起步于黨的十一屆三中全會前后的中國農村改革，已經走過了40年的艱難歷程。綜觀中國農村40年的改革，從時間上大體可以分為三個階段：1978年至1984年為第一階段，重點是建立家庭聯產承包責任制，完善農村家庭承包制的相關政策，1984年中央一號文件明確規定家庭聯產承包責任制延長15年不變，給農民吃了政策“定心丸”，可以稱之為農村改革第一階段的標志。1985年至2006年為第二階段，重點是改革農產品統派購制度，把農業推向市場，1985年改糧食統購制度為合同收購，爾后改為合同定購及保護價收購等，派購的132項農產品，只保留桑絲、藥材、烤煙3項為政府專營，其余均通過市場交易，由市場形成價格，現在只有烤煙一項為指定性特許經營的農產品。2006年取消農業稅，農業市場化發育持續推進，成為農村改革第二階段的標志。2007年以來至今可視為第三階段，重點調整工農關系和城鄉關系，實施以工補農，支持鄉村振興，推進城鄉一體化，今年的中央一號文件就實施鄉村振興戰略作出具體部署和戰略安排，可看作這一階段的重要標志。
我國農村改革的主要做法
回溯農村改革40年的三個階段，重溫中央1982年至1986年和2004年至2018年先后發出的20個“一號文件”所推行的農村改革舉措，擇其大者主要集中在逐步理順和調整“三農”工作中的三大關系：
第一，逐步調整和理順農民和土地的關系。地少人多是我國農村的基本國情，耕者有其田是我國農民的根本愿望，農民與土地的關系是我國農村最主要的經濟社會關系。從某種意義上來說，理順農民與土地的關系是解決“三農”問題的本質要求與治本之策。我國的農村改革從理順農民與土地的關系中尋找“突破口”，建立農戶家庭承包制，收到了農村改革“四兩撥千斤”的效果。農村集體土地由農戶家庭承包經營，之所以能夠成為調整與理順農民與土地關系的必然選擇，并得到絕大多數農民的高度認同，提出“政策不變、永遠不變”，并且通過國家法律成為具有中國特色社會主義農村基本經濟制度，其必然性就在于：?它符合農業生產實際，克服了過去農業生產“歸大堆”以及分配中的“絕對平均主義”等種種弊端，農民形象地說“大包干，大包干，直來直去不拐彎，交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”。它切合農民要求擺脫貧困，解決溫飽，發家致富，追求小康生活的強烈愿望，具有廣泛的社會基礎和深厚的群眾基礎；②它契合黨領導農民的社會主義實踐，得到了我黨在處理農民與土地關系問題上正反兩方面經驗教訓的深刻驗證，是廣大農民的發明創造；③它堅持了中國特色社會主義方向，鞏固和發展了農村社會主義公有制，農村土地由農民集體經濟組織發包，農戶家庭經營承包，實現農村土地集體所有權與生產承包經營權“兩權分離”，進而由農戶承包經營權細化為承包權和經營權，“兩權”發展為“三權”，既鞏固了農村土地的社會主義集體所有制性質，又最大強度釋放了農村土地財產權內涵的多項權能，引發了農村經濟社會的深刻變革和農村面貌的深刻變化；④它具有強大的制度張力和適應能力。農業是弱質產業，面臨市場風險和自然風險，家庭承包經營決策的靈活性和精耕細作的傳統工匠精神，增強了它防風險的能力，歐美包括日韓等發達國家農業家庭經營占比80%—90%以上的事實表明，家庭小農經營與發展現代農業沒有制度障礙，關鍵在于我們能否有效地以利益鏈為紐帶，而不是依靠行政強制力，把一家一戶的小生產鏈接起來，此類探索的成功案例也是很多的，家庭承包制的制度張力正在逐步釋放。⑤它已經成為中國農村長治久安的重要制度基礎。家庭承包制的社會保障性質，有力地促進了改革開放40年來的農村社會穩定與經濟發展，為農村的繁榮穩定注入了強大活力。
