原題：扶貧吸納治理：精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的懸浮與基層治理困境
摘要:精準(zhǔn)扶貧在具體政策執(zhí)行中出現(xiàn)了懸浮狀態(tài)，數(shù)字化、文本化扶貧造成真正的貧困治理缺失，壓力型體制的運(yùn)行機(jī)制使得扶貧對(duì)象錯(cuò)位，保障功能擴(kuò)大導(dǎo)致村莊社會(huì)出現(xiàn)“人人爭(zhēng)貧困”現(xiàn)象，干部幫扶制度的形式化使得貧困戶對(duì)基層政府產(chǎn)生抱怨和不信任。精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行中的懸浮使得村干部在具體工作中呈現(xiàn)出職業(yè)化的特征，進(jìn)而帶來(lái)了村干部群體村治動(dòng)力的弱化；扶貧實(shí)踐中的利益分配矛盾造成干群關(guān)系緊張，使得基層組織處于夾心層狀態(tài)。精準(zhǔn)扶貧試圖通過(guò)精細(xì)化的技術(shù)治理以改變之前瞄準(zhǔn)脫靶的難題，但在具體執(zhí)行中卻又帶來(lái)了扶貧困境，使其成為替代基層治理的中心工作，就出現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧對(duì)治理的吸納。
關(guān)鍵詞:精準(zhǔn)扶貧；懸??；精細(xì)化治理；扶貧吸納治理
一、問(wèn)題提出
精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，從中央到地方各級(jí)政府都將其作為中心工作來(lái)對(duì)待。相關(guān)扶貧政策不斷出臺(tái)，各種項(xiàng)目資金隨之跟進(jìn)，國(guó)家希望通過(guò)這種運(yùn)動(dòng)式治理的形式以達(dá)到農(nóng)村貧困問(wèn)題的解決，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧政策一方面是國(guó)家層面的制度設(shè)置，各級(jí)政府部門要負(fù)責(zé)執(zhí)行具體的扶貧政策，并進(jìn)行項(xiàng)目資金配套；另一方面，精準(zhǔn)扶貧作為自上而下的政策設(shè)計(jì)進(jìn)入到最底層的農(nóng)村社會(huì)，最重要的是依靠基層組織和基層干部來(lái)具體落實(shí)，并將其最大限度地動(dòng)員起來(lái)。這就使得基層干部面臨著巨大的政治壓力，要將大部分時(shí)間和精力放在這件具有政治性的中心工作上，從而在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)任務(wù)。因此，精準(zhǔn)扶貧政策就成為攪動(dòng)農(nóng)村社會(huì)和基層治理的重要外生變量，考察精準(zhǔn)扶貧對(duì)基層治理的影響就成為重要課題。
學(xué)界關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究主要側(cè)重于從精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、運(yùn)作機(jī)制和實(shí)踐困境三個(gè)方面展開。第一是對(duì)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、意義等進(jìn)行分析，精準(zhǔn)扶貧是為了抵消經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)的下降而必須采取的措施，是對(duì)以往扶貧工作戰(zhàn)略的發(fā)展與補(bǔ)充，將成為未來(lái)中國(guó)農(nóng)村扶貧的主要方式，并在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新機(jī)制和改善路徑。第二是對(duì)精準(zhǔn)扶貧運(yùn)作機(jī)制的分析。左停等提出精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的推出在技術(shù)層面的靶向是針對(duì)此前扶貧開發(fā)工作中存在的瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離和精英俘獲問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化治理模式，精細(xì)化治理是我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要方向，與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略具有內(nèi)在的契合性，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)精準(zhǔn)治理的重要部分。在具體運(yùn)作中，精準(zhǔn)扶貧是一種數(shù)字化管理和技術(shù)化治理形式，將脫貧的目標(biāo)兌換成相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)，通過(guò)這些逐步分解的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)一步落實(shí)總體動(dòng)員的要求。賀東航等還對(duì)東中西不同區(qū)域的精準(zhǔn)扶貧運(yùn)作邏輯進(jìn)行了區(qū)域比較。第三是探討精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的困境，主要分為三個(gè)視角。首先是在精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)置層面，精準(zhǔn)扶貧是一種軍令狀式的扶貧管理機(jī)制，往往會(huì)導(dǎo)致地方政府扶貧工作的一系列應(yīng)對(duì)策略，造成貧困治理失靈。