摘要：十九大報(bào)告中的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在總結(jié)歸納幾十年農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的, 同時(shí)也是對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新時(shí)代的回應(yīng), 該戰(zhàn)略和既往的各項(xiàng)農(nóng)村改革之間有承繼關(guān)系, 但其更加凸顯鄉(xiāng)村的內(nèi)在價(jià)值和強(qiáng)調(diào)市場理念。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的實(shí)質(zhì)是治理績效和經(jīng)濟(jì)績效問題。回顧歷史發(fā)現(xiàn), 我國的農(nóng)村經(jīng)營制度變遷與鄉(xiāng)村發(fā)展間有顯著的關(guān)聯(lián)性, 而現(xiàn)階段完善農(nóng)村經(jīng)營制度在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策體系中也具有可行性, 同時(shí)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中還具有聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。通過發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營, 可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕、發(fā)展綠色農(nóng)業(yè), 營造生態(tài)農(nóng)村、優(yōu)化充實(shí)治理主體、激活村莊公共精神和提升國家治理效率, 這些效果和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求是契合的。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；農(nóng)村治理
2017年10月18日, 中共十九大成功召開, 大會(huì)宣告我國正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段, 黨對“三農(nóng)”問題的基本認(rèn)識(shí)和重要論斷沒有變, “農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題, 必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。大會(huì)報(bào)告第一次出現(xiàn)了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的新概念、新提法, 并圍繞這一戰(zhàn)略制定了系統(tǒng)和宏觀層面的制度構(gòu)設(shè)。2018年的中央一號(hào)文件又為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作了詳盡部署。李克強(qiáng)總理在3月5日的政府工作報(bào)告中更是將“大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”提上今年的政府工作日程。值此國家發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期, 緣何頻頻提出這一關(guān)乎“三農(nóng)”問題的新概念?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和我國的農(nóng)村改革歷程存在著何種關(guān)系?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略又該如何尋求實(shí)踐抓手?幾十年的農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)階段的農(nóng)村工作形勢都需要進(jìn)一步的梳理探討, 黨和國家的“三農(nóng)”工作新思路亟待學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的深刻解讀。
目前政界學(xué)界對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策解讀較多, 但多為闡述其時(shí)代價(jià)值、政策意涵等的整體性研究視角, 從一個(gè)或幾個(gè)側(cè)面對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行的解讀散見于學(xué)術(shù)交流, 一些觀點(diǎn)尚需系統(tǒng)的邏輯論證。此外, 鄉(xiāng)村振興究竟如何實(shí)現(xiàn), 如何找尋突破口, 也是一個(gè)值得思考的難點(diǎn)。基于此, 本文擬將農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營作為一個(gè)觀察視角, 探討其在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的地位與作用。
一、農(nóng)村改革歷程的回顧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出
鄉(xiāng)村衰敗、城鄉(xiāng)差距拉大是絕大多數(shù)國家實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中必經(jīng)的“陣痛”。20世紀(jì)東亞的日本韓國, 歐洲的諸多國家都曾出現(xiàn)過鄉(xiāng)村凋零圖景。然而, 我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還有著特殊的形成機(jī)制。新中國成立以來, 為維護(hù)國防安全和恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì), 工業(yè)化成為國家的首要目標(biāo)。1952年以后, 國家針對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策, 為規(guī)避農(nóng)民向城市的無序轉(zhuǎn)移, 區(qū)別城鄉(xiāng)的戶籍制度應(yīng)時(shí)而生。
改革開放近40年來, 中國經(jīng)濟(jì)取得了令世界矚目的成績, 但“三農(nóng)”問題始終是國家治理中的“頑疾”。事實(shí)上, 在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史背景下, 我國的“三農(nóng)”問題在不同時(shí)期表現(xiàn)為不同的癥候, 黨中央也一直高度關(guān)注“三農(nóng)”問題, 且在不同時(shí)期均對農(nóng)村工作做出了富有針對性的部署。
農(nóng)村改革發(fā)端于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行。“大鍋飯”和“大呼隆”的集體生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制無法處理好國家、集體和個(gè)人的利益分配關(guān)系, 農(nóng)民在生產(chǎn)中缺乏足夠的積極性。由此導(dǎo)致國家的糧食產(chǎn)量難以滿足農(nóng)民的基本溫飽, 據(jù)統(tǒng)計(jì), 當(dāng)時(shí)絕對貧困人口高達(dá)2億多。推行家庭承包制, 國家改“統(tǒng)購”為“合同訂購”, 農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大提高, 溫飽問題得以基本解決。此外, 基層的治理體制也發(fā)生了巨大變化, “鄉(xiāng)政村治”替代“人民公社”奠定了新時(shí)期基層治理的基本格局。
