摘要：鄉村振興戰略是三農政策從城鄉統籌到城鄉融合的升級與跨越, 實施這一戰略是新時代三農工作的總抓手。針對農民就業、增收以及農村治理等方面存在的突出問題和人才缺乏這一鄉村振興戰略實施的根本性障礙, 提出了針對性的對策建議。
鄉村振興戰略的提出是對城鄉關系的重大調整。鄉村振興是新型城鄉關系調整的重要方面, 必須在新型城鄉互動關系這一背景認識、思考和實施鄉村振興戰略, 分析和解決實施鄉村振興戰略面臨的農民就業、增收和鄉村治理這兩個突出問題, 分析和解決農村人才缺失這一鄉村振興戰略的根本性障礙。
一、鄉村振興的戰略背景
(一) 鄉村振興戰略是新型城鄉關系下對三農政策的完善
鄉村和城市之間的緊密聯系始終都是存在的。從人類文明史上來看, 鄉村的衰落是城市化和工業化發展帶來的在一定時期的負面結果, 是一個世界性的問題。這在同時也意味著在城市化和工業化發展到一定階段, 促成鄉村和城市的平衡發展, 就成為一個國家社會發展的必然要求。這里所說的平衡發展, 不僅是一般意義上的工業反哺農業、城市帶動農村, 也不僅指城鄉統籌發展, 而是在城鄉融合發展的新型城鄉關系互動中平等發展。
作為鄉村和城市之間的緊密聯系的必然結果, 農村公共政策也是與城市化、工業化緊密聯系的。2004年黨的十六屆四中全會提出“兩個趨向”、“以工補農、以城帶鄉”之前, 我們對農村的公共政策, 或者說三農政策, 基本上是圍繞工業化和城市化對農村的需求來制定的———城市和工業需要農村提供糧食和原料, 這樣基本就變成了以工業化和城市化為導向的農業戰略, 整個農村的發展基本就變成了農業的發展, 鄉村、村莊被忽視了。農民的主要功能是提供農產品, “三農”基本上就變成“農業”的“農”, “農民”的“農”基本上附帶著的, 主要是關注增收。并且, 在糧食供給的壓力下, 農業又只重視糧食生產, 變成糧食農業。
實際上, 中國鄉村問題是農業、農民、農村三者缺一不可的。三農問題雖然是一個整體, 但各有自己的獨立性, 不能忽視其中任何一個方面。2008年開始搞“新農村建設”“美麗鄉村”建設, 才開始有村莊的概念, 但沒有在鄉村現代化問題的層面認識問題, 三農政策主要是圍繞農業和農民增收、圍繞要素怎么快速地配置到城市, 鄉村本身如何現代化, 沒有受到關注。
在原來提的基礎上, 十九大提出“農業農村現代化”, 這是現有的“農業現代化”政策的完善與升級, 等于提出了鄉村現代化。實施鄉村振興戰略, 是對現有三農政策對村莊重視不夠的彌補, 體現了中央對農業農村定位的再思考。
我國基本國情決定, 農村人口總量龐大, 即使在城鎮化成熟后, 農村人口還有4億左右, 因此沒有鄉村振興和鄉村現代化, 就不會有國家的現代化。當前我們與發達國家最大的差距不在城市, 而是在鄉村, 鄉村還是我國社會發展中的最大短板, 存在著基礎設施供給不足、生活條件落后、傳統文化消散等現象。
近年來, 黨和政府采取了一系列措施, 進行了有益的探索, 如提出城鄉統籌、城鄉一體化發展、新農村建設、美麗鄉村建設、特色小鎮建設等。鄉村振興戰略, 正是這一系列探索和實踐的集成升級。
(二) 鄉村振興戰略是三農政策從城鄉統籌到城鄉融合的升級與跨越
十六大以來統籌城鄉發展的成效還是顯著的, 對城鄉之間公共資源均衡分配功不可沒, 城鄉之間公共政策差距已經在縮小。但城鄉統籌主要解決的是“城市有、農村沒有”、兩個差距太大的問題, 沒有上升到鄉村和城市平等發展、融合發展的層面, 沒有解決城市與鄉村兩個空間平等發展的問題。而且在“城鄉統籌”中, 政府占主導, 市場力量不足, 在客觀上形成了用城市去統農村, 沒有改變不平等的基礎, 是“我給你一點”, 難以從根本上改變城市高度繁榮、農村衰敗的局面。農民利用農村經營性建設用地等土地資源充分發展經濟, 平等參與工業化、城市化的權利不夠, 農村一二三產業都存在發展滯后問題;土地、資本、勞動等要素的雙向流動沒有建立起相應的體制機制。甚至在城市中心的理念下, 對城市和鄉村之間相互需求、共存共生共榮的認識也不足, 導致城市文明統領鄉村文明, 鄉村文明消散。
城鄉融合, 則強調城市和鄉村之間共存共榮, 相互依賴需求。“建立健全城鄉融合發展體制機制”, 要解決的就是政府在“統”方面太強, 市場作用偏弱, 要打破政府單一主體, 打破城鄉二元體制、發展農村要素市場。