也有學(xué)者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是政府主導(dǎo)型的扶貧模式，存在著對(duì)扶貧資源的決策權(quán)、使用權(quán)和控制權(quán)的壟斷，是科層化的組織管理機(jī)制，具有比較鮮明的技術(shù)官僚主義特征。其次是在扶貧目標(biāo)偏離方面，村莊內(nèi)的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)等都容易成為扶貧工作目標(biāo)發(fā)生偏離的重要原因，帶來(lái)的結(jié)果是扶貧資源經(jīng)常流向非目標(biāo)群體或領(lǐng)域。也有學(xué)者從精英俘獲的角度分析扶貧項(xiàng)目中的目標(biāo)偏離，主要指精準(zhǔn)扶貧資源在分配中被社區(qū)內(nèi)的精英群體和個(gè)體所獲取和截留。再次是從基層治理角度分析精準(zhǔn)扶貧為何難以實(shí)現(xiàn)瞄準(zhǔn)和精準(zhǔn)的目標(biāo)，基層組織在運(yùn)動(dòng)式治理和官僚體制的雙重規(guī)制和壓力下，面臨著一系列的執(zhí)行約束，基層治理資源有限、權(quán)責(zé)不匹配、壓力考核等因素影響了基層干部的政策定位與具體執(zhí)行。李群峰認(rèn)為村莊中委托代理、權(quán)力差序格局等基層治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)限造成村莊“最后一公里”瞄準(zhǔn)偏離。萬(wàn)江紅等則認(rèn)為村民自治組織能力和權(quán)威的缺失與不足是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的重要原因。
通過(guò)以上文獻(xiàn)梳理，已有關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究側(cè)重于從宏觀層面上的政策制定和微觀層面上扶貧資源的分配過(guò)程等角度展開，并沒(méi)有將精準(zhǔn)扶貧與基層治理關(guān)聯(lián)起來(lái)。因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧政策說(shuō)到底還是由鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，基層組織的執(zhí)行力和運(yùn)作邏輯會(huì)影響到精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施績(jī)效。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧作為基層政府的中心工作也會(huì)對(duì)基層治理產(chǎn)生很多影響和牽制。因此，本文在吸取已有研究文獻(xiàn)和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，試圖對(duì)精準(zhǔn)扶貧和基層治理的互動(dòng)關(guān)聯(lián)進(jìn)行闡釋。本文所講的扶貧吸納治理是指，扶貧工作原本屬于基層治理的一部分，是嵌入在基層治理工作中的，而在當(dāng)前扶貧政策執(zhí)行中，鄉(xiāng)村基層組織容易將扶貧工作在一定程度上代替原先常規(guī)化的治理內(nèi)容，這便會(huì)出現(xiàn)本文所講的扶貧吸納治理現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在扶貧政策實(shí)施過(guò)程中對(duì)村治動(dòng)力、村治規(guī)則和村治目標(biāo)的消解。
二、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的懸浮表現(xiàn)
2015年底，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議提出要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，并確保到2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)全部脫貧。精準(zhǔn)扶貧成為各級(jí)政府、部門的中心工作，對(duì)于贛南宋村來(lái)說(shuō)也面臨著同樣的形勢(shì)。宋村是江西贛州市下屬的一個(gè)行政村，全村農(nóng)業(yè)人口有9013人，耕地面積有2957畝，山林面積15000畝，現(xiàn)有22個(gè)村民小組，8個(gè)村干部，22個(gè)小組長(zhǎng)。從2014年年底開始，宋村便開展貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別工作，共識(shí)別出貧困戶421戶，1468人。雖然基層村干部在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中做了大量工作，但也明顯存在著精準(zhǔn)扶貧的懸浮特征。精準(zhǔn)扶貧的懸浮是指在政策執(zhí)行過(guò)程中并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，出現(xiàn)了目標(biāo)偏離，精準(zhǔn)扶貧政策在具體實(shí)踐中的設(shè)計(jì)和執(zhí)行很多時(shí)候無(wú)助于貧困的解決，造成了運(yùn)動(dòng)式治理貧困的失靈。精準(zhǔn)扶貧懸浮還有一層含義，即政策的執(zhí)行和落實(shí)與貧困戶無(wú)關(guān)或者關(guān)聯(lián)度不大，精準(zhǔn)扶貧往往成為基層政府層面自上而下的動(dòng)員、做工作，針對(duì)貧困戶的扶貧卻十分欠缺。
（一）數(shù)字化、文本化扶貧與貧困治理缺失