第二，逐步調整和理順農業和市場的關系。我國農業生產力水平不高，曾經長期處于自給自足、半自給自足的產品農業狀態，國家實行農產品統購統銷政策，農業納入計劃經濟軌道，在相當長的時期內，經濟短缺，供給緊張，吃飯問題成為令人頭痛的一件大事。改革開放后，農民的生產積極性空前高漲，短短幾年便出現了“賣糧難”，農業生產從此進入商品經濟時代，隨著農村改革始終以市場為取向，農業和市場的矛盾日益凸顯。鑒于我國是一個農業大國，又是一個人口大國，底子薄，人口多，資源缺乏這個基本國情，調整和理順農業與市場的關系，首先必須把農業置于發展的重中之重位置，尤其要確保糧食供給絕對安全，把十幾億人口的飯碗牢牢端在自己手中，這不僅是一個經濟問題，而且是一個重大的政治問題。因此，逐步調整和理順農業與市場的關系，一是改革農產品購銷體制，逐步放開放活農產品市場，除糧食實行保護價外，基本實現農產品市場定價；二是改革農業稅費體制，實施惠農政策，取消農業稅和部分農產品特產稅，發放惠農補貼，增加農民收入，減輕農業負擔；三是不斷增加財政對農業和農村基礎設施建設的投入，改善農業生產條件和農村生活條件；四是增加農業科技投入，普及農業實用技術推廣和農民培訓，提高科技對農業生產的貢獻率；五是實行農業保護政策，既有效利用國際國內“兩種農業資源”，又有利保護國內農產品市場，提升國內農產品的市場競爭力。當前，我國的農業仍然處于并且還將在一個較長時期內處于傳統農業向現代農業的轉化過渡階段，農業走向市場仍需時日，農業和市場的關系，在現實條件下，尚不具備要素配置市場決定的條件，仍需更好發揮政府在農業市場化和現代化發育中的獨特作用。
第三，逐步調整和理順農村和城市的關系。城鄉分割的二元經濟社會結構是計劃經濟的產物，農村改革啟開了寨門，沖開了城門，城鄉關系不斷得到調整和理順；一是農產品進城和工業品下鄉，活躍了城鄉經濟文化交流，繁榮了城鄉市場；二是農民工進城，拓寬了農村剩余勞動力的就業渠道，增加了農民收入，同時也促進了我國的工業化、城市化進程；三是城市基礎設施向農村延伸，城市文明帶動農民生產生活方式變革，為農村社會變革注入強大活力；四是城鄉一體化不斷演進，發達城市和先進地區開始出現交通融城、產業融城、經濟融城的城鄉一體化格局；五是“城歸”現象開始出現，一些長期在城市務工經商的農民帶著在城市學到的理念、技術和積累的財富回鄉“創業”，為鄉村振興提供強大的動力，“引老鄉、回故鄉、建家鄉”活動，高潮迭起，方興未艾。誠然，打破城鄉二元經濟社會結構的藩籬，涉及重大利益結構的調整，是不可能一蹴而就的。計劃經濟時代，我國農民長期用工農產品價格“剪刀差”的方式為國家工業化作出了巨大貢獻；改革開放以來，廣大農民繼續以“農民工”方式和農村土地為國家的工業化和城市化作貢獻。現在，國家已經開始實行以工補農、以城帶鄉政策，用工業反哺農業，城市反哺農村，城鄉關系得到了進一步調整和理順。
我國農村改革的基本經驗
中國農村改革40年風生水起，波瀾壯闊，值得認真回顧和深入總結。
第一，堅持實事求是，尊重農民的首創精神。1978年關于真理標準的討論和黨的十一屆三中全會的召開，重新確立了一切從實際出發，實事求是的思想路線和從群眾中來，到群眾中去的工作路線，為農村改革從以“大包干”為主色調的家庭承包制進行突破，奠定了堅實的馬克思主義理論基礎。事實上，我國農村從農業合作化開始到改革開放之前，農民要求擴大自留地，要求包產到戶的呼聲從未停止，一些地方或明或暗，幾落幾起，每一次都因為被扣上“兩條道路斗爭”的大帽子而偃旗息鼓。但只要風聲驟停，便重新冒了出來，可謂是“野火燒不盡，春風吹又生”。發生在1978年底到1979年初的安徽、貴州、四川、山東、廣東、河南、內蒙等省區的包產到組、包產到戶等農業生產責任制形式，能夠成為農村改革開放的先聲，最根本的原因在于我們黨重新恢復了實事求是的思想路線，農民的自發實踐得到了默許、承認和支持，進而得到充分肯定，認真總結，積極推廣，直至在全國范圍內實行，然后上升而成為黨的農村經濟政策乃至國家法律的規定，成為中國特色社會主義農村經濟制度的重要組成部分，為中國特色社會主義農業現代化指明了前進的方向。尤其是在農業生產責任制的實施過程中，堅持用事實教育干部群眾，啟發干部群眾覺悟，采取“不爭論”、允許觀望和“不扣帽子、不打棍子、不抓辮子”的“三不”政策，和風細雨統一思想認識，解決工作中的“梗阻”問題，更加值得深入總結。