1980年代末及至整個(gè)1990年代, 鄉(xiāng)村發(fā)展的一大特征是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃壯大。由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力使用率的下降, 剩余勞動(dòng)力漸趨“脫離”土地束縛, 并滲入其他產(chǎn)業(yè)。因此我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速, 特別是在東南沿海一帶。事實(shí)上, 同時(shí)期我國改革的重心和焦點(diǎn)偏向于城市經(jīng)濟(jì)改革, 農(nóng)村改革的力度和效應(yīng)均有所弱化。
21世紀(jì)以來農(nóng)村改革的兩件大事是“稅費(fèi)改革”和新農(nóng)村建設(shè)。國家將新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)確立為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。十多年來, 黨中央、國務(wù)院通過減免稅費(fèi)、增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等支農(nóng)惠農(nóng)舉措, 力圖均衡國民收入分配格局。國家還通過完善農(nóng)村社會(huì)保障、建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度等優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。
回顧過去, 我國的農(nóng)村改革在時(shí)序中推進(jìn), 在摸索中突破, 黨和政府在帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等方面取得了不少的成就。但改革過程并非一帆風(fēng)順, 改革力度甚至還存在波動(dòng)和弱化的特殊時(shí)期。此外, 若將視閾放置于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大框架中, 可以清晰地發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾并沒有得到根除。鄉(xiāng)村發(fā)展策略主要采用“輸血式”的行政主導(dǎo)式幫扶, 政府雖有通過制度改革逐步破除要素流動(dòng)壁壘, 但市場化的鄉(xiāng)村發(fā)展思路亟待建立健全。
基于對農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié), 黨和政府提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鼓舞人心, 同時(shí)也指明了今后農(nóng)村改革、鄉(xiāng)村發(fā)展的基本路向。研讀十九大報(bào)告, 可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和既往的農(nóng)村改革理念存有一些差異:首先, 該戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合理念, 肯定農(nóng)村生態(tài)和傳統(tǒng)文化的內(nèi)在價(jià)值, 立足鄉(xiāng)村的自身特點(diǎn)來發(fā)展鄉(xiāng)村;其次, 強(qiáng)調(diào)市場化的發(fā)展和治理理念, 而不僅僅以國家的剛性治理手段去干預(yù)鄉(xiāng)村的發(fā)展軌跡。當(dāng)然, 幾十年以來的農(nóng)村改革歷程彰顯了黨和政府對“三農(nóng)”工作的重視程度日趨提升, “鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略是在原有各項(xiàng)改革基礎(chǔ)上對“三農(nóng)”工作提出的更高階的要求和目標(biāo), 各項(xiàng)改革之間具有承續(xù)關(guān)系:一方面, “堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的提法顯示了黨和政府延續(xù)甚至更加強(qiáng)化“三農(nóng)”問題在國民經(jīng)濟(jì)格局中占據(jù)關(guān)鍵地位的基本認(rèn)識(shí);另一方面, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的各種制度設(shè)計(jì)均有據(jù)可循, 或是以往改革措施的延續(xù), 或是對以往經(jīng)驗(yàn)的歸納改進(jìn)。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出不僅是對既往農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)反思, 更是對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新時(shí)代的及時(shí)回應(yīng)。重新檢視鄉(xiāng)村的獨(dú)特資源優(yōu)勢來發(fā)展鄉(xiāng)村, 通過發(fā)展鄉(xiāng)村來使農(nóng)民增收將是在這樣一種發(fā)展方略指導(dǎo)下的必然要求。新時(shí)代需有新的發(fā)展理念, 需要構(gòu)建新型經(jīng)濟(jì)體系, 而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要改革板塊, 且鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設(shè)創(chuàng)新型國家等其他改革板塊間存有內(nèi)在的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2017年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也映射出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將會(huì)在優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量中發(fā)揮舉足輕重的作用。
