以農民獲得土地承包經營權為核心內容的農村改革，自20世紀70年代末80年代初在全國推開以來，農民獲得了較穩定的承包土地農業用途使用和收益權利，從而極大地激發了農民的種糧積極性，一舉解決了全國人民的溫飽問題，并為我國全面改革提供了良好的支撐條件。然而，隨著工業化時代的到來，從20世紀末開始，農民種地的收益開始變得微薄，與非農產業的比較效益更是每況愈下，大量的農民尤其是青壯年勞動力開始離開農村到城市務工，這一過程還在持續發展中。據統計，截至2016年年末，全國農民工總量達到2.82億人，其中外出農民工1.69億人。隨著農民大量離開土地，農村開始出現勞動力缺乏的問題，誰來從事農業生產的問題開始凸顯。一方面由于農民外出打工現象普遍，使其承包地缺乏照料從而造成土地低效率使用；另一方面受制于土地承包造成的土地細碎化和小規模化造成的現狀，有志于從事農業生產的組織或農戶缺乏規模化土地資源。前者產生了將土地有償流轉出去的愿望，后者又存在流入土地的客觀需求，這兩者結合使承包土地再流轉市場得到發展。如果說始于20世紀70年代末80年代初的以“大包干”為主要內容的農村改革實現了集體土地所有權和土地承包經營權的“兩權分置”，那么承包土地從分散的農戶再次相對集中地流轉給少量新型農業經營主體（農業公司、合作社、家庭農場、種糧大戶等）的改革則實現了土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”。作為一種對承包土地在此流轉所形成的土地產權安排狀況的一種客觀描述的“三權分置”，其產生的歷史和承包土地流轉的歷史是相同的，從1984年一號文件開始，鼓勵土地流轉實際就開始了。大規模的流轉比例逐漸上升是2008年以后，2007年出臺《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》），在政策上法律上都起到了推動土地流轉的效果。而作為政策意義上的“三權分置”，首次正面體現在2014年1月19日的中央一號文件中，該文件明確指出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權。”這一提法首次在中央文件中提出“農戶承包權”和“土地經營權”的概念。2014年12月22日，農業部部長韓長賦表示，實現土地集體所有權、農戶承包權、農地經營權“三權分置”，是引導土地有序流轉的重要基礎，是我國農村改革的又一次重大創新，從“兩權分置”過渡到“三權分置”是巨大的政策飛躍。至此，“三權分置”一詞成為我國現階段農村土地改革過程中重大制度創新的集中體現。2016年10月中共中央、國務院印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），對如何實施“三權分置” 政策提出了具體要求和部署。
“知政失者在草野。”“三權分置”是因應承包土地流轉要求而實現的政策和理論創新，因此對“三權分置”政策的完善和法制化建構等后續工作必須建立在對政策實施現狀、績效、問題考察和對相關問題認真研究的基礎之上。為此，調研組在2017年8月，到山東省青島市、日照市、濰坊市三地農村進行了專題調研，調研以現場個案訪談形式為主，共訪談了78戶農民，其中村干部（村支部書記、村主任、村會計）27人，31名鄉鎮干部，涉及6個鄉鎮21個村。通過考察，對山東省東部地區農村土地流轉和“三權分置”政策實施的現狀有了較為全面和深入的了解。調研組認為，此次考察的部分地區土地流轉和“三權分置”政策實施現狀具有代表性，對于我們分析、評價和研究全國的承包土地流轉及“三權分置”政策問題具有參考意義。
一、被調查地土地流轉和“三權分置”政策實施現狀
通過調研，調研組認為目前山東省東部農村土地流轉和“三權分置”政策實施呈現出如下幾個鮮明的特點：
1.承包土地流轉比例較大，農村承包土地“三權分置”已經成為普遍現象
此次調研我們首先走訪的是青島市黃島區大村鎮，該鎮丁石橋村村支書表示，該村目前青壯年流出嚴重，村內種田的勞力大約只有全村人口的10％，而且以中老年人為主，267戶農戶中的大部分的農戶都將土地流轉了出去。此次調研中的其他地方也呈現出類似現象，如濰坊五蓮縣戶部鄉某村的村支書劉某某說：“村里的80％土地都已經流轉了，村民在家種地賺不到錢，差不多的都出去打工了。”根據調研組抽樣統計，79.2％的農民家庭已經將其部分土地流轉出去，已經流轉的承包地面積占被調查對象總承包土地面積的67.2％。