稅費(fèi)改革后，基層政權(quán)從過(guò)去的汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系較為松散的懸浮型，并呈現(xiàn)出明顯的官僚化趨勢(shì)。在這種背景下，村級(jí)組織的工作內(nèi)容發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，稅費(fèi)收取、計(jì)劃生育、公共品供給等工作逐漸退出和削弱，村務(wù)規(guī)范化管理和發(fā)放資料等軟指標(biāo)成為中心工作，出現(xiàn)了軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化。村干部要忙于填寫和制作各類報(bào)表、記錄和檔案，表現(xiàn)出數(shù)字化和文本化的特征。在扶貧政策執(zhí)行中，數(shù)字化和文本化主要是指鄉(xiāng)村兩級(jí)花費(fèi)大量時(shí)間、精力、人力、物力和財(cái)力用于精準(zhǔn)扶貧的資料工作或文牘工作，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核都要有完整、規(guī)范化的數(shù)據(jù)信息和資料檔案，從而可以明確、清晰和具體化地呈現(xiàn)當(dāng)?shù)氐木珳?zhǔn)扶貧工作情況，以便于統(tǒng)計(jì)、考核和應(yīng)對(duì)檢查。宋村在開展精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，涉及到貧困戶的各種表格如申請(qǐng)表、調(diào)查表、審核表、摸底表等都要由村干部在電腦上操作完成，而且還要根據(jù)市縣鄉(xiāng)等各個(gè)層級(jí)政府的不同要求填寫、調(diào)整各種數(shù)據(jù)信息?！按甯刹恳荒甑筋^都在填表，每天都在填表”，數(shù)據(jù)、文本工作不僅占據(jù)基層村干部的大部分時(shí)間，而且還加重了村級(jí)組織的財(cái)政負(fù)擔(dān)，如要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成數(shù)據(jù)信息的填寫任務(wù)，村干部就會(huì)有償聘請(qǐng)回村大學(xué)生等人員填表、錄入貧困信息，宋村光填表的費(fèi)用就在三萬(wàn)元左右。但填寫的很多貧困信息都只是用于應(yīng)付檢查，而難以發(fā)揮實(shí)際作用，主要是因?yàn)楹芏嘈畔⒍际鞘潞笱a(bǔ)充的，而且也有很多無(wú)效信息。
數(shù)字化、文本化工作使得精準(zhǔn)扶貧在基層操作中成為了軟工作，鄉(xiāng)村兩級(jí)將大部分時(shí)間都用于做虛的工作上，而并沒(méi)有給貧困戶實(shí)質(zhì)性的幫助。從精準(zhǔn)識(shí)別鎖定貧困戶開始，精準(zhǔn)扶貧工作很多時(shí)候都是由村干部在電腦上操作的，精準(zhǔn)扶貧戶的名單出來(lái)后，基層所能做的工作也只限于聯(lián)系人到農(nóng)戶家里走訪慰問(wèn)一下。雖然有五個(gè)一批、六個(gè)一批等扶貧政策，但發(fā)揮的作用也非常有限。宋村2016年的計(jì)劃脫貧人數(shù)是528人，但上面下來(lái)的政策項(xiàng)目支持就只有20萬(wàn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)用，村委會(huì)準(zhǔn)備用這筆錢建老年人活動(dòng)室。除此之外便沒(méi)有任何扶貧資源用于支持貧困戶脫貧，只能通過(guò)鄉(xiāng)村兩級(jí)在電腦上將其由貧困戶轉(zhuǎn)為脫貧戶，這就只是在電腦數(shù)據(jù)上的脫貧，貧困家庭并沒(méi)有產(chǎn)生任何變化。因此，數(shù)字化和文本化工作傾向使得扶貧政策執(zhí)行的重點(diǎn)放在了客觀的形式化內(nèi)容上，而采取有效措施、投入資金發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、改善農(nóng)村水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這些硬工作卻成為次要的。
（二）壓力型體制與扶持對(duì)象錯(cuò)位
隨著基層組織官僚化的發(fā)展，壓力型體制的運(yùn)行機(jī)制由縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制傳遞到村級(jí)組織，在自上而下的政府工作考核中，村干部時(shí)刻面臨著巨大的考核壓力。成為各級(jí)政府中心工作的精準(zhǔn)扶貧也遵循同樣的邏輯，基層組織要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成精準(zhǔn)脫貧任務(wù)，并能夠達(dá)到精準(zhǔn)考核的目標(biāo)，這就對(duì)其提出了很高的要求?；鶎咏M織一方面面臨著很大的考核壓力，另一方面又沒(méi)有足夠的政策、資金支持貧困戶發(fā)展，就只能在精準(zhǔn)扶貧中采取一些策略主義的行為。宋村的精準(zhǔn)扶貧措施最主要的是依靠貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)，因此貧困戶申請(qǐng)到貸款就成為其精準(zhǔn)脫貧的重要考核指標(biāo)，但在實(shí)際運(yùn)作中貸款資金并沒(méi)有分配給真正的貧困戶。這一方面是因?yàn)檎嬲呢毨舨桓逸p易貸款，擔(dān)心貸款會(huì)給家庭帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面則是鄉(xiāng)村基層組織在壓力型體制下的目標(biāo)責(zé)任考量，即大部分貧困戶的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力有限，如果貸款投資失敗就可能導(dǎo)致農(nóng)戶家庭欠債而更加貧困。所以，基層政府就更加傾向于選擇那些經(jīng)濟(jì)條件較好，或者本來(lái)就已經(jīng)開展種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)的家庭，這樣就既能完成精準(zhǔn)脫貧的指標(biāo)，又不會(huì)在考核中出現(xiàn)問(wèn)題。因?yàn)橥ㄟ^(guò)貸款去扶持貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不只是一句空話，在實(shí)施貸款后，上級(jí)部門要有對(duì)精準(zhǔn)扶貧的相應(yīng)考核，即要看其通過(guò)貸款是否發(fā)展了產(chǎn)業(yè)，如果沒(méi)有發(fā)展起來(lái)產(chǎn)業(yè)，基層政府就會(huì)承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)，所以最好的方式就是把資金貸給那些已經(jīng)有產(chǎn)業(yè)的村民。
