2018年的1號文件強調(diào)“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代‘三農(nóng)’工作的總抓手”。籍此，中共中央、國務(wù)院提出了《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。
中共中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及其具體的戰(zhàn)略方案意義重大，應(yīng)該得到嚴格執(zhí)行和落實。不過，在執(zhí)行和落實的過程中，不僅要加強組織建設(shè)、物質(zhì)、文化和經(jīng)濟資源投入，而且應(yīng)當(dāng)進一步加強法律制度供給，特別是土地法律制度供給，從而確保該戰(zhàn)略的實施擁有堅實的法律基礎(chǔ)和制度保障。
一、應(yīng)加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的供給
改革開放以來，通過人民的不斷努力和創(chuàng)造，我國鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟取得了長足發(fā)展。不過，要促進我國的鄉(xiāng)村地區(qū)進一步發(fā)展，就需要按照“城鄉(xiāng)一體”的原則吸引更多的資本、知識、技術(shù)和人員進入到具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村。然而，由于我國鄉(xiāng)村的土地登記制度多年來不完善，不健全，因此不但限制了鄉(xiāng)村土地和空間資源在社會和市場上的流通能力和流通范圍，而且也抑制了城市中先進的生產(chǎn)力到鄉(xiāng)村中去尋找投資和發(fā)展機會的積極性。
現(xiàn)代社會越來越變成“陌生人社會”。在這種社會中，傳統(tǒng)“熟人社會”中道德、鄉(xiāng)規(guī)民約、口碑和鄉(xiāng)情關(guān)系對人的約束力正在慢慢減弱，適用范圍也在逐步縮小，因此，只有當(dāng)國家法律能夠提供明細且強有力的產(chǎn)權(quán)制度時，各種投資者才能夠擁有足夠的信心去參與鄉(xiāng)村的振興和發(fā)展。
近幾年來，中央已經(jīng)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、土地承包地等領(lǐng)域加快了確權(quán)登記的步伐，這是非常重要的改革，應(yīng)當(dāng)及時通過法律的修改和完善予以確認并加以保障。
二、應(yīng)加強集體土地流轉(zhuǎn)的制度保障
我國目前的農(nóng)村集體建設(shè)用地約為2943.2萬公頃（4.42億畝），其中，宅基地占比70%（約3億畝左右）。 如果將現(xiàn)存的3億畝農(nóng)村宅基地加總在一起，比現(xiàn)有的城市建設(shè)用地規(guī)模還要大。然而，根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，規(guī)模如此龐大的宅基地雖然屬于受法律保護的用益物權(quán)，但卻既不能進入建設(shè)用地市場流通，也不能進入金融市場為其財產(chǎn)權(quán)人提供融資機會。
另外，由于宅基地是可以無償申請的，由此導(dǎo)致1996—2012年間，我國的農(nóng)村人口減少了1.33億人，農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝，與此同時，這些新增的農(nóng)村居民點利用率并不高，大多處于低效利用乃至閑置浪費的狀態(tài)，因為幾億到城市工作的農(nóng)民只有春節(jié)等重大節(jié)日的時候才會去居住在這些建設(shè)在宅基地上的房屋。
2015年12月，全國人大常委會作出了《授權(quán)國務(wù)院在天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定的決定》，2017年8月，國土部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部又印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，這些改革都是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，因此在試點結(jié)束之后，盡快納入法律制度之中。
三、改革土地用途管制制度
在鄉(xiāng)村振興的過程中，許多農(nóng)村地區(qū)也需要開展現(xiàn)代工商業(yè)建設(shè)甚至“自主城市化”，而且隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進，農(nóng)村也需要大量的物流、倉儲、農(nóng)產(chǎn)品加工等建設(shè)用地。但農(nóng)村很多合理的用地需求卻不能現(xiàn)行土地用途管制制度的支持。
