貧困群眾的脫貧致富。
聯股:整合量化財政資金, 轉化成股權。把政府部門的“三農”資金、產業資金、教育扶貧資金等統籌規劃, 通過政府帶動、企業和貧困戶參加的形式, 將其統籌安排到具體的企業生產經營活動中, 轉變為村集體和貧困戶的股權并獲得收益, 實現貧困戶的增收和脫貧致富。
聯營:聯營的對象是城鎮的貧困戶。在政府的支持引導下, 一方面通過交通設施等公益項目的建設, 吸收城鎮貧困群眾參股, 取得經營性財產收入;另一方面鼓勵引導當地企業按相應的比例提供公益崗位, 招收貧困群眾, 增加就業崗位, 從源頭上解決貧困群眾的就業問題, 增加貧困群眾的薪資收入, 實現貧困戶的穩定增收。
3.“三帶四聯”模式的實質
鎮安縣實施的“三帶四聯”脫貧攻堅模式實質上是一種貧困治理模式。“三帶”解決了扶貧載體問題, “四聯”解決了扶貧過程中的聯結機制問題。該模式著眼于貧困戶增收, 把貧困戶牢牢地捆綁在產業鏈上, 把產業鏈牢牢地捆綁在專業合作社、供銷合作社、農村信用社等經濟組織上, 讓貧困戶的土地和林地等資源要素通過流轉獲得租金, 貧困群眾在工廠就業獲得薪金, 從事訂單生產獲得資金, 拓寬收益渠道, 實現收益的多元化。
(二) “三帶四聯”脫貧攻堅模式的形成動因
1. 惡劣的自然條件
區域性的自然地理特點是鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅模式的形成動因之一。鎮安縣位于秦巴集中連片特困山區, 土地貧瘠, 傳統的耕作方式落后, 產量低, 效益差, 貧困山區耕地少, 九山半水半分田, 一方水土實難養活一方人。
鎮安縣下轄25個鄉鎮, 土地面積3487.39平方千米, 總人口29.71萬人, 2014年貧困人口高達5.77萬。縣域內2/3以上的地區是山地和丘陵, 交通不便, 地形地貌復雜, 山體穩定性脆弱, 大部分地區山高坡陡, 易發生山洪、滑坡、泥石流等各類次生災害, 屬地質災害高發區。土地貧瘠, 耕作方式落后, 增收困難。貧困山區耕地少, 旱澇保收的耕地更少, 境內主要以松軟易滑的巖石為主, 具有非常脆弱的地質環境特征, 強暴雨造成的泥石流、崩塌、滑坡, 導致嚴重的水土流失。農業基礎設施薄弱, 抗御自然災害的能力差, 一遇到下大雨, 滑坡、塌方的現象時有發生, 抗災能力弱的農戶往往就此因災致貧。鎮安縣人口密度也較高, 縣城尤為明顯, 超出了當地的人口承載力。
2. 落后的社會經濟狀況
經濟因素是鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅模式形成的根本動因。鎮安縣處于秦巴山集中連片特困地區的范疇, 屬于國家級貧困縣, 2011-2016年間, 全縣貧困人口由10.35萬減少至4.32萬, 貧困發生率明顯下降。目前所剩貧困人口屬“貧中之貧、困中之困”。
除了深受各類災害威脅外, 鎮安縣還具有“深度貧困”的特點, 這也是鎮安縣實施“三帶四聯”脫貧攻堅模式的重要成因。按照新的扶貧標準線, 鎮安縣目前還有貧困人口4.32萬, 部分人生活在深山區。近年來鎮安縣的農民人均純收入低于全省其他縣, 生產總值、財政總收入也遠遠低于其他地區。
3. 傾斜的政策支持
