摘要：十九大報告中的鄉村振興戰略是在總結歸納幾十年農村改革經驗的基礎上提出的, 同時也是對我國經濟社會發展新時代的回應, 該戰略和既往的各項農村改革之間有承繼關系, 但其更加凸顯鄉村的內在價值和強調市場理念。鄉村振興戰略總要求的實質是治理績效和經濟績效問題?；仡櫄v史發現, 我國的農村經營制度變遷與鄉村發展間有顯著的關聯性, 而現階段完善農村經營制度在城鄉融合發展的政策體系中也具有可行性, 同時農業規模經營在鄉村振興戰略中還具有聯動效應。通過發展農業規模經營, 可以促進產業發展, 實現農民富裕、發展綠色農業, 營造生態農村、優化充實治理主體、激活村莊公共精神和提升國家治理效率, 這些效果和鄉村振興戰略總要求是契合的。
關鍵詞：鄉村振興戰略；農業規模經營；農業農村現代化；農村治理
2017年10月18日, 中共十九大成功召開, 大會宣告我國正處于全面建成小康社會的決勝階段, 黨對“三農”問題的基本認識和重要論斷沒有變, “農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題, 必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。大會報告第一次出現了“鄉村振興戰略”的新概念、新提法, 并圍繞這一戰略制定了系統和宏觀層面的制度構設。2018年的中央一號文件又為鄉村振興戰略作了詳盡部署。李克強總理在3月5日的政府工作報告中更是將“大力實施鄉村振興戰略”提上今年的政府工作日程。值此國家發展的關鍵時期, 緣何頻頻提出這一關乎“三農”問題的新概念?鄉村振興戰略和我國的農村改革歷程存在著何種關系?鄉村振興戰略又該如何尋求實踐抓手?幾十年的農村改革經驗和現階段的農村工作形勢都需要進一步的梳理探討, 黨和國家的“三農”工作新思路亟待學術界和實務界的深刻解讀。
目前政界學界對鄉村振興戰略的政策解讀較多, 但多為闡述其時代價值、政策意涵等的整體性研究視角, 從一個或幾個側面對鄉村振興戰略進行的解讀散見于學術交流, 一些觀點尚需系統的邏輯論證。此外, 鄉村振興究竟如何實現, 如何找尋突破口, 也是一個值得思考的難點?；诖? 本文擬將農業規模經營作為一個觀察視角, 探討其在鄉村振興實踐中的地位與作用。
一、農村改革歷程的回顧與鄉村振興戰略的提出
鄉村衰敗、城鄉差距拉大是絕大多數國家實現城鎮化、工業化過程中必經的“陣痛”。20世紀東亞的日本韓國, 歐洲的諸多國家都曾出現過鄉村凋零圖景。然而, 我國的城鄉二元結構還有著特殊的形成機制。新中國成立以來, 為維護國防安全和恢復國民經濟, 工業化成為國家的首要目標。1952年以后, 國家針對農產品實施“統購統銷”政策, 為規避農民向城市的無序轉移, 區別城鄉的戶籍制度應時而生。
改革開放近40年來, 中國經濟取得了令世界矚目的成績, 但“三農”問題始終是國家治理中的“頑疾”。事實上, 在城鄉二元結構的歷史背景下, 我國的“三農”問題在不同時期表現為不同的癥候, 黨中央也一直高度關注“三農”問題, 且在不同時期均對農村工作做出了富有針對性的部署。
農村改革發端于家庭聯產承包責任制的推行?！按箦侊垺焙汀按蠛袈 钡募w生產經營機制無法處理好國家、集體和個人的利益分配關系, 農民在生產中缺乏足夠的積極性。由此導致國家的糧食產量難以滿足農民的基本溫飽, 據統計, 當時絕對貧困人口高達2億多。推行家庭承包制, 國家改“統購”為“合同訂購”, 農民的生產積極性得到極大提高, 溫飽問題得以基本解決。此外, 基層的治理體制也發生了巨大變化, “鄉政村治”替代“人民公社”奠定了新時期基層治理的基本格局。