從城鄉統籌到城鄉融合, 這是一次轉型升級, 是一次適時適應已經發生的深層次的城鄉的互動的政策調整。已經可以觀察到, 人口出現城鄉對流, 大量資本開始往鄉村尋找機會。從村到鎮到城, 整個體系的連接性在增強, 各自的功能分工日趨明顯, 專業化也在加深。
“城鄉融合”發展體制機制的核心是勞動力、土地、資本的融合。
從勞動的角度看, 農民進城將繼續, 要考慮城鎮的產業集聚發展, 以及住房的供給等問題, 讓他們能夠安家, 有相對體面的生活。對于下鄉和返鄉的城里人, 屬于農村高素質勞動力和人才, 要為他們就業、創業的條件和空間, 支持他們在農村一二三產業就業和創業, 成為產業興旺的骨干和引領者。
資本向城里的流動也將繼續, 但包括工商資本和體制內資金在內的資金資本下鄉將持續增加。城市里傳統的經濟活動回報在下降, 未來的城市發展取決于創新的經濟活動, 傳統的經濟活動會往城鄉交界處遷移, 帶來產業布局的空間調整。鄉村的經濟活動也在轉型升級, 農業的功能、形態、商業模式等正在發生變化, 市場在擴大, 吸引著資本下鄉。同時, 政府必將通過政策安排、引導體制內資金下鄉, 政策力度和資金流量必將持續增加。
土地資源配置對資本在城鄉之間尋求投資的方向、方式起重要作用, 資源配置不僅要考慮到城市, 更要考慮到如何滿足鄉村出現的新業態, 要調整城鄉土地權利體系來支持城鄉互動。
(三) 鄉村振興戰略是對農業和其他產業之間的關系的重新思考和定位
十九大報告提出, “要堅持農業農村優先發展”, 這意味著重新思考和定位農業農村和其他產業及部門之間的關系。雖然農業在GDP中的份額下降了, 但農業和其他產業之間的關聯在增加, 健康、食品安全、生態等都與農業息息相關。農業的基礎地位和重要性并不只是表現為對GDP貢獻的大小。同時, 農業農村經濟活動的新變化, 農業新業態、附加值的提高, 鄉村新產業, 鄉村價值的提升等等, 為經濟和社會發展提供了更多機會。并且, 農村還有很多被制度性因素阻礙了的發展潛力。農業對整體產業的影響, 農村在城鄉之間的發展地位并沒有被削弱。
總體來看, 城市化發展到目前水平, 處于萌芽狀態的新型城鄉關系將加速形成, 資源配置、發展的導向, 在從現有的城市偏向轉向城鄉融合發展、平等發展、平衡發展。堅持農業農村優先發展, 是對城鄉關系再調整的回應, 是實現城鄉平衡發展的必由之路。
二、實施鄉村振興戰略面臨的突出問題
實施鄉村振興戰略面臨的突出問題有兩個, 一個是農民就業和增收問題, 一個是鄉村治理問題。這兩個突出問題可以從“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”這個鄉村振興的總要求解讀和推理出來。沒有“產業興旺”, 就沒有農民的充分就業而增收, 也就沒有“生活富裕”。“治理有效”和“鄉風文明”也有很深的邏輯關系, 相輔相成。這兩個突出問題也完全符合我國農村實際, 可以從農村的實際情況中總結出來。事實上, 鄉村振興這二十字的總要求就是根據農村的實際情況提出來的。
(一) 農民就業和增收是鄉村振興面臨的突出問題
農民的收入來自就業。雖然一直有“務工經商”的提法, 只是這里的“經商”顯然是指簡單的經營, 可以列入就業范疇。成為企業經營者的農民則不應該列入農民的范疇, 不具有普遍意義。本文把農民就業和增收作為一個問題來討論。
農民就業有三種:土地就業, 外出務工經商, 到城鎮、到非農產業去就業。
農民在土地上就業包括兩種情況。一種情況是農民承包和流轉的土地, 土地既是生產資料又是勞動對象, 農民運用體力和腦力從事農業生產經營, 從而獲得農業收入。由于農產品價格的天花板效應和農用生產資料上漲的地板效應的擠壓, 農民從事農業生產經營的收入增長空間極為有限, 可能的主要途徑是在國家宏觀調控農業供給側結構性改革背景下, 看準消費需求調整種植結構, 逐步淘汰通過施化肥、打農藥、單純追求產量增長的生產方式, 多生產綠色有機食品, 滿足消費者的需求, 從而增加農業收入。另一種情況是, 農民受雇傭在他人承包或流轉來的土地上勞動, 土地僅作為勞動對象, 農民獲得工資性收入。隨著機械化水平與社會化服務水平的的提高, 機器“擠出”勞動, 農民受雇傭在他人土地上勞動的就業機會減少, 在自己土地上勞動則就業不充分性增加, 收入相對減少。