因此，基層政府囿于精準(zhǔn)扶貧的考核壓力，而容易采取策略性應(yīng)對(duì)的方法，表現(xiàn)在金融扶貧中就是將貸款發(fā)放給中等條件的農(nóng)戶，而真正貧困戶的境遇并沒(méi)有改變。所以，原本用于扶助貧困戶的政策，不僅沒(méi)有達(dá)到支持貧困戶的目的，還加劇了鄉(xiāng)村社會(huì)的貧富差距。
（三）精準(zhǔn)扶貧保障功能擴(kuò)大與爭(zhēng)貧現(xiàn)象突出
精準(zhǔn)扶貧政策的初衷是改變之前區(qū)域性扶貧中瞄準(zhǔn)失靈和脫靶的現(xiàn)狀，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別瞄準(zhǔn)真正的貧困戶，進(jìn)而采取產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、教育扶貧和社會(huì)兜底等措施對(duì)貧困戶實(shí)施分類治理，幫助其走出貧困狀態(tài)。而且上級(jí)政府也會(huì)在項(xiàng)目資金、政策優(yōu)惠等方面給予貧困戶支持，動(dòng)員各方面的人力、物力、財(cái)力投入到脫貧攻堅(jiān)中來(lái)。因此，精準(zhǔn)扶貧政策給貧困戶發(fā)展和脫貧帶來(lái)了史無(wú)前例的資源支持和發(fā)展條件。但另一方面，精準(zhǔn)扶貧政策又呈現(xiàn)出保障功能擴(kuò)大的形勢(shì)。首先是貧困戶保障人數(shù)的擴(kuò)大，精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是在2020年之前使大部分貧困戶都得到脫貧，所以貧困戶的名額分配就更充足，進(jìn)而造成原本不該納入到扶貧體系中的村民也成為了精準(zhǔn)扶貧戶，如因?yàn)榧彝ハM(fèi)開支過(guò)大導(dǎo)致的貧困類型、農(nóng)戶家庭自身懶惰不夠勤勞型的貧困等。其次是精準(zhǔn)扶貧保障項(xiàng)目的擴(kuò)大，即精準(zhǔn)扶貧戶不僅享受到扶貧本身所帶來(lái)的資源和福利，而且還捆綁了教育、醫(yī)療等其他福利，貧困戶生存和發(fā)展所需要的福利都包括在內(nèi)了。因此，成為貧困戶就意味著能夠享受更多其他的福利條件，就使得貧困戶成為村民競(jìng)爭(zhēng)的資源。宋村貧困戶在縣醫(yī)院看病可以享受到80%的報(bào)銷比例，而一般農(nóng)戶的報(bào)銷比例則只有60%；貧困戶家庭的子女可以在小學(xué)、初中申請(qǐng)到“兩免一補(bǔ)”，大學(xué)生還可以享受國(guó)家助學(xué)金。
因此，精準(zhǔn)扶貧政策就增加了貧困戶所捆綁的資源數(shù)量，向農(nóng)戶傳遞的信息是只要當(dāng)上貧困戶就可以享受各方面的政策照顧，使得貧困戶成為特權(quán)的標(biāo)志。這就造成當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)人人爭(zhēng)貧困的現(xiàn)象，因?yàn)樨毨舨幌裰澳菢記](méi)有太多資源，反而能夠得到很多切實(shí)的利益和福利，所以那些與貧困戶條件相差不大的農(nóng)戶也都爭(zhēng)相去申請(qǐng)貧困，從而違背了精準(zhǔn)扶貧政策的初衷。
（四）干部幫扶制度的形式化
向農(nóng)村派駐工作隊(duì)是實(shí)現(xiàn)動(dòng)員農(nóng)民以完成某項(xiàng)政治目標(biāo)的有效手段，精準(zhǔn)扶貧工作也同樣采取了幫扶制度和包村包戶制度，即動(dòng)員各級(jí)政府部門、企事業(yè)單位等實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困村和貧困戶的幫扶。幫扶人員要了解貧困戶的具體情況，與貧困戶共同商議制定相應(yīng)的脫貧計(jì)劃，并經(jīng)常到貧困戶家中走訪慰問(wèn)，而且還要記錄專門的貧困戶走訪情況。干部幫扶制度一方面說(shuō)明國(guó)家對(duì)精準(zhǔn)扶貧的重視程度，要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量進(jìn)行脫貧攻堅(jiān)工作；另一方面，也說(shuō)明政府對(duì)貧困戶的關(guān)心和支持，從而拉近國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)作中，干部幫扶這種制度設(shè)置很大程度上只成為形式化的行政工作，難以產(chǎn)生對(duì)貧困戶的實(shí)質(zhì)幫助。宋村所在的市縣政府也制定了詳細(xì)的掛點(diǎn)包村包戶制度，縣房產(chǎn)局是宋村的掛點(diǎn)單位，要幫扶30戶貧困戶，鎮(zhèn)政府幫扶30戶，宋村每個(gè)村干部幫扶50戶。通過(guò)各級(jí)單位的幫扶，實(shí)際上是對(duì)貧困戶脫貧責(zé)任的分配，而且還要參與到貧困戶脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)責(zé)任考核中來(lái)，貧困戶不脫貧，幫扶者的責(zé)任就沒(méi)有完成。但實(shí)際上，幫扶者能力有限，在幫扶貧困戶的過(guò)程中也難以發(fā)揮很大的功能。鎮(zhèn)干部宋明是宋村村民宋坤的幫扶者，但宋明也只能是偶爾到貧困戶家里去看一下，“喝點(diǎn)茶，聊聊天”，并不能對(duì)宋坤在脫貧任務(wù)中發(fā)揮實(shí)際作用。
干部幫扶制度體現(xiàn)出各級(jí)政府對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的高度參與和重視，通過(guò)走訪慰問(wèn)貧困戶能夠拉近與貧困戶的感情。但在幫扶過(guò)程中又不能帶來(lái)任何資金和項(xiàng)目等實(shí)際扶持，就會(huì)造成貧困戶對(duì)基層政府的抱怨和不信任，從而造成另一種形式上的干群矛盾。