1980年代末及至整個1990年代, 鄉村發展的一大特征是鄉鎮企業的蓬勃壯大。由于農業勞動力使用率的下降, 剩余勞動力漸趨“脫離”土地束縛, 并滲入其他產業。因此我國的鄉鎮企業發展迅速, 特別是在東南沿海一帶。事實上, 同時期我國改革的重心和焦點偏向于城市經濟改革, 農村改革的力度和效應均有所弱化。
21世紀以來農村改革的兩件大事是“稅費改革”和新農村建設。國家將新農村建設的目標確立為“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。十多年來, 黨中央、國務院通過減免稅費、增加農業補貼等支農惠農舉措, 力圖均衡國民收入分配格局。國家還通過完善農村社會保障、建立農村合作醫療制度等優化鄉村生產生活環境。
回顧過去, 我國的農村改革在時序中推進, 在摸索中突破, 黨和政府在帶領農民脫貧致富、強化基礎設施建設、減輕農民負擔、發展農村經濟等方面取得了不少的成就。但改革過程并非一帆風順, 改革力度甚至還存在波動和弱化的特殊時期。此外, 若將視閾放置于國民經濟發展的大框架中, 可以清晰地發現城鄉之間的結構性矛盾并沒有得到根除。鄉村發展策略主要采用“輸血式”的行政主導式幫扶, 政府雖有通過制度改革逐步破除要素流動壁壘, 但市場化的鄉村發展思路亟待建立健全。
基于對農村改革經驗的總結, 黨和政府提出的鄉村振興戰略鼓舞人心, 同時也指明了今后農村改革、鄉村發展的基本路向。研讀十九大報告, 可以發現鄉村振興戰略和既往的農村改革理念存有一些差異:首先, 該戰略強調城鄉融合理念, 肯定農村生態和傳統文化的內在價值, 立足鄉村的自身特點來發展鄉村;其次, 強調市場化的發展和治理理念, 而不僅僅以國家的剛性治理手段去干預鄉村的發展軌跡。當然, 幾十年以來的農村改革歷程彰顯了黨和政府對“三農”工作的重視程度日趨提升, “鄉村振興”戰略是在原有各項改革基礎上對“三農”工作提出的更高階的要求和目標, 各項改革之間具有承續關系:一方面, “堅持農業農村優先發展”的提法顯示了黨和政府延續甚至更加強化“三農”問題在國民經濟格局中占據關鍵地位的基本認識;另一方面, 鄉村振興戰略中的各種制度設計均有據可循, 或是以往改革措施的延續, 或是對以往經驗的歸納改進。
鄉村振興戰略的提出不僅是對既往農村改革經驗的總結反思, 更是對我國經濟社會發展新時代的及時回應。重新檢視鄉村的獨特資源優勢來發展鄉村, 通過發展鄉村來使農民增收將是在這樣一種發展方略指導下的必然要求。新時代需有新的發展理念, 需要構建新型經濟體系, 而鄉村振興戰略將是實現這一目標的重要改革板塊, 且鄉村振興戰略將和供給側結構性改革、建設創新型國家等其他改革板塊間存有內在的聯動機制。2017年的中央經濟工作會議也映射出鄉村振興戰略將會在優化國民經濟發展質量中發揮舉足輕重的作用。
因此, 不論是對農村改革歷程的縱向爬梳, 還是對現階段經濟社會發展面貌的概覽, 都可以發現鄉村振興戰略提出的必要性和緊迫性。根據既往的研究體悟和我國農村改革的既有經驗, 本文將鄉村振興戰略的目標歸結為經濟績效和治理績效兩個維度。究其原因, 第一, “產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?、總目標是基于多年的新農村建設實踐得來的, 必定遵循黨和政府農村改革思路的發展邏輯?；仡欀笇А叭r”工作的前19個中央一號文件發現, 黨和政府“三農”工作的焦點從強調發展農村經濟到既強調發展農村經濟也強調完善鄉村治理 (見表1) 。 (1) 新近公布的2018年中央一號文件又提出了“統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設”的鄉村振興戰略工作重點, 而鄉村衰敗背景下村莊經濟落后和治理不善是“六個建設”長期以來難以實現的重要原因, 換言之, “六個建設”都和鄉村治理和農村經濟有著千絲萬縷的內在聯系。第二, 產業興旺、生態宜居、生活富裕, 完全可以在促進市場要素充分流動、實現鄉村內生式發展的基礎上得到解決, 這是一個經濟績效的問題。鄉風文明、治理有效歸根結底還是“人”的問題, 這則是一個治理績效問題。
二、農村經營制度在鄉村振興戰略中具有重要地位
新中國成立以來, 每一次農村經營制度的變遷均對鄉村的經濟社會發展產生了重大影響, 此兩者間存在顯著的關聯性。農業規模經營既包括服務環節的規模經營, 也包括經營面積意義上的規模經營。前者不涉及產權問題, 實踐中不會存在大的社會風險和推進難點, 后者已由地方積極探索出諸多經驗和成效。從鄉村振興戰略的制度構設格局看, 農村經營制度可以在其中發揮聯動效應。
(一) 農村經營制度變遷與鄉村發展的關聯性回顧
新中國成立以來, 每一次農地制度的變革均會對農村經濟乃至國民經濟發展產生明顯的影響。肇始于改革開放初期的國民經濟飛速攀升, 正是得益于農業發展, 而農地制度的變革又構成農業發展的初始動力。[1]事實上, 農村經營制度的變遷不僅是對農業生產經營績效施加顯著影響的過程, 亦是國家政權塑造農村治理樣態的關鍵路徑。
新中國成立之前, 不到10%的地主和富農把持將近70%以上的農地, 占農村人口90%以上的貧農、中農和佃農卻只占有不到30%的農村土地。[2]通過土地改革以滿足有上千年歷史的“耕者有其田”的農民理想, 既是為了調動農民的生產積極性, 也是為了凝聚人心以進一步鞏固新生的國家政權。鞏固了農村就鞏固了新中國的“大后方”, 這一改革對于增進黨和政府在民眾的威望起到了至關重要的作用。除去這一深遠的政治回報外, 農民對于黨和政府的經濟回饋是——年全國農業總產值增加了48.5%, 糧食產量增加了42.8%, 糧食產量年平均增長12.6%, 棉花產量每年平均增長43%。[3]
盡管新中國成立初期的土地改革顯示出了產權的效率優勢, 但個體經營的農業發展模式在實踐中的發展限度日益顯現。分散經營致使農戶抵御自然災害的能力不足, 同時, 由于農村經濟底子薄, 農具和牲畜等生產資料不充分的情況尤為常見, 農民間的貧富差距拉大。
意識到農業經營實踐中的難題, 政府開始鼓勵發展農民合作組織。互助組時期, 私有產權的性質尚未改變, 參與方式多為自愿, 生產資料歸屬關系也保持穩定。高級社階段, 農戶的大量生產資料被無償收歸集體, 產權性質趨于集體化。到了人民公社時期, 計劃生產、統購統銷、戶籍制度等固化了要素流動市場, 加之國家對農民生產自主權和剩余索取權的否定, 催生了農民的消極怠工。從政治初衷來看, 國家通過城鄉二元體制人為地壓低工業化成本, 獲取了工業化的原始積累, 助推了新中國的工業發展。但農村經濟也出現了極度的蕭條。1957年到1978年的20年間, 農民人均年度純收入僅增長60.3元。1957至1977年, 集體分給農民的現金收入年均增加0.2元。農村的貧困發生率居高不下, 1978年全國農村無法保障溫飽的有2.5億人口, 這一數目占農村總人口的30.7%。[4]一些研究表明, 與自愿合作化、合作化解體和家庭承包制時期相比較, 集體耕作制時期的全要素生產率為最低, 在那20年里全要素生產率一直處在低水平。[5]
