摘要：本文基于馬克思主義公有制理論、產(chǎn)權(quán)理論和地租理論對在堅持集體所有制原則下開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行了肯定。但是,當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在著強行政色彩、弱市場因素等共性問題,阻礙了農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)。為了解決以上問題,受埃莉諾·奧斯特羅姆“改良集體行動”理論的啟發(fā),本文設(shè)想在中國農(nóng)村土地確權(quán)后設(shè)立“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”,以促進農(nóng)村土地實現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。
一、引言
土地是人類賴以生存的衣食之源,由于數(shù)量有限,人地矛盾自古以來備受世界各國政府關(guān)注。中國作為農(nóng)業(yè)大國,歷史上就有“井田制”“租佃制”“均田制”等具有時代意義的土地制度。新中國成立以后,政府非常重視農(nóng)村土地制度對政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧的作用,并在不同的經(jīng)濟社會背景下推行了不同的土地制度改革。例如,1950~1952年,基于解放區(qū)農(nóng)民迫切要求獲得土地、徹底廢除封建土地私有制的社會背景,實施了土地改革運動,建立了農(nóng)民土地所有制;1953~1956年,基于當時中國正處于由新民主主義到社會主義過渡的特殊歷史階段,推動農(nóng)業(yè)合作化運動,建立了農(nóng)村土地集體所有制;1978年以來,基于在中國社會主義公有制下調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性及發(fā)展市場經(jīng)濟的需要,建立了家庭承包經(jīng)營制。這些土地制度改革在當時不僅解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,也極大地推動了社會進步。
經(jīng)過新中國建國以來的多次土地制度改革,集體所有制下的家庭承包經(jīng)營制成為農(nóng)村的一項基本經(jīng)濟制度。家庭承包經(jīng)營制將中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)劃分為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán),其中,所有權(quán)仍歸集體,經(jīng)營權(quán)則由集體經(jīng)濟組織按戶籍人口數(shù)平均分配給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民。集體經(jīng)濟組織負責(zé)監(jiān)督土地承包合同的履行,公共設(shè)施的統(tǒng)一安排、使用和調(diào)度,土地的調(diào)整和分配;農(nóng)民自主經(jīng)營所承包的土地,自負盈虧,從而形成了一套有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。家庭承包經(jīng)營制堅持了農(nóng)村土地集體所有制,既發(fā)揮了集體統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)越性,又調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,是適應(yīng)中國國情的一種較好的經(jīng)濟制度。
但是,時至今日,家庭承包經(jīng)營制下呈現(xiàn)“碎片化”“分散化”特征的農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營模式確實阻礙了中國農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展,減緩了中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。需要厘清的是,起阻礙作用的是小規(guī)模經(jīng)營模式,而不是集體所有制下的家庭承包經(jīng)營制,因為在家庭承包經(jīng)營制下,通過土地流轉(zhuǎn),依然可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。但是,一批西方學(xué)者及新自由主義學(xué)派學(xué)者認為,集體所有制無法有效促進中國農(nóng)村土地實現(xiàn)流轉(zhuǎn),也無法實現(xiàn)土地經(jīng)營規(guī)模化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,他們鼓吹農(nóng)村土地私有化是解決中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各方面問題的靈丹妙藥,并竭力攻訐當前中國的農(nóng)村土地集體所有制,攻其一點,不及其余(彭海紅,2016)。集體所有制在他們看來似乎成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大障礙。為此,本文在政治經(jīng)濟學(xué)的分析框架下,將馬克思主義公有制理論、產(chǎn)權(quán)理論和地租理論作為立論基礎(chǔ),闡釋了集體所有制下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理性,即通過確權(quán)將農(nóng)民與土地的經(jīng)濟關(guān)系法權(quán)化后,集體所有制依然可以促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。既然集體所有制不是阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要問題,那么,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題究竟是什么呢?在這個問題的指引下,本文通過剖析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的典型案例,試圖找出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的共性問題,并探索性地提出在堅持集體所有制的原則下推進農(nóng)村土地實現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)的新設(shè)想。