關于農村土地流轉的對象問題，黃島區某村支書丁某表示：“目前本村土地流轉主要對象是種糧大戶徐某某，他將流轉來的土地用來種玉米，小麥，花生，使用自己的農機械，種植規模較大，但是賺錢不多。”而其鄰村村干部表示，村里的5畝土地已經承包給了青島市的一家農林機械有限公司來種植園林作物。諸城皇華鎮的某社區書記表示村里的土地存在農民私下流轉現象，也有通過正規手續承包給大型農業公司的情況。而五蓮縣戶部鄉某村的500畝土地主要承包給了私人生態農業公司。據調研組觀察，農村承包土地流轉的對象主要有農戶（家庭農場主）、合作社、農業公司等。圍繞著已經流轉出去的承包土地，客觀上已經形成了土地所有權歸集體，土地承包權歸原農戶，土地經營權歸新型（農業）主體（公司、合作社、家庭農場、種糧大戶等）的現實。
2．土地流轉呈現出兩種典型形式
調研中發現，土地流轉呈現出兩種主要形式，調研組將之稱為官方介入形式和非官方介入形式。官方介入形式的基本特征是在土地流轉過程中，村集體和鄉鎮政府深度介入，其轉讓過程較規范，有書面合同和相應的審核備案環節，土地流轉規模大，土地流入方通常實力較強，且多以非糧食種植產業為主。調研組對官方介入形式進行了深入調研，其典型做法是黃島區某鎮采取的“四審四議兩公開”模式，其操作過程如下：首先，由村集體代表與擬確定的土地流入方進行商談，就主要內容達成初步協議后，由村黨支部委員會提議，村委會商議，方案通過后，報鎮黨委政府按照重大事項決策程序進行決策。取得鎮黨委政府同意后，再在村里召開村黨員會議審議，再由村民代表大會作出決議。村民代表大會決議后，由村主任簽字，再由分管部門負責人簽字，最后鎮長簽字同意。其次，由村集體出面與所涉及地塊的原承包戶商談，簽訂反租倒包合同。最后，由村集體作為合同一方與土地流入方簽訂正式的土地承包經營權流轉合同并報鎮政府備案。這種流轉方式建立的流轉關系比較安全、規范、穩定，避免了在土地經營權流轉中的隨意性，減少了村干部違法轉讓土地行為發生的可能性，其效果值得肯定。但這種土地流轉的方式步驟煩瑣，遠遠超過了《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）規定的法定程序要求，耗費時間比較長，簽訂合同的成本大。
非官方介入形式主要發生在本集體經濟組織內部成員之間，特別是毗連地塊之間，通常由村民自發進行交易。這種交易往往采取口頭形式，形式比較靈活，期限比較短，有的是一年一定，有的是兩三年一定，有的甚至一季度一定，其租金隨行就市。其特征是土地流轉規模小、期限短、以口頭形式為主。這種流轉方式靈活、快捷、簡單，程序性事項少，受到部分農民的歡迎。根據調研組抽樣調查，受訪村中約32％面積的承包土地流轉是通過口頭合同方式完成的。但是基于此種流轉方式產生的流轉關系不夠長遠牢固，兩方當事人中的任意一方都可以隨時解除流轉關系。另外，這種流轉方式產生的糾紛因為沒有白紙黑字的“流轉合同”，往往會陷人“公說公有理，婆說婆有理”的尷尬處境。
3．土地流轉和“三權分置”關系具有脆弱性
這種脆弱性表現為以下幾個方面：首先是已經形成的“三權分置”關系基礎不夠穩固。在形成“三權分置”關系的兩種土地流轉方式中，非官方介入的土地流轉形式由于其口頭性短期性從而缺乏穩定性自是不言而喻。而相對較為正式的官方介入的土地流轉形式也存在重大缺陷。在此次調研中，調研組發現各地接受訪談的所有的土地流轉合同都采用了“一年一結”的支付方式。這種方式固然可以降低土地流入方的初始成本，從而有利于達成土地流轉協議，但是此種方式也存在一旦土地流入方經營失敗即無法支付租金的嚴重問題。或者說，這種結算方式依賴于土地流入方的正向經營效益。但是調研組發現，目前承包土地流轉價格已經對絕大多數土地流入方構成了壓力。
