【摘要】精準扶貧是30年來扶貧治理的經驗總結，通過精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核4個環節，從“漫灌式”轉向“滴管式”，注重“靶向治療”，使貧困資源聚焦貧困人口，保障扶貧政策精準落地。開展精準扶貧工作，落實精準脫貧需要在社區治理結構與治理基礎上，依靠社區治理主體的配合進行。因此，精準扶貧政策實施過程中提升社區治理能力不僅有利于貧困社區整體轉型，更影響著精準扶貧的實施及其效果。基于陜南F村的實地調研，以精準扶貧為背景，分析政策實施過程中社區治理能力的重要性以及在貧困社區治理中遭遇的實踐困境，進而探討通過提升社區治理能力保障精準扶貧有效落地的可行性。通過倡導參與式貧困治理、構建彈性治理結構、完善動態治理機制、強化社區治理技術以提升社區治理能力，最終落實精準扶貧的4個環節，實現“六個精準”。
【關鍵詞】精準扶貧；農村社區；治理能力
引言
貧困問題是人類面臨的長期性問題，也是社會可持續發展的首要挑戰。改革開放以來，中國的扶貧工作取得了顯著成效。據統計，從1978年到2016年，我國貧困人口由2.5億人下降到4335萬人，貧困發生率也相應地從30.7%下降到4.5%。農村貧困從廣泛的普遍貧困狀態過渡為特征性和結構性貧困，農村貧困人口在分布上更加集中。2013年11月，習近平總書記赴湘西調研脫貧攻堅時首次提出了精準扶貧，他表示“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。此后，中國逐步實施精準扶貧政策，并取得巨大成績。2013—2016年，中國農村貧困人口年均減少1391萬，累計脫貧5564萬人。為推進精準扶貧政策落地，提高扶貧減貧成效，要求進一步提升社區治理能力，充分發揮社區治理主體的作用。社區治理能力是指各個主體在一定組織結構和治理基礎下形成的合力與張力，精準扶貧的推進是對已有貧困治理體系和治理能力的重塑，同時基層治理狀況對精準扶貧政策的實施及其效果所形成的影響也不容忽視。
精準扶貧是國家建設下沉型政權的開端，是國家進行基層治理的典型代表，扶貧開發已經不再是單純的脫貧問題，而是一個綜合治理農村、發展農村的全面治國理政的戰略性抓手。本文從農村社區治理與反貧困兩個方面出發，對相關的文獻進行梳理。其一，關于反貧困的研究較為豐富，主要集中在扶貧開發的歷史沿革、工作方式、政策轉向及貧困治理等方面。在政府主導下，中國的反貧困實踐經歷了社會救濟式扶貧、體制推動扶貧、開發式扶貧、攻堅式扶貧、綜合扶貧5個階段。在國家的治理實踐中，貧困治理是基層政府為完成國家減貧目標而開展的社會動員與實施的治理策略。貧困治理的研究可以總結為扶貧政策演變、資金瞄準效果、治理方式創新以及農民合作參與等方面。學者陸漢文、林卡從中國30年來的反貧困歷史入手，將精準扶貧作為新型的貧困治理模式，論證精準扶貧理念生成的邏輯與其在反貧困體制中的意義。當前有關精準扶貧的研究大部分從政策內涵、實施困境、原因分析、路徑選擇等方面展開。其二，學界關于農村社區建設與治理的研究主要是基于社區治理理論、自組織理論、社會資本理論、可持續發展指標體系4種理論路徑展開，分別關注農村社區的管理體制與運行機制，自組織的功能、居民參與程度與社區資本存量等方面，或利用社區指標系統對社區治理體系進行分析。其三，就農村社區治理與反貧困關系方面，有學者認為精準扶貧與基層治理二者具有契合性。李群峰、許漢澤、李小云等從治理的視角研究鄉村社會內的權力結構與底層制度的發育對扶貧工作產生的影響，探討精準扶貧的積極與消極政治效應。萬江紅、陳義媛、李博等從基層治理的角度分析了精準扶貧效果偏離與基層實踐困境的原因。同時有學者提出扶貧工作嵌入了鄉村治理結構和格局，改變了當地農村社會的利益格局與社會結構，引發了一系列的治理問題。
從上述內容可以看出，學界對精準扶貧與基層治理的研究提供了一定的理論基礎，但對精準扶貧實施困境的原因分析中，對農村社區治理能力、治理基礎、治理機制的探索較為薄弱。因此，本文基于精準扶貧背景，從農村社區治理的視角出發，探索政策實施過程中社區治理能力提升的重要性及存在的實踐困境。在此基礎上，剖析社區治理能力提升的路徑，以促使精準扶貧政策的有效落地。