二、集體所有制下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):政治經(jīng)濟學(xué)分析
(一)馬克思主義公有制理論:農(nóng)村土地集體所有制是社會主義的應(yīng)有之義
馬克思在《資本論》(第一卷)中提出,要消滅資本主義私有制,建立生產(chǎn)資料全民所有制的共產(chǎn)主義社會(馬克思,2004)。1848年出版的《共產(chǎn)黨宣言》(馬克思、恩格斯,2005)明確指出:“共產(chǎn)主義社會是要實現(xiàn)全民所有制,建立一個沒有階級剝削的政治經(jīng)濟體制。”新中國成立以來,人們一直積極探索馬克思主義公有制理論在中國的實踐和發(fā)展。目前,中國已經(jīng)建成以公有制經(jīng)濟為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的社會主義經(jīng)濟體制。中國的公有制經(jīng)濟主要包括兩種:一種是國有經(jīng)濟,即社會主義全民所有制經(jīng)濟,是國民經(jīng)濟的主導(dǎo)力量;另一種是集體所有制經(jīng)濟,是中國公有制經(jīng)濟的重要組成部分。
關(guān)于集體所有制,馬克思、恩格斯在《資本論》和《哥達綱領(lǐng)批判》中多次提及,并將其與公有制或社會公有制并列使用(宋書聲等,1995)。馬克思、恩格斯的“集體”概念是指生產(chǎn)者作為自由人的共同體(苑鵬,2015),而集體經(jīng)濟則是指集體所有制經(jīng)濟(張曉山、苑鵬,2009)。中國在堅持集體所有制的原則下,不但沒有像拉美國家那樣出現(xiàn)大量無地農(nóng)民成為流民或貧民的社會問題,并且農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就,解決了13億人口的吃飯問題。實踐證明了集體所有制的合理性與優(yōu)越性。因此,堅持農(nóng)村土地集體所有制是堅持社會主義的應(yīng)有之義。
(二)馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論:確權(quán)沒有改變農(nóng)村土地集體所有制的性質(zhì)
馬克思認為,具有契約形式的法權(quán)關(guān)系,是一種反映著經(jīng)濟關(guān)系的意志關(guān)系,這種法權(quán)關(guān)系或意志關(guān)系的內(nèi)容是由經(jīng)濟關(guān)系本身決定的(吳易風(fēng),2007)。農(nóng)村土地集體所有制體現(xiàn)的是農(nóng)村的經(jīng)濟關(guān)系。農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制作為農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式,體現(xiàn)了集體成員與集體之間的經(jīng)濟關(guān)系。農(nóng)村土地確權(quán)只是將這一經(jīng)濟關(guān)系通過契約的形式變?yōu)橐环N法權(quán)關(guān)系。
根據(jù)馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論,在所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)等一系列權(quán)利中,具有決定性意義的是所有權(quán);這些權(quán)利可以完全屬于同一主體,也可以分別屬于不同的主體(吳易風(fēng),2007)。在農(nóng)村土地集體所有制與家庭承包經(jīng)營制下,土地不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)分屬于不同主體,即所有權(quán)歸村集體,承包權(quán)(一定期限的占有權(quán))和經(jīng)營權(quán)歸村集體成員(農(nóng)民)。土地確權(quán)是在《憲法》的基礎(chǔ)上,依照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營權(quán)等進行確認,并登記造冊,頒發(fā)證書。因此,確權(quán)只是通過契約的形式將農(nóng)村土地集體所有制與家庭承包經(jīng)營制下分離的產(chǎn)權(quán)進一步明晰化,并沒有改變農(nóng)村土地集體所有制的性質(zhì)。
(三)馬克思主義地租理論:指導(dǎo)農(nóng)村土地在集體所有制下進行科學(xué)流轉(zhuǎn)
馬克思主義地租理論是建立在科學(xué)的勞動價值論、剩余價值論以及平均利潤和生產(chǎn)價格理論基礎(chǔ)上的一套理論。馬克思(2004)認為,土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離是地租產(chǎn)生的前提。地租是農(nóng)業(yè)超額利潤的轉(zhuǎn)化形式,分為絕對地租和級差地租。
絕對地租是由于對土地所有權(quán)的壟斷,不論土地性質(zhì)如何,都必須向土地所有者繳付的地租。即絕對地租是因為土地所有權(quán)而產(chǎn)生的,“土地所有權(quán)本身已經(jīng)產(chǎn)生地租”(馬克思,2004)。資本主義地租所反映的是土地所有者(地主)和產(chǎn)業(yè)資本家共同剝削農(nóng)民的經(jīng)濟關(guān)系。社會主義地租所反映的是在國家、集體和個人三者利益一致的前提下,三者對土地收益的分配關(guān)系,它同時也是國家用于調(diào)節(jié)社會生產(chǎn)與分配的經(jīng)濟杠桿。雖然社會主義集體所有制下的農(nóng)村土地所有權(quán)不同于私有制下的土地所有權(quán),但是,地租在本質(zhì)上都表現(xiàn)了在社會化商品經(jīng)濟條件下土地所有者、經(jīng)營者及勞動者三者之間的利益關(guān)系。因此,在農(nóng)村土地集體所有制下,按照馬克思主義絕對地租理論,村集體享有收取地租的權(quán)利;作為集體成員的農(nóng)民,則享有分配地租的權(quán)利。而如何保證農(nóng)民獲得作為集體成員的地租分配權(quán)利,則涉及土地確權(quán)問題。從形式上看,確權(quán)是對農(nóng)村土地的“家庭承包經(jīng)營權(quán)”進行確權(quán);從實質(zhì)上看,是對農(nóng)民享有集體土地地租分配權(quán)的確權(quán)。農(nóng)民可以選擇自耕確權(quán)后的土地,這種情形下土地租金體現(xiàn)在其農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入中;也可以選擇將確權(quán)后的土地流轉(zhuǎn)給其它農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等,從而獲得土地市場化收益。同時,中國特色社會主義制度下的地租,不僅僅是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式,而是更多地體現(xiàn)了一種“保障性質(zhì)”,是農(nóng)村土地集體所有制為農(nóng)民提供的一種財產(chǎn)性收入保障。本文認為,在絕對地租理論指導(dǎo)下,農(nóng)村加快土地確權(quán),對提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入具有重要意義。