因此, 不論是對農(nóng)村改革歷程的縱向爬梳, 還是對現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面貌的概覽, 都可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的必要性和緊迫性。根據(jù)既往的研究體悟和我國農(nóng)村改革的既有經(jīng)驗(yàn), 本文將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)績效和治理績效兩個(gè)維度。究其原因, 第一, “產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求、總目標(biāo)是基于多年的新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐得來的, 必定遵循黨和政府農(nóng)村改革思路的發(fā)展邏輯。回顧指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的前19個(gè)中央一號(hào)文件發(fā)現(xiàn), 黨和政府“三農(nóng)”工作的焦點(diǎn)從強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)到既強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也強(qiáng)調(diào)完善鄉(xiāng)村治理 (見表1) 。 (1) 新近公布的2018年中央一號(hào)文件又提出了“統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作重點(diǎn), 而鄉(xiāng)村衰敗背景下村莊經(jīng)濟(jì)落后和治理不善是“六個(gè)建設(shè)”長期以來難以實(shí)現(xiàn)的重要原因, 換言之, “六個(gè)建設(shè)”都和鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著千絲萬縷的內(nèi)在聯(lián)系。第二, 產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕, 完全可以在促進(jìn)市場要素充分流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村內(nèi)生式發(fā)展的基礎(chǔ)上得到解決, 這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)績效的問題。鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效歸根結(jié)底還是“人”的問題, 這則是一個(gè)治理績效問題。
二、農(nóng)村經(jīng)營制度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有重要地位
新中國成立以來, 每一次農(nóng)村經(jīng)營制度的變遷均對鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響, 此兩者間存在顯著的關(guān)聯(lián)性。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營既包括服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營, 也包括經(jīng)營面積意義上的規(guī)模經(jīng)營。前者不涉及產(chǎn)權(quán)問題, 實(shí)踐中不會(huì)存在大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和推進(jìn)難點(diǎn), 后者已由地方積極探索出諸多經(jīng)驗(yàn)和成效。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度構(gòu)設(shè)格局看, 農(nóng)村經(jīng)營制度可以在其中發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
(一) 農(nóng)村經(jīng)營制度變遷與鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)聯(lián)性回顧
新中國成立以來, 每一次農(nóng)地制度的變革均會(huì)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生明顯的影響。肇始于改革開放初期的國民經(jīng)濟(jì)飛速攀升, 正是得益于農(nóng)業(yè)發(fā)展, 而農(nóng)地制度的變革又構(gòu)成農(nóng)業(yè)發(fā)展的初始動(dòng)力。[1]事實(shí)上, 農(nóng)村經(jīng)營制度的變遷不僅是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營績效施加顯著影響的過程, 亦是國家政權(quán)塑造農(nóng)村治理樣態(tài)的關(guān)鍵路徑。
新中國成立之前, 不到10%的地主和富農(nóng)把持將近70%以上的農(nóng)地, 占農(nóng)村人口90%以上的貧農(nóng)、中農(nóng)和佃農(nóng)卻只占有不到30%的農(nóng)村土地。[2]通過土地改革以滿足有上千年歷史的“耕者有其田”的農(nóng)民理想, 既是為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性, 也是為了凝聚人心以進(jìn)一步鞏固新生的國家政權(quán)。鞏固了農(nóng)村就鞏固了新中國的“大后方”, 這一改革對于增進(jìn)黨和政府在民眾的威望起到了至關(guān)重要的作用。除去這一深遠(yuǎn)的政治回報(bào)外, 農(nóng)民對于黨和政府的經(jīng)濟(jì)回饋是——年全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加了48.5%, 糧食產(chǎn)量增加了42.8%, 糧食產(chǎn)量年平均增長12.6%, 棉花產(chǎn)量每年平均增長43%。[3]
盡管新中國成立初期的土地改革顯示出了產(chǎn)權(quán)的效率優(yōu)勢, 但個(gè)體經(jīng)營的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式在實(shí)踐中的發(fā)展限度日益顯現(xiàn)。分散經(jīng)營致使農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力不足, 同時(shí), 由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)底子薄, 農(nóng)具和牲畜等生產(chǎn)資料不充分的情況尤為常見, 農(nóng)民間的貧富差距拉大。
意識(shí)到農(nóng)業(yè)經(jīng)營實(shí)踐中的難題, 政府開始鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民合作組織。互助組時(shí)期, 私有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)尚未改變, 參與方式多為自愿, 生產(chǎn)資料歸屬關(guān)系也保持穩(wěn)定。高級社階段, 農(nóng)戶的大量生產(chǎn)資料被無償收歸集體, 產(chǎn)權(quán)性質(zhì)趨于集體化。到了人民公社時(shí)期, 計(jì)劃生產(chǎn)、統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍制度等固化了要素流動(dòng)市場, 加之國家對農(nóng)民生產(chǎn)自主權(quán)和剩余索取權(quán)的否定, 催生了農(nóng)民的消極怠工。從政治初衷來看, 國家通過城鄉(xiāng)二元體制人為地壓低工業(yè)化成本, 獲取了工業(yè)化的原始積累, 助推了新中國的工業(yè)發(fā)展。但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了極度的蕭條。1957年到1978年的20年間, 農(nóng)民人均年度純收入僅增長60.3元。1957至1977年, 集體分給農(nóng)民的現(xiàn)金收入年均增加0.2元。農(nóng)村的貧困發(fā)生率居高不下, 1978年全國農(nóng)村無法保障溫飽的有2.5億人口, 這一數(shù)目占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%。[4]一些研究表明, 與自愿合作化、合作化解體和家庭承包制時(shí)期相比較, 集體耕作制時(shí)期的全要素生產(chǎn)率為最低, 在那20年里全要素生產(chǎn)率一直處在低水平。[5]