之所以這樣說，是因為對于地方政府和具體的土地開發(fā)者來說，具體的土地開發(fā)項目，不僅要符合土地利用總體規(guī)劃，而且還必須擁有足夠的年度建設(shè)用地指標(biāo)，方能依法批準(zhǔn)這個項目落地。“年度建設(shè)用地指標(biāo)”從何而來？有關(guān)部門每年會制定并下達“全國土地利用年度計劃”，然后通過不同層級的政府層層分解，最終轉(zhuǎn)變?yōu)楦魇 ⑹小⒖h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年的年度建設(shè)用地指標(biāo)。
然而在土地管理的實踐中，由于近些年我國經(jīng)濟一直迅速發(fā)展，因此多數(shù)地方的年度建設(shè)用地指標(biāo)是稀缺的，因為各地政府在制定土地利用總體規(guī)劃時，多把建設(shè)用地規(guī)劃在城市周邊，農(nóng)村則很少得到建設(shè)用地指標(biāo)。結(jié)果是在廣袤農(nóng)村地區(qū)，即使能夠引進高質(zhì)量的工商企業(yè)，但是也會因為沒有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)無法落地，最終無法推動農(nóng)村的發(fā)展。其中的道理很簡單，在現(xiàn)代社會，如果一個地區(qū)沒有第二、第三產(chǎn)業(yè)支撐，凋敝是必然的。
一些農(nóng)村地區(qū)的精英和民眾不甘心受制于這種計劃管制制度，所以在土地利用指標(biāo)計劃之外開展現(xiàn)代工商業(yè)建設(shè)，但這類建設(shè)項目卻被認為是違法的，常常面臨被處罰甚至被拆除的風(fēng)險。
吊詭的是，正是因為擔(dān)心這些土地利用項目可能會被征服處罰或拆除，所以農(nóng)民只好無序低效地開發(fā)和利用土地，而這種開發(fā)土地行為的無序低效以及對環(huán)境可能造成的危害，又會成為“加強計劃指標(biāo)管制”的理由。惡性循環(huán)由此展開。
青年經(jīng)濟學(xué)者路乾博士去年在《中國城鄉(xiāng)差距的根源》一文中說，“農(nóng)民有地而貧窮，城里人沒地但富裕，這種不合常理的現(xiàn)象，根源在土地制度，是土地產(chǎn)權(quán)和市場的殘缺。”這種看法是很有道理的。而要解決這些問題，并促進有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村的振興，就需要改革和完善以年度建設(shè)用地指標(biāo)制度為核心的土地用途管制制度。
四、具體建議
（一）在近幾年對農(nóng)村土地進行確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，按照宅基地“集體所有權(quán)-農(nóng)戶資格權(quán)-農(nóng)房使用權(quán)”和承包地“集體所有權(quán)-土地承包經(jīng)營權(quán)-土地經(jīng)營權(quán)” 三權(quán)分置的原則，對《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律進行修改，并在土地權(quán)利體系中建立“農(nóng)房使用權(quán)”“土地經(jīng)營權(quán)”等新型土地權(quán)利類型。
（二）盡快修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中關(guān)于“宅基地使用權(quán)不得抵押”“土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押”等規(guī)定，允許“農(nóng)房使用權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”抵押、擔(dān)保并在更大市場范圍之內(nèi)進行流通。
（三）將《土地管理法》關(guān)于“土地利用總體規(guī)劃”編制依據(jù)的規(guī)定修改為“土地利用總體規(guī)劃應(yīng)依據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃”“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從土地利用總體規(guī)劃”。同時，要在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，建立真正的“依靠規(guī)劃進行用途管制”來代替“依靠計劃指標(biāo)進行用途管制”的制度。
所謂“真正的規(guī)劃管制”，是指具體的用地單位和個人只要符合規(guī)劃所允許的用途來開發(fā)和利用土地，就可以獲得開發(fā)和利用許可，并不需要符合其他額外的條件。地方政府如果想允許某個具體項目的開發(fā)建設(shè)，只要符合已經(jīng)生效的土地利用總體規(guī)劃即可，也不需要每年再向上級政府申請年度建設(shè)用地指標(biāo)。
不過，對于地方政府可能出現(xiàn)的“土地開發(fā)大躍進”行為，中央政府可以在嚴格落實國土空間規(guī)劃管制體系的基礎(chǔ)上，通過使用財政、金融、稅收以及產(chǎn)業(yè)政策等工具來進行引導(dǎo)。
（作者系蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會科學(xué)報》2018年5月30日
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