本文所采用的經驗資料來源于筆者團隊2016年7—8月兩次赴F村的田野調查。該村地處國家級貧困縣鎮安，秦巴山區集中連片特困地區，屬于結構性貧困發生地。現由陜西省人大秘書處與陜西省農村信用聯合社組成駐村幫扶工作隊，省人大秘書處副調研員擔任“第一書記”，開展精準扶貧工作。調研團隊共計發放250份問卷，收回有效問卷246份，訪談案例148個。F村的村域面積54600畝，山地林地面積7000畝，現轄10個村民小組，共計579戶2235人。截止2017年6月份，評定貧困戶201戶610人，貧困人口占全村的27.3%，貧困發生率高于鎮安縣的平均水平，是當地的典型貧困村。基于此，通過分析精準扶貧背景下F村治理能力的提升困境，對比分析以把握其共性，以期對解決其他類似地區的貧困治理問題提供經驗性建議。
一、精準扶貧背景下農村社區治理能力提升的重要性
農村社區是農村社會區域共同體，以主要從事農業為特征的居民聚集在一定區域內，是具有一定社會組織、社會制度、活動中心、認同意識的人群共同體，更是精準扶貧實踐的具體場域。精準扶貧是從國家宏觀層面對資源進行轉移調配，通過瞄準到戶輸入資源，進而提高扶貧的效果和力度。基層政府應從運動化治理向制度化治理轉變。改善基層治理狀況，提升農村社區治理能力，是消除貧困的重要著力點。社區治理能力不僅是指某個主體的能力或多個主體能力簡單的疊加，而且是在社區層面，多個主體在互動過程中形成的整體合力。因此，本文研究的社區治理能力包括社區治理主體、治理結構、治理機制、治理技術等4個方面，通過治理過程與治理效果2個維度來考察。社區治理能力的提升是精準扶貧有效實施的重要保障，是精準識別、精準幫扶、精準管理與精準考核的必要條件。
（一）社區治理能力提升是精準識別的堅實基礎
在精準扶貧過程中，對貧困人口進行有效識別是解決扶貧資源到戶、到人和解決精準扶貧“最后一公里”問題的有效舉措。社區治理主體中村干部的領導能力、村民的參與能力、村莊組織的協調能力等都是社區治理能力的重要體現，更影響著精準識別過程。F村中關于貧困戶的識別標準有兩點：第一是按照農民人均純收入低于3015元（2010年2500元不變價）的省級扶貧標準執行，同時將農民人均純收入低于2855元（2010年2300元不變價）的國家扶貧標準下的貧困戶區分開來。第二是“吃穿不愁”（包括安全飲用水）、義務教育、基本醫療、住房安全未得到有效解決。并且，貧困戶的進入有10個環節，即“宣傳告知→貧困戶申請→入戶核實→民主評議→第一次公示→報鎮政府審核→第二次公示→報縣審核→報市審核→報省審核”。由于農村社會的“不規則性”與傳統農村社區的“鄉土邏輯”，使得國家的政令難以直接下達到農民手中。村干部是連接國家與村民的中間人，既是政令的執行者和下達者，也是民意的上傳者和協調者。因此，精準識別環節依賴于農村社區中村干部的執行與村民的配合，在政策的宣傳和入戶核實的過程中，村干部使用“地方性語言”與“地方性規則”進行，在貧困戶申請和民主評議的過程中則要求村民廣泛積極的參與。在這個過程中，社區治理主體需要充分發揮其能力，即村干部應積極宣傳政策，保障村民的知情權與決策參與權，村民應提高自己參與社區公共事務的熱情，發揮主動性。社區組織應發揮其協調凝聚功能，最大程度地維護村民村莊的合法利益，有效提高靶向的瞄準度，讓扶貧資源真正落實到戶到人。
（二）社區治理能力提升是精準幫扶的重要支撐
在社區治理的過程中，社區的多元主體通力合作有助于幫扶措施的精細化與精準化。幫扶過程中應因戶制宜，在了解貧困戶的具體需要和實際情況后，實事求是地制定幫扶措施。貧困群體有其自身的規律，政府的扶貧策略和扶貧資源應該深刻認識貧困群體的內在規律，挖掘貧困群體的內生動力，提高幫扶的可持續性與精準性，以達到脫貧不返貧的目的。在幫扶過程中，社區治理主體相互協作，在穩定的組織結構下最大限度地發揮各自的功能。村干部為村莊爭取項目資源，提升自我的項目運作能力，推動村莊產業發展，增強村民可持續發展能力；扶貧工作小組在村干部的協助下，進行一對一幫扶，走村入戶、動態跟蹤幫扶措施的落實情況；村民積極配合、主動了解，提高自己的主體意識，增強可持續發展的能力；建設村莊組織，發揮自組織的協調與凝聚功能，促進幫扶措施的后續性發展。社區治理能力不僅僅是各個主體的治理能力，也是各個主體在同一個系統中配合與協調的能力，完善社區組織結構和厘清本社區的治理基礎，有利于幫扶措施的有效落實。
