自古以來，土地是鄉村的根基。地不穩則鄉村亂，地不活則鄉村衰。習近平總書記在十九大報告中提出的鄉村振興戰略是新時代做好“三農”工作的總抓手。而鄉村振興的突破口與動力源在于農村土地制度改革。
明晰界定、平等保護所有權、承包權、經營權三項權利，為鄉村振興奠定堅實基礎。“三權分置”是今后農用地制度改革的一條主線。經營權從土地承包經營權中分離出來是亮點。土地經營權是在流轉情況下才獨立于土地承包權的屬于第三方經營者的一種債權，但有必要進行物權化。第三方經營者的土地經營權的權能主要包括繼受間接占有、自主有償使用、全額農產品處置收益及相關補貼收益、發包方和承包方同意下的再流轉與抵押、土地妨害排除與防止、土地征收地上附著物補償，同時，還需承擔足額支付租金、不得改變農地用途、不得損害農地等義務。今后，要合理平衡并保護所有權、承包權和經營權，為土地規模經營與資本投入農業創造有利條件。
探索承包地退出制度，為鄉村振興打開城鄉通道。城鎮化過程中，進城落戶定居農民與農村承包地產生了“人地分離”。黨的十八屆五中全會立足于城鄉大變革的時代背景，提出進城農民承包權轉讓這一重大問題。應進一步建立健全農民承包地退出制度，堅持依法自愿有償原則，賦予進城農民退出承包地的選擇權決定權。當前對農民退地要設置保障門檻，健全農民社保體系。集體對農民退出的承包地仍然擁有所有權，受讓主體獲得土地經營權而非承包權。承包地的退出與轉讓應納入農村產權交易市場，政府可在市場服務、補償周轉金方面發揮作用。要統籌推進農民承包地、宅基地與集體收益分配權退出試點。未來，可探索農村土地國家收儲政策。
深化宅基地制度改革，為鄉村振興擴展更大空間。宅基地閑置浪費嚴重、農民的農宅財產權無法有效實現、農村公共建設資金缺乏而趨于凋敝等，均與城鄉割據的土地制度特別是宅基地制度有密切關系。現行的農村宅基地制度已經難以適應國家現代化進程和城鄉一體化發展的需要，需要加快改革步伐。改革的總體思路應當是“堅持集體所有，重點突破流轉，系統配套改革”，即在堅持農村宅基地集體所有和充分保障農民居住權利的前提下，以放活宅基地使用權流轉和建立農宅交易市場為突破口，配套推進相關改革和制度建設，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及農宅交易稅費制度、自愿有償退出與統籌利用機制、鄉村建設規劃管理制度、人口經濟權與居住權分離制度等。
打破二元土地制度壁壘，打開制度通道，構建農村集體建設用地入市的制度框架，為鄉村振興創造不竭動力。構建集體建設用地與國有建設用地同平臺、同規則并軌運行的市場交易體系。打開集體土地入市與土地征收之間的制度通道，建立雙軌并行的建設使用土地來源渠道。打開集體土地入市與國有土地入市之間的稅收和增值收益分享分配制度通道，制定農村集體經營性建設用地入市稅收政策。打開集體建設用地與國有建設用地之間的抵押融資制度通道，進一步完善集體經營性建設用地抵押融資辦法和配套體系。打開集體經營性建設用地與閑置公益性建設用地、宅基地的入市通道，拓寬農村集體建設用地入市的土地類型。打開集體建設用地與國有建設用地之間的續期產權制度通道，制定農村集體建設用地使用權到期后的指導意見。打開區域內不同集體間因規劃等因素形成的制度性差異，因地制宜建立農村集體建設用地入市的區域統籌機制。
鄉村振興，離不開人才、土地、資金等要素的有效集聚。而在各種要素中，土地既是極其重要的資源，又是不可或缺的載體。土地不活，其他要素亦難活。找準這一突破口，完善農村承包地的“三權分置”制度，深化宅基地的“三權分置”改革，探索承包地和宅基地的退出機制，構建農村集體建設用地入市的制度框架，真正盤活農村土地資源，才能激發出鄉村振興的不竭動力，為億萬農民增幸福。
作者系國務院發展研究中心農村部研究員
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊 微信公眾號（原創）
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