后來的“統分結合的雙層經營體制”是在多年的農地制度變遷經驗中總結提煉而來的。1978年, 家庭聯產承包責任制在安徽鳳陽縣小崗村拉開了歷史序幕, 并很快在全國農村鋪開, 其發展勢頭、實施范圍甚至突破了既定的政策邊界, 政策績效也超越了高層的想象。其原因在于, 家庭聯產承包責任制符合當時的生產力水平, 也符合中國農村的文化習慣。換言之, 生產資料的充沛程度超越了建國初期, 個體經營成為可能;當時我國的生產水平和發達國家存在較大差距, 農業經營的科技含量不高, 不宜盲目擴大土地經營規模;家庭以血緣為紐帶, 保證了集體行動的一致性、勞動的積極性, 化解了農業的監督成本問題。[6]已有研究顯示, 農作物產值在1979-1984年間增長了的42.23%, 其中因家庭承包制改革帶來的增長率達到19.80%, 貢獻率為46.89%。[7]家庭聯產承包責任制的施行不僅帶來了農村經濟的快速發展, 更是一場鄉村治理模式的變革。“鄉政村治”替代了人民公社體制, 基層民主意識不斷孕育, 國家政權也有效整合了鄉村。
現階段, 由于集體經濟在農業生產中漸趨退場, 村集體在農戶生產經營中提供的服務越來越少。因集體“統”的職能被弱化, 加之“均田制”背景下的插花式種植加劇了村莊集體行動困難。當下農村面臨“誰來種地”、農產品質量提檔難等經營困難, 在國內外市場加深融合的大背景下, 農產品市場甚至出現了“洋貨入市、國貨入庫”的怪象。農業走向規模經營, 將是我國農業邁向現代化、農村實現繁榮的必然選擇。
(二) 現階段完善農村經營制度在城鄉融合發展的政策體系中具有可行性
1. 農業規模經營包括服務環節的規模經營, 并非一定觸及產權問題。
農業規模經營是一個統攝性強、指涉面廣的概念。眾多研究者根據自己的理解給出了不同的定義, 但多談及的是土地經營規模的擴大。隨著規模經營實踐的發展及對規模經營理解的深入, 對其內涵的界定也從單一土地規模的擴張發展到考慮多種生產要素的綜合影響, 并提出內涵適度規模經營與外延適度規模經營。[8]我國的農地產權為集體所有, 農戶享用承包經營權, 在“三權”分置的政策引導下, 農戶可將土地的“經營權”流轉給新型經營主體, 但這個流轉過程往往暴露出這種復合產權結構的模糊性。事實上, 從規模經濟的維度看, 擴大土地經營規模具有內在的規模經濟效應, 而擴大服務環節的規模具有外在的規模經濟效應。通過擴大服務規?？梢詫崿F農業規模經營的預期目標, 如托管、代耕等規模經營形式可以有效應對經營主體知識文化水平不高、克服種地農民少的難題, 并有助于建立健全“面向小農戶的社會化服務”。服務環節的規模經營還有其獨特優勢, 最明顯的是不涉及農地產權問題, 從而降低了流轉風險。服務環節規模經營的一個典型是山東高密打造的“3公里土地托管服務圈”。
2. 農地適度規模經營在實踐中也探索出了諸多成效。
在“推進農村承包地‘三權’分置改革、確權面積超過80%”的大背景下, 盡管農地規模經營潛藏著集體產權的內在困境, 但在實踐中仍然取得了眾多實效, 甚至探索出了一些可資借鑒推廣的地方經驗。湖北仙洪試驗區采用轉讓、互換、出租等多樣化的流轉形式, 并通過土地入股進一步強化了農戶和企業的利益聯結度, “公司+農戶”模式在大力發展適度規模經營的同時, 保障了農產品的銷路。天津靜?？h鄉鎮政府嚴格建立土地流轉管理程序, 與農民簽訂章程合同, 規范土地流轉過程, 以應對各種流轉糾紛。陜西高陵縣設立“土地流轉風險保障基金”, 農民即使經營不善也不會淪為流民, 通過政策兜底給農民吃了“定心丸”, 促進了土地流轉, 為規模經營奠定前提。一些地方還探索出“互換地塊”等模式, 以破解土地細碎化難題, 也實現了土地層面的規模經營。
