以農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權(quán)為核心內(nèi)容的農(nóng)村改革，自20世紀(jì)70年代末80年代初在全國推開以來，農(nóng)民獲得了較穩(wěn)定的承包土地農(nóng)業(yè)用途使用和收益權(quán)利，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民的種糧積極性，一舉解決了全國人民的溫飽問題，并為我國全面改革提供了良好的支撐條件。然而，隨著工業(yè)化時(shí)代的到來，從20世紀(jì)末開始，農(nóng)民種地的收益開始變得微薄，與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比較效益更是每況愈下，大量的農(nóng)民尤其是青壯年勞動(dòng)力開始離開農(nóng)村到城市務(wù)工，這一過程還在持續(xù)發(fā)展中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年年末，全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.82億人，其中外出農(nóng)民工1.69億人。隨著農(nóng)民大量離開土地，農(nóng)村開始出現(xiàn)勞動(dòng)力缺乏的問題，誰來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題開始凸顯。一方面由于農(nóng)民外出打工現(xiàn)象普遍，使其承包地缺乏照料從而造成土地低效率使用；另一方面受制于土地承包造成的土地細(xì)碎化和小規(guī)模化造成的現(xiàn)狀，有志于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織或農(nóng)戶缺乏規(guī)模化土地資源。前者產(chǎn)生了將土地有償流轉(zhuǎn)出去的愿望，后者又存在流入土地的客觀需求，這兩者結(jié)合使承包土地再流轉(zhuǎn)市場得到發(fā)展。如果說始于20世紀(jì)70年代末80年代初的以“大包干”為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分置”，那么承包土地從分散的農(nóng)戶再次相對集中地流轉(zhuǎn)給少量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（農(nóng)業(yè)公司、合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶等）的改革則實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。作為一種對承包土地在此流轉(zhuǎn)所形成的土地產(chǎn)權(quán)安排狀況的一種客觀描述的“三權(quán)分置”，其產(chǎn)生的歷史和承包土地流轉(zhuǎn)的歷史是相同的，從1984年一號文件開始，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)際就開始了。大規(guī)模的流轉(zhuǎn)比例逐漸上升是2008年以后，2007年出臺(tái)《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》），在政策上法律上都起到了推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的效果。而作為政策意義上的“三權(quán)分置”，首次正面體現(xiàn)在2014年1月19日的中央一號文件中，該文件明確指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。”這一提法首次在中央文件中提出“農(nóng)戶承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”的概念。2014年12月22日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新，從“兩權(quán)分置”過渡到“三權(quán)分置”是巨大的政策飛躍。至此，“三權(quán)分置”一詞成為我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革過程中重大制度創(chuàng)新的集中體現(xiàn)。2016年10月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），對如何實(shí)施“三權(quán)分置” 政策提出了具體要求和部署。
“知政失者在草野。”“三權(quán)分置”是因應(yīng)承包土地流轉(zhuǎn)要求而實(shí)現(xiàn)的政策和理論創(chuàng)新，因此對“三權(quán)分置”政策的完善和法制化建構(gòu)等后續(xù)工作必須建立在對政策實(shí)施現(xiàn)狀、績效、問題考察和對相關(guān)問題認(rèn)真研究的基礎(chǔ)之上。為此，調(diào)研組在2017年8月，到山東省青島市、日照市、濰坊市三地農(nóng)村進(jìn)行了專題調(diào)研，調(diào)研以現(xiàn)場個(gè)案訪談形式為主，共訪談了78戶農(nóng)民，其中村干部（村支部書記、村主任、村會(huì)計(jì)）27人，31名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，涉及6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)21個(gè)村。通過考察，對山東省東部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策實(shí)施的現(xiàn)狀有了較為全面和深入的了解。調(diào)研組認(rèn)為，此次考察的部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策實(shí)施現(xiàn)狀具有代表性，對于我們分析、評價(jià)和研究全國的承包土地流轉(zhuǎn)及“三權(quán)分置”政策問題具有參考意義。
一、被調(diào)查地土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策實(shí)施現(xiàn)狀
通過調(diào)研，調(diào)研組認(rèn)為目前山東省東部農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策實(shí)施呈現(xiàn)出如下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：
1.承包土地流轉(zhuǎn)比例較大，農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象
此次調(diào)研我們首先走訪的是青島市黃島區(qū)大村鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)丁石橋村村支書表示，該村目前青壯年流出嚴(yán)重，村內(nèi)種田的勞力大約只有全村人口的10％，而且以中老年人為主，267戶農(nóng)戶中的大部分的農(nóng)戶都將土地流轉(zhuǎn)了出去。此次調(diào)研中的其他地方也呈現(xiàn)出類似現(xiàn)象，如濰坊五蓮縣戶部鄉(xiāng)某村的村支書劉某某說：“村里的80％土地都已經(jīng)流轉(zhuǎn)了，村民在家種地賺不到錢，差不多的都出去打工了。”根據(jù)調(diào)研組抽樣統(tǒng)計(jì)，79.2％的農(nóng)民家庭已經(jīng)將其部分土地流轉(zhuǎn)出去，已經(jīng)流轉(zhuǎn)的承包地面積占被調(diào)查對象總承包土地面積的67.2％。