政策因素是鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅模式形成的重要因素。在國家新一輪扶貧開發中, 鎮安縣屬于國家扶貧開發的重點區域。隨著《秦巴片區區域發展與脫貧攻堅規劃2011-2020》的制定實施, 鎮安縣成為秦巴山區扶貧工作的一個主戰場。加強對該地區脫貧攻堅發展問題進行研究, 已成為了各級政府的當務之急。
鎮安縣受歷史、社會、經濟、自然等多種條件的制約, 無論是城鎮化水平還是新農村建設進程都相對滯后。在產業發展結構、經濟社會及城鄉人口構成上還存在明顯的不足, 致使公共基礎設施薄弱, 山區民眾生產生活條件比較落后。穩定實現貧困人口不愁吃穿, 保障他們的基本醫療教育, 特別是使貧困山區農民人均純收入的增幅不低于全省的平均水平, 任務還十分艱巨。
穩定持續增收是擺脫貧困的治本之策。只有堅持把脫貧攻堅作為政府工作的重中之重, 緊扣區域實際情況, 積極主動作為, 以發展產業為主線, 以增收為核心, 采用“三帶四聯”脫貧攻堅新模式, 才能切實解決鎮安縣的貧困問題。
4. 政府的主動作為
政府積極主動作為是鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅模式的推動因素。當地政府經過長時間的調研后認為, 打贏脫貧攻堅戰, 需要破解當下的“五難”問題:一是弱勢群眾缺乏收入來源脫貧難;二是農戶生產抵御市場風險難;三是農戶缺乏資金平臺籌資難;四是穩定持續有效增收難;五是主體發揮帶動農戶增收作用難。
近年來, 當地政府立足地區實際, 提出要想從根本上解決以上難題, 必須以超前的思維、超常規的措施, 激活農村資源要素, 把工作重心轉移到穩定持續的增收問題上來。在前期統一思想的基礎上, 鎮安縣緊扣域情實際, 充分發揮地方的區位優勢, 借鑒其他地區脫貧攻堅工作方法, 創新扶貧理念與方法, 以貧困戶的增收為核心, 以貧困群眾穩定脫貧為目的, 以“先干快干一批、示范帶動一批、全面鋪開一批”為實施方略, 彌補現有扶貧方式的不足, 逐步探索出了可復制的精準扶貧經驗與脫貧攻堅的有效實現路徑, 促進了當地脫貧攻堅工作的開展。
三、“三帶四聯”脫貧攻堅模式的實施機制、成效分析和制約因素
(一) 實施機制
1. 精準思維
鎮安縣著力解決目前存在的貧困戶“單兵作戰”困境。政府積極探索, 創新扶貧理念, 實施扶貧“三帶四聯”工作模式, 按照“先干快干一批、示范帶動一批、全面鋪開一批”的工作步驟, 在東中西4個鄉鎮、23個村和9家企業進行“三帶四聯”的前期試點, 由23名縣級領導干部聯結幫扶, 并發布脫貧攻堅的具體實施方略。以貧困村為主戰場, 以貧困戶為對象, 識別了87個貧困村, 貧困群眾20421戶57645人。成立了2600萬元產業資金, 推動實施鄉鎮干部包抓貧困村100個、扶持貧困戶1萬戶的“千百萬產業”機制, 實現了縣有指揮部、鎮有指揮所、村有工作隊, 脫貧攻堅取得重大成果。
2.“三帶四聯”
即前文所述的大戶帶動、企業帶動、“三社”帶動, 聯產、聯業、聯股、聯營。通過“三帶四聯”, 鎮安縣較好地破解了脫貧攻堅工作中的就業難、貸款難、組織難、資源要素運用難等問題, 實現了貧困戶的穩定增收。
3. 多措并舉
鎮安縣多措并舉推進“三帶四聯”脫貧攻堅模式。強化落實是“三帶四聯”取得實效的關鍵所在。鎮安縣在23個村和9家龍頭企業先期試點積累了經驗的基礎上, 著力開展了以下工作:
一是堅持精準摸底分類。針對“扶持誰”, 對所有貧困群眾實施精準摸底分類, 精準地掌握了貧困群眾的土地、房屋等資源要素、特色產業發展和收入情況, 按照不同的貧困程度和發展狀況, 將縣內的貧困群眾分為自主發展型、“三帶四聯”型和社會兜底型, 奠定了扶貧工作的基礎。
二是堅持精準帶動主體。針對“誰來扶”, 扶貧部門選擇了58家重點企業及37個農村專業合作社, 支持引導貧困群眾增產增收, 基本確定了以專業大戶和村集體作為投資主體, 吸收貧困群眾資金, 在23個試點村建立產業發展公司。
三是堅持精準聯結方式。針對“精準扶”, 對“三帶四聯”型貧困群眾, 按照企業、合作社自主聯結貧困群眾, 貧困群眾自主選擇企業合作社的“準則”, 提高聯結的精準性, 提高“三帶四聯”模式貧困群眾的覆蓋范圍。
四是堅持精準籌措資金。針對“對癥扶”, 統籌扶貧專項資金1.5億元, 成立扶貧貸款專項儲備金7000萬元, 支持引導當地的農村商業銀行依據一定的比例籌集貸款7.4億元。2017年5月前, 全縣扶貧專項貸款資金11.36億元, 其中, 企業貸款資金8.24億元, 個人貸款資金4.31億元。每個貧困群眾的貸款限額可達10萬元, 農村專業合作社的貸款限額可達50萬元, 重點企業貸款限額可達500萬元。
五是堅持精準收益分配。針對“怎么扶”, 鼓勵支持引導重點企業及專業合作社根據貧困群眾的入股比例, 按照8%-10%的比例, 每季度向貧困群眾發放收益, 并對各個貧困村按照50萬元的限額進行信貸扶貧的股份收益分紅。
(二) 成效分析
鎮安縣推行的“三帶四聯”辦法成效顯著, 其中, “三帶”幫扶群眾農家樂96戶, 扶持飲食服務行業150戶, 鼓勵支持家庭農產品作坊60戶, 開展農產品加工, 幫扶針織行業人員500人, 解決了貧困群眾的就業問題, 實現了增收脫貧;“四聯”通過把農村貧困群眾的房屋、土地和林地等資源要素盤活, 讓貧困群眾真切地獲得了改革紅利, 實現了增收脫貧。鎮安縣豐收村是陜西省旅游扶貧的重點示范村, 憑借塔云山景區的特殊地理位置, 開展農村旅游, 形成農家賓館約35家, 累計接待外地觀光游客6萬余人, 收入達600余萬元, 帶動了全村50余戶200多人增收致富。
鎮安縣推行的“三帶四聯”脫貧攻堅模式, 拓寬了貧困戶的收益渠道, 實現了收益的多元化, 在一定程度上解決了貧困群眾的就業難題。如針對云蓋寺古街道, 形成特色農產品店鋪60個, 農村電子商務中心32個, 解決了1340戶貧困群眾的就業問題。
(三) 制約因素
分結構性制約與非結構性制約兩類。結構性制約主要是指客觀因素而不是主觀因素對一項公共政策執行所產生的影響;非結構性制約主要是指政策實施過程中產生的若干主觀因素所形成的影響。
1. 結構性制約
環境承載力有限。隨著經濟社會的快速發展, 人們對自然界的開發也不斷加強, 使得人與自然之間的矛盾加劇, 環境資源問題也越來越凸顯, 在一定程度上對經濟社會的發展產生了制約。鎮安縣地處秦巴山區, 生態環境相對脆弱, 隨著西部大開發進程的不斷推進, 鎮安縣的經濟得到了較快的發展, 但同時也帶來了一些環境資源問題。
產業發展緩慢。產業基礎薄弱是制約鎮安縣實現脫貧致富的重要因素。由于特殊的區域地理環境和發展過程中定位的影響, 使得鎮安縣在發展產業上面臨嚴峻的挑戰。依照《全國主體功能區規劃》的有關規定, 鎮安縣屬于國家認定的限制開發區域 (即重點生態功能區) 和禁止開發區域。2013年, 陜西省政府出臺《陜西省主體功能區規劃》, 把鎮安縣列為限制開發區域, 對生態環境提出了高要求。