首先是承包土地流轉的價格受多種因素影響，在2006年國家取消農業稅之前，由于土地負擔較重，土地流轉價格較低。2006年國家取消農業稅的同時繼續實施“三減免、三補貼”和退耕還林補貼政策，使土地種糧收益得到較大幅度增加，承包土地流轉價格也水漲船高，在調研組考察的三個地區中，自2015年以來，土地流轉價格維持在每畝800-1000元。然而近一兩年以來，我國主要糧食作物價格下跌，而化肥、農藥、種子等生產資料價格較高，承包土地流轉價格已攀上高位區間，以上種種因素疊加的影響使承包土地流入方經營效益堪憂。據調研組抽樣調查，在被調查的19位以農業為主的規模較大的土地流入方中，處于經營虧損狀態的有14位，占比為73.7％，處于平衡狀態的4位，僅有1位處在盈利狀態。規模較小的土地流入方情況稍好，但仍有接近半數的效益并不能為當事人所滿意。調研組發現，目前規模較大的合作社、家庭農場和種糧大戶對政府補貼的依賴程度較深，在接受訪談的規模化土地流入主體中，有70％以上的受訪者表示其持續經營離不開政府的農機補貼和糧食補貼。有接近半數的土地流入主體對其經營的可持續性表示憂慮，有10％以上的土地流入方表示未來可能退出土地流轉關系，其原因是無法支付每年一次且不斷上漲的土地流轉費用。
其次是現有土地流轉所形成的“三權分置”關系難以跨越第二輪土地承包期限所形成的制度“鴻溝”。在采用官方介入流轉形式的被調查對象中，有72.3％的流轉合同期限持續到第二輪承包期結束日，對這部分土地使用人來說，其土地使用期限還有10年左右，這些土地流入方對該部分土地經營權價值的期待普遍較低，更沒有將土地經營權再流轉出去的打算。在接受訪談的規模化土地流入主體中，有27.7％的土地流轉合同期限跨越了第二輪土地承包終止期限，比較典型的是從合同簽署之日起30年。根據調研組考察，之所以簽署較長的承包期，是因為這類土地流入主體往往從事投資強度較大、收益期較長的農業經營項目，如觀光農業、農家樂等，期限過短不足以收回投資，這類項目往往屬于當地鄉鎮政府或者村集體的招商項目，為吸引項目，部分地區由村集體出面和土地流入方簽署了跨越第二輪土地承包期限的較長時間的土地承包合同。對于這類合同的法律效力，據調研組對相關人員的調查，各方均信心不足，但都表示屆時有關方面會妥善解決這一問題。
最后是“三權分置”所形成的經營權還難以得到各方的認可。在“三權分置”政策目標中，實現經營權的可轉讓、可質押是該政策的最大亮點，也是衡量該政策是否成功的重要觀測點。根據調研組調查，在所有接受訪談對象中，沒有出現一例土地流入方將其土地經營權再行轉讓的案例。事實上，根據《農村土地承包法》的相關規定，承包土地流入方無權未經集體經濟組織同意而再行轉讓土地經營權。根據調研組對訪談對象的土地流轉合同的考察，發現其流轉合同均有未經集體和原承包戶的同意，禁止土地流入方再行轉讓土地經營權的限制條款。因此，實現土地經營權可再行轉讓的政策目標實際上已經落空。
對于使用土地經營權進行抵押貸款問題，根據調研組統計，31. 4％的對象已經使用了其土地經營權作為抵押進行了貸款，顯示了一定的政策效果。但是通過調研組對其貸款抵押過程深入考察，發現在貸款過程中，土地經營權本身抵押作用體現得并不明顯。銀行通常會要求貸款人提供多種擔保，包括房產、提供擔保人、土地地上附著物擔保等，所謂土地經營權抵押本身不過是“錦上添花”而已。例如，調研組對五蓮縣一處家庭農場進行了考察，該業主通過流轉使用土地400余畝，主要進行綠化樹苗栽培、觀光農業、采摘農業和“農家樂”餐飲經營，其業主已經投人資金300余萬元，2017年上半年在當地銀行貸款90萬元，采取了用其400 畝土地地上所有財產和該土地經營權抵押的方式進行了擔保。事實上，該業主地上附著物的財產價值已經遠遠超過了300萬元，其土地經營權本身并沒有起到關鍵性作用。
二、“三權分置”政策的實施績效考察
針對“三權分置”政策實施效果，調研組分別對“三權分置”法律關系中的三方主體——村集體、承包農戶（土地流出方）、土地流入方（農業公司、合作社、家庭農場、種糧大戶等）進行了走訪調查。
從村集體角度來看，盡管村集體享有土地所有權，但是在土地所有權上設立了承包經營權并配置給農戶，村集體幾乎無法行使傳統意義上的民事所有權權能（占有、使用、收益、處分等），在承包土地再流轉過程中，也沒有分享流轉收益。根據調研組調查，在11個參與土地流轉的村集體中，土地流入方支出的價款均全部歸原土地承包戶所有，村集體沒有任何收益，他們參與土地流轉只是為了執行上級政策。村集體在土地流轉中的作用限于牽線搭橋并幫助履行有關手續，村集體并不收取費用。流轉土地的資金按照與流入方的合同全數交給流出土地的農民。因此，村集體在土地流轉中得不到什么收益。當然，在調研組調研過程中，接受訪談的作為村集體代表的村干部絕大多數對此做法表示理解和支持，對現行土地流轉政策也表示理解和接受。