關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對象問題，黃島區(qū)某村支書丁某表示：“目前本村土地流轉(zhuǎn)主要對象是種糧大戶徐某某，他將流轉(zhuǎn)來的土地用來種玉米，小麥，花生，使用自己的農(nóng)機(jī)械，種植規(guī)模較大，但是賺錢不多。”而其鄰村村干部表示，村里的5畝土地已經(jīng)承包給了青島市的一家農(nóng)林機(jī)械有限公司來種植園林作物。諸城皇華鎮(zhèn)的某社區(qū)書記表示村里的土地存在農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，也有通過正規(guī)手續(xù)承包給大型農(nóng)業(yè)公司的情況。而五蓮縣戶部鄉(xiāng)某村的500畝土地主要承包給了私人生態(tài)農(nóng)業(yè)公司。據(jù)調(diào)研組觀察，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的對象主要有農(nóng)戶（家庭農(nóng)場主）、合作社、農(nóng)業(yè)公司等。圍繞著已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的承包土地，客觀上已經(jīng)形成了土地所有權(quán)歸集體，土地承包權(quán)歸原農(nóng)戶，土地經(jīng)營權(quán)歸新型（農(nóng)業(yè)）主體（公司、合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶等）的現(xiàn)實(shí)。
2．土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出兩種典型形式
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出兩種主要形式，調(diào)研組將之稱為官方介入形式和非官方介入形式。官方介入形式的基本特征是在土地流轉(zhuǎn)過程中，村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深度介入，其轉(zhuǎn)讓過程較規(guī)范，有書面合同和相應(yīng)的審核備案環(huán)節(jié)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大，土地流入方通常實(shí)力較強(qiáng)，且多以非糧食種植產(chǎn)業(yè)為主。調(diào)研組對官方介入形式進(jìn)行了深入調(diào)研，其典型做法是黃島區(qū)某鎮(zhèn)采取的“四審四議兩公開”模式，其操作過程如下：首先，由村集體代表與擬確定的土地流入方進(jìn)行商談，就主要內(nèi)容達(dá)成初步協(xié)議后，由村黨支部委員會(huì)提議，村委會(huì)商議，方案通過后，報(bào)鎮(zhèn)黨委政府按照重大事項(xiàng)決策程序進(jìn)行決策。取得鎮(zhèn)黨委政府同意后，再在村里召開村黨員會(huì)議審議，再由村民代表大會(huì)作出決議。村民代表大會(huì)決議后，由村主任簽字，再由分管部門負(fù)責(zé)人簽字，最后鎮(zhèn)長簽字同意。其次，由村集體出面與所涉及地塊的原承包戶商談，簽訂反租倒包合同。最后，由村集體作為合同一方與土地流入方簽訂正式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同并報(bào)鎮(zhèn)政府備案。這種流轉(zhuǎn)方式建立的流轉(zhuǎn)關(guān)系比較安全、規(guī)范、穩(wěn)定，避免了在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的隨意性，減少了村干部違法轉(zhuǎn)讓土地行為發(fā)生的可能性，其效果值得肯定。但這種土地流轉(zhuǎn)的方式步驟煩瑣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）規(guī)定的法定程序要求，耗費(fèi)時(shí)間比較長，簽訂合同的成本大。
非官方介入形式主要發(fā)生在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間，特別是毗連地塊之間，通常由村民自發(fā)進(jìn)行交易。這種交易往往采取口頭形式，形式比較靈活，期限比較短，有的是一年一定，有的是兩三年一定，有的甚至一季度一定，其租金隨行就市。其特征是土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、期限短、以口頭形式為主。這種流轉(zhuǎn)方式靈活、快捷、簡單，程序性事項(xiàng)少，受到部分農(nóng)民的歡迎。根據(jù)調(diào)研組抽樣調(diào)查，受訪村中約32％面積的承包土地流轉(zhuǎn)是通過口頭合同方式完成的。但是基于此種流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)關(guān)系不夠長遠(yuǎn)牢固，兩方當(dāng)事人中的任意一方都可以隨時(shí)解除流轉(zhuǎn)關(guān)系。另外，這種流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的糾紛因?yàn)闆]有白紙黑字的“流轉(zhuǎn)合同”，往往會(huì)陷人“公說公有理，婆說婆有理”的尷尬處境。
3．土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”關(guān)系具有脆弱性
這種脆弱性表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：首先是已經(jīng)形成的“三權(quán)分置”關(guān)系基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固。在形成“三權(quán)分置”關(guān)系的兩種土地流轉(zhuǎn)方式中，非官方介入的土地流轉(zhuǎn)形式由于其口頭性短期性從而缺乏穩(wěn)定性自是不言而喻。而相對較為正式的官方介入的土地流轉(zhuǎn)形式也存在重大缺陷。在此次調(diào)研中，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)各地接受訪談的所有的土地流轉(zhuǎn)合同都采用了“一年一結(jié)”的支付方式。這種方式固然可以降低土地流入方的初始成本，從而有利于達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但是此種方式也存在一旦土地流入方經(jīng)營失敗即無法支付租金的嚴(yán)重問題。或者說，這種結(jié)算方式依賴于土地流入方的正向經(jīng)營效益。但是調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，目前承包土地流轉(zhuǎn)價(jià)格已經(jīng)對絕大多數(shù)土地流入方構(gòu)成了壓力。
首先是承包土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格受多種因素影響，在2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅之前，由于土地負(fù)擔(dān)較重，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低。2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)繼續(xù)實(shí)施“三減免、三補(bǔ)貼”和退耕還林補(bǔ)貼政策，使土地種糧收益得到較大幅度增加，承包土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也水漲船高，在調(diào)研組考察的三個(gè)地區(qū)中，自2015年以來，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格維持在每畝800-1000元。然而近一兩年以來，我國主要糧食作物價(jià)格下跌，而化肥、農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料價(jià)格較高，承包土地流轉(zhuǎn)價(jià)格已攀上高位區(qū)間，以上種種因素疊加的影響使承包土地流入方經(jīng)營效益堪憂。據(jù)調(diào)研組抽樣調(diào)查，在被調(diào)查的19位以農(nóng)業(yè)為主的規(guī)模較大的土地流入方中，處于經(jīng)營虧損狀態(tài)的有14位，占比為73.7％，處于平衡狀態(tài)的4位，僅有1位處在盈利狀態(tài)。規(guī)模較小的土地流入方情況稍好，但仍有接近半數(shù)的效益并不能為當(dāng)事人所滿意。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，目前規(guī)模較大的合作社、家庭農(nóng)場和種糧大戶對政府補(bǔ)貼的依賴程度較深，在接受訪談的規(guī)模化土地流入主體中，有70％以上的受訪者表示其持續(xù)經(jīng)營離不開政府的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和糧食補(bǔ)貼。有接近半數(shù)的土地流入主體對其經(jīng)營的可持續(xù)性表示憂慮，有10％以上的土地流入方表示未來可能退出土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，其原因是無法支付每年一次且不斷上漲的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。