三、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行懸浮對(duì)基層治理的影響
具有運(yùn)動(dòng)式治理特征的精準(zhǔn)扶貧工作對(duì)于基層來(lái)說(shuō)是一個(gè)全新的外在變量，不僅基層治理的現(xiàn)狀會(huì)影響到精準(zhǔn)扶貧政策的具體實(shí)施，而且精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的懸浮更會(huì)對(duì)基層治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)不僅包括基層村干部在壓力型體制下的工作難度，還在一定程度上塑造出村民對(duì)基層政權(quán)合法性、認(rèn)同感的下降，進(jìn)而使得基層治理呈現(xiàn)出尷尬的夾心層狀態(tài)。
（一）村干部職業(yè)化與村治動(dòng)力弱化
精準(zhǔn)扶貧政策遵循的是技術(shù)治理路徑，很重要的內(nèi)容是通過(guò)數(shù)字化和文本化管理完成對(duì)貧困戶的識(shí)別、幫扶以及對(duì)基層政府的監(jiān)督、考核，因此精準(zhǔn)扶貧中的數(shù)字化和文本化就成為基層村干部的最重要工作。而要做好這一工作就需要村干部實(shí)現(xiàn)職業(yè)化，意味著村干部要天天到村委會(huì)坐班和加班，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣做很多行政工作，體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧上就是填報(bào)各種表格、數(shù)據(jù)和信息等事務(wù)性工作。村干部職業(yè)化使得上級(jí)政府把村干部當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)看，不僅要完成精準(zhǔn)扶貧這一中心工作，還要完成其他各個(gè)部門安排下來(lái)的階段性任務(wù)，就使得村干部沒(méi)有時(shí)間從事其他兼業(yè)和副業(yè)，獲利機(jī)會(huì)減少。如宋村村干部吳某家中有近40畝的臍橙，但大部分管理都要指望其妻子，吳某基本上沒(méi)有時(shí)間過(guò)問(wèn)。因此，精準(zhǔn)扶貧中村干部的職業(yè)化使得村干部收入有限，又沒(méi)有時(shí)間去獲得其他收入，就形成了村干部工作內(nèi)容與收入上的不平衡狀態(tài)。進(jìn)而，基層村干部就會(huì)因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧軟工作太重、收入太低而選擇辭職，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施兩年來(lái)，宋村所在的寧縣已經(jīng)出現(xiàn)不少村干部辭職的現(xiàn)象。
精準(zhǔn)扶貧中村干部的職業(yè)化還會(huì)帶來(lái)村治動(dòng)力弱化的困境，即精準(zhǔn)扶貧政策在具體實(shí)踐中消解了村治動(dòng)力。村干部在縣鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要作用，向上要完成各種行政任務(wù)，向下要滿足農(nóng)民需求、調(diào)解糾紛、改善基礎(chǔ)設(shè)施等。但數(shù)字化、文本化工作耗費(fèi)了村干部大量時(shí)間和精力，呈現(xiàn)出村干部對(duì)上不對(duì)下的情況，即只去回應(yīng)上級(jí)政府和各個(gè)職能部門的工作，難以有效回應(yīng)村民的生產(chǎn)生活需求。這一方面會(huì)帶來(lái)村干部自身對(duì)行政工作的反感和不滿，另一方面也產(chǎn)生村民對(duì)村干部的不滿和抱怨，甚至打架沖突，進(jìn)而導(dǎo)致村民與村干部之間的信息不對(duì)稱，村干部合法性身份降低，村治動(dòng)力弱化。
（二）利益分配矛盾與干群關(guān)系緊張
精準(zhǔn)扶貧是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)涉及利益、福利最多的政策分配，是國(guó)家對(duì)貧困人口進(jìn)行全方位扶持的福利性政策，不同于糧食直補(bǔ)、新農(nóng)保和新農(nóng)合等普惠性政策，而屬于覆蓋局部人群的特殊性政策。但正因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧在實(shí)施過(guò)程中涉及到比較多的福利政策、保障功能范圍擴(kuò)大，從而將原本相對(duì)平靜的村莊都攪動(dòng)起來(lái)，主要表現(xiàn)就是村民爭(zhēng)當(dāng)貧困戶，都希望能得到精準(zhǔn)扶貧雨露的照顧，即使那些家庭條件相對(duì)較好的農(nóng)戶也想被納入精準(zhǔn)扶貧戶中。貧困戶在村民面前成為一個(gè)香餑餑，而且都認(rèn)為“這是國(guó)家政策，不得白不得”，因此就產(chǎn)生了利益分配中的矛盾，主要表現(xiàn)就是那些沒(méi)有評(píng)上貧困戶的農(nóng)戶找鄉(xiāng)村兩級(jí)組織上訪、爭(zhēng)貧。宋村在開展精準(zhǔn)扶貧工作時(shí)就遇到不少村民來(lái)爭(zhēng)貧困戶的情況，村民陳某就曾經(jīng)多次到村委會(huì)來(lái)鬧，并質(zhì)問(wèn)村干部為什么沒(méi)有將其納入精準(zhǔn)扶貧戶，由于當(dāng)時(shí)的貧困戶名單已經(jīng)鎖定，而且村干部也向陳某解釋貧困戶是由村干部、村民代表和包村干部共同評(píng)選出來(lái)的，但陳某一直堅(jiān)持到村委會(huì)鬧、到鎮(zhèn)里上訪。最后，村干部基于維穩(wěn)的考慮便會(huì)將貧困戶名額分配給這些上訪農(nóng)戶，從而使其他農(nóng)戶產(chǎn)生更強(qiáng)烈的不公平感。
