入世以來，我國農業開放度不斷提高，國內外兩個市場的相互作用和影響不斷加深，準確把握國際農產品市場特點和我國農業競爭力狀況以及農業開放面臨的問題，對于更好地統籌利用兩個市場兩種資源，確保國內農業健康發展至關重要。
國際農產品市場供需趨勢與特點
縱觀50年來世界農產品供需和市場變化的歷史，總的來看國際農產品供需和市場具有以下7個顯著的特征和趨勢。
國際農產品供需總體基本平衡，但區域性短缺和糧食不安全問題突出，糧食危機的風險始終存在。1961-2012年，全球谷物、油料和肉類等主要農產品產量保持上升趨勢，高于同期人口增長速度，人均占有量穩步提高。但地區間不平衡、差異明顯。發達國家糧食生產過剩，發展中國家供應不足，全球仍有8億饑餓和營養不良人口。年度之間糧食供需平衡也不穩定，期間還發生了20世紀70年代初和90年代初以及2008年3次世界性糧食危機，糧食危機的威脅始終沒有根除。
相對有購買力的有效需求而言，國際農產品市場供給充裕，曾在相當長時期內呈現供過于求的狀況。盡管世界上存在大量貧困和營養不良人口，但由于其缺乏必要的購買能力，其對農產品的需求不能轉化為有效的市場需求，國際農產品市場在相當長時期內總體呈現供過于求的狀況，剩余農產品處理和國際農產品市場價格過低一直是國際社會面臨的一大難題。根據聯合國貿發組織和聯合國糧農組織統計數據，長期以來全球主要農產品實際價格水平呈下降趨勢，直到近幾年才因生物質能源發展開始波動走高。近10年，全球谷物庫存水平始終保持在糧食安全警戒線以上。
國際市場上糧食貿易額在生產總量中占比有限，糧食基本供給能力主要依靠國內生產來保障。全球谷物貿易占產量的比重比較低，2001-2012年基本上保持在12%~13.5%左右。相對而言，大豆的貿易自由化程度較高，2012年的貿易量占產量的比重為37.2%。這說明，從世界范圍看，糧食的供給主要依靠各國國內生產，世界糧食貿易僅對全球糧食供給的不足15%起作用。
與農業資源在全球分布不平衡相適應，國際農產品市場供給集中度很高，大宗農產品主要被少數跨國公司掌控，具有準壟斷性。2015年全球80.5%的大米出口來自泰國、越南、印度、巴基斯坦和美國;56.3%的小麥出口來自加拿大、俄羅斯、美國、法國和澳大利亞;79.4%的玉米出口來自美國、巴西、烏克蘭、阿根廷和法國;93.5%的大豆出口來自美國、巴西、阿根廷、巴拉圭和加拿大。此外，棉花、食糖的出口市場集中度也比較高，超過50%的出口集中在前五大出口市場。這使得主要出口國對國際市場擁有很強的掌控能力。全球糧食貿易具有準壟斷特性，80%糧食貿易和其他大宗農產品貿易被ADM、邦吉、嘉吉、路易達孚四大跨國糧商所壟斷。
受氣候變化、生物質能源以及農產品資本化影響，國際農產品價格波動走高，呈現不確定性風險性加劇的態勢。據災害流行病學研究中心數據顯示，2001-2010年各國報告的自然災害數量比前10年增加了26%，其中極端天氣增加228%、洪澇災害增加71%，這大大增加了農業生產的不確定性。生物質能源發展大幅增加了對農產品非傳統需求，增強了農產品市場與能源市場互動。而資本的大量進出農產品市場，進一步加劇了國際農產品價格波動。2008下半年至2012年6月國際糧價已出現3次大起大落。波動幅度之大、周期之短，均歷年罕見。
用于世界農業發展的后備耕地和水資源仍有相當數量，國際農產品市場供給仍有增長潛力。目前，許多國家還在實施限產和休耕政策。根據全球農業生態區(GAEZ)數據庫統計，全球有35億公頃的潛在耕地，扣除各類保護區后尚有20.6億公頃可供開發，是現有16億公頃耕地面積的1.3倍。擁有潛在耕地面積最大的地區是南美洲，其次是非洲。潛在耕地面積最大的國家是巴西3.34億公頃，其次是美國2.13億公頃，俄羅斯、剛果(金)的潛在耕地面積均超過1億公頃。即使考慮環境保護、社會經濟等制約因素，主要糧食出口國可開發潛在耕地面積達4.7億公頃，潛在糧食產量27.3億噸。