調研發現，現行土地流轉關系中土地流出方（農戶）受益較大。在農戶將土地流轉出去之前，需要在土地上投入大量的成本，還需要耗費體力、精力去料理土地，再加上近幾年氣候干旱、農產品價格低迷等原因，種地收益寥寥無幾，僅靠種植糧食僅僅能夠維持農民溫飽。但是將土地流轉出去以后，僅憑流轉土地得到的這部分費用就可以維持農民溫飽。以調研組對五蓮縣某村的調研為例，該村去年流轉土地分為三等，上等土地每年支付相當于900斤小麥市場價值的轉讓款，2016年為1080元；中等地為800斤小麥的市場價值的轉讓款，2016年為 960元，低等地為700斤小麥的市場價值轉讓款，2016年為840元。該村戶均土地8．6畝，若按80％的土地流轉率計算，戶均年流轉收入為6600元左右，基本能夠維持日常生活所需。剩下的時間他們可以選擇在家中給流轉大戶做幫手從而繼續從事他們擅長的種地工作并得到一部分薪酬；有能力有技術的農民一般都選擇進城務工，流轉土地獲得的收益加上打工收人使得這部分家庭的經濟狀況大幅改善，生活水平顯著提高。
從流入土地的經營權主體角度來看，通過承包土地流轉和“三權分置”政策的實行，特別是通過官方介入形式的土地流轉，實現了土地連片經營，有利于農業機械化生產方式的推行，也為土地流入方取得規模經營效益奠定了基礎，這無疑是一大利好。但調研組發現這些主體在土地流轉過程中，其近期內經濟效益普遍不理想，很多主體只是在勉強維持著。從調研組走訪調查的土地流入主體來看，只有極少數主體可以得到較好的收益，其比例不足10％，而絕大多數土地流入方經濟效益較差，特別是種糧大戶的收益情況更不樂觀，個別種糧大戶甚至難以為繼。
由于國家土地政策的限制，承包土地流轉后禁止從事非農產業，在調研組調查的21家土地流入主體來看，其基本都能做到按法律和政策要求使用土地經營權，沒有發現將流入土地用來從事工業生產或純商業用途的現象。但是在被調查對象中，將流入土地從事非糧經營的有13家，占比為61.9％，主要從事綠化樹苗種植、櫻桃種植采摘、葡萄種植、黃煙種植等，還有 1家兼營農家樂餐飲。例如，調研組走訪的諸城市某鎮中有許多土地流轉大戶將土地用來種植黃煙，直接與煙草公司對接，經濟效益較高。五蓮縣某鄉有部分土地流入方將流轉的土地用來建家庭農場，用于種植桃子、櫻桃、葡萄、草莓等水果，也有用來搞蔬菜大棚的。黃島區某鎮部分土地流入方將土地用來種植園林樹苗。從經濟效益狀況來看，從事非糧食經營的主體相對而言效益更好一些，但是部分主體由于前期投資大，資金壓力大，見效周期長，其經營壓力也不容小覷。
就將流轉土地用來從事糧食生產的農戶來看，規模小一點的基本沒有利潤空間，扣除土地流轉的費用、人工費和成本，糧食的收益所剩無幾。除了遇上風調雨順的年份，在多數情況下糧食種植收人微薄。在調研中，濰坊市某地一種糧大戶表示：“一畝地能夠種植兩季，第一季通常用來種植小麥，遇到年景好、收成好的時候大概可以產1200斤小麥，而每斤大約市場收購價格為1.2元，第一季毛收人為1440元，再扣除人工管理成本和每年支付給農戶土地的每畝地1000多元的費用，第一季沒有利潤。第二季通常用來種植玉米，在理想的狀態下，1畝玉米的純收人在600-800元，這部分收入成為利潤。”當然這是在風調雨順的年景下的經濟核算情況，若遇上干旱年景，虧損成為必然。據調研組在濰坊市某地調查，該地區近幾年連續遭受干旱氣候影響，多數種糧大戶虧損。2017年上半年旱情特別嚴重，農業用水普遍緊張，能給莊稼澆上水的地段勉強可以維持，但是大多數地段無水可澆，被調查的種糧大戶中大多數地里的莊稼都旱死了，虧損嚴重。有極少數無法維持經營的大戶單方面違約，由于支付不了約定的土地轉讓金，他們與流出土地農戶的流轉合同不了了之。調研組發現，流轉土地規模較大的家庭農場相對來說經營狀況稍好一些。根據調研組了解，該地規定流轉土地超過300 畝的可以成立合作社，成立合作社的這部分農戶購買的大型機械可以得到國家50％的補貼。這樣核算下來，合作社的成本就降低了很多。流轉土地達到一定數量后，國家給的土地、糧食補貼相對更多。調查發現成立合作社的土地流入大戶可以憑借國家出臺的優惠政策將土地持續經營下去。部分土地流轉大戶用流轉來的土地從事經濟作物生產，經濟作物價格相對于糧食價格較高，收益較好，加上國家的補貼扶持政策，用流轉來的土地種經濟作物的收益還是有保障的，據調研組組抽樣統計，將流轉來的土地用來種植經濟作物的比例超過50％。
綜上，調查發現土地流入方使用土地的經濟效益普遍不高，特別是種糧大戶的處境普遍艱難。目前這些種糧大戶主要依靠種糧補貼和農機補貼等政策性支持勉力維持，自身內生發展動力機制尚未成熟，這種現象對土地流轉和“三權分置”政策的實施帶來了隱憂。