后來的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”是在多年的農(nóng)地制度變遷經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)提煉而來的。1978年, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在安徽鳳陽縣小崗村拉開了歷史序幕, 并很快在全國農(nóng)村鋪開, 其發(fā)展勢頭、實(shí)施范圍甚至突破了既定的政策邊界, 政策績效也超越了高層的想象。其原因在于, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制符合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平, 也符合中國農(nóng)村的文化習(xí)慣。換言之, 生產(chǎn)資料的充沛程度超越了建國初期, 個(gè)體經(jīng)營成為可能;當(dāng)時(shí)我國的生產(chǎn)水平和發(fā)達(dá)國家存在較大差距, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營的科技含量不高, 不宜盲目擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模;家庭以血緣為紐帶, 保證了集體行動(dòng)的一致性、勞動(dòng)的積極性, 化解了農(nóng)業(yè)的監(jiān)督成本問題。[6]已有研究顯示, 農(nóng)作物產(chǎn)值在1979-1984年間增長了的42.23%, 其中因家庭承包制改革帶來的增長率達(dá)到19.80%, 貢獻(xiàn)率為46.89%。[7]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行不僅帶來了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 更是一場鄉(xiāng)村治理模式的變革。“鄉(xiāng)政村治”替代了人民公社體制, 基層民主意識(shí)不斷孕育, 國家政權(quán)也有效整合了鄉(xiāng)村。
現(xiàn)階段, 由于集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中漸趨退場, 村集體在農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營中提供的服務(wù)越來越少。因集體“統(tǒng)”的職能被弱化, 加之“均田制”背景下的插花式種植加劇了村莊集體行動(dòng)困難。當(dāng)下農(nóng)村面臨“誰來種地”、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提檔難等經(jīng)營困難, 在國內(nèi)外市場加深融合的大背景下, 農(nóng)產(chǎn)品市場甚至出現(xiàn)了“洋貨入市、國貨入庫”的怪象。農(nóng)業(yè)走向規(guī)模經(jīng)營, 將是我國農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代化、農(nóng)村實(shí)現(xiàn)繁榮的必然選擇。
(二) 現(xiàn)階段完善農(nóng)村經(jīng)營制度在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策體系中具有可行性
1. 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營包括服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營, 并非一定觸及產(chǎn)權(quán)問題。
農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是一個(gè)統(tǒng)攝性強(qiáng)、指涉面廣的概念。眾多研究者根據(jù)自己的理解給出了不同的定義, 但多談及的是土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。隨著規(guī)模經(jīng)營實(shí)踐的發(fā)展及對規(guī)模經(jīng)營理解的深入, 對其內(nèi)涵的界定也從單一土地規(guī)模的擴(kuò)張發(fā)展到考慮多種生產(chǎn)要素的綜合影響, 并提出內(nèi)涵適度規(guī)模經(jīng)營與外延適度規(guī)模經(jīng)營。[8]我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)為集體所有, 農(nóng)戶享用承包經(jīng)營權(quán), 在“三權(quán)”分置的政策引導(dǎo)下, 農(nóng)戶可將土地的“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體, 但這個(gè)流轉(zhuǎn)過程往往暴露出這種復(fù)合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的模糊性。事實(shí)上, 從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的維度看, 擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模具有內(nèi)在的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng), 而擴(kuò)大服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模具有外在的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。通過擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的預(yù)期目標(biāo), 如托管、代耕等規(guī)模經(jīng)營形式可以有效應(yīng)對經(jīng)營主體知識(shí)文化水平不高、克服種地農(nóng)民少的難題, 并有助于建立健全“面向小農(nóng)戶的社會(huì)化服務(wù)”。服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營還有其獨(dú)特優(yōu)勢, 最明顯的是不涉及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題, 從而降低了流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。服務(wù)環(huán)節(jié)規(guī)模經(jīng)營的一個(gè)典型是山東高密打造的“3公里土地托管服務(wù)圈”。
2. 農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營在實(shí)踐中也探索出了諸多成效。