其次是現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)所形成的“三權(quán)分置”關(guān)系難以跨越第二輪土地承包期限所形成的制度“鴻溝”。在采用官方介入流轉(zhuǎn)形式的被調(diào)查對象中，有72.3％的流轉(zhuǎn)合同期限持續(xù)到第二輪承包期結(jié)束日，對這部分土地使用人來說，其土地使用期限還有10年左右，這些土地流入方對該部分土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值的期待普遍較低，更沒有將土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)出去的打算。在接受訪談的規(guī)模化土地流入主體中，有27.7％的土地流轉(zhuǎn)合同期限跨越了第二輪土地承包終止期限，比較典型的是從合同簽署之日起30年。根據(jù)調(diào)研組考察，之所以簽署較長的承包期，是因?yàn)檫@類土地流入主體往往從事投資強(qiáng)度較大、收益期較長的農(nóng)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目，如觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂等，期限過短不足以收回投資，這類項(xiàng)目往往屬于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體的招商項(xiàng)目，為吸引項(xiàng)目，部分地區(qū)由村集體出面和土地流入方簽署了跨越第二輪土地承包期限的較長時(shí)間的土地承包合同。對于這類合同的法律效力，據(jù)調(diào)研組對相關(guān)人員的調(diào)查，各方均信心不足，但都表示屆時(shí)有關(guān)方面會(huì)妥善解決這一問題。
最后是“三權(quán)分置”所形成的經(jīng)營權(quán)還難以得到各方的認(rèn)可。在“三權(quán)分置”政策目標(biāo)中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的可轉(zhuǎn)讓、可質(zhì)押是該政策的最大亮點(diǎn)，也是衡量該政策是否成功的重要觀測點(diǎn)。根據(jù)調(diào)研組調(diào)查，在所有接受訪談對象中，沒有出現(xiàn)一例土地流入方將其土地經(jīng)營權(quán)再行轉(zhuǎn)讓的案例。事實(shí)上，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，承包土地流入方無權(quán)未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意而再行轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)調(diào)研組對訪談對象的土地流轉(zhuǎn)合同的考察，發(fā)現(xiàn)其流轉(zhuǎn)合同均有未經(jīng)集體和原承包戶的同意，禁止土地流入方再行轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的限制條款。因此，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)可再行轉(zhuǎn)讓的政策目標(biāo)實(shí)際上已經(jīng)落空。
對于使用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款問題，根據(jù)調(diào)研組統(tǒng)計(jì)，31. 4％的對象已經(jīng)使用了其土地經(jīng)營權(quán)作為抵押進(jìn)行了貸款，顯示了一定的政策效果。但是通過調(diào)研組對其貸款抵押過程深入考察，發(fā)現(xiàn)在貸款過程中，土地經(jīng)營權(quán)本身抵押作用體現(xiàn)得并不明顯。銀行通常會(huì)要求貸款人提供多種擔(dān)保，包括房產(chǎn)、提供擔(dān)保人、土地地上附著物擔(dān)保等，所謂土地經(jīng)營權(quán)抵押本身不過是“錦上添花”而已。例如，調(diào)研組對五蓮縣一處家庭農(nóng)場進(jìn)行了考察，該業(yè)主通過流轉(zhuǎn)使用土地400余畝，主要進(jìn)行綠化樹苗栽培、觀光農(nóng)業(yè)、采摘農(nóng)業(yè)和“農(nóng)家樂”餐飲經(jīng)營，其業(yè)主已經(jīng)投人資金300余萬元，2017年上半年在當(dāng)?shù)劂y行貸款90萬元，采取了用其400 畝土地地上所有財(cái)產(chǎn)和該土地經(jīng)營權(quán)抵押的方式進(jìn)行了擔(dān)保。事實(shí)上，該業(yè)主地上附著物的財(cái)產(chǎn)價(jià)值已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了300萬元，其土地經(jīng)營權(quán)本身并沒有起到關(guān)鍵性作用。
二、“三權(quán)分置”政策的實(shí)施績效考察
針對“三權(quán)分置”政策實(shí)施效果，調(diào)研組分別對“三權(quán)分置”法律關(guān)系中的三方主體——村集體、承包農(nóng)戶（土地流出方）、土地流入方（農(nóng)業(yè)公司、合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶等）進(jìn)行了走訪調(diào)查。
從村集體角度來看，盡管村集體享有土地所有權(quán)，但是在土地所有權(quán)上設(shè)立了承包經(jīng)營權(quán)并配置給農(nóng)戶，村集體幾乎無法行使傳統(tǒng)意義上的民事所有權(quán)權(quán)能（占有、使用、收益、處分等），在承包土地再流轉(zhuǎn)過程中，也沒有分享流轉(zhuǎn)收益。根據(jù)調(diào)研組調(diào)查，在11個(gè)參與土地流轉(zhuǎn)的村集體中，土地流入方支出的價(jià)款均全部歸原土地承包戶所有，村集體沒有任何收益，他們參與土地流轉(zhuǎn)只是為了執(zhí)行上級政策。村集體在土地流轉(zhuǎn)中的作用限于牽線搭橋并幫助履行有關(guān)手續(xù)，村集體并不收取費(fèi)用。流轉(zhuǎn)土地的資金按照與流入方的合同全數(shù)交給流出土地的農(nóng)民。因此，村集體在土地流轉(zhuǎn)中得不到什么收益。當(dāng)然，在調(diào)研組調(diào)研過程中，接受訪談的作為村集體代表的村干部絕大多數(shù)對此做法表示理解和支持，對現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策也表示理解和接受。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)關(guān)系中土地流出方（農(nóng)戶）受益較大。在農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去之前，需要在土地上投入大量的成本，還需要耗費(fèi)體力、精力去料理土地，再加上近幾年氣候干旱、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷等原因，種地收益寥寥無幾，僅靠種植糧食僅僅能夠維持農(nóng)民溫飽。但是將土地流轉(zhuǎn)出去以后，僅憑流轉(zhuǎn)土地得到的這部分費(fèi)用就可以維持農(nóng)民溫飽。以調(diào)研組對五蓮縣某村的調(diào)研為例，該村去年流轉(zhuǎn)土地分為三等，上等土地每年支付相當(dāng)于900斤小麥?zhǔn)袌鰞r(jià)值的轉(zhuǎn)讓款，2016年為1080元；中等地為800斤小麥的市場價(jià)值的轉(zhuǎn)讓款，2016年為 960元，低等地為700斤小麥的市場價(jià)值轉(zhuǎn)讓款，2016年為840元。該村戶均土地8．6畝，若按80％的土地流轉(zhuǎn)率計(jì)算，戶均年流轉(zhuǎn)收入為6600元左右，基本能夠維持日常生活所需。剩下的時(shí)間他們可以選擇在家中給流轉(zhuǎn)大戶做幫手從而繼續(xù)從事他們擅長的種地工作并得到一部分薪酬；有能力有技術(shù)的農(nóng)民一般都選擇進(jìn)城務(wù)工，流轉(zhuǎn)土地獲得的收益加上打工收人使得這部分家庭的經(jīng)濟(jì)狀況大幅改善，生活水平顯著提高。