三、“三權分置”政策實施中存在的問題
“三權分置”政策是我國當前農村土地制度深化改革的重要著力點和改革方向，從調研結果來看，目前土地流轉所形成的“三權分置”態勢已經形成，政策效果初現。但是不容回避的是，農村土地“三權分置”改革中存在的問題還很多。
1.“三權分置”政策認知度較低。調研發現，“三權分置”政策推廣宣傳不徹底，多數農民甚至村干部沒聽說、不了解”三權分置”政策。根據調研組抽樣統計，被調查對象中35.8％的農民沒有聽說過“三權分置”政策，43.9％的村干部不了解“三權分置”的內涵。只有24.5％的受調查對象知曉“三權分置”政策，但是普遍不知道該政策如何推行和實施。調研組認為出現這一問題不是偶然的，“三權分置”政策的初衷固然美好，但是由于三項權利之間存在競爭關系，在現行法律體系下，土地經營權受制于其期限性和債權性，無法成為可(再）轉讓、可抵押的權利，若不能打造相對獨立且有經濟意義的土地經營權，則“三權分置”僅僅成為對承包土地流轉后權利分布狀態的事實描述和“新名詞”，則其意義便大打折扣。這一現象值得充分關注。
2．土地流入方對土地的穩定性存在擔憂，流轉關系不夠牢固久遠。由于目前《農村土地承包法》實現有期限的土地承包制度，在被調查地區第二輪土地承包期到期日多數為2029 年。2029年以后怎么辦？這一問題尚缺乏明確的答案。家庭農場從本質上來說是一項長期經營的事業，從孵化培育、發展、成熟需要經歷很長的時間。而現行的土地流轉制度無法滿足家庭農場對穩定的長期限土地的需求。調研發現，部分地區為了招商需要，擅自將土地流轉合同的期限擴大到2029年以后，這種行為實際上已經違反了《農村土地承包法》第33條的規定。在調研中，青島市黃島區某鎮一家接受了400余畝流轉土地的園林綠化公司經理表示：“種植園林作物往往需要數年才有效益，而根據土地法的規定，土地流轉合同確只能簽訂到 2029年，所以不敢往地里投人大量的基礎建設，流轉土地的規模效益很一般，對未來的經營也不敢有太多期望。”無獨有偶，調查中另一家從事生態農業的公司負貴人表示：“生態農業需要投入大量的基礎設施建設，因此我們不得不冒險將土地流轉合同簽到了2044年，超過了規定的2029年的期限。因為如果僅僅到2029年就要歸還土地，那核算下來將要賠不少錢。”但是盡管部分已經簽署的土地流轉合同期限超過了第二輪承包期，然而對于這些合同條款解釋能否有效，被調查當事人普遍信心不足。
由于承包土地流入方沒有充足的信心保證在2029年后繼續擁有土地經營權，因此絕大多數土地流入方對長遠的土地基礎設施投資持觀望態度，并沒有將目前流入的土地作為一個長久的事業來做，多數土地經營權人追求在短時間內實現效益最大化，從而在土地經營問題上表現出短期化傾向。在調研組調研的21家規模化土地流入主體中，在農業基礎設施投資力度上普遍偏弱，80％以上的土地經營者沒有在水利設施、節水噴灌設施等上面進行投資建設，僅有的數家進行了農業基礎設施建設的主體中，其建設規模明顯較小，建設標準明顯偏低，呈現出鮮明的臨時性和短期性特征。
3.土地流入方效益普遍較差，“三權分置”可持續性較差。近年來農產品價袼低，成本高，流入方普遍入不敷出。一方面，新型經營主體轉入農地成本增加。在調研組走訪的農村，規模化流轉要經過兩次合同：首先由村委會和各家各戶簽訂“反租倒包”合同，將承包土地回收集中起來，其次村委會和流入方簽訂流轉合同。村集體要與每個被確權的農戶分別商談流轉價格、流轉期限以及一系列后續事宜，談判時間較長，交易成本增加。由于每家每戶的家庭情況不同，對土地的需求不同，達成一致意見存在困難。調研組走訪調研的村干部中，90％以上的干部都抱怨現在農村工作越來越難開展。另一方面，國家近幾年農產品市場低迷、農村勞動力較少導致的農村勞動力價格提升加上北方地區連年干旱等天氣原因，使得很多流轉大戶產出與投入嚴重失衡，部分流轉大戶資金緊張，已經無法繼續維持經營，部分地區出現了種糧大戶將土地退還農戶的現象。