在“推進(jìn)農(nóng)村承包地‘三權(quán)’分置改革、確權(quán)面積超過80%”的大背景下, 盡管農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營潛藏著集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在困境, 但在實(shí)踐中仍然取得了眾多實(shí)效, 甚至探索出了一些可資借鑒推廣的地方經(jīng)驗(yàn)。湖北仙洪試驗(yàn)區(qū)采用轉(zhuǎn)讓、互換、出租等多樣化的流轉(zhuǎn)形式, 并通過土地入股進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)戶和企業(yè)的利益聯(lián)結(jié)度, “公司+農(nóng)戶”模式在大力發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的同時(shí), 保障了農(nóng)產(chǎn)品的銷路。天津靜海縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格建立土地流轉(zhuǎn)管理程序, 與農(nóng)民簽訂章程合同, 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程, 以應(yīng)對各種流轉(zhuǎn)糾紛。陜西高陵縣設(shè)立“土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金”, 農(nóng)民即使經(jīng)營不善也不會(huì)淪為流民, 通過政策兜底給農(nóng)民吃了“定心丸”, 促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn), 為規(guī)模經(jīng)營奠定前提。一些地方還探索出“互換地塊”等模式, 以破解土地細(xì)碎化難題, 也實(shí)現(xiàn)了土地層面的規(guī)模經(jīng)營。
(三) 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有聯(lián)動(dòng)效應(yīng)
十九大報(bào)告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 并做出了諸多部署和要求。事實(shí)上, 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營在諸多部署之中具有舉足輕重的連帶效應(yīng)。通過農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營, 可以真正立足于鄉(xiāng)村本色, 激活沉睡的資源, 打造產(chǎn)業(yè), 實(shí)現(xiàn)內(nèi)生式發(fā)展, 從而能壯大集體經(jīng)濟(jì)。通過規(guī)模經(jīng)營, 能提高農(nóng)業(yè)附加值、增加農(nóng)業(yè)收益, 繼而解決“誰來種糧”和“怎樣種糧”的問題, 實(shí)現(xiàn)“中國人的飯碗握在中國人手上”以保證糧食安全。施行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展社會(huì)化服務(wù)體系是相互促進(jìn)的關(guān)系。部分新型經(jīng)營主體具有提供社會(huì)化服務(wù)的能力。此外, 規(guī)模經(jīng)營使得服務(wù)環(huán)節(jié)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)性, 新型經(jīng)營主體在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上便對社會(huì)化服務(wù)有了需求, 社會(huì)化服務(wù)體系也會(huì)更有盈利空間和市場需求。懂農(nóng)業(yè)、戀農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍也會(huì)在規(guī)模經(jīng)營中孕育。通過規(guī)模經(jīng)營, 為職業(yè)農(nóng)民提供了大展身手的空間, 為有創(chuàng)意、有資本的創(chuàng)業(yè)者提供了平臺(tái)和機(jī)遇。四川崇州的“共營制”便是一個(gè)好的案例。通過土地股份合作社解決“誰來種地”問題, 選聘職業(yè)經(jīng)理人, 構(gòu)建以“經(jīng)理人+理事會(huì)+監(jiān)事會(huì)”的生產(chǎn)經(jīng)營體制, 回答“種什么”和“怎么種”難題, 建構(gòu)新型農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系以破解“誰來服務(wù)”難題。“農(nóng)業(yè)共營制”搭建了職業(yè)農(nóng)民培育平臺(tái), 真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效, 并培育了一批“三農(nóng)”好隊(duì)伍。
三、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力
多年以來, 農(nóng)村私下的土地流轉(zhuǎn)非常頻繁, 農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模正是受經(jīng)濟(jì)利益誘致。近些年來, 隨著“三權(quán)”分置的推行, 工商資本也被激起了進(jìn)駐農(nóng)村、經(jīng)營農(nóng)業(yè)的熱情。盡管學(xué)界對于“資本下鄉(xiāng)”現(xiàn)象褒貶不一 (1) , 但不可否認(rèn)的是, “資本下鄉(xiāng)”正反映了外來資本對規(guī)模經(jīng)營收益有樂觀預(yù)期。從實(shí)踐看, 發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不僅可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕, 還有利于發(fā)展綠色農(nóng)業(yè), 營造生態(tài)農(nóng)村。
(一) 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以傳統(tǒng)的種養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ), 不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條, 拓展產(chǎn)業(yè)形態(tài), 提升產(chǎn)品附加值, 從而實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)低收入瓶頸的突破。細(xì)碎化的經(jīng)營模式和各自為戰(zhàn)的家庭經(jīng)營無法優(yōu)化生產(chǎn)要素組合, 整合眾多小農(nóng)戶以實(shí)現(xiàn)種植規(guī)模化的對接成本也是很高的, 因此傳統(tǒng)的經(jīng)營模式難以形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化, 也就無法承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史重任。通過土地規(guī)模經(jīng)營, 引入外來資本, 或者通過培育農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體可以有效降低交易成本, 實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化, 或通過服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營, 進(jìn)一步將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中, 實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造升級, 以提升資源產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率及產(chǎn)品商品率。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增綠和農(nóng)民增收的“三農(nóng)”之夢, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