從流入土地的經(jīng)營權(quán)主體角度來看，通過承包土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策的實(shí)行，特別是通過官方介入形式的土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地連片經(jīng)營，有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)方式的推行，也為土地流入方取得規(guī)模經(jīng)營效益奠定了基礎(chǔ)，這無疑是一大利好。但調(diào)研組發(fā)現(xiàn)這些主體在土地流轉(zhuǎn)過程中，其近期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益普遍不理想，很多主體只是在勉強(qiáng)維持著。從調(diào)研組走訪調(diào)查的土地流入主體來看，只有極少數(shù)主體可以得到較好的收益，其比例不足10％，而絕大多數(shù)土地流入方經(jīng)濟(jì)效益較差，特別是種糧大戶的收益情況更不樂觀，個(gè)別種糧大戶甚至難以為繼。
由于國家土地政策的限制，承包土地流轉(zhuǎn)后禁止從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在調(diào)研組調(diào)查的21家土地流入主體來看，其基本都能做到按法律和政策要求使用土地經(jīng)營權(quán)，沒有發(fā)現(xiàn)將流入土地用來從事工業(yè)生產(chǎn)或純商業(yè)用途的現(xiàn)象。但是在被調(diào)查對象中，將流入土地從事非糧經(jīng)營的有13家，占比為61.9％，主要從事綠化樹苗種植、櫻桃種植采摘、葡萄種植、黃煙種植等，還有 1家兼營農(nóng)家樂餐飲。例如，調(diào)研組走訪的諸城市某鎮(zhèn)中有許多土地流轉(zhuǎn)大戶將土地用來種植黃煙，直接與煙草公司對接，經(jīng)濟(jì)效益較高。五蓮縣某鄉(xiāng)有部分土地流入方將流轉(zhuǎn)的土地用來建家庭農(nóng)場，用于種植桃子、櫻桃、葡萄、草莓等水果，也有用來搞蔬菜大棚的。黃島區(qū)某鎮(zhèn)部分土地流入方將土地用來種植園林樹苗。從經(jīng)濟(jì)效益狀況來看，從事非糧食經(jīng)營的主體相對而言效益更好一些，但是部分主體由于前期投資大，資金壓力大，見效周期長，其經(jīng)營壓力也不容小覷。
就將流轉(zhuǎn)土地用來從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶來看，規(guī)模小一點(diǎn)的基本沒有利潤空間，扣除土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用、人工費(fèi)和成本，糧食的收益所剩無幾。除了遇上風(fēng)調(diào)雨順的年份，在多數(shù)情況下糧食種植收人微薄。在調(diào)研中，濰坊市某地一種糧大戶表示：“一畝地能夠種植兩季，第一季通常用來種植小麥，遇到年景好、收成好的時(shí)候大概可以產(chǎn)1200斤小麥，而每斤大約市場收購價(jià)格為1.2元，第一季毛收人為1440元，再扣除人工管理成本和每年支付給農(nóng)戶土地的每畝地1000多元的費(fèi)用，第一季沒有利潤。第二季通常用來種植玉米，在理想的狀態(tài)下，1畝玉米的純收人在600-800元，這部分收入成為利潤。”當(dāng)然這是在風(fēng)調(diào)雨順的年景下的經(jīng)濟(jì)核算情況，若遇上干旱年景，虧損成為必然。據(jù)調(diào)研組在濰坊市某地調(diào)查，該地區(qū)近幾年連續(xù)遭受干旱氣候影響，多數(shù)種糧大戶虧損。2017年上半年旱情特別嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用水普遍緊張，能給莊稼澆上水的地段勉強(qiáng)可以維持，但是大多數(shù)地段無水可澆，被調(diào)查的種糧大戶中大多數(shù)地里的莊稼都旱死了，虧損嚴(yán)重。有極少數(shù)無法維持經(jīng)營的大戶單方面違約，由于支付不了約定的土地轉(zhuǎn)讓金，他們與流出土地農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)合同不了了之。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)土地規(guī)模較大的家庭農(nóng)場相對來說經(jīng)營狀況稍好一些。根據(jù)調(diào)研組了解，該地規(guī)定流轉(zhuǎn)土地超過300 畝的可以成立合作社，成立合作社的這部分農(nóng)戶購買的大型機(jī)械可以得到國家50％的補(bǔ)貼。這樣核算下來，合作社的成本就降低了很多。流轉(zhuǎn)土地達(dá)到一定數(shù)量后，國家給的土地、糧食補(bǔ)貼相對更多。調(diào)查發(fā)現(xiàn)成立合作社的土地流入大戶可以憑借國家出臺(tái)的優(yōu)惠政策將土地持續(xù)經(jīng)營下去。部分土地流轉(zhuǎn)大戶用流轉(zhuǎn)來的土地從事經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格相對于糧食價(jià)格較高，收益較好，加上國家的補(bǔ)貼扶持政策，用流轉(zhuǎn)來的土地種經(jīng)濟(jì)作物的收益還是有保障的，據(jù)調(diào)研組組抽樣統(tǒng)計(jì)，將流轉(zhuǎn)來的土地用來種植經(jīng)濟(jì)作物的比例超過50％。
綜上，調(diào)查發(fā)現(xiàn)土地流入方使用土地的經(jīng)濟(jì)效益普遍不高，特別是種糧大戶的處境普遍艱難。目前這些種糧大戶主要依靠種糧補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等政策性支持勉力維持，自身內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力機(jī)制尚未成熟，這種現(xiàn)象對土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策的實(shí)施帶來了隱憂。
三、“三權(quán)分置”政策實(shí)施中存在的問題
“三權(quán)分置”政策是我國當(dāng)前農(nóng)村土地制度深化改革的重要著力點(diǎn)和改革方向，從調(diào)研結(jié)果來看，目前土地流轉(zhuǎn)所形成的“三權(quán)分置”態(tài)勢已經(jīng)形成，政策效果初現(xiàn)。但是不容回避的是，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中存在的問題還很多。