（三）社區治理能力提升是精準管理的有力保障
當前基層社區的治理模式大多數仍然維持著傳統的模式，依靠傳統熟人社會的治理邏輯進行。精準管理是掌握扶貧情況、保障扶貧效果的重要抓手。社區治理能力的提升與精準管理二者具有內在的契合性，通過對貧困戶建檔立卡進行數字化管理，在這些數據資料的基礎上進行動態監測與持續跟蹤，使已經脫貧的貧困戶及時退出，也保證新增貧困戶或返貧貧困戶的進入，實現進入與退出機制的有序管理，也保證扶貧信息真實性與實效性。從陜南貧困社區的調查數據中可知，F村當前共579戶，2016年總計脫貧18戶。據2017年5月統計，核定貧困戶201戶，返貧貧困戶2戶，剔除貧困戶1戶，重點關愛戶19戶。預計2017年脫貧38戶。以上的統計數字是精準扶貧中數字化管理的要求，也在一定程度上是本社區治理能力的體現。只有在社區治理能力得以保障的前提下，社區管理才能向精細化、精準化發展。因此，在精準管理工作中也可以借力于社區管理模式創新與治理能力的提升，創新農村社區的多元治理模式，從而保障精準管理的有序性。
（四）社區治理能力提升是精準考核的必要環節
精準考核涉及到考核主體、考核對象、考核方式、考核內容、考核結果等多個方面，涉及到省、市、縣、鎮等多個環節。貧困社區是精準考核實施的具體場域，在結構性貧困地區，地理條件惡劣，交通極為不便，村民居住分散，導致考核難度大。考核方式更應因地制宜，依靠對村情較為熟悉的治理主體的配合，如村干部、村民、社區組織、駐村幫扶工作隊，使信息與基層政府有效對接。因此，社區治理能力的提升是貧困社區實現精準考核、保障考核信度的必要環節。
綜上可知，精準識別、精準幫扶、精準管理與精準考核的有效落實都需要基于一定的社區治理基礎，更有賴于本社區治理主體的執行能力、配合能力、參與能力、協調能力等基層治理能力。因此，提升社區治理能力對保障精準扶貧效果具有重要的現實意義。
二、精準扶貧中社區治理能力遭遇的實踐困境
社區治理能力現代化是實現國家治理能力現代化的具體的表現，社區治理現代化的關鍵在于協調和均衡社區中利益關系，即社區治理結構的問題。當前不同學者在華中地區、西北地區、滇南地區與陜南地區等多地開展了關于精準扶貧的田野調查，結合已有的文獻資料與筆者團隊近兩年來在秦巴山區的漢中、安康、商洛等若干村莊的調研，提煉出精準扶貧政策實施中社區治理困境的共性，發現精準扶貧的政策實踐既給貧困社區帶來了資源與機會，也引發了一系列爭貧鬧訪事件，破壞了農村社區的內生秩序。由于農村社區治理能力的薄弱也導致精準扶貧政策執行效果的偏差，具體體現為貧困社區中治理主體單一化、治理結構僵硬化、治理過程無序化、治理效果數字化，導致了精準扶貧中貧困識別脫靶、因戶幫扶難度大、動態管理脫節與考核形式化等后果。在國家輸入資源與基層接受資源的過程中，行政邏輯與鄉土規則對接中形成一定的張力，最終導致基層治理的困境與精準扶貧政策實踐的偏離，如圖1所示。
（一）治理主體單一化，貧困識別脫靶度高
精準扶貧政策中扶貧瞄準機制的下沉反映了中國扶貧機制由依賴經濟增長的涓滴效應到注重靶向性，提高對目標人群的干預。精準扶貧的目標靶向是瞄準到戶，將資源直接輸入到貧困戶手中。因此，精準識別是精準扶貧的基礎與關鍵。但是，當前傳統的農村社區仍然屬于熟人社會，精準識別過程中的主要障礙體現在以追求工具理性為目標的國家邏輯和以追求價值理性為目標的鄉土邏輯二者之間的張力。