未來全球糧食需求增長巨大，保障世界糧食安全任重道遠。到2050年，世界人口將從2010年的69億增至91億，增長34%，屆時全球70%的人口將住在城市。聯合國糧農組織《2050年如何養好世界》報告分析，城鎮化勢必帶來生活方式和消費結構的變化，谷物直接消費下降，而果蔬、肉類、乳制品和魚類消費將增加，最終導致糧食需求的增長。
總的來看，國際市場供給增長有很大潛力，對中國的需求增長能夠做出有效反應。但是國際市場也存在很大風險。有短期、局部短缺和發生糧食危機的風險，有價格波動加劇的風險，有跨國公司壟斷的風險，還有主要出口國掌控能力增強帶來的風險。國際農產品市場和供需特點決定了我們既要充分利用，又要防止過度依賴，還要防范風險。
我國農業競爭力現狀
我國農業整體缺乏基礎競爭力，特別是大宗農產品。農業是高度依賴自然資源的產業，土地規模決定了種植業基礎競爭力，進而決定了養殖業的基礎競爭力。我國農業戶均規模只有0.5公頃，農業經營規模大體相當于日本的1/6、歐盟的1/30和美國的1/340。即使到2050年我國農村人口減少至3億~4億，農業戶均經營規模也只有1公頃左右，與美加澳巴西等主要出口國的生產規模無法相提并論。近年來，隨著勞動力、土地、環境保護、質量安全成本顯性化和不斷提高，我國農業基礎競爭力不足的問題日益凸顯，大宗農產品生產成本與瑞士、歐盟及日韓水平接近，與美加澳等主要出口國差距不斷拉大。
基礎競爭力不足顯性化，導致生產成本在國際比較中發生逆轉。美國是世界最大大宗農產品出口國，其生產成本很大程度上決定著國際大宗農產品價格，中美農業生產成本比較具有典型意義。入世時我國主要農產品成本普遍低于美國，但近年發生逆轉，2015年，我國玉米、棉花、大豆的成本分別為每噸2151元、19928元和4564元，而美國為993.7元、13367.3元和2274.1元，均大幅高于美國。
農業負擔的生計成本高，農業降成本難度大。我國生產成本高于美國主要是因為勞動力成本和土地成本高。土地租金和勞動成本實際上轉化成了農民收入，這是支撐我國農民生計的重要來源。因此，中美大宗農產品生產成本差異本質是兩國農業所負擔的生計成本存在差異，即我國大宗農產品生產成本高主要是支撐農業人口的生計成本高。據FAO數據，我國每公頃耕地要支撐的農業人口約5人、美國為0.014人、歐盟為0.1人，日本為0.6人。
此外，我國農村社會保障體系建設起步晚，農業多功能特性顯著，承擔著糧食安全、社會保障、環境保護及農村發展等多種非商品功能，上述功能的實現是以犧牲效率為代價的，一定程度上也削弱了我國農業的競爭力。
當然，我國在勞動力密集型產品上有一定比較優勢，通過適度規模經營、社會化服務、科技進步等措施提高農業競爭力仍有一定余地，但整體來看，我國農業特別是大宗農產品產業與世界主要出口國相比，基礎競爭力存在巨大差距并難以改變。隨著我國居民收入水平提高和農業勞動力機會成本的上升，這種差距將進一步擴大，我國農業基礎競爭力缺乏、生產成本高的問題將越來越凸顯。
農業貿易開放面臨的問題和挑戰
保護和進口調控手段不足，進口過度問題突出。一是糧食進口過度。按照我國傳統的將大豆和薯類計入糧食的大糧食口徑，2012-2016年，我國每年糧食產需缺口約5000萬噸，凈進口量則在8000萬噸到1億噸，4年累計過度進口2億噸以上。年度供需失衡，不可能有空間來吸納釋放庫存，給糧食去庫存帶來很大壓力。二是棉油糖進口過度。我國棉花和食糖年產需缺口均在200~300萬噸左右，但2011-2015年累計分別進口1800萬噸和2000萬噸，超正常產需缺口800萬噸和1000萬噸。2016年在大量庫存積壓情況下，進口仍達到124萬噸和307萬噸。油籽和植物油進口過度導致近年收儲加工的菜油積壓，2015年油菜籽臨儲政策不得不做較大調整。