級差地租是由于土地資源的稀缺和對土地經(jīng)營權(quán)的壟斷,優(yōu)等地和中等地生產(chǎn)出的產(chǎn)品的個別生產(chǎn)價格低于由劣等地生產(chǎn)出的產(chǎn)品的個別生產(chǎn)價格所決定的社會生產(chǎn)價格,因而,在平均利潤之外,資本家還可以獲得超額利潤,而這部分超額利潤就是級差地租形成的根源。在級差地租方面,恩格斯做了概括性的總結(jié):“只要已耕種的土地仍有競爭能力,土地上使用的資本越多,一國的農(nóng)業(yè),一般地說,也就是一國的文明越發(fā)展,每英畝的地租和地租總額就增加得越多,社會以超額利潤形式付給大土地所有者的貢賦也就越多”(馬克思、恩格斯,2015)。級差地租分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。其中,級差地租Ⅰ是指等量資本在面積相等的各級土地上使用時,因為土地肥力和土地位置距離市場的遠近不同而形成的級差地租形式,與資本投入無關(guān);在同一塊土地上連續(xù)追加投資產(chǎn)生的勞動生產(chǎn)率會有差異,因這種差異而形成的超額利潤化為地租,即為級差地租Ⅱ。兩者雖然在不同的條件下產(chǎn)生,但實質(zhì)是一樣的,它們都由產(chǎn)品的個別生產(chǎn)價格低于社會生產(chǎn)價格的差額所產(chǎn)生的超額利潤轉(zhuǎn)化而來。馬克思主義級差地租理論可用來指導(dǎo)中國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn),鼓勵農(nóng)民改善土壤肥力、加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及追加對土地的資本投入等,從而提高農(nóng)村土地使用效率,擴大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模,進而推動中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化、現(xiàn)代化。
綜合以上,本文堅持以下觀點:從馬克思主義公有制理論來看,無論對土地制度進行怎樣的改革與調(diào)整,堅持農(nóng)村土地集體所有制是堅持社會主義的應(yīng)有之義;從馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論來看,農(nóng)村土地集體所有制與家庭承包經(jīng)營制實際上造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的分離,確權(quán)只是通過契約的形式將這種分離的產(chǎn)權(quán)進一步明確化,并沒有改變農(nóng)村土地集體所有制的性質(zhì);根據(jù)馬克思主義地租理論,農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制下的確權(quán)有利于促進土地流轉(zhuǎn)。
三、當前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題:案例分析
當前,中國在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)進行了一系列探索,取得了一定成效,但總體而言,其成效并不明顯,仍然存在較多問題,本文選取以下4個典型案例進行分析:
(一)平度模式
隨著農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展,分散化的小規(guī)模經(jīng)營方式越來越與農(nóng)業(yè)集約化的發(fā)展要求不相適應(yīng)。為此,山東省平度市在1988年率先實施了“兩田制”,其核心做法是將承包地分為“口糧田”和“責(zé)任田”兩種:口糧田按照人口平均分配,每人約0.5畝,農(nóng)民只負擔(dān)農(nóng)業(yè)稅;責(zé)任田按照有償、自愿的原則公開招標由農(nóng)民承包種植,中標的農(nóng)民不僅要負擔(dān)農(nóng)業(yè)稅,還需繳納一定的承包稅。除此之外,村集體還預(yù)留部分承包地以備機動處置。在“兩田制”實施的鼎盛時期,“兩田制”的覆蓋范圍共涉及1649個村,15.49萬農(nóng)戶,119.57萬畝耕地,其中,口糧田41.28萬畝,責(zé)任田62.58萬畝,其它專業(yè)承包面積15.71萬畝(彭超,2006)。“兩田制”在當時的歷史條件下,不僅緩和了緊張的人地矛盾,也增加了地方財政收入,特別是農(nóng)民以公開競標的形式承包農(nóng)村土地,這在當時是一大突破與創(chuàng)新。
然而,在向全國其它地區(qū)推廣的過程中,“兩田制”的實施原則逐漸由最初的農(nóng)民自愿參與投標變成了最后的強制農(nóng)民參與,農(nóng)民的土地承包意愿被扭曲,村干部尋租問題嚴重。曹錦清(2013)在《黃河邊的中國》一書中指出:“兩田制設(shè)計者的用意不錯,但具體執(zhí)行起來卻弊端較多,一是給農(nóng)民增加了負擔(dān),二是給村干部提供了腐敗機會。”此外,平度模式雖然以投標方式將市場因素引入承包地流轉(zhuǎn)中,但其流轉(zhuǎn)模式較為原始,且僅在平度市獲得一定程度的成功,無法向更大范圍成功推廣。最終,以“兩田制”為核心的平度模式曇花一現(xiàn),未能成功推進當?shù)氐耐恋匾?guī)模化流轉(zhuǎn)。
(二)南海模式
