2018年的1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代‘三農(nóng)’工作的總抓手”。籍此，中共中央、國(guó)務(wù)院提出了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》。
中共中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及其具體的戰(zhàn)略方案意義重大，應(yīng)該得到嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)。不過(guò)，在執(zhí)行和落實(shí)的過(guò)程中，不僅要加強(qiáng)組織建設(shè)、物質(zhì)、文化和經(jīng)濟(jì)資源投入，而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)法律制度供給，特別是土地法律制度供給，從而確保該戰(zhàn)略的實(shí)施擁有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和制度保障。
一、應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的供給
改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)人民的不斷努力和創(chuàng)造，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。不過(guò)，要促進(jìn)我國(guó)的鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展，就需要按照“城鄉(xiāng)一體”的原則吸引更多的資本、知識(shí)、技術(shù)和人員進(jìn)入到具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村。然而，由于我國(guó)鄉(xiāng)村的土地登記制度多年來(lái)不完善，不健全，因此不但限制了鄉(xiāng)村土地和空間資源在社會(huì)和市場(chǎng)上的流通能力和流通范圍，而且也抑制了城市中先進(jìn)的生產(chǎn)力到鄉(xiāng)村中去尋找投資和發(fā)展機(jī)會(huì)的積極性。
現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越變成“陌生人社會(huì)”。在這種社會(huì)中，傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”中道德、鄉(xiāng)規(guī)民約、口碑和鄉(xiāng)情關(guān)系對(duì)人的約束力正在慢慢減弱，適用范圍也在逐步縮小，因此，只有當(dāng)國(guó)家法律能夠提供明細(xì)且強(qiáng)有力的產(chǎn)權(quán)制度時(shí)，各種投資者才能夠擁有足夠的信心去參與鄉(xiāng)村的振興和發(fā)展。
近幾年來(lái)，中央已經(jīng)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地、土地承包地等領(lǐng)域加快了確權(quán)登記的步伐，這是非常重要的改革，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)法律的修改和完善予以確認(rèn)并加以保障。
二、應(yīng)加強(qiáng)集體土地流轉(zhuǎn)的制度保障
我國(guó)目前的農(nóng)村集體建設(shè)用地約為2943.2萬(wàn)公頃（4.42億畝），其中，宅基地占比70%（約3億畝左右）。 如果將現(xiàn)存的3億畝農(nóng)村宅基地加總在一起，比現(xiàn)有的城市建設(shè)用地規(guī)模還要大。然而，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，規(guī)模如此龐大的宅基地雖然屬于受法律保護(hù)的用益物權(quán)，但卻既不能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)流通，也不能進(jìn)入金融市場(chǎng)為其財(cái)產(chǎn)權(quán)人提供融資機(jī)會(huì)。
另外，由于宅基地是可以無(wú)償申請(qǐng)的，由此導(dǎo)致1996—2012年間，我國(guó)的農(nóng)村人口減少了1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝，與此同時(shí)，這些新增的農(nóng)村居民點(diǎn)利用率并不高，大多處于低效利用乃至閑置浪費(fèi)的狀態(tài)，因?yàn)閹變|到城市工作的農(nóng)民只有春節(jié)等重大節(jié)日的時(shí)候才會(huì)去居住在這些建設(shè)在宅基地上的房屋。
2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)作出了《授權(quán)國(guó)務(wù)院在天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定的決定》，2017年8月，國(guó)土部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部又印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，這些改革都是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，因此在試點(diǎn)結(jié)束之后，盡快納入法律制度之中。
三、改革土地用途管制制度
在鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，許多農(nóng)村地區(qū)也需要開(kāi)展現(xiàn)代工商業(yè)建設(shè)甚至“自主城市化”，而且隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村也需要大量的物流、倉(cāng)儲(chǔ)、農(nóng)產(chǎn)品加工等建設(shè)用地。但農(nóng)村很多合理的用地需求卻不能現(xiàn)行土地用途管制制度的支持。