農民就地從事二三產業。通過發展農村二三產業增加農民就業和增收, 這也是“產業興旺”的根本所在。推動農村一二三產業的融合發展, 發展農村的新產業、新業態, 網購、電商、鄉村旅游、鄉村養老、養生等等, 讓農村在耕地之外能為農民創造更多的就業機會, 從而獲得經營收入或工資收入。通過一、二、三產業融合發展, 延長產業鏈提升價值鏈、改善供應鏈, 既為農民就業打開了空間, 又為農民分享二三產業增值收益找到了辦法。以休閑農業企業為例, 其可以實現產品的優價增值、餐飲服務增值、住宿資產增值與民俗體驗增值等等, 多層次釋放農村資源紅利, 促進農民就業增收。尤其在目前全面建成小康社會的關鍵時刻, 需要廣大企業積極主動與廣大農民建立起利益連接機制, 風險共擔、命運與共, 促進企業持續穩定發展。
外出務工經商:到本鄉鎮以外的城鎮、非農產業去就業, “務工經商”增加工資收入、經營收入。這既有賴于國家整體二三產業的發展所增加的就業崗位, 和全社會整體工資水平的提高, 也有賴于進城農民利益的保護。對于進城的農民, 不僅要考慮城鎮的產業發展需要, 僅僅把他們當做勞動力, 而且要同步考慮進城農民融入城市的需要, 如社會保障、住房、子女上學等問題, 讓他們能夠逐步成為市民, 實現完整意義上的城鎮化。
(二) 農村治理不足是實施鄉村振興戰略面臨的另一個突出問題
鄉村社會治理不足, 存在諸多方面的缺陷和問題, 也是一個不爭的事實。一方面, 在40年的快速城鎮化和工業化進程中, 大批農村青壯年勞動力進城務工經商, 農村很多地區存在不同程度的“空心化”, 留守老人、留守婦女、留守兒童“三留守”問題突出;另一方面, 在承包地的分配和流轉、宅基地的分配和使用、征地補償、集體收益的分配等方面的矛盾突出。
黨的十九大報告提出, 健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系, 這是首次在黨的重要報告中將自治、法治、德治相結合應用到鄉村治理體系之中。
習近平總書記在系列重要講話中強調, 創新社會治理體制, 要堅持完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的體制機制, 實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動, 推進社會治理精細化。社會治理是一個多元主體參與的互動過程。農村社會治理的多元主體包括政府、村意義和經濟組織意義的農村黨組織、村委會、包括新鄉賢在內的農民、農民自經濟組織 (如農民合作社、各種農民技術協會、產品協會) 和自社會組織 (如紅白理事會) 、村經濟管理職能分離后形成和衍生的現代經濟組織、工青婦等群眾組織等。這些主體自身在演進, 其互動關系也在演進。
1.農村經濟社會進一步發展, 農村社會治理的主體在演進。農業生產力進一步提高, 規模化經營進一步發展, 專業化分工和市場化程度進一步加深。人口在城鄉之間的雙向流動、鄉村之間的流動更為通暢, 農村土地流轉市場發育更為充分, 土地流轉的規模持續擴大, 不僅普通農戶, 主要是糧食生產農戶的土地經營規模可以擴大, 新型經營主體的數量、單體規模和內涵質量都將迅速發展。這一發展過程同時也是一個專業化分工和市場化程度加深的過程。伴隨著這一過程, 作為農村社會治理重要主體的農民, 將由傳統農民轉變為現代農民、職業農民, 新一代年輕農民, 整體素質將跨越式提高。也同樣伴隨著這一過程, 鄉村傳統宗族勢力和影響將大幅度減弱, 專業大戶和家庭農場主、合作社和農業企業經營管理者將成為鄉村社會治理舞臺越來越多、越來越重要的角色。