廣東省南海市作為改革開放的前沿陣地,在經(jīng)濟發(fā)展的同時也面臨著尖銳的人地矛盾。為了解決這一矛盾,1992年,南海市被中央確立為“農(nóng)村土地制度建設(shè)與土地適度規(guī)模經(jīng)營試驗區(qū)”,開始探索以“土地股份制”為核心的土地流轉(zhuǎn)新模式。其主要做法是:以行政村或村民小組為單位,將集體財產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織,然后由該組織直接出租農(nóng)業(yè)用地或在待出租的非農(nóng)業(yè)用地上修建廠房再出租,村里的農(nóng)民以土地入股,憑股權(quán)分享土地出租后的增值收益。南海模式中土地制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)為:在家庭承包經(jīng)營制的基礎(chǔ)上將集體土地使用權(quán)入股,成立股份合作社,農(nóng)民以土地入股,按股獲得收益。20世紀90年代末,南海市“對全市農(nóng)村土地、財產(chǎn)進行評價折股,將130億元的價值,以股份的形式配置給全市76.6萬農(nóng)民,向他們發(fā)放股權(quán)證書,確認了農(nóng)民在集體經(jīng)濟中所占的份額。”(劉季蕓,2000)這在當時極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,防止了土地大面積拋荒。值得一提的是,為使農(nóng)民能更好地流轉(zhuǎn)土地,南海市還專門在村集體組織內(nèi)成立了土地流轉(zhuǎn)組織,主要負責(zé)農(nóng)民與村集體之間關(guān)于土地入股的對接工作。這些土地流轉(zhuǎn)組織的成立,不僅有利于推進土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營,也為以后土地中介組織的創(chuàng)建提供了參照樣本。
經(jīng)過多年的實踐探索,南海模式的實施取得了一定成效,但同時也存在著一些問題,主要表現(xiàn)為:第一,政府與村集體爭奪土地資源。在城鎮(zhèn)化加快推進的背景下,政府嚴格管制土地用途,越來越趨向于通過市政規(guī)劃將土地集中,而村集體更傾向于將土地以股份制的形式留在村組織,兩者爭奪土地資源的矛盾日益凸顯。第二,土地流轉(zhuǎn)組織不健全,在農(nóng)民將土地入股時缺乏科學(xué)的土地價值評估標準,土地價值評估過程中人為性、主觀性、隨意性問題突出,農(nóng)民土地入股的積極性不高。在一定程度上,南海模式依舊是平度模式的同級版本(凌斌,2014)。
(三)北盛模式
北盛鎮(zhèn)是湖南省瀏陽市的重要集鎮(zhèn)。隨著城市化的不斷發(fā)展,北盛鎮(zhèn)大量農(nóng)村剩余勞動力選擇進城務(wù)工,致使土地拋荒嚴重。為了有效解決這一問題,1995年,北盛鎮(zhèn)政府決定創(chuàng)辦“田托所”。“田托所”是由政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)機構(gòu),旨在促進土地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn),避免土地粗放式經(jīng)營。“田托所”以鎮(zhèn)、村、村民小組所組成的三級管理體系為運行基礎(chǔ),農(nóng)民申請將土地托管給“田托所”必須經(jīng)過這三個管理層級逐一審核,一旦申請通過,計劃外出務(wù)工的農(nóng)民便可將土地使用權(quán)交由“田托所”管理,在保證自身土地權(quán)益的同時防止了土地大面積拋荒,因而,北盛模式在當時得到了迅速推廣,并成為后來“土地流轉(zhuǎn)信托”的雛形。
北盛模式中“田托所”的出現(xiàn)對深化農(nóng)村土地制度改革和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義,但這一模式在具體實踐中卻面臨著一個重大難題:行政色彩強,市場因素弱。首先,計劃外出務(wù)工的農(nóng)民在申請將土地托管給“田托所”時需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個管理層級逐一審核,周期長,效率低;其次,村干部在“田托所”實際運行過程中尋租行為嚴重,農(nóng)民的積極性不高;再次,土地租賃價格往往低于市場實際價格,嚴重損害了農(nóng)民的地租收益。此外,“田托所”的經(jīng)營管理方式單一,發(fā)展目標定位模糊,不能有效促進農(nóng)村土地實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。
(四)溫江模式
由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變亟需對土地實行集約化經(jīng)營,然而,農(nóng)村分散化的土地經(jīng)營無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。對此,成都市溫江區(qū)于2008年開始實行以集體資產(chǎn)股份化和集體土地股份化以及改造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(“兩股一改”)和讓農(nóng)民自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)(“雙放棄”)為特征的土地流轉(zhuǎn)模式,力圖解決農(nóng)村土地“碎片化”和“條塊化”問題。這一模式的做法是:首先,對農(nóng)村集體土地進行確權(quán)登記并頒發(fā)相應(yīng)證書,同時設(shè)立耕地保護基金以建立耕地保護補償機制;其次,通過“兩股一改”,明確土地所有權(quán)的權(quán)屬主體,建立政經(jīng)分離的新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系;最后,通過“雙放棄”和農(nóng)民自愿以土地入股的方式來推動土地實現(xiàn)集中化。溫江模式創(chuàng)新了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)模式,不僅促進了土地的集中化,同時也保障了農(nóng)民的股權(quán)收益(張力、楊秋宇,2013)。
與前三種模式相比,溫江模式的創(chuàng)新力度最大,考慮的因素也最為全面。但是,溫江模式也存在一些局限性:首先,“兩股一改”和“雙放棄”雖然有利于明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、盤活土地資產(chǎn),但主要依靠的是當?shù)卣畡傂缘男姓饬?農(nóng)民內(nèi)生性的自覺意識程度不夠(田敏,2008)。其次,土地流轉(zhuǎn)章程不夠細致詳盡,致使該模式具體實踐中土地權(quán)屬矛盾和糾紛層出不窮。最后,該模式產(chǎn)生和發(fā)展的條件也較為偶然。花卉產(chǎn)業(yè)是溫江的支柱產(chǎn)業(yè),年經(jīng)營收益可達數(shù)千萬元,在該產(chǎn)業(yè)高額收益的吸引下,越來越多的農(nóng)民愿意將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去,轉(zhuǎn)而從事花卉產(chǎn)業(yè)(在花卉種植企業(yè)打工或從事花卉商貿(mào)流通業(yè))。發(fā)達的花卉產(chǎn)業(yè)為溫江地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的順利推進提供了有利條件。這使得溫江模式具有明顯的“個性”特征,在其它地區(qū)復(fù)制推廣的“共性”條件有限。