2. 非結構性制約
資金困境凸顯。一方面, 資金投入難以滿足現實的需求, 扶貧項目資金存在多頭投入的問題, 缺乏統籌規劃, 扶貧資金整合度不高。個別扶貧項目針對性不強、精準度較低, 難以發揮整體效益。另一方面, 貧困群眾缺乏籌資平臺, 難以實現貧困戶脫貧全覆蓋。受到農村商業銀行信貸政策的限制, 龍頭企業、合作社、貧困群眾存在貸款難的問題, 資金撥付不及時, 個別項目開發進度緩慢, 造成扶貧資金滯留, 影響了扶貧資金效益的發揮。另外, 雖然社會資本有助于提升扶貧效率[19], 但尚未形成有效的進入渠道和方式。
聯結方式不順暢。在貧困群眾脫貧致富、企業產業發展問題上, 存在資源配置不合理現象。沒有很好地貫徹貧困戶自愿選擇企業合作社、企業合作社自愿選擇貧困戶的“雙向選擇”原則, 沒有調動貧困群眾、專業合作社、重點企業三者的積極性, 貧困戶主動參與意識不強, 信貸扶貧資金投入效益較低, 專業合作社和龍頭企業等經營主體難以發揮促進貧困戶增收脫貧的作用。
扶貧企業認定銜接不到位。企業認定是推動“三帶四聯”模式的重要一步。鎮安縣設立的“三帶四聯”企業認定辦公室, 在實際操作過程中存在企業認定效率偏低、把關不嚴的問題。應根據《鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅實施細則》《鎮安縣“三帶四聯”扶貧企業認定辦法 (試行) 》的認定條件和認定程序, 對“三帶四聯”企業進行考察、認定、公示, 著力解決扶貧企業認定銜接不到位、監管不嚴、運行不規范的問題。
四、“三帶四聯”脫貧攻堅模式的經驗啟示
(一) 創新精準思維, 提高脫貧實效
一是堅持精準摸底分類, 解決“扶持誰”問題。二是堅持精準帶動主體, 解決“誰來扶”問題。三是堅持精準聯結方式, 解決“精準扶”問題。四是堅持精準籌措資金, 解決“對癥扶”問題。五是堅持精準收益分配, 解決“怎么扶”問題。
(二) 開展帶扶送建, 強化幫扶基礎
對無脫貧意識、無勞動能力、無生產技術的“三無”貧困群眾, 實施“帶”的辦法, 實行重點企業帶動和資金幫扶相結合的方式, 使貧困群眾通過土地租金、股金分紅, 走上脫貧大道。對有脫貧意識但缺乏資金、缺乏信心、產業發展不明確的貧困群眾, 采取送政策的辦法, 利用企業、大戶、三社帶動實施幫扶。對有發展動力但缺乏資金的貧困群眾, 提供技術指導和資金支持, 幫助他們發展產業。在“建”上下功夫, 建立脫貧工作信息機制, 將貧困群眾的家庭觀信息、脫貧路徑、產業項目、幫扶情況上傳到網絡共享, 將扶貧信息精準呈現, 動態展現貧困群眾脫貧情況和干部包扶情況。
(三) 主導產業脫貧, 深挖貧困窮根
實施易地搬遷挪窮窩和產業扶貧拔窮根兩大工程, 緊緊抓住產業脫貧, 集中優勢力量, 久久為功, 使貧困群眾持續增收, 有效解決部分貧困群眾的增收脫貧問題和發展產業短期沒有收益的問題。“十一五”“十二五”期間, 鎮安縣移民搬遷24286戶95860人, 已完成移民搬遷任務1.3萬戶4.6萬人, 其中搬遷貧困戶7000多戶2.6余萬人。在易地搬遷挪窮窩的搬遷點規劃建設6個產業園, 重點發展產業, 破解易地搬遷群眾的就業難問題, 確保貧困戶搬得出、穩得住、能致富。在政府的支持引導下, 推行旅游服務、生態養殖、立體農業, 統籌當地資源, 全力打造以木王鎮為主體的種植產業帶、以云鎮為主體的旅游服務帶、以西口鎮為主體的生態養殖帶、以高峰鎮為主體的立體農業帶, 以產業帶動貧困群眾脫貧致富。