(三) 農業規模經營在鄉村振興戰略中具有聯動效應
十九大報告提出“鄉村振興戰略”, 并做出了諸多部署和要求。事實上, 農業規模經營在諸多部署之中具有舉足輕重的連帶效應。通過農業規模經營, 可以真正立足于鄉村本色, 激活沉睡的資源, 打造產業, 實現內生式發展, 從而能壯大集體經濟。通過規模經營, 能提高農業附加值、增加農業收益, 繼而解決“誰來種糧”和“怎樣種糧”的問題, 實現“中國人的飯碗握在中國人手上”以保證糧食安全。施行農業規模經營和發展社會化服務體系是相互促進的關系。部分新型經營主體具有提供社會化服務的能力。此外, 規模經營使得服務環節存在規模經濟性, 新型經營主體在生產環節上便對社會化服務有了需求, 社會化服務體系也會更有盈利空間和市場需求。懂農業、戀農村、愛農民的“三農”工作隊伍也會在規模經營中孕育。通過規模經營, 為職業農民提供了大展身手的空間, 為有創意、有資本的創業者提供了平臺和機遇。四川崇州的“共營制”便是一個好的案例。通過土地股份合作社解決“誰來種地”問題, 選聘職業經理人, 構建以“經理人+理事會+監事會”的生產經營體制, 回答“種什么”和“怎么種”難題, 建構新型農業綜合服務體系以破解“誰來服務”難題。“農業共營制”搭建了職業農民培育平臺, 真正實現了農民增收、農業增效, 并培育了一批“三農”好隊伍。
三、農業規模經營是發展農村經濟的動力
多年以來, 農村私下的土地流轉非常頻繁, 農民擴大經營規模正是受經濟利益誘致。近些年來, 隨著“三權”分置的推行, 工商資本也被激起了進駐農村、經營農業的熱情。盡管學界對于“資本下鄉”現象褒貶不一 (1) , 但不可否認的是, “資本下鄉”正反映了外來資本對規模經營收益有樂觀預期。從實踐看, 發展農業規模經營不僅可以促進產業發展, 實現農民富裕, 還有利于發展綠色農業, 營造生態農村。
(一) 促進產業發展, 實現農民富裕
現代農業以傳統的種養殖農業為基礎, 不斷延長產業鏈條, 拓展產業形態, 提升產品附加值, 從而實現對傳統農業低收入瓶頸的突破。細碎化的經營模式和各自為戰的家庭經營無法優化生產要素組合, 整合眾多小農戶以實現種植規?；膶映杀疽彩呛芨叩? 因此傳統的經營模式難以形成農業產業化, 也就無法承擔起實現農業現代化的歷史重任。通過土地規模經營, 引入外來資本, 或者通過培育農民合作社等新型經營主體可以有效降低交易成本, 實現規?；?、產業化、專業化, 或通過服務環節的規模經營, 進一步將現代科學技術運用到農業生產中, 實現對傳統農業的改造升級, 以提升資源產出率、勞動生產率及產品商品率。進而實現農業增效、農村增綠和農民增收的“三農”之夢, 實現鄉村振興。
實踐證明農業規模經營是承載現代技術、實現產業融合和增加農民收入的基礎。2012年漢中市鋪鎮獅子營村流轉土地600多畝, 組建農業蔬菜合作社, 僅僅依靠種植蔬菜半年內村民人均增收500元。[9]山東壽光億隆種業有限公司也是通過流轉土地, 建起多個蔬菜大棚, 占地面積將近2000多平方米, 旺季時雇用當地農戶人數約為200人。通過規模經營使得有能力的普通農戶可以成為農場主, 農民也能成為企業家, 通過扶持新型經營主體可以帶動農民就地上崗, 實現農民增收、農村發展。[10]除了空間維度的規模經營外, 托管和半托管等服務環節的規模經營既能提高生產要素的利用效率, 也能增加農民收入。在水稻移栽環節, 非物質成本產出率受機械化程度的影響明顯, 有研究表明, 機械代插比人工手插提升20%多的產出率, 與此同時, 在收獲稻谷時機械代收比人工收獲提高10%以上。[11]高密市供銷社依托土地托管, “將貧困戶吸納到供銷社的組織體系和經營服務體系, 形成供銷社與貧困戶的緊密利益聯結。如系統內的惠德農產品公司與周邊的小寄莊、張家村、祁家店和車道口4個村聯合成立了食用菌合作社, 10個貧困戶以土地入股成為了合作社社員, 累計為貧困戶創收近百萬元”。[12]