2.鄉村自治功能和經濟功能分離, 村民自治向組織數量減少、組織規模變小轉變, 村集體經濟組織轉型為現代經濟組織, 農村自經濟組織發育成熟。我國長期保持村一級的“政社合一”體制, 不論農業用地產權還是公共土地產權, 都歸集體所有, 村在行使社會治理職能的同時行使集體經濟管理職能。伴隨著中央2016年12月發布的“關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見”的落實, 集體經濟組織與行政村的公共事務管理分開運行將在全國逐步推開。根據人口變化逐步減少現有行政村數量, 行政村只負責鄉村公共事務, 農村社區公共服務的政府支持力度將持續加大, 形成正式的制度安排。集體經營收入、鄉紳捐助、“一事一議”收費資金資金來源也將增加, 并建立公共財政。集體經濟組織必須轉型為現代經濟組織, 并可以在集體經濟組織成員同意的情況下實現注銷或轉制。與此同時, 合作社發展將優勝劣汰, 內涵質量跨越性提升, 其他現代類型的農民自組織系統發育走向成熟, 承擔起對農村社區的服務功能。
3.城鄉社會治理一體化, 二元體制趨于消失。在農業人口大幅度減少、城鄉融合發展的戰略背景下, 城鄉社會治理的二元機制將失去存在的基礎。絕大部分農民有可能在半小時的車程中達到一座城鎮, 享受到城市的各類服務。農民將是一種職業身份, 三農問題不再存在, 三農政策將主要限于農業經濟政策, 國家公共財政將實現城鄉全覆蓋。國家近年努力推進的城鄉居民社會保障一體化改革, 為這些發展趨勢奠定了重要基礎。
農村社會治理就是對這些鄉村主體的互動關系的規范和引導。這種規范和引導需要自治、法治、德治相結合, 形成完善的鄉村社會治理體系。
三、實施鄉村振興戰略的根本障礙
農村人才缺失是不爭的事實。城鎮化是一個競爭性過程, 經過40年的競爭性選擇, 農村人才流失極為嚴重, 根本原因是農業收入遠低于二三產業, 鄉村的工作條件、生活條件與城市有很大差別。
人才缺乏是鄉村振興戰略實施的根本性障礙。破解這一障礙的根本途徑是構建新型城鄉關系, 通過改革打破鄉村要素單向流入城市的格局, 打通進城與下鄉的雙向通道, 引導吸引更多的資金、管理、人才等要素向鄉村流動。
2018年中央一號文件在五個方面作出政策部署:一是大力培育新型職業農民, 全面建立職業農民制度, 實施新型職業農民培育工程二是加強農村專業人才隊伍建設, 特別是扶持培養一批農業職業經理人、經紀人、鄉村工匠、文化能人和非遺傳承人等。三是發揮科技人才支撐作用, 全面建立高等院校、科研院所等事業單位專業技術人員到鄉村和企業掛職、兼職和離崗創新創業制度。四是吸引支持企業家、黨政干部、專家學者、醫生教師、規劃師、建筑師、律師、技能人才等, 通過下鄉擔任志愿者、投資興業、包村包項目、行醫辦學、捐資捐物、法律服務等方式服務鄉村振興事業。五是創新鄉村人才培育引進使用機制, 包括多種方式并舉的人力資源開發機制, 城鄉、區域、校地之間人才培養合作與交流機制, 以及城市醫生教師、科技文化人員等定期服務鄉村機制。這些政策部署系統具體, 在具體實施應解決好以下三個問題。
一是現有農村人才“留的下”, 包括尚未流出和已經游走在城鄉邊緣的人才 (如農民工中的各種人才) 。要給這些人才創造就業創業和發展的空間, 讓他們獲得與人力資本市場價格相吻合的報酬。同時, 針對他們個人職業需求通過各種形式的培訓學習提高他們的職業能力和技術;
二是外來人才“進的來”, 主要指鄉村以外的人才長期在鄉村工作生活。如果是“進企業”, 在鄉村的二三產業就業, 作為職業經理人, 這主要是市場行為, 沒有體制上的問題。如果是“進村”則可能面臨不是村民的身份和資格問題。在鄉村自治功能和經濟功能分離后, 進入改制后村集體經濟組織沒有障礙, 進入自治意義的村和經濟功能尚未分離的村, 則需要站在幫助、服務的角度進行。
三是外來人才“插得上手”。這是鄉村振興的本地需求和外來人才支持的有效銜接問題。當地鄉村振興的各種需要解決的問題, 當地的條件和資源, 需要給予的支持和幫助, 可以理清細化為清單, 直接或通過政府、社會組織間接聯系和溝通, 達成一致的, 實行項目化管理, 以便于管理和評估。
化解人才缺乏這一鄉村振興戰略實施的根本性障礙, 解決好農民就業增收、農村社會治理不足兩個突出問題, 是實施鄉村振興戰略的重點所在、難點所在、關鍵所在, 是復雜而艱巨的任務, 需要長期努力。
中國鄉村發現網轉自：青島農業大學學報(社會科學版)2018年02期
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