1.“三權(quán)分置”政策認(rèn)知度較低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“三權(quán)分置”政策推廣宣傳不徹底，多數(shù)農(nóng)民甚至村干部沒聽說、不了解”三權(quán)分置”政策。根據(jù)調(diào)研組抽樣統(tǒng)計(jì)，被調(diào)查對象中35.8％的農(nóng)民沒有聽說過“三權(quán)分置”政策，43.9％的村干部不了解“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。只有24.5％的受調(diào)查對象知曉“三權(quán)分置”政策，但是普遍不知道該政策如何推行和實(shí)施。調(diào)研組認(rèn)為出現(xiàn)這一問題不是偶然的，“三權(quán)分置”政策的初衷固然美好，但是由于三項(xiàng)權(quán)利之間存在競爭關(guān)系，在現(xiàn)行法律體系下，土地經(jīng)營權(quán)受制于其期限性和債權(quán)性，無法成為可(再）轉(zhuǎn)讓、可抵押的權(quán)利，若不能打造相對獨(dú)立且有經(jīng)濟(jì)意義的土地經(jīng)營權(quán)，則“三權(quán)分置”僅僅成為對承包土地流轉(zhuǎn)后權(quán)利分布狀態(tài)的事實(shí)描述和“新名詞”，則其意義便大打折扣。這一現(xiàn)象值得充分關(guān)注。
2．土地流入方對土地的穩(wěn)定性存在擔(dān)憂，流轉(zhuǎn)關(guān)系不夠牢固久遠(yuǎn)。由于目前《農(nóng)村土地承包法》實(shí)現(xiàn)有期限的土地承包制度，在被調(diào)查地區(qū)第二輪土地承包期到期日多數(shù)為2029 年。2029年以后怎么辦？這一問題尚缺乏明確的答案。家庭農(nóng)場從本質(zhì)上來說是一項(xiàng)長期經(jīng)營的事業(yè)，從孵化培育、發(fā)展、成熟需要經(jīng)歷很長的時(shí)間。而現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度無法滿足家庭農(nóng)場對穩(wěn)定的長期限土地的需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)為了招商需要，擅自將土地流轉(zhuǎn)合同的期限擴(kuò)大到2029年以后，這種行為實(shí)際上已經(jīng)違反了《農(nóng)村土地承包法》第33條的規(guī)定。在調(diào)研中，青島市黃島區(qū)某鎮(zhèn)一家接受了400余畝流轉(zhuǎn)土地的園林綠化公司經(jīng)理表示：“種植園林作物往往需要數(shù)年才有效益，而根據(jù)土地法的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)合同確只能簽訂到 2029年，所以不敢往地里投人大量的基礎(chǔ)建設(shè)，流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模效益很一般，對未來的經(jīng)營也不敢有太多期望。”無獨(dú)有偶，調(diào)查中另一家從事生態(tài)農(nóng)業(yè)的公司負(fù)貴人表示：“生態(tài)農(nóng)業(yè)需要投入大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此我們不得不冒險(xiǎn)將土地流轉(zhuǎn)合同簽到了2044年，超過了規(guī)定的2029年的期限。因?yàn)槿绻麅H僅到2029年就要?dú)w還土地，那核算下來將要賠不少錢。”但是盡管部分已經(jīng)簽署的土地流轉(zhuǎn)合同期限超過了第二輪承包期，然而對于這些合同條款解釋能否有效，被調(diào)查當(dāng)事人普遍信心不足。
由于承包土地流入方?jīng)]有充足的信心保證在2029年后繼續(xù)擁有土地經(jīng)營權(quán)，因此絕大多數(shù)土地流入方對長遠(yuǎn)的土地基礎(chǔ)設(shè)施投資持觀望態(tài)度，并沒有將目前流入的土地作為一個(gè)長久的事業(yè)來做，多數(shù)土地經(jīng)營權(quán)人追求在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)效益最大化，從而在土地經(jīng)營問題上表現(xiàn)出短期化傾向。在調(diào)研組調(diào)研的21家規(guī)模化土地流入主體中，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度上普遍偏弱，80％以上的土地經(jīng)營者沒有在水利設(shè)施、節(jié)水噴灌設(shè)施等上面進(jìn)行投資建設(shè)，僅有的數(shù)家進(jìn)行了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體中，其建設(shè)規(guī)模明顯較小，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，呈現(xiàn)出鮮明的臨時(shí)性和短期性特征。
3.土地流入方效益普遍較差，“三權(quán)分置”可持續(xù)性較差。近年來農(nóng)產(chǎn)品價(jià)袼低，成本高，流入方普遍入不敷出。一方面，新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入農(nóng)地成本增加。在調(diào)研組走訪的農(nóng)村，規(guī)模化流轉(zhuǎn)要經(jīng)過兩次合同：首先由村委會(huì)和各家各戶簽訂“反租倒包”合同，將承包土地回收集中起來，其次村委會(huì)和流入方簽訂流轉(zhuǎn)合同。村集體要與每個(gè)被確權(quán)的農(nóng)戶分別商談流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限以及一系列后續(xù)事宜，談判時(shí)間較長，交易成本增加。由于每家每戶的家庭情況不同，對土地的需求不同，達(dá)成一致意見存在困難。調(diào)研組走訪調(diào)研的村干部中，90％以上的干部都抱怨現(xiàn)在農(nóng)村工作越來越難開展。另一方面，國家近幾年農(nóng)產(chǎn)品市場低迷、農(nóng)村勞動(dòng)力較少導(dǎo)致的農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格提升加上北方地區(qū)連年干旱等天氣原因，使得很多流轉(zhuǎn)大戶產(chǎn)出與投入嚴(yán)重失衡，部分流轉(zhuǎn)大戶資金緊張，已經(jīng)無法繼續(xù)維持經(jīng)營，部分地區(qū)出現(xiàn)了種糧大戶將土地退還農(nóng)戶的現(xiàn)象。
4.有些地方政府不同程度地存在過度作為和將農(nóng)地資源進(jìn)行行政性配置的問題。受短期政績觀和行政考核壓力的影響，在“三權(quán)分置”政策推行過程中，部分地方政府使用各種行政手段，變相強(qiáng)制農(nóng)戶進(jìn)行違背其真實(shí)意愿的承包土地流轉(zhuǎn)，或采取獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼方式刺激農(nóng)地轉(zhuǎn)入方人為放大流轉(zhuǎn)規(guī)模，甚至通過給基層政府定指標(biāo)、下任務(wù)的方式直接主導(dǎo)、參與流轉(zhuǎn)。在調(diào)研中，某家庭農(nóng)場的場主表示：“當(dāng)時(shí)，政府招商引資的時(shí)候曾經(jīng)承諾過的高額補(bǔ)貼以及一些資源的配套都沒有兌現(xiàn)。”據(jù)調(diào)研組了解，在一些地方，政府為了在短時(shí)間內(nèi)“樹典型、出政績”，不惜采用高額補(bǔ)貼和行政性集中土地等辦法來快速培養(yǎng)合作社和家庭農(nóng)場，而這些合作社或家庭農(nóng)場其成立的重要目的就是套取財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，這些用“政策激素催生的巨人”其實(shí)并沒有在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營中的市場競爭力，一旦離開了財(cái)政補(bǔ)助和政策扶持，其自身的生存即岌岌可危。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的合作社、家庭農(nóng)場主等新型經(jīng)營主體大多仍處于孵化狀態(tài)，離不開政府的大力補(bǔ)貼與政策扶持，完全由市場自發(fā)形成的大戶占比較小。由于缺乏承包權(quán)擁有者和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得者的利益共享機(jī)制，容易滋生為“套補(bǔ)貼” “賺快錢”而過度消耗土地生產(chǎn)潛力的行為。由于缺乏政策約束，存在單方違約的可能。調(diào)研組認(rèn)為目前的補(bǔ)貼制度初袤是為了促進(jìn)糧食生產(chǎn)，而不能成為人為刺激土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力，不能讓 “套補(bǔ)貼”現(xiàn)象大行其道。解決糧食生產(chǎn)問題不能一直依靠政府外在刺激，部分地區(qū)存在的類似“揠苗助長”式的土地集中配置方式是不可取的。