培育新型經營主體和新型服務主體還有利于農村爭取項目資金, 從而促進鄉村建設。近年來國家政策倡導規模經營, 相關農業項目因此更加垂青新型農業經營模式, 此外, 項目制要求地方政府必須具有“配套”資金, 有些新型經營主體具有雄厚的資本實力, 可以和地方政府合作拿下項目, 為地方產業發展、農業生活富裕創造條件。
(二) 發展綠色農業, 營造生態農村
我國是一個資源總量大、人均占有量小的國家。近些年來城鎮化高速擴張, 城鎮周邊的耕地資源進一步減少, 土地重金屬含量超標、地下水污染等生態環境破壞現象日益嚴重。與此同時, 農村農業的污染現象也令人觸目驚心。使用化肥、農藥、農業機械的過程中會產生甲烷、二氧化碳等溫室氣體, 早在2010年左右, 我國單位耕地面積的化肥平均施用量就已是化肥施用安全上限的1.93倍。[13]環保部和國土部此前公布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示, 全國土壤環境狀況總體不容樂觀, 部分地區土壤污染較重, 耕地土壤點位超標率為19.4%。[14]農業經營主體貪圖短期收益、科學技術掌握不足導致農藥濫用、施肥不當等, 繼而致使農業污染率嚴重, 更有甚者, 會引發農業的立體污染——水體、土壤、生物到大氣的全面性污染。一般認為農業污染的防治難度大, 而農村對于涵養水土等自然資源具有全局性意義, 因而農業能否走上集約綠色的發展道路將關乎生態文明建設大業。同時, 我國居民收入水平顯著提高, 人民日益增長的美好生活需要對物質消費提出了新要求, 農業供給側應從貪多求廉轉向綠色營養。因此, 我國亟待轉變農業發展方式和生產理念。
發展循環經濟、實現清潔生產是轉變農業發展方式的應有之義和主要目標, 而農民專業合作社、龍頭企業和家庭農場等新型經營主體和新型服務主體在實現清潔生產和循環經濟方面有著更為強烈的意愿和能力。首先, 與傳統的小農式農業生產相比, 新型經營主體和新型服務主體有更充足的用以引入優良品種、更新生產技術的資金條件和知識水平。其次, 新型經營主體經營大規模的土地, 前期的投入成本使得其經濟理性超越了“生存倫理”, 其革新機械、降低無謂的生產資料消耗的意志更為強烈。再次, 通過規模經營中的專業分工實現農業生產不同環節、不同維度的專業化、精細化, 從而改變粗放式、外延式的高污染成本的農業增長, 并能為農業專業化人才的成長提供空間。最后, 數量有限的、辨識度高的新型經營主體和新型服務主體也更容易受到環境保護部門的監管, 相關的技術支持和環保方面的配套資金也可以更加高效便捷地下沉到一線經營者、服務者手中, 有利于提升國家對農業生產環節的監管和農業發展方向的調控。
黑龍江仁發合作社就是踐行綠色農業和循環經濟理念的代表。仁發農機合作社采用大規模的機械化經營, 在玉米、馬鈴薯等作物的種植環節均使用了新型的栽培種植技術, 化肥農藥的使用量顯著下降。此外, 依托高度機械化作業實現了秸稈完全還田, 走上了生態農業模式。該合作社還致力于打造綠色品牌, 因此合作社大力生產有機農產品, 采用標準化的生產技術以確保生產的清潔高效。[15]
四、農業規模經營是實現村莊善治的推力