精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)戶的不公平感主要來(lái)源于兩個(gè)因素，一個(gè)是當(dāng)前村干部的權(quán)威衰弱，不管如何公正地評(píng)選精準(zhǔn)扶貧戶都會(huì)有村民抗議，這是對(duì)基層不信任而產(chǎn)生的結(jié)果。另一方面，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織基于上級(jí)政府的考核壓力，而傾向于將扶貧資源分配給那些非貧困戶群體，就會(huì)形成條件相近農(nóng)戶的攀比和不公平感，也就成為引發(fā)干群關(guān)系緊張的重要因素。而且被評(píng)為貧困戶的村民在申請(qǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策或金融貸款政策時(shí)又遭遇困難，不能真正得到精準(zhǔn)扶貧政策的扶持，就會(huì)產(chǎn)生對(duì)村干部的不滿情緒。宋村村民吳某因?yàn)榧抑杏袃蓚€(gè)大學(xué)生被評(píng)上了貧困戶，門口也掛上了“精準(zhǔn)扶貧連心卡”，但當(dāng)他去申請(qǐng)貸款時(shí)卻被拒之門外，就經(jīng)常去找村干部吵架。因此，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐形成了對(duì)村治目標(biāo)的消解，基層治理的目標(biāo)是通過(guò)提供基礎(chǔ)設(shè)施公共品和扶貧幫扶等公共服務(wù)以滿足村民在生產(chǎn)生活層面上的需求，進(jìn)而達(dá)到善治的狀態(tài)。但精準(zhǔn)扶貧在政策執(zhí)行中卻因?yàn)樯衔乃v的利益分配和村干部權(quán)威衰弱等原因，產(chǎn)生了村民爭(zhēng)奪扶貧資源、干群關(guān)系緊張等結(jié)果，原本通過(guò)政策執(zhí)行以達(dá)到村莊善治的目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，反而因?yàn)榉鲐氄邎?zhí)行而出現(xiàn)了治理秩序的混亂。
（三）治理精細(xì)化與扶貧內(nèi)卷化
精準(zhǔn)扶貧工作不同于傳統(tǒng)的村莊治理內(nèi)容，從精準(zhǔn)識(shí)別開始就成為一種精細(xì)化的技術(shù)治理。不管是建檔立卡、幫扶對(duì)策還是管理考核都要做到可呈現(xiàn)化，即要有客觀、具體的數(shù)據(jù)，文本可以呈現(xiàn)，從而在官僚化體制中能夠應(yīng)對(duì)上級(jí)各個(gè)部門的檢查，同時(shí)又能很好地完成自上而下的政治化任務(wù)。這種精細(xì)化治理形式是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在要求，試圖通過(guò)數(shù)字化管理的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)貧困狀態(tài)的全面了解和對(duì)基層政權(quán)精準(zhǔn)扶貧工作的有效監(jiān)督。但精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化治理是有前提條件的，即要在已經(jīng)規(guī)范化和規(guī)則化的現(xiàn)代社會(huì)中才能有效開展，但大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍舊是一種非規(guī)則化和非均質(zhì)化的狀態(tài)，難以具備精細(xì)化治理的基礎(chǔ)。
所以就產(chǎn)生了精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化治理與農(nóng)村社會(huì)非規(guī)范化、模糊化之間的矛盾，具體表現(xiàn)有兩個(gè)。一方面是精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中因?yàn)檗r(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)收入的模糊性和非貨幣化，難以做到依靠技術(shù)手段對(duì)家庭收入進(jìn)行準(zhǔn)確的量化衡量，所以在實(shí)際操作中就只能依靠大量的人力來(lái)進(jìn)行籠統(tǒng)性地統(tǒng)計(jì)，在這個(gè)過(guò)程中就很難做到客觀化，又容易走向形式主義。另一方面，精準(zhǔn)扶貧精細(xì)化的目標(biāo)是要達(dá)到扶貧的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)，前者是指通過(guò)扶貧資源入戶以實(shí)現(xiàn)貧困戶減貧，后者則是要實(shí)現(xiàn)扶貧資源的“亮點(diǎn)”“政績(jī)”效果，而且后者占據(jù)了基層組織更重要的考量。所以在實(shí)際操作中就容易出現(xiàn)扶貧資源對(duì)真正貧困戶的缺失和滯后問(wèn)題，扶貧資源缺失是指本用于幫助貧困戶脫貧的項(xiàng)目資源出現(xiàn)了目標(biāo)偏離，滯后則是指很多時(shí)候精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目都是在貧困戶已經(jīng)脫貧出列后才下達(dá)，貧困戶也就難以享受到政策福利。因此，精準(zhǔn)扶貧試圖通過(guò)精細(xì)化的技術(shù)治理以改變之前瞄準(zhǔn)脫靶的難題，但這種精細(xì)化治理卻又帶來(lái)了新的扶貧內(nèi)卷化，即精準(zhǔn)扶貧在很多時(shí)候沒(méi)有達(dá)到幫助貧困戶脫貧和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)，反而因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧資源越多，農(nóng)民對(duì)基層組織的抱怨越多、不信任感也越強(qiáng)，也就延續(xù)了之前農(nóng)民對(duì)政府的差序化認(rèn)同，即“中央是好人，地方把經(jīng)念歪了”。