5.“三權(quán)分置”的退出機(jī)制不完善。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出量受氣候雨水等因素影響很大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性較差。目前缺乏明確的解除土地流轉(zhuǎn)關(guān)系并善后的法律政策依據(jù)，一旦土地流入方經(jīng)營失敗，出現(xiàn)不能支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)（租賃費(fèi)）的情形，不知道該如何收場。在調(diào)研組訪談的所有土地流轉(zhuǎn)大戶中，接近80％的受訪者表示流轉(zhuǎn)出來的土地不賺錢，能持平就很不錯(cuò)了。部分流轉(zhuǎn)大戶一直處于虧損狀態(tài)，由于其規(guī)模較大以及種種原因一直在勉力維持。由于沒有完善的退出機(jī)制，他們對未來充滿憂慮和迷茫。
6.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管在政策文件中官方一直提倡和推行土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，以此來解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金問題。但現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押持謹(jǐn)慎態(tài)度，而土地使用權(quán)是否能夠抵押，法律條文更是語焉不詳。由于尚未建立市場評估機(jī)制，缺乏專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、評估人才以及權(quán)威的評估標(biāo)準(zhǔn)，土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)還存在評估難問題。在調(diào)研組走訪調(diào)查中，成功使用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的案例較少，通過訪談得知，目前銀行對土地經(jīng)營權(quán)本身的認(rèn)可度也很低。
7.所有權(quán)“作實(shí)”、承包權(quán)“穩(wěn)定”與經(jīng)營權(quán)“放活”三個(gè)目標(biāo)協(xié)調(diào)難度較大。從法律權(quán)源關(guān)系來看，承包權(quán)是從土地集體所有權(quán)中派生出來的，但是從權(quán)利形成和發(fā)展歷史演進(jìn)來看，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的形成又有其特殊性，不能將其簡單理解成私有制背景下所有權(quán)與用益物權(quán)的關(guān)系。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能又是從承包權(quán)中派生出來的，經(jīng)營權(quán)對承包權(quán)存在依附關(guān)系。根據(jù)《意見》的要求，集體土地所有權(quán)不能“虛置”，并通過賦予村集體對承包土地享有發(fā)包權(quán)、特殊情形下的調(diào)整權(quán)和收回權(quán)、土地利用監(jiān)督權(quán)、土地征收后獲得補(bǔ)償權(quán)以及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同意權(quán)、備案權(quán)等制度安排加以體現(xiàn)。農(nóng)民享有的承包權(quán)必須保持穩(wěn)定，這是黨和政府對農(nóng)民的莊嚴(yán)承諾，也是給農(nóng)民的“定心丸”，穩(wěn)定承包權(quán)意味著要保障承包農(nóng)戶的承包土地資格，保障農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地及土地被征收后獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)葯?quán)能。調(diào)研組注意到，“放活”土地經(jīng)營權(quán)的政策目標(biāo)內(nèi)涵在政策提出后發(fā)生了一些調(diào)整，如前所述，作為“三權(quán)分置”中首次獨(dú)立出來的經(jīng)營權(quán)，其提出之初的設(shè)想是具有“可轉(zhuǎn)讓、可抵押、可入股”權(quán)能，這意味著其將是一種具有物權(quán)性質(zhì)的新型權(quán)利并因此被各界寄予較大期待。但是 2016年出臺(tái)的《意見》在該問題上出現(xiàn)了明顯“后退”，該意見在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等問題上的表述為“經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮保@意味著其維持了債權(quán)性質(zhì)，并沒有實(shí)現(xiàn)“可轉(zhuǎn)讓” “可抵押” “可入股”的原定政策目標(biāo)，按照目前的政策安排，經(jīng)營權(quán)事實(shí)上只具有依據(jù)合同規(guī)定占有、使用和收益的權(quán)利，而這種權(quán)利早在2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》中就已經(jīng)得到了法律保障。從這個(gè)意義上講，目前的制度安排并沒有實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)“放活”的目標(biāo)。
對于目前的制度安排，調(diào)研組認(rèn)為并非偶然。鑒于土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的法律邊界已經(jīng)為《農(nóng)村土地承包法》所固定，對于“三權(quán)分置”中所有權(quán)和承包權(quán)的關(guān)系調(diào)整問題，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界人士并未寄予過高的期望。由于“三權(quán)分置”中首次把經(jīng)營權(quán)獨(dú)立出來，因此各界對于新設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)普遍有較大期待。然而這一問題的復(fù)雜性表現(xiàn)在，畢竟從法源上講，經(jīng)營權(quán)的權(quán)能是從承包權(quán)分離出來的，若將經(jīng)營權(quán)賦權(quán)過多，勢必會(huì)削弱承包權(quán)權(quán)能，二者之間存在競爭關(guān)系，不能不謹(jǐn)慎對待。調(diào)研組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使是目前農(nóng)戶已經(jīng)享有的土地承包權(quán)本身也存在不確定性，盡管政府已經(jīng)普遍為農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)發(fā)證，但是仍然有超過60％以上的受訪農(nóng)民表示第二輪土地承包到期后能否繼續(xù)擁有該承包地沒有信心。在未來不確定的承包權(quán)基礎(chǔ)上通過合同創(chuàng)設(shè)的經(jīng)營權(quán)，其穩(wěn)定性和確定性就成了無本之木。