進口價格天花板效應增強，農業產業發展動力換擋和農民增收難度加大。資本的逐利性決定，只要農產品國內價格高于進口稅后價，進口就有動力并最終使國內與國際市場價格趨于一致。進口稅后價對國內價格具有的這種天花板作用構成了開放條件下國內農產品價格形成機制最重要內容。近年來，大宗農產品進口稅后價低于國內成本價成為常態，進口對國內價格的打壓和抑制作用不斷增強，其結果一是國內價格支持政策難以為繼，二是國內價格跌破成本，農業發展動力換擋和農民增收難度加大。
最低保護價和臨時收儲政策難以為繼。價格政策是美歐國家長期普遍使用的政策。目前美國的貸款價格政策、反周期支付政策、價格損失保障政策以及歐盟的干預價格政策均系如此。根據2013年歐盟共同農業政策改革方案，2014-2020年歐盟繼續對谷物、乳品、牛肉3類8個產品實施價格公共干預政策并對食糖、豬肉、脫脂奶粉等產品通過特定條件下補貼私人儲備進行價格干預。我國最低收購價政策和臨儲政策的出發點和落腳點是為彌補市場失靈和更好地推進市場化改革。但由于缺乏相應的關稅保護，近年來主要農產品進口稅后價格低于收儲價格成為常態，進口天花板效應使得這些政策失去了“低吸高出、吞吐儲備、穩定市場、發揮托底作用”的運作環境，使得本應該在特殊情況下才啟動的措施變成永久性措施，造成“邊收儲邊進口”“洋貨入市、國貨入庫”而不可持續。
國際市場波動的傳導更加直接，國內市場穩定和產業安全面臨的風險增強。國際農產品市場受氣候變化、生物質能源、投機資本等非傳統因素的影響加深并呈現不確定、波動性和風險性加劇態勢。自2008年世界糧食危機以來，國際農產品市場已經歷了3次較大波動，波幅加大且頻率加快。我國農業生產規模小，農業組織化程度低，農產品供需平衡脆弱。由于缺少有效的關稅保護，國內農產品市場與國際市場聯動性較強。隨著大宗農產品進口范圍和進口量不斷擴大，國際市場的波動性、不確定性、風險性將更加廣泛更加直接地傳導到國內市場，增加了保持供需緊平衡的難度，對國內市場和產業穩定發展帶來挑戰。
政策建議
建立健全開放型農產品供給保障體系。要適應開放新常態，調整總量平衡思路，變產需兩元平衡為生產、需求、進口三元平衡，著力穩定國內生產，確保進口適度適當可靠。要在明確糧食和重要農產品基本面積和基本產量、準確把握需求的基礎上確定進口的合理規模、結構和調控目標。要建立健全與三元平衡模式相適應的進口調控體制機制，明確責任，有效統籌國內生產和進口需求，確保國內產業政策與貿易政策相銜接，國內生產力布局與充分利用國際市場相匹配，國內供需趨勢與進出口增長相協調。
建立健全開放型農業政策支持體系。在缺乏高關稅保護情況下，加強我國財政支農力度更具重要意義。要在練好內功的同時，從我國大宗農產品基礎競爭力實際出發，從國內生產成本與世界主要出口國差距擴大的趨勢出發，進一步加大對農業特別是糧食的支持力度，有效降低或彌補生產成本，確保國內生產的產品與進口產品在公平基礎上競爭。要保障農民種糧務農有收益有積極性，要保證生產的農產品在市場上具有價格競爭力。
建立健全開放條件下的農業產業安全體系。要在貿易談判中確保糧棉油糖重要農產品現有關稅稅率不減讓、關稅配額不擴大、國內支持空間不減損。要更加積極利用“兩反一保”措施，推進貿易救濟常態化。要借鑒國外成功經驗，立足我國農業與農村經濟實際情況，盡快研究建立農產品貿易損害補償機制，對受到損害的農業產業、地區和農民提供必要補償，幫助其調整結構和提升競爭力。
（作者單位：倪洪興 中國常駐聯合國糧農機構代表處;呂向東 農業農村部農業貿易促進中心貿易發展與政策研究所）
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2018年第10期
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