4.有些地方政府不同程度地存在過度作為和將農地資源進行行政性配置的問題。受短期政績觀和行政考核壓力的影響，在“三權分置”政策推行過程中，部分地方政府使用各種行政手段，變相強制農戶進行違背其真實意愿的承包土地流轉，或采取獎勵、補貼方式刺激農地轉入方人為放大流轉規模，甚至通過給基層政府定指標、下任務的方式直接主導、參與流轉。在調研中，某家庭農場的場主表示：“當時，政府招商引資的時候曾經承諾過的高額補貼以及一些資源的配套都沒有兌現。”據調研組了解，在一些地方，政府為了在短時間內“樹典型、出政績”，不惜采用高額補貼和行政性集中土地等辦法來快速培養合作社和家庭農場，而這些合作社或家庭農場其成立的重要目的就是套取財政補貼和優惠政策，這些用“政策激素催生的巨人”其實并沒有在農產品生產和經營中的市場競爭力，一旦離開了財政補助和政策扶持，其自身的生存即岌岌可危。調研發現，部分地區的合作社、家庭農場主等新型經營主體大多仍處于孵化狀態，離不開政府的大力補貼與政策扶持，完全由市場自發形成的大戶占比較小。由于缺乏承包權擁有者和經營權流轉獲得者的利益共享機制，容易滋生為“套補貼” “賺快錢”而過度消耗土地生產潛力的行為。由于缺乏政策約束，存在單方違約的可能。調研組認為目前的補貼制度初袤是為了促進糧食生產，而不能成為人為刺激土地流轉的動力，不能讓 “套補貼”現象大行其道。解決糧食生產問題不能一直依靠政府外在刺激，部分地區存在的類似“揠苗助長”式的土地集中配置方式是不可取的。
5.“三權分置”的退出機制不完善。農業生產的產出量受氣候雨水等因素影響很大，農業經營的穩定性較差。目前缺乏明確的解除土地流轉關系并善后的法律政策依據，一旦土地流入方經營失敗，出現不能支付土地流轉費（租賃費）的情形，不知道該如何收場。在調研組訪談的所有土地流轉大戶中，接近80％的受訪者表示流轉出來的土地不賺錢，能持平就很不錯了。部分流轉大戶一直處于虧損狀態，由于其規模較大以及種種原因一直在勉力維持。由于沒有完善的退出機制，他們對未來充滿憂慮和迷茫。
6.農地經營權抵押融資難。調研發現，盡管在政策文件中官方一直提倡和推行土地承包經營權或土地經營權抵押貸款，以此來解決農業生產的資金問題。但現行法律對土地承包經營權抵押持謹慎態度，而土地使用權是否能夠抵押，法律條文更是語焉不詳。由于尚未建立市場評估機制，缺乏專業評估機構、評估人才以及權威的評估標準，土地承包經營權和土地經營權還存在評估難問題。在調研組走訪調查中，成功使用土地經營權抵押貸款的案例較少，通過訪談得知，目前銀行對土地經營權本身的認可度也很低。
7.所有權“作實”、承包權“穩定”與經營權“放活”三個目標協調難度較大。從法律權源關系來看，承包權是從土地集體所有權中派生出來的，但是從權利形成和發展歷史演進來看，中國農村集體土地所有權的形成又有其特殊性，不能將其簡單理解成私有制背景下所有權與用益物權的關系。土地經營權的權能又是從承包權中派生出來的，經營權對承包權存在依附關系。根據《意見》的要求，集體土地所有權不能“虛置”，并通過賦予村集體對承包土地享有發包權、特殊情形下的調整權和收回權、土地利用監督權、土地征收后獲得補償權以及土地經營權流轉的同意權、備案權等制度安排加以體現。農民享有的承包權必須保持穩定，這是黨和政府對農民的莊嚴承諾，也是給農民的“定心丸”，穩定承包權意味著要保障承包農戶的承包土地資格，保障農戶使用、流轉、抵押、退出承包地及土地被征收后獲得相應補償等權能。調研組注意到，“放活”土地經營權的政策目標內涵在政策提出后發生了一些調整，如前所述，作為“三權分置”中首次獨立出來的經營權，其提出之初的設想是具有“可轉讓、可抵押、可入股”權能，這意味著其將是一種具有物權性質的新型權利并因此被各界寄予較大期待。但是 2016年出臺的《意見》在該問題上出現了明顯“后退”，該意見在經營權轉讓、抵押等問題上的表述為“經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案”，這意味著其維持了債權性質，并沒有實現“可轉讓” “可抵押” “可入股”的原定政策目標，按照目前的政策安排，經營權事實上只具有依據合同規定占有、使用和收益的權利，而這種權利早在2003年實施的《農村土地承包法》中就已經得到了法律保障。從這個意義上講，目前的制度安排并沒有實現土地經營權“放活”的目標。