或許基于此，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，通過官方介入形式進(jìn)行的較大規(guī)模承包土地流轉(zhuǎn)中，流入方幾乎無一例外地選擇與集體簽署流轉(zhuǎn)合同。集體作為所有權(quán)主體理論上可以給予土地流入方更穩(wěn)定、更確定和更強(qiáng)大的權(quán)能。但是撇開承包權(quán)主體直接由所有權(quán)主體為第三人創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)無疑會(huì)威脅土地承包權(quán)人的地位并損害承包權(quán)人的利益。鑒于此，黨中央、國務(wù)院有關(guān)決議和農(nóng)業(yè)部《意見》中明確不準(zhǔn)損害承包權(quán)人（農(nóng)民）的利益，并把其作為政策底線之一。事實(shí)上，調(diào)研組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管在形式上大規(guī)模流轉(zhuǎn)承包土地通常選擇由集體作為一方和流入方簽訂流轉(zhuǎn)合同，但是在此之前集體會(huì)同農(nóng)戶協(xié)商，在取得一致后由集體和農(nóng)戶簽訂“反租倒包”協(xié)議從農(nóng)民手里收回承包土地后再和土地流入方簽訂流轉(zhuǎn)合同，并普遍采取了土地流轉(zhuǎn)款項(xiàng)全部歸相關(guān)農(nóng)戶所有的做法。
綜上，目前農(nóng)村基層在“三權(quán)分置”政策推行過程中的做法是多種利益博弈和一系列法律政策約束下的理性選擇，具有其合理性。但是透過這些現(xiàn)象，不難體察到目前“三權(quán)分置”中三項(xiàng)權(quán)利的緊張關(guān)系。
四、完善承包土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策的思考
亳無疑問，“三權(quán)分置”是因應(yīng)承包土地流轉(zhuǎn)要求而出現(xiàn)的政策安排，其政策初衷無疑是美好的。但是根據(jù)調(diào)研組調(diào)查，我們認(rèn)為基層承包土地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施情況遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。當(dāng)然，造成這一現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的，既有政策本身成熟度問題，也有法律政策滯后問題，同時(shí)也存在一定的政策實(shí)施偏差問題。調(diào)研組認(rèn)為，要走出目前“三權(quán)分置”政策實(shí)施的困境，需要在以下問題上有所作為。
（一）實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵，也是賦予“三權(quán)分置”政策價(jià)值的必由之路
從理論上來講，所謂土地經(jīng)營權(quán)的法律表達(dá)應(yīng)為土地使用權(quán)，土地使用權(quán)從法律屬性上可以區(qū)分為兩種，即債權(quán)性土地使用權(quán)和物權(quán)性土地使用權(quán)。前者的典型形式為租賃土地的使用權(quán)；后者的典型形式為永佃權(quán)，法學(xué)界通說認(rèn)為目前我國的土地承包經(jīng)營權(quán)也屬物權(quán)性質(zhì)。兩者的主要區(qū)別在于債權(quán)具有相對性，其本質(zhì)屬于一種向相對方行使的請求權(quán)和受領(lǐng)權(quán)，債權(quán)債務(wù)的轉(zhuǎn)讓原則上需要征得相對方同意。而物權(quán)本質(zhì)上屬于直接支配性權(quán)利，具有對世性，物權(quán)的流轉(zhuǎn)通常無須征得權(quán)利人以外其他主體的同意。具體到土地使用權(quán)而言，物權(quán)性的使用權(quán)理論上可以無須征得原權(quán)人的同意而再行轉(zhuǎn)讓。從這個(gè)意義上講，要想“搞活”土地經(jīng)營權(quán)，其正確的方式是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。鑒于土地經(jīng)營權(quán)是派生性權(quán)利，其屬性應(yīng)為用益物權(quán)。問題的復(fù)雜性在于我國目前構(gòu)建的農(nóng)村土地權(quán)利體系中，土地所有權(quán)屬于集體（經(jīng)濟(jì)組織）、承包權(quán)屬于農(nóng)戶，農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)本身屬于用益物權(quán)，而經(jīng)營權(quán)理論上應(yīng)為從承包經(jīng)營權(quán)中派生出來的權(quán)利，若維持其債權(quán)屬性自無問題，若將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，則勢必會(huì)出現(xiàn)在用益物權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)）之上還有用益物權(quán)的局面。鑒于大陸法系物權(quán)法傳統(tǒng)理論體系中未曾出現(xiàn)過這種類型的制度安排，部分學(xué)者對該種權(quán)利結(jié)構(gòu)安排不以為然。也有學(xué)者認(rèn)為，承包權(quán)是用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)是屬于次生性的用益物權(quán)。調(diào)研組同意后者的意見。中國土地制度實(shí)行公有制，其土地權(quán)利結(jié)構(gòu)較西方實(shí)行土地私有制的國家復(fù)雜是難以避免的、合邏輯的必然現(xiàn)象，物權(quán)法理論應(yīng)適應(yīng)土地制度變革的現(xiàn)實(shí)而不是相反。事實(shí)上，將土地經(jīng)營權(quán)作為次級用益物權(quán)進(jìn)行法律改造的觀點(diǎn)正逐步成為主流。調(diào)研組認(rèn)為，在依法治國成為國家戰(zhàn)略的今天，“三權(quán)分置”政策法制化不可避免，而實(shí)現(xiàn)這一“飛躍”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)化改造。
（二）實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的長期限化是實(shí)施“三權(quán)分置”政策的基礎(chǔ)
如前所述，土地經(jīng)營權(quán)沒有“搞活”是現(xiàn)行“三權(quán)分置”政策目標(biāo)難以達(dá)成的核心癥結(jié)所在。但是要實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)搞活的目標(biāo)，必須實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，所有權(quán)及用益物權(quán)的一大重要特征是其長期性，所有權(quán)具有永久性自不待言，典型的用益物權(quán)如永佃權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等都體現(xiàn)為期限的長久性。自《農(nóng)村土地承包法》頒行以來，30余年的土地承包權(quán)固然不短，也基本實(shí)現(xiàn)了保障農(nóng)民對其承包土地穩(wěn)定占有、使用和收益權(quán)利，但對于從承包權(quán)中分置出來的土地經(jīng)營權(quán)而言，期限仍然過分短促。對于通過第二輪承包得到的土地經(jīng)營權(quán)而言，我國絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)戶承包權(quán)期限已經(jīng)接近過去2/3，剩余的12年左右期限已經(jīng)稍顯短促，在短期限的土地權(quán)利上實(shí)現(xiàn)物權(quán)化事實(shí)上已不具現(xiàn)實(shí)性。據(jù)調(diào)研組調(diào)查，在回答“您認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)最大的問題是（什么）？”的問題時(shí)，有42％的受訪談人選擇了“流轉(zhuǎn)期限太短”選項(xiàng)。通過進(jìn)一步分析，發(fā)現(xiàn)90％以上的土地流入主體選擇了該選項(xiàng)。這說明土地經(jīng)營權(quán)期限短的問題已經(jīng)對“三權(quán)分置”政策帶來了負(fù)面效應(yīng)。