第二，堅持問題導向，持續深化農村改革。改革之初，針對農戶家庭承包制，農民不放心，很擔心“一年放，二年收，三年不認賬”。1982年中央發出第一個關于農業的“一號文件”《全國農村工作會議紀要》，正式承認包產到戶的合法性，肯定多種形式的責任制，尊重群眾選擇，明確表示包括家庭承包在內的所有責任制形式都是社會主義制度的自我完善，要保持長期不變，讓農民吃下了政策的“定心丸”。1983年中央“一號文件”即《當前農村經濟政策的若干問題》，提出了促進農業從自給半自給經濟向較大規模的商品生產轉化，從傳統農業向現代農業轉化的重要指導思想，進一步放開放活包括農村工商業政策在內的農村經濟政策；1984年的“一號文件”《關于1984年農村工作的通知》最突出的亮點是：土地承包期延長15年，在此期間允許有償轉讓承包土地使用權；允許農民自理口糧進城鎮務工、經商、辦企業。1985年中央“一號文件”《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，把改革統派購制度，調整產業結構，作為1985年農村改革的中心課題。1986年的中央“一號文件”即《關于1986年農村工作的部署》確定增加對農業的投資和水利投資，調整工農、城鄉關系，擺正農業在國民經濟中的地位。進入新世紀、新時代以來，從2004年到2018年中央先后發出了15個中央“一號文件”，聚焦農民增收、提高農業綜合生產能力、加快社會主義新農村建設、大力發展現代農業、切實加強農業基礎設施建設、促進農業穩定發展、城鄉統籌、水利改革、農業科技創新、創新農業經營體系、破除農業農村體制機制弊端和落實發展新理念、推進農業現代化、推進農業供給側結構性改革、實施鄉村振興戰略等“三農”工作中的重大問題制定具體政策措施，農村改革不斷得到深化和完善。黨的十九大進一步明確家庭承包土地在已經延長30年不變的基礎上，再延長30年不變，再一次堅定了廣大農民對農戶家庭承包制的信心，堅定了走中國特色社會主義的農村發展道路的決心。
第三，堅持重農固本，不斷筑牢農業基礎。中國農村改革的成功，是中國特色社會主義實踐在農村的成功，是改革開放以來，黨的農村各項政策的成功。我們黨歷來都十分重視農業，關心農民。改革從農村破題就是重視農業、關心農民的重要例證。1986年的中央“一號文件”在闡述農業在國民經濟中的地位和作用時，著重強調農業不但由于它是提供食品的產業，為人類不可或缺；而且在當前的中國，又是9億人口賴以生存和發展的物質條件，因而也是國家社會安定團結的經濟屏障。進入新世紀、新時代以來，黨中央始終視農為國之大業，民之大本，把“三農”工作置于全黨工作的重中之重位置。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央勇于推動“三農”工作理論創新、實踐創新、制度創新，就做好“三農”工作提出了一系列新理念、新思想、新戰略，我國農業農村發展取得了歷史性成就，發生了歷史性變革。黨的十九大著眼于黨和國家發展全局，著眼于建設中國特色社會主義現代化強國，著眼于中華民族偉大復興，明確指出農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，并且作出了走中國特色社會主義鄉村振興道路的戰略部署，并將實施鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的總抓手，形成全黨重視農業、五級書記齊抓鄉村振興的工作格局。
我國農村改革的前進方向
發展無窮期，改革無止境，中國農村改革依然任重道遠。這一方面是因為我國工業化、城市化和包括農業現代化在內的全面現代化的任務遠未完成，而且不同地區差距明顯；另一方面是因為城鄉分割的藩籬未完全打破，城鄉經濟社會二元結構導致城鄉發展差距仍在拉大，無論是城鄉基礎設施建設差距、社會公共服務水平差距還是城鄉居民收入差距、消費水平差距都是比較大的。1984年城鄉居民收入差距之比為1.7:1，2016年則擴大至2.72:1，差距最大達到3:1左右。過去40年，總結中國農村改革和發展的成績和經驗，比較通俗的說法是“政策好，人努力，天幫忙”；研究中國農村改革和發展措施，比較一致的共識是：“一靠政策，二靠科技，三靠投入。”政策、科技和投入，過去是現在是未來依然是農村改革和發展必須十分重視和深入研究的重大課題。毫無疑問，它是未來農村改革重點著力的領域。千里之行，始于足下，當前需要認真做好農村改革領域三篇文章。