之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)閷?duì)于地方政府和具體的土地開(kāi)發(fā)者來(lái)說(shuō)，具體的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，不僅要符合土地利用總體規(guī)劃，而且還必須擁有足夠的年度建設(shè)用地指標(biāo)，方能依法批準(zhǔn)這個(gè)項(xiàng)目落地。“年度建設(shè)用地指標(biāo)”從何而來(lái)？有關(guān)部門(mén)每年會(huì)制定并下達(dá)“全國(guó)土地利用年度計(jì)劃”，然后通過(guò)不同層級(jí)的政府層層分解，最終轉(zhuǎn)變?yōu)楦魇 ⑹小⒖h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年的年度建設(shè)用地指標(biāo)。
然而在土地管理的實(shí)踐中，由于近些年我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直迅速發(fā)展，因此多數(shù)地方的年度建設(shè)用地指標(biāo)是稀缺的，因?yàn)楦鞯卣谥贫ㄍ恋乩每傮w規(guī)劃時(shí)，多把建設(shè)用地規(guī)劃在城市周邊，農(nóng)村則很少得到建設(shè)用地指標(biāo)。結(jié)果是在廣袤農(nóng)村地區(qū)，即使能夠引進(jìn)高質(zhì)量的工商企業(yè)，但是也會(huì)因?yàn)闆](méi)有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)無(wú)法落地，最終無(wú)法推動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。其中的道理很簡(jiǎn)單，在現(xiàn)代社會(huì)，如果一個(gè)地區(qū)沒(méi)有第二、第三產(chǎn)業(yè)支撐，凋敝是必然的。
一些農(nóng)村地區(qū)的精英和民眾不甘心受制于這種計(jì)劃管制制度，所以在土地利用指標(biāo)計(jì)劃之外開(kāi)展現(xiàn)代工商業(yè)建設(shè)，但這類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目卻被認(rèn)為是違法的，常常面臨被處罰甚至被拆除的風(fēng)險(xiǎn)。
吊詭的是，正是因?yàn)閾?dān)心這些土地利用項(xiàng)目可能會(huì)被征服處罰或拆除，所以農(nóng)民只好無(wú)序低效地開(kāi)發(fā)和利用土地，而這種開(kāi)發(fā)土地行為的無(wú)序低效以及對(duì)環(huán)境可能造成的危害，又會(huì)成為“加強(qiáng)計(jì)劃指標(biāo)管制”的理由。惡性循環(huán)由此展開(kāi)。
青年經(jīng)濟(jì)學(xué)者路乾博士去年在《中國(guó)城鄉(xiāng)差距的根源》一文中說(shuō)，“農(nóng)民有地而貧窮，城里人沒(méi)地但富裕，這種不合常理的現(xiàn)象，根源在土地制度，是土地產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)的殘缺。”這種看法是很有道理的。而要解決這些問(wèn)題，并促進(jìn)有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村的振興，就需要改革和完善以年度建設(shè)用地指標(biāo)制度為核心的土地用途管制制度。
四、具體建議
（一）在近幾年對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，按照宅基地“集體所有權(quán)-農(nóng)戶資格權(quán)-農(nóng)房使用權(quán)”和承包地“集體所有權(quán)-土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)-土地經(jīng)營(yíng)權(quán)” 三權(quán)分置的原則，對(duì)《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律進(jìn)行修改，并在土地權(quán)利體系中建立“農(nóng)房使用權(quán)”“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”等新型土地權(quán)利類(lèi)型。
（二）盡快修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中關(guān)于“宅基地使用權(quán)不得抵押”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押”等規(guī)定，允許“農(nóng)房使用權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押、擔(dān)保并在更大市場(chǎng)范圍之內(nèi)進(jìn)行流通。
（三）將《土地管理法》關(guān)于“土地利用總體規(guī)劃”編制依據(jù)的規(guī)定修改為“土地利用總體規(guī)劃應(yīng)依據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃”“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從土地利用總體規(guī)劃”。同時(shí)，要在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，建立真正的“依靠規(guī)劃進(jìn)行用途管制”來(lái)代替“依靠計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行用途管制”的制度。
所謂“真正的規(guī)劃管制”，是指具體的用地單位和個(gè)人只要符合規(guī)劃所允許的用途來(lái)開(kāi)發(fā)和利用土地，就可以獲得開(kāi)發(fā)和利用許可，并不需要符合其他額外的條件。地方政府如果想允許某個(gè)具體項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，只要符合已經(jīng)生效的土地利用總體規(guī)劃即可，也不需要每年再向上級(jí)政府申請(qǐng)年度建設(shè)用地指標(biāo)。
不過(guò)，對(duì)于地方政府可能出現(xiàn)的“土地開(kāi)發(fā)大躍進(jìn)”行為，中央政府可以在嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃管制體系的基礎(chǔ)上，通過(guò)使用財(cái)政、金融、稅收以及產(chǎn)業(yè)政策等工具來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)。
（作者系蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2018年5月30日
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