從法理上講，欲實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，必須實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的長期限化；而欲實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)長期限化，則必須實(shí)現(xiàn)其源權(quán)一一土地承包權(quán)的長期限化，而這一事關(guān)第二輪土地承包到期后的政策安排問題還懸而未決。根據(jù)調(diào)研組的調(diào)查，在對“您認(rèn)為您現(xiàn)有的承包土地到期后應(yīng)該如何處理？”問題的回答中，有41％的受訪者選擇了“繼續(xù)承包，不做調(diào)整”選項(xiàng)，另有33％的受訪者選擇了“原則上繼續(xù)承包，但需要做一些調(diào)整”選項(xiàng)，而僅有19.2％的受訪者選擇“原有的承包關(guān)系解除并重新按照人口狀況承包土地”，可見大多數(shù)農(nóng)民希望穩(wěn)定土地承包關(guān)系，并期望實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的長期限化。事實(shí)上，也只有長期限化的承包權(quán)主體才有資格將其承包地在較長時(shí)間內(nèi)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體占用使用，同樣，也只有長期限的土地經(jīng)營權(quán)才可能改造成具有相對獨(dú)立性的用益物權(quán)，也只有此種土地經(jīng)營權(quán)才可能具有較高的市場價(jià)值，從而真正實(shí)現(xiàn)可轉(zhuǎn)讓、可抵押、可入股的目標(biāo)。
綜上所有問題，都和即將于2029年前后到期的第三輪土地承包政策有密切關(guān)系。調(diào)研組認(rèn)為，第三輪土地承包政策宜及早確定，這是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”政策目標(biāo)過程中難以回避的核心問題。
（三）“三權(quán)分置”形成過程中要充分尊重農(nóng)民意愿，要注重利用市場化方式形成土地資源合理配置態(tài)勢
調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，在目前已經(jīng)形成的兩種農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)方式中，其呈現(xiàn)出各自不同的特色。官方介入的土地流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)規(guī)模大、流轉(zhuǎn)效率高，但是其問題也更大，主要表現(xiàn)為內(nèi)在生命力弱和可持續(xù)性差，對優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性高，其經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更高，因此調(diào)研組對此種土地流轉(zhuǎn)方式持謹(jǐn)慎觀察態(tài)度。非官方介入的承包土地流轉(zhuǎn)盡管規(guī)模小、流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)關(guān)系穩(wěn)定性較差，但是其形成的土地資源配置狀態(tài)更符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，這些土地流入主體的經(jīng)營狀況更加平穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更小。調(diào)研組認(rèn)為，后一種流轉(zhuǎn)方式是市場化性質(zhì)的流轉(zhuǎn)，承包戶和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體在博弈過程中形成的資源配置是更為合理和高效的土地資源配置方式，理應(yīng)受到鼓勵(lì)。由于目前承包權(quán)的不穩(wěn)定性所限，這種流轉(zhuǎn)方式還沒有體現(xiàn)出較高的市場價(jià)值，土地流出方也沒有能夠在承包土地上實(shí)現(xiàn)更高的財(cái)產(chǎn)性收人，但這是土地承包經(jīng)營權(quán)制度本身的缺陷造成的，這一問題并沒有泯滅市場化流轉(zhuǎn)的優(yōu)越性。事實(shí)上，2016年《意見》也強(qiáng)調(diào)，推行“三權(quán)分置"要尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令、不搞“一刀切”，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，這些要求體現(xiàn)了市場化流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的政策導(dǎo)向。
五、結(jié)語
通過調(diào)研組在山東省部分農(nóng)村的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前承包土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為普遍的現(xiàn)實(shí)，這是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，這無疑是值得肯定和支持的。但是目前農(nóng)村承包土地的“三權(quán)分置”政策還局限在對承包土地流轉(zhuǎn)后的土地權(quán)利歸屬現(xiàn)狀的客觀描述階段，僅僅體現(xiàn)為一種“新說法”，并沒有體現(xiàn)為一項(xiàng)新的關(guān)于承包土地流轉(zhuǎn)的改革政策，與政策提出之處社會(huì)各界的期待尚有距離。其中的癥結(jié)是目前的政策并沒有確定第二輪承包土地到期后的土地承包政策，從而不能保障承包權(quán)本身的長期限性，承包權(quán)的短期性決定了經(jīng)營權(quán)的短期性和不穩(wěn)定性，由此土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化就缺乏制度基礎(chǔ)。債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)難以勝任“可轉(zhuǎn)讓”“可抵押” “可入股”的目標(biāo)使命。因此，“三權(quán)分置”政策仍然是“革命尚未成功，同志仍需努力”，“三權(quán)分置”改革仍然在路上。
作者簡介：王金堂，青島科技大學(xué)法學(xué)院教授，副院長；王晶晶，青島科技大學(xué)法學(xué)專業(yè)2015級本科生；楊惠杰，青島科技大學(xué)法學(xué)專業(yè)2015級本科生；張文瀚，青島科技大學(xué)法學(xué)專業(yè)2016級本科生。
本文系山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目《山東省農(nóng)地“三權(quán)分置”政策實(shí)施現(xiàn)狀評估及法制化建構(gòu)研究》階段性成果（項(xiàng)目號：17CFXJ10）。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國不動(dòng)產(chǎn)法研究》2017年第2輯 微信公眾號（原創(chuàng)）
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