對于目前的制度安排，調研組認為并非偶然。鑒于土地所有權和土地承包經營權的法律邊界已經為《農村土地承包法》所固定，對于“三權分置”中所有權和承包權的關系調整問題，無論是理論界還是實務界人士并未寄予過高的期望。由于“三權分置”中首次把經營權獨立出來，因此各界對于新設的土地經營權普遍有較大期待。然而這一問題的復雜性表現在，畢竟從法源上講，經營權的權能是從承包權分離出來的，若將經營權賦權過多，勢必會削弱承包權權能，二者之間存在競爭關系，不能不謹慎對待。調研組在調研中發現，即使是目前農戶已經享有的土地承包權本身也存在不確定性，盡管政府已經普遍為農戶的土地承包經營權登記確權發證，但是仍然有超過60％以上的受訪農民表示第二輪土地承包到期后能否繼續擁有該承包地沒有信心。在未來不確定的承包權基礎上通過合同創設的經營權，其穩定性和確定性就成了無本之木。或許基于此，調研組發現，通過官方介入形式進行的較大規模承包土地流轉中，流入方幾乎無一例外地選擇與集體簽署流轉合同。集體作為所有權主體理論上可以給予土地流入方更穩定、更確定和更強大的權能。但是撇開承包權主體直接由所有權主體為第三人創設土地經營權無疑會威脅土地承包權人的地位并損害承包權人的利益。鑒于此，黨中央、國務院有關決議和農業部《意見》中明確不準損害承包權人（農民）的利益，并把其作為政策底線之一。事實上，調研組在調研中發現，盡管在形式上大規模流轉承包土地通常選擇由集體作為一方和流入方簽訂流轉合同，但是在此之前集體會同農戶協商，在取得一致后由集體和農戶簽訂“反租倒包”協議從農民手里收回承包土地后再和土地流入方簽訂流轉合同，并普遍采取了土地流轉款項全部歸相關農戶所有的做法。
綜上，目前農村基層在“三權分置”政策推行過程中的做法是多種利益博弈和一系列法律政策約束下的理性選擇，具有其合理性。但是透過這些現象，不難體察到目前“三權分置”中三項權利的緊張關系。
四、完善承包土地流轉和“三權分置”政策的思考
亳無疑問，“三權分置”是因應承包土地流轉要求而出現的政策安排，其政策初衷無疑是美好的。但是根據調研組調查，我們認為基層承包土地“三權分置”政策的實施情況遠沒有實現政策目標。當然，造成這一現象的原因是復雜的，既有政策本身成熟度問題，也有法律政策滯后問題，同時也存在一定的政策實施偏差問題。調研組認為，要走出目前“三權分置”政策實施的困境，需要在以下問題上有所作為。
（一）實現土地經營權的物權化是“三權分置”改革的關鍵，也是賦予“三權分置”政策價值的必由之路
從理論上來講，所謂土地經營權的法律表達應為土地使用權，土地使用權從法律屬性上可以區分為兩種，即債權性土地使用權和物權性土地使用權。前者的典型形式為租賃土地的使用權；后者的典型形式為永佃權，法學界通說認為目前我國的土地承包經營權也屬物權性質。兩者的主要區別在于債權具有相對性，其本質屬于一種向相對方行使的請求權和受領權，債權債務的轉讓原則上需要征得相對方同意。而物權本質上屬于直接支配性權利，具有對世性，物權的流轉通常無須征得權利人以外其他主體的同意。具體到土地使用權而言，物權性的使用權理論上可以無須征得原權人的同意而再行轉讓。從這個意義上講，要想“搞活”土地經營權，其正確的方式是實現土地經營權的物權化。鑒于土地經營權是派生性權利，其屬性應為用益物權。問題的復雜性在于我國目前構建的農村土地權利體系中，土地所有權屬于集體（經濟組織）、承包權屬于農戶，農戶享有的土地承包經營權本身屬于用益物權，而經營權理論上應為從承包經營權中派生出來的權利，若維持其債權屬性自無問題，若將土地經營權物權化，則勢必會出現在用益物權（土地承包經營權）之上還有用益物權的局面。鑒于大陸法系物權法傳統理論體系中未曾出現過這種類型的制度安排，部分學者對該種權利結構安排不以為然。也有學者認為，承包權是用益物權，經營權是屬于次生性的用益物權。調研組同意后者的意見。中國土地制度實行公有制，其土地權利結構較西方實行土地私有制的國家復雜是難以避免的、合邏輯的必然現象，物權法理論應適應土地制度變革的現實而不是相反。事實上，將土地經營權作為次級用益物權進行法律改造的觀點正逐步成為主流。調研組認為，在依法治國成為國家戰略的今天，“三權分置”政策法制化不可避免，而實現這一“飛躍”的關鍵環節就是實現土地經營權的用益物權化改造。
（二）實現承包權的長期限化是實施“三權分置”政策的基礎