通過剖析上述4個典型案例可以發(fā)現(xiàn),當前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在著制度設(shè)計不合理、行政主導(dǎo)性強、流轉(zhuǎn)架構(gòu)不完善等問題。雖然上述4個地區(qū)在原有模式的基礎(chǔ)上都進行了較大的改革和創(chuàng)新,但上述4種模式始終未能走向全國,在實踐中的推廣價值仍然有限。此外,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還存在以下問題:土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小,無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化的發(fā)展要求(車裕斌,2004);流轉(zhuǎn)程序缺乏規(guī)范性,存在隱性交易,流轉(zhuǎn)成本過高(胡亦琴,2004);流轉(zhuǎn)主體多限于農(nóng)戶與農(nóng)戶之間,流轉(zhuǎn)交易存在隨機性、不穩(wěn)定性,新型農(nóng)村經(jīng)濟合作組織及農(nóng)業(yè)企業(yè)的參與程度較低(曾超群,2010);流轉(zhuǎn)后的土地實際利用率低,且政府對種糧大戶、新型農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的扶持力度不夠(王漢章,2009)。
基于上述問題,本文認為,在現(xiàn)有條件下,要從根本上有效解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問題,還需要回到制度層面上。當前中國農(nóng)村在實踐中呈現(xiàn)的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級不同主體管理的土地制度,這在一定程度上折射出,中國農(nóng)村土地制度實質(zhì)上是一種主體虛置的產(chǎn)權(quán)制度,或者說所體現(xiàn)的是一種法理意義上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,權(quán)屬格局在實踐中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三方分立的態(tài)勢,即土地所有權(quán)歸集體、土地承包權(quán)歸農(nóng)戶、土地使用權(quán)主要由村或村民小組內(nèi)的使用人支配,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)土地流轉(zhuǎn)各相關(guān)主體間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。三權(quán)分屬不同主體的這一特征,導(dǎo)致土地權(quán)屬的交易成本較高,土地流轉(zhuǎn)受限。因此,在明晰土地權(quán)屬關(guān)系的前提下構(gòu)建科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)機制,將是有效解決當前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中所存在的實際問題的關(guān)鍵。
四、構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式:基于“改良集體行動”理論的思考
波蒂特等(2011)在《共同合作——集體行為、公共資源與實踐中的多元方法》一書中指出,分析共有產(chǎn)權(quán)的理論模型主要有三個:哈丁的“公地悲劇”、道斯的“囚徒困境”及奧爾森的“集體行動邏輯”。然而,這些理論已無法解釋當前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的實際問題(姚俊等,2009)。其一,單純依靠政府,農(nóng)民的權(quán)益可能會在強行政權(quán)力主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的情況下受到損害;其二,單純依靠市場,市場固有的自發(fā)性、盲目性和滯后性會對土地有序流轉(zhuǎn)帶來一定的風(fēng)險性和不確定性。為此,美國政治經(jīng)濟學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆(2012)在“改良集體行動”理論中指出,對于公共事務(wù)方面的問題,在政府和市場都不能有效解決的情況下,就需要建立一種由多組織和多機制組成的“多中心”自治模式,這種自治不是搞無政府主義,而是在國家政策和法律的規(guī)范下,鼓勵各基層組織及其成員共同參與自治,最終形成一個由基層組織及其成員組成的“多中心”自治大組織。本文從埃莉諾·奧斯特羅姆提出的“多中心”自治模式引發(fā)思考:在中國農(nóng)村土地權(quán)屬分屬不同主體的情況下,設(shè)想構(gòu)建一種“多中心”自治組織,并通過這種組織促進農(nóng)村土地科學(xué)、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。值得一提的是,實施“多中心”土地流轉(zhuǎn)模式的范圍可大可小,既適用于全國性的土地流轉(zhuǎn)市場,也適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組等層級的區(qū)域性土地流轉(zhuǎn)市場,是一種依據(jù)實際情況而設(shè)置的具有靈活性、多樣性、包容性的新型組織制度。政府、市場、農(nóng)民等多個主體可協(xié)同參與其中,以此形成一種多元主體互動參與的新型土地流轉(zhuǎn)模式。
(一)一種土地流轉(zhuǎn)模式的新設(shè)想