發展農業規模經營不僅是一個經濟問題, 更是一個治理問題。新型經營主體及新型服務主體的培育和引入過程, 也即是對基層治理結構的重塑過程。優化充實治理主體、激活村莊公共精神和提升國家治理效率, 是農業規模經營再造村莊治理形態的三個重要表現。
(一) 優化充實治理主體
農戶資源稟賦存在差異, 由于生產資金不足、科技知識闕如, 部分小農無法進一步挖掘土地的潛力, 細碎的土地無法維持一家人的生計, 再加之我國的土地始終作為一個社會保障物, 土地撂荒成本幾乎為零, 在經濟利益的驅動和城鄉戶籍管理體制松解的大環境下, 青壯年農民傾向于外出務工。而有知識、有文化的青年大學生因為農村缺乏就業機會也不愿意回到鄉村。村莊展現出一幅蕭條冷清景象——治理主體外流、治理主體的組成結構單調, 鄉村都是“老人治村”, 村民自治更是“空殼化”。
通過規模經營, 首先可以發展鄉村產業, 增強農村對于農民的吸附力, 充實村莊治理主體。規模經營背景下, 農民或成為“外來資本”的雇工就地上崗, 或成立家庭農場, 或參與農民專業合作社, 務農收入和就業機會的增加使得農民愿意留守鄉村。留守村莊的青壯年的增加, 有望紓解“老人治村”的尷尬困境。其次, 規模經營還可以引入新的村莊治理主體。規模經營使得農業成為有利可圖的產業, 一些有知識有文化的企業家、大學生也來到鄉村, 積極參與社區事務, 使得原本暮氣沉沉的鄉村變得生機勃勃。有研究將“新土地精英”劃分為利益攫取型精英、利益分享型精英和兼具利益分享和攫取雙重性的混合型精英三類。[16]調研發現, 一些出生在本地的企業家特別有一種“社區擔當”, 要么充當利益分享型精英, 要么充當混合型精英, 在社區治理中積極獻智獻力, 獻財獻物, 為村莊治理提供了大量的治理資源。
(二) 激活村莊公共精神
1. 強化農民-村莊的利益關聯性
通過農業規模經營, 一方面挖掘了土地的價值, 顯現了承包權的價值, 另一方面豐富了村莊的治理主體和利益結構, 因此強化了農民和村莊之間的利益關聯性。一些地區為了實現土地連片經營, 進行了“小塊并大塊”的耕地整治, 另有一些地區將其稱作“換地”, 這個過程必須尊重農民的意愿, 即對承包權的尊重。“互換”的過程、“并塊”后的“二輪抽簽”均會涉及村莊眾多農民的直接利益——既會讓絕大數民眾收益, 也可能會讓少數農民的利益受損, 農民和村莊的利益關聯性自然就強化了。除此之外, 土地規模經營鋪開以后, 項目和惠農資源可能會順著新型經營主體而更多下沉, 注入村莊的利益強化了農民和村莊生活的利益關聯度, 農民關心農業領域的財政投入是否能夠惠及自己。最后, 無論是村莊自主創辦的合作社, 還是外來資本、農業企業領辦的合作社, 實際上都在強化農民和合作社乃至村莊生活間的利益相關性。一些由村委會領辦的合作社中, 由于村集體需要對合作社的發展負責, 從而激發了村干部的工作積極性, 村兩委會更加關心農民的生產情況, 最終強化了干群關系。就服務環節的規模經營看, 農民將田地或作物交由服務組織管理, 勢必關心托管質量是否過關, 及服務組織對自己和別人提供的服務質量是否相同。另外, 土地托管等服務環節的規模經營也需要村組織出面調整土地, 這就涉及了農民的切實利益。再者, 地方政府的相關項目和資源也會向參與服務規模經營的農戶、服務規模經營發展好的村組織傾斜。最后, 村莊的集體資金隨著規模經營的良好發展, 也在逐步壯大, 如何使用集體收入這一公共議題將會調動各村民乃至小組間的競爭和博弈。
2. 規模經營中的民主協商訓練