如前所述，土地經營權沒有“搞活”是現行“三權分置”政策目標難以達成的核心癥結所在。但是要實現土地經營權搞活的目標，必須實現土地經營權的物權化，所有權及用益物權的一大重要特征是其長期性，所有權具有永久性自不待言，典型的用益物權如永佃權、建設用地使用權等都體現為期限的長久性。自《農村土地承包法》頒行以來，30余年的土地承包權固然不短，也基本實現了保障農民對其承包土地穩定占有、使用和收益權利，但對于從承包權中分置出來的土地經營權而言，期限仍然過分短促。對于通過第二輪承包得到的土地經營權而言，我國絕大多數地區的農戶承包權期限已經接近過去2/3，剩余的12年左右期限已經稍顯短促，在短期限的土地權利上實現物權化事實上已不具現實性。據調研組調查，在回答“您認為土地流轉最大的問題是（什么）？”的問題時，有42％的受訪談人選擇了“流轉期限太短”選項。通過進一步分析，發現90％以上的土地流入主體選擇了該選項。這說明土地經營權期限短的問題已經對“三權分置”政策帶來了負面效應。
從法理上講，欲實現土地經營權的物權化，必須實現土地經營權的長期限化；而欲實現土地經營權長期限化，則必須實現其源權一一土地承包權的長期限化，而這一事關第二輪土地承包到期后的政策安排問題還懸而未決。根據調研組的調查，在對“您認為您現有的承包土地到期后應該如何處理？”問題的回答中，有41％的受訪者選擇了“繼續承包，不做調整”選項，另有33％的受訪者選擇了“原則上繼續承包，但需要做一些調整”選項，而僅有19.2％的受訪者選擇“原有的承包關系解除并重新按照人口狀況承包土地”，可見大多數農民希望穩定土地承包關系，并期望實現承包權的長期限化。事實上，也只有長期限化的承包權主體才有資格將其承包地在較長時間內流轉給新型農業生產主體占用使用，同樣，也只有長期限的土地經營權才可能改造成具有相對獨立性的用益物權，也只有此種土地經營權才可能具有較高的市場價值，從而真正實現可轉讓、可抵押、可入股的目標。
綜上所有問題，都和即將于2029年前后到期的第三輪土地承包政策有密切關系。調研組認為，第三輪土地承包政策宜及早確定，這是實現“三權分置”政策目標過程中難以回避的核心問題。
（三）“三權分置”形成過程中要充分尊重農民意愿，要注重利用市場化方式形成土地資源合理配置態勢
調研組發現，在目前已經形成的兩種農村承包土地流轉方式中，其呈現出各自不同的特色。官方介入的土地流轉方式流轉規模大、流轉效率高，但是其問題也更大，主要表現為內在生命力弱和可持續性差，對優惠政策和財政補貼的依賴性高，其經濟風險和社會風險更高，因此調研組對此種土地流轉方式持謹慎觀察態度。非官方介入的承包土地流轉盡管規模小、流轉程序不夠規范，流轉關系穩定性較差，但是其形成的土地資源配置狀態更符合市場經濟的要求，這些土地流入主體的經營狀況更加平穩，經濟和社會風險更小。調研組認為，后一種流轉方式是市場化性質的流轉，承包戶和新型農業生產主體在博弈過程中形成的資源配置是更為合理和高效的土地資源配置方式，理應受到鼓勵。由于目前承包權的不穩定性所限，這種流轉方式還沒有體現出較高的市場價值，土地流出方也沒有能夠在承包土地上實現更高的財產性收人，但這是土地承包經營權制度本身的缺陷造成的，這一問題并沒有泯滅市場化流轉的優越性。事實上，2016年《意見》也強調，推行“三權分置"要尊重農民意愿，不搞強迫命令、不搞“一刀切”，把選擇權交給農民，這些要求體現了市場化流轉土地經營權的政策導向。
五、結語
通過調研組在山東省部分農村的調研，發現目前承包土地流轉已經成為普遍的現實，這是我國經濟社會發展的客觀要求，符合經濟社會發展的客觀規律，這無疑是值得肯定和支持的。但是目前農村承包土地的“三權分置”政策還局限在對承包土地流轉后的土地權利歸屬現狀的客觀描述階段，僅僅體現為一種“新說法”，并沒有體現為一項新的關于承包土地流轉的改革政策，與政策提出之處社會各界的期待尚有距離。其中的癥結是目前的政策并沒有確定第二輪承包土地到期后的土地承包政策，從而不能保障承包權本身的長期限性，承包權的短期性決定了經營權的短期性和不穩定性，由此土地經營權物權化就缺乏制度基礎。債權性的土地經營權難以勝任“可轉讓”“可抵押” “可入股”的目標使命。因此，“三權分置”政策仍然是“革命尚未成功，同志仍需努力”，“三權分置”改革仍然在路上。
作者簡介：王金堂，青島科技大學法學院教授，副院長；王晶晶，青島科技大學法學專業2015級本科生；楊惠杰，青島科技大學法學專業2015級本科生；張文瀚，青島科技大學法學專業2016級本科生。
本文系山東省社會科學規劃研究項目《山東省農地“三權分置”政策實施現狀評估及法制化建構研究》階段性成果（項目號：17CFXJ10）。
中國鄉村發現網轉自:《中國不動產法研究》2017年第2輯 微信公眾號（原創）
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