2015年,中國約有3.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(2) 。作為中國最基層的行政單位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一頭連著上級行政機構(gòu),一頭連著農(nóng)村,在農(nóng)村社會治理及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中起著重要作用。本文設(shè)想構(gòu)建“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”,在中央、省、縣層級成立的是“政策法規(guī)服務(wù)中心”,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級成立的是“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”。這樣,全國大概有3.5萬個“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”,其中。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括多個村和多個村民小組,各村和各村民小組可依據(jù)具體情況分別成立“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)站”“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)點”,其基本職能是協(xié)助與配合“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)工作。
(二)新設(shè)想的具體操作流程
1. 對土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)(1) 。
根據(jù)馬克思主義絕對地租理論,在農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制下,村集體享有收取地租的權(quán)利,作為集體成員的農(nóng)民則享有分配地租的權(quán)利,土地確權(quán)通過法權(quán)保護農(nóng)民享有分配地租的權(quán)利。當前,中國政府非常重視農(nóng)村土地確權(quán)工作。2008年10月,中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會發(fā)布《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,明確提出健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度,要求搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。2011年3月16日發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》(2) 提出,要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作,完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。2011年農(nóng)業(yè)部等6部門發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的意見》(3) 中明確指出,土地承包經(jīng)營權(quán)登記的主要任務(wù)是查清承包地塊的面積和空間位置,建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記薄,依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。2013年中央“一號文件”(4) 提出,全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2015年,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點范圍繼續(xù)擴大。根據(jù)部署,湖南、湖北、江西、江蘇、甘肅、寧夏、吉林、河南、貴州9省(區(qū))被納入土地確權(quán)登記頒證試點范圍。
依據(jù)馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論和地租理論,中國政府對農(nóng)村土地進行確權(quán)是科學(xué)合理的。實踐中,農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作也獲得了農(nóng)民的認可,并積極推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。基于此,本文認為,中國未來應(yīng)繼續(xù)加快推進土地確權(quán)登記頒證工作,爭取早日在全國范圍實現(xiàn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證。
2. 成立“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”。
為了有效解決中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的共性問題,本文設(shè)想成立“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”,將該部門作為一個專職服務(wù)于中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機構(gòu),通過科學(xué)設(shè)計組織架構(gòu),進而更好地推進中國農(nóng)村土地實現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。需要注意的是,在成立“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”之前,應(yīng)完成以下調(diào)研、論證工作:
首先,各省對本地區(qū)的情況進行摸底,了解本地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)情況及其中存在的實際問題,對成立“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”進行民意調(diào)查,看是否能獲得農(nóng)民的支持。若能獲得大多數(shù)農(nóng)民支持,則可以進行相關(guān)試點并積累經(jīng)驗。