實(shí)踐證明農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是承載現(xiàn)代技術(shù)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合和增加農(nóng)民收入的基礎(chǔ)。2012年漢中市鋪鎮(zhèn)獅子營村流轉(zhuǎn)土地600多畝, 組建農(nóng)業(yè)蔬菜合作社, 僅僅依靠種植蔬菜半年內(nèi)村民人均增收500元。[9]山東壽光億隆種業(yè)有限公司也是通過流轉(zhuǎn)土地, 建起多個(gè)蔬菜大棚, 占地面積將近2000多平方米, 旺季時(shí)雇用當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶人數(shù)約為200人。通過規(guī)模經(jīng)營使得有能力的普通農(nóng)戶可以成為農(nóng)場主, 農(nóng)民也能成為企業(yè)家, 通過扶持新型經(jīng)營主體可以帶動(dòng)農(nóng)民就地上崗, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。[10]除了空間維度的規(guī)模經(jīng)營外, 托管和半托管等服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營既能提高生產(chǎn)要素的利用效率, 也能增加農(nóng)民收入。在水稻移栽環(huán)節(jié), 非物質(zhì)成本產(chǎn)出率受機(jī)械化程度的影響明顯, 有研究表明, 機(jī)械代插比人工手插提升20%多的產(chǎn)出率, 與此同時(shí), 在收獲稻谷時(shí)機(jī)械代收比人工收獲提高10%以上。[11]高密市供銷社依托土地托管, “將貧困戶吸納到供銷社的組織體系和經(jīng)營服務(wù)體系, 形成供銷社與貧困戶的緊密利益聯(lián)結(jié)。如系統(tǒng)內(nèi)的惠德農(nóng)產(chǎn)品公司與周邊的小寄莊、張家村、祁家店和車道口4個(gè)村聯(lián)合成立了食用菌合作社, 10個(gè)貧困戶以土地入股成為了合作社社員, 累計(jì)為貧困戶創(chuàng)收近百萬元”。[12]
培育新型經(jīng)營主體和新型服務(wù)主體還有利于農(nóng)村爭取項(xiàng)目資金, 從而促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。近年來國家政策倡導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營, 相關(guān)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目因此更加垂青新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式, 此外, 項(xiàng)目制要求地方政府必須具有“配套”資金, 有些新型經(jīng)營主體具有雄厚的資本實(shí)力, 可以和地方政府合作拿下項(xiàng)目, 為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生活富裕創(chuàng)造條件。
(二) 發(fā)展綠色農(nóng)業(yè), 營造生態(tài)農(nóng)村
我國是一個(gè)資源總量大、人均占有量小的國家。近些年來城鎮(zhèn)化高速擴(kuò)張, 城鎮(zhèn)周邊的耕地資源進(jìn)一步減少, 土地重金屬含量超標(biāo)、地下水污染等生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象日益嚴(yán)重。與此同時(shí), 農(nóng)村農(nóng)業(yè)的污染現(xiàn)象也令人觸目驚心。使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機(jī)械的過程中會(huì)產(chǎn)生甲烷、二氧化碳等溫室氣體, 早在2010年左右, 我國單位耕地面積的化肥平均施用量就已是化肥施用安全上限的1.93倍。[13]環(huán)保部和國土部此前公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示, 全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀, 部分地區(qū)土壤污染較重, 耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%。[14]農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貪圖短期收益、科學(xué)技術(shù)掌握不足導(dǎo)致農(nóng)藥濫用、施肥不當(dāng)?shù)? 繼而致使農(nóng)業(yè)污染率嚴(yán)重, 更有甚者, 會(huì)引發(fā)農(nóng)業(yè)的立體污染——水體、土壤、生物到大氣的全面性污染。一般認(rèn)為農(nóng)業(yè)污染的防治難度大, 而農(nóng)村對于涵養(yǎng)水土等自然資源具有全局性意義, 因而農(nóng)業(yè)能否走上集約綠色的發(fā)展道路將關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)大業(yè)。同時(shí), 我國居民收入水平顯著提高, 人民日益增長的美好生活需要對物質(zhì)消費(fèi)提出了新要求, 農(nóng)業(yè)供給側(cè)應(yīng)從貪多求廉轉(zhuǎn)向綠色營養(yǎng)。因此, 我國亟待轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和生產(chǎn)理念。
發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的應(yīng)有之義和主要目標(biāo), 而農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體和新型服務(wù)主體在實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面有著更為強(qiáng)烈的意愿和能力。首先, 與傳統(tǒng)的小農(nóng)式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比, 新型經(jīng)營主體和新型服務(wù)主體有更充足的用以引入優(yōu)良品種、更新生產(chǎn)技術(shù)的資金條件和知識(shí)水平。其次, 新型經(jīng)營主體經(jīng)營大規(guī)模的土地, 前期的投入成本使得其經(jīng)濟(jì)理性超越了“生存?zhèn)惱怼? 其革新機(jī)械、降低無謂的生產(chǎn)資料消耗的意志更為強(qiáng)烈。再次, 通過規(guī)模經(jīng)營中的專業(yè)分工實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同環(huán)節(jié)、不同維度的專業(yè)化、精細(xì)化, 從而改變粗放式、外延式的高污染成本的農(nóng)業(yè)增長, 并能為農(nóng)業(yè)專業(yè)化人才的成長提供空間。最后, 數(shù)量有限的、辨識(shí)度高的新型經(jīng)營主體和新型服務(wù)主體也更容易受到環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)管, 相關(guān)的技術(shù)支持和環(huán)保方面的配套資金也可以更加高效便捷地下沉到一線經(jīng)營者、服務(wù)者手中, 有利于提升國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管和農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的調(diào)控。