(四) 健全優化機制, 完善制度保障
鎮安縣緊扣縣域實際情況, 打破以往扶貧思維定勢, 借鑒外地先進脫貧經驗, 健全推進扶貧工作的六大機制, 即領導包抓機制、干部包扶機制、政策保障機制、資金保障機制、第三方評估機制、考核保障機制, 有效調動了政府、企業、貧困戶的積極性, 找準了破解重點難點問題的切入點和突破口, 保障了“三帶四聯”脫貧攻堅過程中各項措施的落實, 在實踐中積累了寶貴經驗, 為鎮安縣全力推進精準扶貧工作提供了制度保障, 具有較強的針對性、操作性和借鑒性。
五、結論與展望
(一) 結論
聚焦于脫貧攻堅有效實現路徑這一重要課題, 本文針對鎮安縣“三帶四聯”脫貧攻堅模式展開研究, 具有重要的現實意義。
在當前貧困治理背景下, 鎮安縣推行的“三帶四聯”脫貧攻堅模式是新時期推進脫貧工作的有效實現路徑, 可成為貧困地區擺脫貧困的經驗借鑒。“三帶四聯”脫貧攻堅模式不僅解決了扶貧載體問題, 而且解決了扶貧過程中貧困戶與企業利益的聯結機制問題。著眼于貧困戶增收, 貧困群眾與產業鏈相結合, 產業鏈與專業合作社、供銷合作社、農村信用社等經濟組織相結合, 使貧困群眾的耕地和林地等資源要素通過流轉的形式獲得租金收入、生產基地就業獲得薪金收入、整合量化財政資金獲得股金收入、從事訂單生產獲得定金收入、完善服務設施活動獲得酬金收入, 拓寬了收益渠道, 實現了收益的多元化, 為欠發達山區加快減貧步伐奠定了堅實的經濟基礎。
“三帶四聯”脫貧攻堅模式可成為山區擺脫貧困的“治本之策”。由于資源環境承載力較弱, 基礎設施薄弱, 以往的扶貧方法大都針對某個方面, 難以真正取得成效。事實證明, 只有在措施落實上下功夫, 在管理方式上轉思維, 通過產業主導挖窮根、易地搬遷優環境, 才能更好地擺脫貧困[20]。
(二) 未來展望
近年來, 隨著《中國農村扶貧開發綱要 (2011-2020年) 》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》等文件的出臺, 國家層面對于貧困地區的重視程度不斷加深。但集中連片特困地區發展不均衡的問題仍然存在, 貧困問題并沒有從根本上得到解決, 貧困地區群眾的生活依然十分艱難[21]。當前全面建成小康社會, 最繁重、最艱巨的任務仍然是在農村地區, 特別是農村的貧困地區。在現階段, 當務之急是加快推進中西部貧困地區的經濟發展, 拉近與東部發達地區的差距。
在大力推進精準扶貧、精準脫貧的社會背景下, 解決集中連片特困地區精準脫貧工作中的共性問題, 有一定的現實意義。“三帶四聯”脫貧攻堅模式的開展不僅惠及了陜南貧困群眾, 也為全國山區推進脫貧攻堅工作創造了可借鑒、可復制、可推廣的經驗。
貧困治理是人類社會發展的永恒主題。限于水平和能力, 本研究還存在一定的不足, 對有效實現路徑的探索只能算是一個初步的呈現, 未來有待繼續完善, 尤其是要從更廣闊的視野、長時間發展的眼光、研究方法的改進以及探索交叉學科的研究等方面進一步努力。
中國鄉村發現網轉自：地方治理研究2018年01期
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