其次,中央政府對能否成立“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”及其成立后能否作為中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政府服務(wù)平臺進行科學(xué)論證,論證通過后出臺總體性指導(dǎo)意見;同時,結(jié)合相關(guān)試點實踐,制定專門的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理法規(guī),用法律制度保障農(nóng)村土地實現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范、有序的流轉(zhuǎn)。
最后,在以上準備工作完成后,成立“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”。“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”包括“政策法規(guī)服務(wù)中心”和“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”(其組織構(gòu)建和服務(wù)職能見圖1)。“政策法規(guī)服務(wù)中心”在各級政府行政機構(gòu)中設(shè)置,類似當前“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”的組織架構(gòu)。“政策法規(guī)服務(wù)中心”不參與土地流轉(zhuǎn)的具體管理工作,僅負責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的輿論宣傳引導(dǎo)、法律法規(guī)制定、專業(yè)人員培訓(xùn)及財政資金支持等,且實行層級負責(zé)制,即下一級組織層級需對上一級組織層級負責(zé)。“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”搭建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級,其管轄下的村、村民小組也設(shè)置相應(yīng)的流轉(zhuǎn)平臺。中國農(nóng)村實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組”三級管理制度。作為中國農(nóng)村基層的政府機構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織架構(gòu)較完善,具有較為完善的政府服務(wù)職能,管理服務(wù)能力較強。因此,可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位,掛牌成立“某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”,其管理人員主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員構(gòu)成,同時也可以招聘一些專業(yè)技能人才。此外,各村可在村民委員會中掛牌設(shè)立“某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)某某村土地流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)站”,站長由村主任擔(dān)任,村民委員會各成員分片聯(lián)絡(luò)各村民小組組長,實行層級負責(zé)制。各村民小組也可根據(jù)本村民小組的實際情況,設(shè)立“某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)某某村某某村民小組土地流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)點”,可不用掛牌,主要由各村民小組組長負責(zé)為本村民小組內(nèi)的村民提供土地流轉(zhuǎn)方面的服務(wù)。
3. 制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理流程。
“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”中的三級“政策法規(guī)服務(wù)中心”應(yīng)根據(jù)中國《憲法》及農(nóng)村土地管理相關(guān)法律法規(guī),結(jié)合前期相關(guān)試點經(jīng)驗,科學(xué)制定相應(yīng)層級的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理相關(guān)法規(guī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”作為協(xié)同性服務(wù)機構(gòu),應(yīng)配合村(村民小組)的“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)站(點)”構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò),進而建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫,并在其中清楚記載待流轉(zhuǎn)土地的基本信息,便于交易雙方查詢。具體步驟如下:
第一步:土地掛牌。有意愿出讓農(nóng)村土地的農(nóng)戶(以下簡稱“轉(zhuǎn)出方”),可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”提交申請書,申請書應(yīng)詳細說明土地的轉(zhuǎn)出方、流轉(zhuǎn)期限和意向價格等,并附帶“土地使用權(quán)證”等確權(quán)證明。以上信息經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”審核通過后,錄入當?shù)氐霓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。
第二步:雙方磋商。有意愿轉(zhuǎn)入農(nóng)村土地的農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織等(以下簡稱“轉(zhuǎn)入方”),可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”聯(lián)系轉(zhuǎn)出方。雙方就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體細節(jié)進行磋商,例如流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)方式等。若達成合作意向,則進入簽約環(huán)節(jié)。