黑龍江仁發(fā)合作社就是踐行綠色農(nóng)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的代表。仁發(fā)農(nóng)機(jī)合作社采用大規(guī)模的機(jī)械化經(jīng)營, 在玉米、馬鈴薯等作物的種植環(huán)節(jié)均使用了新型的栽培種植技術(shù), 化肥農(nóng)藥的使用量顯著下降。此外, 依托高度機(jī)械化作業(yè)實(shí)現(xiàn)了秸稈完全還田, 走上了生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。該合作社還致力于打造綠色品牌, 因此合作社大力生產(chǎn)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品, 采用標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)技術(shù)以確保生產(chǎn)的清潔高效。[15]
四、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是實(shí)現(xiàn)村莊善治的推力
發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題, 更是一個(gè)治理問題。新型經(jīng)營主體及新型服務(wù)主體的培育和引入過程, 也即是對基層治理結(jié)構(gòu)的重塑過程。優(yōu)化充實(shí)治理主體、激活村莊公共精神和提升國家治理效率, 是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營再造村莊治理形態(tài)的三個(gè)重要表現(xiàn)。
(一) 優(yōu)化充實(shí)治理主體
農(nóng)戶資源稟賦存在差異, 由于生產(chǎn)資金不足、科技知識(shí)闕如, 部分小農(nóng)無法進(jìn)一步挖掘土地的潛力, 細(xì)碎的土地?zé)o法維持一家人的生計(jì), 再加之我國的土地始終作為一個(gè)社會(huì)保障物, 土地撂荒成本幾乎為零, 在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)和城鄉(xiāng)戶籍管理體制松解的大環(huán)境下, 青壯年農(nóng)民傾向于外出務(wù)工。而有知識(shí)、有文化的青年大學(xué)生因?yàn)檗r(nóng)村缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)也不愿意回到鄉(xiāng)村。村莊展現(xiàn)出一幅蕭條冷清景象——治理主體外流、治理主體的組成結(jié)構(gòu)單調(diào), 鄉(xiāng)村都是“老人治村”, 村民自治更是“空殼化”。
通過規(guī)模經(jīng)營, 首先可以發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè), 增強(qiáng)農(nóng)村對于農(nóng)民的吸附力, 充實(shí)村莊治理主體。規(guī)模經(jīng)營背景下, 農(nóng)民或成為“外來資本”的雇工就地上崗, 或成立家庭農(nóng)場, 或參與農(nóng)民專業(yè)合作社, 務(wù)農(nóng)收入和就業(yè)機(jī)會(huì)的增加使得農(nóng)民愿意留守鄉(xiāng)村。留守村莊的青壯年的增加, 有望紓解“老人治村”的尷尬困境。其次, 規(guī)模經(jīng)營還可以引入新的村莊治理主體。規(guī)模經(jīng)營使得農(nóng)業(yè)成為有利可圖的產(chǎn)業(yè), 一些有知識(shí)有文化的企業(yè)家、大學(xué)生也來到鄉(xiāng)村, 積極參與社區(qū)事務(wù), 使得原本暮氣沉沉的鄉(xiāng)村變得生機(jī)勃勃。有研究將“新土地精英”劃分為利益攫取型精英、利益分享型精英和兼具利益分享和攫取雙重性的混合型精英三類。[16]調(diào)研發(fā)現(xiàn), 一些出生在本地的企業(yè)家特別有一種“社區(qū)擔(dān)當(dāng)”, 要么充當(dāng)利益分享型精英, 要么充當(dāng)混合型精英, 在社區(qū)治理中積極獻(xiàn)智獻(xiàn)力, 獻(xiàn)財(cái)獻(xiàn)物, 為村莊治理提供了大量的治理資源。
(二) 激活村莊公共精神
1. 強(qiáng)化農(nóng)民-村莊的利益關(guān)聯(lián)性
通過農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營, 一方面挖掘了土地的價(jià)值, 顯現(xiàn)了承包權(quán)的價(jià)值, 另一方面豐富了村莊的治理主體和利益結(jié)構(gòu), 因此強(qiáng)化了農(nóng)民和村莊之間的利益關(guān)聯(lián)性。一些地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)土地連片經(jīng)營, 進(jìn)行了“小塊并大塊”的耕地整治, 另有一些地區(qū)將其稱作“換地”, 這個(gè)過程必須尊重農(nóng)民的意愿, 即對承包權(quán)的尊重。“互換”的過程、“并塊”后的“二輪抽簽”均會(huì)涉及村莊眾多農(nóng)民的直接利益——既會(huì)讓絕大數(shù)民眾收益, 也可能會(huì)讓少數(shù)農(nóng)民的利益受損, 農(nóng)民和村莊的利益關(guān)聯(lián)性自然就強(qiáng)化了。除此之外, 土地規(guī)模經(jīng)營鋪開以后, 項(xiàng)目和惠農(nóng)資源可能會(huì)順著新型經(jīng)營主體而更多下沉, 注入村莊的利益強(qiáng)化了農(nóng)民和村莊生活的利益關(guān)聯(lián)度, 農(nóng)民關(guān)心農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政投入是否能夠惠及自己。最后, 無論是村莊自主創(chuàng)辦的合作社, 還是外來資本、農(nóng)業(yè)企業(yè)領(lǐng)辦的合作社, 實(shí)際上都在強(qiáng)化農(nóng)民和合作社乃至村莊生活間的利益相關(guān)性。一些由村委會(huì)領(lǐng)辦的合作社中, 由于村集體需要對合作社的發(fā)展負(fù)責(zé), 從而激發(fā)了村干部的工作積極性, 村兩委會(huì)更加關(guān)心農(nóng)民的生產(chǎn)情況, 最終強(qiáng)化了干群關(guān)系。就服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營看, 農(nóng)民將田地或作物交由服務(wù)組織管理, 勢必關(guān)心托管質(zhì)量是否過關(guān), 及服務(wù)組織對自己和別人提供的服務(wù)質(zhì)量是否相同。另外, 土地托管等服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營也需要村組織出面調(diào)整土地, 這就涉及了農(nóng)民的切實(shí)利益。再者, 地方政府的相關(guān)項(xiàng)目和資源也會(huì)向參與服務(wù)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶、服務(wù)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展好的村組織傾斜。最后, 村莊的集體資金隨著規(guī)模經(jīng)營的良好發(fā)展, 也在逐步壯大, 如何使用集體收入這一公共議題將會(huì)調(diào)動(dòng)各村民乃至小組間的競爭和博弈。