農(nóng)民對(duì)基層更加不信任，也會(huì)影響到基層治理其他工作的開展，如開展環(huán)境衛(wèi)生整治、土地流轉(zhuǎn)等，貧困戶就會(huì)不支持村兩委的工作。因此，精準(zhǔn)扶貧中的精細(xì)化治理就改變了之前鄉(xiāng)土社會(huì)中存在的簡(jiǎn)約治理規(guī)則。在大多數(shù)中西部農(nóng)村社會(huì)利益稀薄，治理事務(wù)也不多，村干部只有在出現(xiàn)臨時(shí)性和突發(fā)性事情時(shí)才會(huì)積極參與到問(wèn)題解決中，而精細(xì)化治理則要求基層村干部掌握現(xiàn)代化的技術(shù)治理手段解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，本質(zhì)上是對(duì)村莊治理規(guī)則的一種消解。
（四）基層治理中的夾心層狀態(tài)
夾心層狀態(tài)是指村干部在精準(zhǔn)扶貧工作中面臨著上級(jí)政府和村民的雙重壓力，一方面是自上而下的壓力型體制，村干部要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成各種任務(wù)目標(biāo)和考核，而且都是村干部不太擅長(zhǎng)做的填表、匯報(bào)、應(yīng)對(duì)檢查等各種軟任務(wù)。另一方面則是面對(duì)來(lái)自村民的壓力，正如上文所說(shuō)的因?yàn)榇迕褡非蠊?、正義，就會(huì)爭(zhēng)當(dāng)精準(zhǔn)扶貧中的貧困戶和爭(zhēng)奪扶貧政策，將矛盾轉(zhuǎn)向村干部。而且，村干部是精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行主體，但很多時(shí)候并沒(méi)有太多項(xiàng)目資金下來(lái)，就沒(méi)有能力開展扶貧工作，“精準(zhǔn)扶貧有政策，但沒(méi)有資金”，這種情況就使得村干部面對(duì)來(lái)自貧困戶的巨大壓力。
基層治理的夾心層狀態(tài)就會(huì)影響村干部在精準(zhǔn)扶貧工作中的積極性，甚至?xí)霈F(xiàn)消極應(yīng)對(duì)的情況。因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧很多時(shí)候更加注重?cái)?shù)字化管理、文牘化工作和事本主義考核，只要將這些軟工作做硬、做實(shí)，對(duì)于村干部來(lái)說(shuō)就意味著可以完成這一工作。并且，這種形式化的工作內(nèi)容可以不與非均質(zhì)化的村民打交道，就可以避免村民對(duì)村干部的各種抱怨，甚至是打架等暴力行為。宋村精準(zhǔn)扶貧貧困戶名單、精準(zhǔn)幫扶措施和脫貧計(jì)劃等展示圖片都沒(méi)有張貼在村委會(huì)門口或者其他顯眼的地方，而是張貼在了村委會(huì)頂樓很少有村民上去的空曠大廳內(nèi)。這樣就能夠避免村民因?yàn)榭吹骄珳?zhǔn)扶貧的具體情況而產(chǎn)生更加激烈的意見，但卻使得精準(zhǔn)扶貧成為脫嵌于村民的事情，精準(zhǔn)扶貧在基層實(shí)踐中就出現(xiàn)了空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。
四、結(jié)論：扶貧吸納治理
鄉(xiāng)村穩(wěn)態(tài)治理的基礎(chǔ)是村干部能夠在基層治理中充分發(fā)揮自主性進(jìn)行簡(jiǎn)約治理或者彈性治理，其要達(dá)到的目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是借助國(guó)家自上而下的項(xiàng)目資源，動(dòng)員和組織村民協(xié)商議事，實(shí)現(xiàn)村莊公共品和公共服務(wù)的良好供給；二是解決村莊內(nèi)部的糾紛調(diào)解、利益分配等村莊事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)村莊的善治。精準(zhǔn)扶貧政策的出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)國(guó)家特惠性資源的救濟(jì)實(shí)現(xiàn)貧困戶脫貧致富，具體措施包括村莊水電路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及教育、醫(yī)療等社會(huì)公共服務(wù)層面上的救助。因此，精準(zhǔn)扶貧工作一方面是以扶貧為中心的政策設(shè)計(jì)，同時(shí)又緊緊嵌入在基層治理結(jié)構(gòu)中，是基層治理內(nèi)容中的重要一環(huán)。但在基層實(shí)踐中，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行囿于各種原因出現(xiàn)了懸浮狀態(tài)，并成為替代基層治理的中心工作，這就出現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧對(duì)治理的吸納。
首先，精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中出現(xiàn)一定的形式化走樣，造成對(duì)基層治理重點(diǎn)的改變。精準(zhǔn)扶貧雖然是當(dāng)前各級(jí)政府部門尤其是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的中心工作，但工作壓力很多時(shí)候主要集中在如何做好數(shù)據(jù)、資料等“作業(yè)”上。因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧首先要求掌握農(nóng)村貧困戶的基本情況以及動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)管理等，村干部大部分做的都是軟性工作，在具體的精準(zhǔn)扶貧措施上并沒(méi)有花費(fèi)太多時(shí)間。一方面是因?yàn)榉峙湎聛?lái)的扶貧項(xiàng)目和資金有限，另一方面是很多扶貧項(xiàng)目并不需要花費(fèi)太多時(shí)間，如宋村精準(zhǔn)扶貧貸款只發(fā)放了19戶，而且都是那些家庭相對(duì)勤勞、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本成型的農(nóng)戶，在貸款申請(qǐng)上很容易通過(guò)。因此，基層組織在精準(zhǔn)扶貧工作上都將精力投入在數(shù)據(jù)管理和應(yīng)對(duì)考核上面，在具體的扶貧措施上則很少對(duì)接貧困戶的實(shí)際需求。這便改變了基層治理的重點(diǎn)方向，糾紛調(diào)解、公共品供給等事務(wù)成為次要事務(wù)。
