2018年的1號文件強調“實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代‘三農’工作的總抓手”。籍此，中共中央、國務院提出了《關于實施鄉村振興戰略的意見》。
中共中央提出的鄉村振興戰略以及其具體的戰略方案意義重大，應該得到嚴格執行和落實。不過，在執行和落實的過程中，不僅要加強組織建設、物質、文化和經濟資源投入，而且應當進一步加強法律制度供給，特別是土地法律制度供給，從而確保該戰略的實施擁有堅實的法律基礎和制度保障。
一、應加強農村土地產權制度的供給
改革開放以來，通過人民的不斷努力和創造，我國鄉村地區的經濟取得了長足發展。不過，要促進我國的鄉村地區進一步發展，就需要按照“城鄉一體”的原則吸引更多的資本、知識、技術和人員進入到具有發展潛力的鄉村。然而，由于我國鄉村的土地登記制度多年來不完善，不健全，因此不但限制了鄉村土地和空間資源在社會和市場上的流通能力和流通范圍，而且也抑制了城市中先進的生產力到鄉村中去尋找投資和發展機會的積極性。
現代社會越來越變成“陌生人社會”。在這種社會中，傳統“熟人社會”中道德、鄉規民約、口碑和鄉情關系對人的約束力正在慢慢減弱，適用范圍也在逐步縮小，因此，只有當國家法律能夠提供明細且強有力的產權制度時，各種投資者才能夠擁有足夠的信心去參與鄉村的振興和發展。
近幾年來，中央已經在集體經營性建設用地、宅基地、土地承包地等領域加快了確權登記的步伐，這是非常重要的改革，應當及時通過法律的修改和完善予以確認并加以保障。
二、應加強集體土地流轉的制度保障
我國目前的農村集體建設用地約為2943.2萬公頃（4.42億畝），其中，宅基地占比70%（約3億畝左右）。 如果將現存的3億畝農村宅基地加總在一起，比現有的城市建設用地規模還要大。然而，根據我國現行法律的規定，規模如此龐大的宅基地雖然屬于受法律保護的用益物權，但卻既不能進入建設用地市場流通，也不能進入金融市場為其財產權人提供融資機會。
另外，由于宅基地是可以無償申請的，由此導致1996—2012年間，我國的農村人口減少了1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝，與此同時，這些新增的農村居民點利用率并不高，大多處于低效利用乃至閑置浪費的狀態，因為幾億到城市工作的農民只有春節等重大節日的時候才會去居住在這些建設在宅基地上的房屋。
2015年12月，全國人大常委會作出了《授權國務院在天津市薊縣等59個試點縣（市、區）暫時調整實施物權法、擔保法關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定的決定》，2017年8月，國土部和住房城鄉建設部又印發了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，這些改革都是落實鄉村振興戰略的重要舉措，因此在試點結束之后，盡快納入法律制度之中。
三、改革土地用途管制制度
在鄉村振興的過程中，許多農村地區也需要開展現代工商業建設甚至“自主城市化”，而且隨著農業現代化的不斷推進，農村也需要大量的物流、倉儲、農產品加工等建設用地。但農村很多合理的用地需求卻不能現行土地用途管制制度的支持。
之所以這樣說，是因為對于地方政府和具體的土地開發者來說，具體的土地開發項目，不僅要符合土地利用總體規劃，而且還必須擁有足夠的年度建設用地指標，方能依法批準這個項目落地。“年度建設用地指標”從何而來？有關部門每年會制定并下達“全國土地利用年度計劃”，然后通過不同層級的政府層層分解，最終轉變為各省、市、縣和鄉鎮當年的年度建設用地指標。
然而在土地管理的實踐中，由于近些年我國經濟一直迅速發展，因此多數地方的年度建設用地指標是稀缺的，因為各地政府在制定土地利用總體規劃時，多把建設用地規劃在城市周邊，農村則很少得到建設用地指標。結果是在廣袤農村地區，即使能夠引進高質量的工商企業，但是也會因為沒有足夠的建設用地指標無法落地，最終無法推動農村的發展。其中的道理很簡單，在現代社會，如果一個地區沒有第二、第三產業支撐，凋敝是必然的。
一些農村地區的精英和民眾不甘心受制于這種計劃管制制度，所以在土地利用指標計劃之外開展現代工商業建設，但這類建設項目卻被認為是違法的，常常面臨被處罰甚至被拆除的風險。
吊詭的是，正是因為擔心這些土地利用項目可能會被征服處罰或拆除，所以農民只好無序低效地開發和利用土地，而這種開發土地行為的無序低效以及對環境可能造成的危害，又會成為“加強計劃指標管制”的理由。惡性循環由此展開。
青年經濟學者路乾博士去年在《中國城鄉差距的根源》一文中說，“農民有地而貧窮，城里人沒地但富裕，這種不合常理的現象，根源在土地制度，是土地產權和市場的殘缺。”這種看法是很有道理的。而要解決這些問題，并促進有發展潛力的鄉村的振興，就需要改革和完善以年度建設用地指標制度為核心的土地用途管制制度。
四、具體建議
（一）在近幾年對農村土地進行確權登記的基礎上，按照宅基地“集體所有權-農戶資格權-農房使用權”和承包地“集體所有權-土地承包經營權-土地經營權” 三權分置的原則，對《物權法》、《土地管理法》等法律進行修改，并在土地權利體系中建立“農房使用權”“土地經營權”等新型土地權利類型。
（二）盡快修改《物權法》、《擔保法》中關于“宅基地使用權不得抵押”“土地承包經營權不得抵押”等規定，允許“農房使用權”和“土地經營權”抵押、擔保并在更大市場范圍之內進行流通。
（三）將《土地管理法》關于“土地利用總體規劃”編制依據的規定修改為“土地利用總體規劃應依據國家主體功能區規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”“國民經濟和社會發展、城鄉規劃、產業規劃等經濟和社會發展規劃應當服從土地利用總體規劃”。同時，要在“多規合一”的基礎上，建立真正的“依靠規劃進行用途管制”來代替“依靠計劃指標進行用途管制”的制度。
所謂“真正的規劃管制”，是指具體的用地單位和個人只要符合規劃所允許的用途來開發和利用土地，就可以獲得開發和利用許可，并不需要符合其他額外的條件。地方政府如果想允許某個具體項目的開發建設，只要符合已經生效的土地利用總體規劃即可，也不需要每年再向上級政府申請年度建設用地指標。
不過，對于地方政府可能出現的“土地開發大躍進”行為，中央政府可以在嚴格落實國土空間規劃管制體系的基礎上，通過使用財政、金融、稅收以及產業政策等工具來進行引導。
（作者系蘇州大學王健法學院副教授）
中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學報》2018年5月30日
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