第三步:簽訂合同。簽約前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”向轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方介紹農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)法規(guī),讓雙方了解各自的權(quán)利和義務(wù),嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)和合同規(guī)定。在此基礎(chǔ)上,雙方自愿簽訂合同,并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”登記備案。在土地租金方面,雙方按合同約定,采用較為靈活的形式。但是,為了提高違約成本,可實行保證金制度,約束雙方遵守合同條款。
第四步:合同履行。履約期間,若一方出現(xiàn)違約,雙方應(yīng)優(yōu)先協(xié)商處理,若協(xié)商不成,可按合同內(nèi)容進行賠償,以保證雙方的正當權(quán)利。合同到期時,合同雙方應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“流轉(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”登記備案,整個土地流轉(zhuǎn)過程結(jié)束。
五、簡短結(jié)論與政策啟示
基于馬克思主義公有制理論、產(chǎn)權(quán)理論和地租理論,本文對在堅持集體所有制的原則下開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行了肯定,堅持集體所有制是堅持社會主義的應(yīng)有之義,符合中國國情,西方部分學(xué)者及新自由主義學(xué)派學(xué)者所鼓吹的“私有化萬能論”沒有考慮中國的實際情況,本質(zhì)上是一種西方本位主義,在理論與實踐中都是站不住腳的。在堅持集體所有制的原則下開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化和現(xiàn)代化。但需要厘清的是,集體所有制下的家庭承包經(jīng)營制使農(nóng)民實際的土地經(jīng)營呈現(xiàn)“碎片化”“分散化”“條塊化”的特征,這成為阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化的一大障礙。為此,本文在馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的理論指導(dǎo)下,探索性地提出在中國農(nóng)村土地確權(quán)后構(gòu)建“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”的改革設(shè)想。
為更好地促進中國農(nóng)村土地實現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范、有序的流轉(zhuǎn),根據(jù)當前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實情況和前文的有關(guān)分析,本文得出以下政策啟示:第一,必須堅持農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制是中國《憲法》規(guī)定的一項重要的農(nóng)村經(jīng)濟制度,只有堅持這一制度,才能長久、穩(wěn)定地保障農(nóng)民的利益。在這一原則下,理順土地承包權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系:土地承包權(quán)應(yīng)交給農(nóng)戶,土地使用權(quán)應(yīng)交給市場,并借助本文設(shè)想構(gòu)建的“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”實現(xiàn)農(nóng)村土地的科學(xué)、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn),進而盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)。第二,流轉(zhuǎn)過程中要堅持“自愿、公開、公平、公正”的市場化原則。本文設(shè)想構(gòu)建的“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”,應(yīng)使流轉(zhuǎn)雙方在“自愿、公開、公平、公正”原則下進行交易,同時確保“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”僅作為一個流轉(zhuǎn)交易平臺來運作,避免過多行政因素的干預(yù)。第三,建立失地農(nóng)民回流機制。對于已經(jīng)完成土地流轉(zhuǎn)且進城務(wù)工的農(nóng)民而言,如果他們愿意回原戶籍所在地繼續(xù)務(wù)農(nóng),當?shù)亍傲鬓D(zhuǎn)平臺服務(wù)中心”應(yīng)給予合理安排,建立失地農(nóng)民回流機制,以確保農(nóng)民最基本的生存權(quán)益,堅決避免“一刀切”的做法。
本文提出的構(gòu)建“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”的設(shè)想,可以先進行小范圍試點,若發(fā)現(xiàn)它不能很好地實踐,則說明該設(shè)想不適用;若試點過程中出現(xiàn)的問題可以通過修補方案得到解決,則說明該設(shè)想在中國具有一定的適用性,可以在試點的基礎(chǔ)上,做進一步的完善和推廣。誠然,任何一項理論創(chuàng)新與改革方案都不是一蹴而就的,都需要在實踐中摸索發(fā)展。筆者提出這一設(shè)想旨在為在堅持集體所有制的原則下實現(xiàn)農(nóng)村土地的科學(xué)、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)提供理論依據(jù)和實踐借鑒,希望相關(guān)學(xué)者能予以討論、指正。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村觀察2016年04期
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