其次，精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化方式與基層治理的綜合性、復(fù)雜性和模糊性不相匹配。農(nóng)村基層治理并不同于城市社區(qū)相對(duì)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，很多事情都充滿了不規(guī)則性和突發(fā)性，簡(jiǎn)約治理是其基本特征。而精準(zhǔn)扶貧則正是通過(guò)行政化、科層化的方式來(lái)要求基層村干部，事事都要做得精細(xì)，做文字、數(shù)字工作就成為事本主義。這本應(yīng)該是縣鄉(xiāng)層面要做的事情，而基層治理應(yīng)該是處理不規(guī)則發(fā)生的事情，如解決家庭、土地等矛盾糾紛，提供公共品和公共服務(wù)。但精準(zhǔn)扶貧在基層實(shí)踐中則要求精細(xì)化，事無(wú)巨細(xì)，就增加了治理的成本，而且使得基層治理的重點(diǎn)放在文牘工作上。精準(zhǔn)扶貧工作過(guò)于細(xì)致，就使得村干部無(wú)法在核心方向上用力，只能填寫各種資料文件，但貧困戶的實(shí)際情況仍然沒(méi)有改變。因此，精細(xì)化的扶貧實(shí)踐就與基層治理的性質(zhì)產(chǎn)生了脫離。
再次，精準(zhǔn)扶貧的無(wú)限責(zé)任性導(dǎo)致扶貧上的國(guó)家化和特權(quán)化傾向。無(wú)限責(zé)任主要是指當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)際中形成了對(duì)貧困戶過(guò)多的責(zé)任包攬，國(guó)家希望通過(guò)全方位的扶貧措施以承擔(dān)貧困戶脫貧的義務(wù)，但實(shí)際上很多貧困戶的狀態(tài)只是階段性的，如處在家庭生命周期的上升階段，家庭中有子女讀大學(xué)或臨時(shí)生病帶來(lái)家庭開支增大，這種貧困類型并不同于缺乏勞動(dòng)能力、長(zhǎng)期無(wú)法脫貧的貧困戶，他們是經(jīng)過(guò)一段時(shí)間和努力就會(huì)自然而然走出貧困狀態(tài)的。而且，正如上文所講，精準(zhǔn)扶貧政策的保障功能也呈現(xiàn)出擴(kuò)大化，試圖通過(guò)政府救濟(jì)以解決貧困戶家庭的所有難題，但這容易導(dǎo)致貧困戶主體的被動(dòng)參與，只是被動(dòng)地對(duì)接政府扶貧政策，而難以主動(dòng)地去積極改變貧困狀態(tài)。所以，精準(zhǔn)扶貧政策的過(guò)度包攬和福利擴(kuò)大化，就造成了貧困的國(guó)家化和特權(quán)化，前者是指國(guó)家承擔(dān)起對(duì)貧困戶的脫貧責(zé)任，貧困戶的主體性被消解；后者則是指貧困成為一種特權(quán)符號(hào)，只要是貧困戶就可以享受到政府的各種福利救濟(jì)，導(dǎo)致其他村民對(duì)貧困戶評(píng)選的不滿以及對(duì)基層組織合法性和認(rèn)同感的下降。
因此，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)踐執(zhí)行中很容易出現(xiàn)的問(wèn)題是過(guò)于精細(xì)化和形式化，無(wú)法在根本上用力，也難以激活村民內(nèi)生的發(fā)展能力。而要想解決貧困問(wèn)題，很重要的是將資金用于與村民生活生產(chǎn)緊密相關(guān)的方面，如改善水利、道路等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，讓農(nóng)民更加便利地種田。雖然農(nóng)業(yè)收入對(duì)于農(nóng)民家庭來(lái)說(shuō)已經(jīng)不構(gòu)成主要收入來(lái)源，但利用留守在家的半勞動(dòng)力經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，仍然有很大價(jià)值。但前提是要具備相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，如實(shí)施土地平整和連片成塊耕作，就能夠改變肩扛人挑、無(wú)法機(jī)械化的難題，從而可以將土地有效利用起來(lái)并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。也就是說(shuō)，只有對(duì)接農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的精準(zhǔn)扶貧投入才能更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民收入增加的目標(biāo)，貧困問(wèn)題也就會(huì)自然得到有效解決。
原載于：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期
作者系西南大學(xué)教育學(xué)部中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院講師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村學(xué) 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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