農民和村莊的利益關聯性一經強化, 可能會調動農民參與公共事務的積極性主動性, 也會督促村兩委注重講求工作方法, 重拾民主協商的工作理念。土地問題從來就不只是一個經濟問題, 其事關社會安穩, 因此更是一個政治問題。在外來資本和村莊洽談流轉問題時, 地方政府及村組織便會積極介入, 通過直接進村入戶, 采用“做工作”等形式對農民進行土地流轉政策方面的解疑答惑, 使得土地流轉相關工作盡量順利。[17]村組織為了做好一些“釘子戶”的思想工作還需要召開民主會議。面對新型經營主體和農民的矛盾, 村組織也需要出面協調。一些地方在籌建合作社時, 村兩委為了鼓勵農民參與, 需要多次召開村民大會和村民代表大會。在土地托管或半托管的過程中, 村組織需要在農民和服務組織間擔負起溝通、協調的職責, 還可能會應對農民對于服務質量不滿意的抱怨等, 總之, 土地托管會明顯增加村兩委的工作量, [18]但是也會激活和完善村兩委的協商民主職能。不論是土地規模經營, 還是服務規模經營, 其主體之一的合作社內部的組織體系也攜有民主的基因：如代表所有社員的社員大會, 理事會, 監事會等, 理事會秉持集體決策的原則, 處于最高位置, 理事會屬于日常管理機構, 而監事會則擔負監管職能。農業規模經營中的不同利益主體的博弈互動過程, 亦是基層治理的民主協商訓練過程, 這個過程也會成為“構建簡約高效的基層管理體制”的契機。
3. 拓展了村莊的集體行動能力
“均田制”背景下的農業生產不僅在土地組合層面出現了細碎化, 農業服務環節也出現了破碎化的情況。經營主體眾多, 出現“搭便車”的概率就會增大, 聯合各個小散弱的經營主體共同完成水利設施修建、道路溝渠維護等的交易成本也會增大, 村莊農業經營生活中屢屢顯現“反公地悲劇”。規模經營以后, 經營主體數量銳減, 少數幾個經營大戶更樂于承擔生產經營環節所需要的前期維護成本、服務費用。此外, 通過服務環節的規模經營, 可以有效降低農技服務等農業經營成本, 從而降低“反公地悲劇”出現的概率。最后, 新型服務主體和新型經營主體相比散戶, 可以更好地和地方政府博弈, 也受到項目制的青睞, 更易于村莊拿下大的惠農資金, 從而便利于解決整個村莊的農田水利、機耕道路等維修問題。
(三) 提升國家治理效率
在遵循“三權”分置政策框架和堅持“統分結合的雙層經營體制”的前提下, 規模經營再度重塑了農村的經營和服務體系。數目龐雜的微型經營主體逐步被整合, 數目有限的新型經營和服務主體取代了小散多的傳統小農戶, 成為承接國家農業政策的一線主體。全新的生產格局有利于國家農業政策甚而其他“三農”政策能夠更高效地落地, 利于國家更好地調控農業發展方向。很多既有研究探討了土地流轉、規模經營其中潛藏的地方政府的治理邏輯, 一些研究將其稱之為“地方治理便利化”, [19]認為項目制使得地方政府難以和無窮盡的小農實現有效對接, 項目制帶來的直接治理模式使得地方政府選擇和“下鄉資本”對接, 但本文認為, 規模經營的成長不僅服膺于地方治理的邏輯, 更受“國家治理”邏輯的支配。因為, 國家和幾億農民之間如何建立治理高效的聯接機制, 將是一個在中央集權的超大型社會長久存在的重要命題, [20]通過發展規模農業, 或許對此給出了一個可以驗證的答案。這種邏輯在實踐中呈現出多種后果和面相, 但是從強化黨和國家維持農村社會秩序和掌舵農業發展道路的控制力的角度看, 其未必不是一種好的政治和經濟策略。
（作者簡介：王敬堯，華中師范大學政治與國際關系學院教授，博士生導師，中國縣域發展研究中心主任；王承禹，華中師范大學政治與國際關系學院碩士研究生）
中國鄉村發現網轉自：《中國行政管理》2018年04期
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