第一，統籌城鄉，融合發展，加快農村城市化進程。一是要認真貫徹落實黨的十九大提出的堅持農業農村優先發展的重大戰略思想，進一步調整理順城鄉工農關系，在要素配置、資源條件、公共服務等方面優先滿足、優先保障、優先安排，加快農村經濟發展，加快補齊農村公共服務、基礎設施和信息流通等方面的短板，顯著縮小城鄉差距，加快建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系；二是要深化城鄉戶籍制度改革落地見效，敞開城門納農民，有序解決農民工和農村戶籍人口進城落戶，享受城市基本公共服務和市民待遇；三是要科學規劃，統籌安排，走交通融城、產業融城、經濟融城的城鄉一體化路子。增強城市對鄉村的輻射力和影響力，探索符合各地城鄉實際具有中國不同地域特色的多層次、多形式的多樣化城鄉一體化道路。
第二，科技興農，綠色發展，加快農民現代化進程。農業現代化，農業是本體，農民是主體，農村是載體。黨的十九大提出農業農村現代化新理念，拓展了農業現代化的內涵。早在上個世紀八十年代，小平同志就曾預言農業最終要靠科技解決問題，為中國農業的未來發展指明了方向。一是要踐行新發展觀念，走綠色、生態農業發展之路，用現代物質技術裝備農業，用現代生產方式改造傳統農業，用互聯網、大數據、云計算等信息技術和農業機械化、智能化技術提升農業，加快構建現代農業經濟體系；二是要用現代農業實用技術和生物技術、基因技術、生命科學技術等支撐農業，實現現代技術和傳統農業中精耕細作的工匠精神融為一體，促進農業科技創新和成果應用，提高農業生產力發展水平；三是要大力培育新型職業農民和新型經營主體，健全農業社會化服務體系，通過發展農業生產經營性社會化服務，探索建立公益性農技推廣與經營性技術服務共同發展的新機制，通過利益聯結機制實現小農戶和現代農業發展的有機銜接，讓小農戶通過多種途徑和方式進入規模經營、現代生產，分享現代化成果。
第三，互惠共贏，開放發展，加快農業國際化進程。地少人多，大國小農是我國最基本的國情、農情，它決定了我國農業首先是保供給，解決十幾億人口的吃飯問題，故有“糧豬安天下”和“無糧不穩”一說。吃飯問題一直都是困擾我國農業市場化、國際化的根本性問題，也是我國農業競爭力水平不高的癥結所在。糧食是土地密集型產品，而土地是我國的稀缺資源，有限的耕地必須首先用來保證糧食生產。糧食安全問題具有豐富的內涵，至少包含三個方面：一是保障市場供給，做到不脫銷；二是保障質量安全，做到無公害；三是備災備戰備荒，做到無隱憂。解決我國糧食安全問題，從農村改革40年的實踐來看，還是要依靠市場，以國內市場為主，國際市場為輔，充分利用國內國際兩種資源、兩個市場來牢固糧食安全基礎。具體對策有三個選項：一是產銷合作，對內開放，建立糧食主產區和主銷區的緊密協作關系。鑒于糧食安全首先是市場供應安全，必須把糧食安全的首要責任壓實到中等以上城市（即50萬以上城市人口）市長肩上，借鑒煙葉生產購銷辦法，促進糧食產銷直接掛鉤，產區按訂單生產，銷區按訂單收購調運。關系國計民生的大宗農副產品都可以通過建立緊密的產銷協作關系，實施訂單農業，增強農業防范市場風險能力，發揮社會主義市場經濟的優越性；二是立足優勢，對外開放，提高農產品國際競爭力。精耕細作，勞動密集是我國傳統農業的優勢，用勞動密集型產品經過國際貿易交換土地密集型產品，是我國農業發展揚長避短的優勢選擇，值得深入探索，沿海地區的外向型創匯農業模式積累了寶貴經驗，為沿海向國際開放，內地向沿海沿江沿邊開放提供新的路徑。三是完善農業支持保護制度。農業是弱質產業，承擔自然風險和市場風險，需要格外保護。要以市場化、國際化為方向，以保護和調動農民積極性為核心，改革完善財政支農政策，比如，在糧食收儲制度和價格形成機制方面，要采取“藏糧于民”“錯季收購”的政策，鼓勵農民特別是糧食加工企業多儲糧，讓儲糧補貼成為農民增收和糧食加工企業增利的一條重要渠道；要完善農村金融保險政策，實施金融惠農，徹底改善農村金融“貧血”狀況；要鼓勵城市資金，工商資本投入農村，投資農業；要著眼于增加農民財產性收入，深化農村土地制度，產權制度改革，讓農民經過40年改革所積累的財富能夠實現保值增殖，激發農民鄉村振興的內生動力。
（作者單位：衡陽市人民政府）
中國鄉村發現網轉自： 湖南省人民政府發展研究中心（微信公眾號原創）2018-06-13
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