2. 規(guī)模經(jīng)營中的民主協(xié)商訓(xùn)練
農(nóng)民和村莊的利益關(guān)聯(lián)性一經(jīng)強(qiáng)化, 可能會(huì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性主動(dòng)性, 也會(huì)督促村兩委注重講求工作方法, 重拾民主協(xié)商的工作理念。土地問題從來就不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題, 其事關(guān)社會(huì)安穩(wěn), 因此更是一個(gè)政治問題。在外來資本和村莊洽談流轉(zhuǎn)問題時(shí), 地方政府及村組織便會(huì)積極介入, 通過直接進(jìn)村入戶, 采用“做工作”等形式對農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)政策方面的解疑答惑, 使得土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作盡量順利。[17]村組織為了做好一些“釘子戶”的思想工作還需要召開民主會(huì)議。面對新型經(jīng)營主體和農(nóng)民的矛盾, 村組織也需要出面協(xié)調(diào)。一些地方在籌建合作社時(shí), 村兩委為了鼓勵(lì)農(nóng)民參與, 需要多次召開村民大會(huì)和村民代表大會(huì)。在土地托管或半托管的過程中, 村組織需要在農(nóng)民和服務(wù)組織間擔(dān)負(fù)起溝通、協(xié)調(diào)的職責(zé), 還可能會(huì)應(yīng)對農(nóng)民對于服務(wù)質(zhì)量不滿意的抱怨等, 總之, 土地托管會(huì)明顯增加村兩委的工作量, [18]但是也會(huì)激活和完善村兩委的協(xié)商民主職能。不論是土地規(guī)模經(jīng)營, 還是服務(wù)規(guī)模經(jīng)營, 其主體之一的合作社內(nèi)部的組織體系也攜有民主的基因：如代表所有社員的社員大會(huì), 理事會(huì), 監(jiān)事會(huì)等, 理事會(huì)秉持集體決策的原則, 處于最高位置, 理事會(huì)屬于日常管理機(jī)構(gòu), 而監(jiān)事會(huì)則擔(dān)負(fù)監(jiān)管職能。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中的不同利益主體的博弈互動(dòng)過程, 亦是基層治理的民主協(xié)商訓(xùn)練過程, 這個(gè)過程也會(huì)成為“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”的契機(jī)。
3. 拓展了村莊的集體行動(dòng)能力
“均田制”背景下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅在土地組合層面出現(xiàn)了細(xì)碎化, 農(nóng)業(yè)服務(wù)環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了破碎化的情況。經(jīng)營主體眾多, 出現(xiàn)“搭便車”的概率就會(huì)增大, 聯(lián)合各個(gè)小散弱的經(jīng)營主體共同完成水利設(shè)施修建、道路溝渠維護(hù)等的交易成本也會(huì)增大, 村莊農(nóng)業(yè)經(jīng)營生活中屢屢顯現(xiàn)“反公地悲劇”。規(guī)模經(jīng)營以后, 經(jīng)營主體數(shù)量銳減, 少數(shù)幾個(gè)經(jīng)營大戶更樂于承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)所需要的前期維護(hù)成本、服務(wù)費(fèi)用。此外, 通過服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營, 可以有效降低農(nóng)技服務(wù)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本, 從而降低“反公地悲劇”出現(xiàn)的概率。最后, 新型服務(wù)主體和新型經(jīng)營主體相比散戶, 可以更好地和地方政府博弈, 也受到項(xiàng)目制的青睞, 更易于村莊拿下大的惠農(nóng)資金, 從而便利于解決整個(gè)村莊的農(nóng)田水利、機(jī)耕道路等維修問題。
(三) 提升國家治理效率
在遵循“三權(quán)”分置政策框架和堅(jiān)持“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的前提下, 規(guī)模經(jīng)營再度重塑了農(nóng)村的經(jīng)營和服務(wù)體系。數(shù)目龐雜的微型經(jīng)營主體逐步被整合, 數(shù)目有限的新型經(jīng)營和服務(wù)主體取代了小散多的傳統(tǒng)小農(nóng)戶, 成為承接國家農(nóng)業(yè)政策的一線主體。全新的生產(chǎn)格局有利于國家農(nóng)業(yè)政策甚而其他“三農(nóng)”政策能夠更高效地落地, 利于國家更好地調(diào)控農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。很多既有研究探討了土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營其中潛藏的地方政府的治理邏輯, 一些研究將其稱之為“地方治理便利化”, [19]認(rèn)為項(xiàng)目制使得地方政府難以和無窮盡的小農(nóng)實(shí)現(xiàn)有效對接, 項(xiàng)目制帶來的直接治理模式使得地方政府選擇和“下鄉(xiāng)資本”對接, 但本文認(rèn)為, 規(guī)模經(jīng)營的成長不僅服膺于地方治理的邏輯, 更受“國家治理”邏輯的支配。因?yàn)? 國家和幾億農(nóng)民之間如何建立治理高效的聯(lián)接機(jī)制, 將是一個(gè)在中央集權(quán)的超大型社會(huì)長久存在的重要命題, [20]通過發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè), 或許對此給出了一個(gè)可以驗(yàn)證的答案。這種邏輯在實(shí)踐中呈現(xiàn)出多種后果和面相, 但是從強(qiáng)化黨和國家維持農(nóng)村社會(huì)秩序和掌舵農(nóng)業(yè)發(fā)展道路的控制力的角度看, 其未必不是一種好的政治和經(jīng)濟(jì)策略。
（作者簡介：王敬堯，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國縣域發(fā)展研究中心主任；王承禹，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國行政管理》2018年04期
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