當前背景下，農村社區治理的主體有上級政府、村委會、村民、村莊組織、駐村幫扶工作隊這5類主體，但是在村莊治理實踐與扶貧政策實施中，村委會充當了決策者、實施者、監督者，導致扶貧工作出現“真空地帶”，村干部的單中心化地位凸顯。在訪談過程中，村民熊某說道：“村里大小事情都是由村干部說了算，自己對村務的了解也僅通過開村民大會。”在貧困戶的識別中村民的參與度弱、參與渠道有限，民主評議環節僅僅停留在形式層面，農村社區中的“人情”邏輯發揮著主導作用，從而導致貧困識別精準度低。在訪談過程中，大部分村民提到“當前貧困戶識別的精準度較低，‘貧困戶’中大部分是‘關系戶’。民主評議環節僅僅是簽字，面對質疑時，村干部往往敷衍了事，沒有什么實際的作用。”調查數據顯示，樣本中92.3%的人認為在貧困戶評選中有錯置、漏給的情況，其中61.8%的人認為貧困戶名額錯置的原因是部分非貧困戶通過非正當關系獲得。從上述資料我們了解到在村莊治理中，村干部處于絕對的優勢地位，主導著精準扶貧的實施。在城市化的沖擊下，傳統農村社區的共同體意識開始消解，“個體化”特征明顯，村民參與村莊公共事務的熱情較低，與自己的切身利益無關的事情也并不關心，缺乏主體意識；村莊組織缺乏，當前僅有的10余家經濟合作社由村干部牽頭包攬；扶貧工作隊則停留在一對一的幫扶中，缺乏治理的基礎，對于村莊治理與村莊公共事務無參與權。因此，治理主體呈現出單一化的特點，在識別環節缺乏監督與協作的主體，導致貧困識別靶向脫離。
（二）治理結構僵硬化，因戶幫扶難度大
治理結構是指社區治理主體的組織結構和職能分工，關鍵在于協調與均衡各方的利益關系。精準扶貧過程中多種資源的涌入使村莊產生了貧富差距進一步擴大、幫扶對象和措施不公平、精準幫扶形式化等問題，這使得村民之間矛盾增多，傳統的鄉土秩序受到挑戰，村莊傳統的倫理道德與非正式的約束力減弱。社會關聯的減弱，使社區的建設性功能與保護性功能遭到威脅。政策實施過程中，需要在一定的社區組織結構下充分發揮各個治理主體的能力，即黨組織的領導能力，基層政府的引導能力，村委會的動員能力，自組織的協調能力，村民的參與能力以及駐村幫扶工作隊的幫扶能力。但是在幫扶過程中，一方面執行政策時人力、財力成本不足，基層治理主體的能力有限；另一方面因政策本身實施彈性小等原因，導致幫扶措施的“一刀切”。例如，為無勞動力的老人發放豬牛羊幼崽、發放白芨苗后沒有進行相應的技術培訓。并且部分幫扶的貧困戶“等靠要”思想嚴重，村民的自主脫貧意識低，可持續的幫扶難度仍然較大，扶“志”迫在眉睫。調查對象中113名貧困戶認為在幫扶過程中應該因戶制宜制定幫扶措施，提高貧困戶的主體與主動地位。
此外，駐村幫扶制度使貧困村莊遵循“雙重領導”原則，這種“雙重領導”原則導致第一書記與村兩委職能交叉。村委會的自我管理、自我服務、自我監督的功能減弱，逐漸由“當家人”向“代理人”轉變。同時，扶貧工作隊每三個月進行一次輪換導致扶貧工作交接頻繁，扶貧工作隊員難以深入農村社區，難以跟蹤了解幫扶對象的情況，更難以制定可持續的幫扶措施，最終導致幫扶的措施具有短期性、漫灌性。這種僵硬、機械的治理結構導致幫扶措施偏離了精準扶貧的目標，使幫扶停留在“輸血”層面，貧困戶返貧的風險增加。
（三）治理過程無序化，動態管理過程脫節
當前貧困人口的分布由帶狀分布向點狀分布轉變，加之陜南山區地理條件的限制更加劇了人員居住的分散，增加了貧困戶進入和退出管理的難度，加大了治理的成本。貧困社區的治理結構與社區治理能力尚未形成耦合，精細化、精準化治理難度大，治理過程的無序使精準管理中的動態監測難以落實。我國農村反貧困戰略一直以來的思路主要是由政府依靠傳統的行政體系把扶貧資源傳遞給貧困地區和貧困農戶，這種“漫灌式”的反貧困做法因信息不對稱、措施難到位，導致扶貧工作成本高、效率低，返貧現象嚴重，進而造成了扶貧過程中“道德風險”“供需脫節”和“碎片化貧困”這三大難題。
貧困戶的進入與退出是動態管理的關鍵部分，更是治理過程需要重點關注的方面。在精準識別環節中，由于信息不對稱、宣傳不到位、理解不徹底、政策執行偏離等原因造成了貧困瞄準的偏差與貧困戶進入渠道的阻塞；同時，管理過程的無序進一步導致農村社區中爭貧鬧訪、爭當貧困戶事件的頻發，沖擊傳統農村社區的內生秩序。在退出環節中，實際脫貧的標準僅以單一的收入水平為衡量標準，“脫貧不脫政策”落實度低，貧困戶在數字化脫貧后的生計能力與生存境遇沒有發生實質性的變化，村莊內部返貧現象嚴重。在產業扶貧項目管理中，缺乏對產業項目的持續性的跟蹤與監測，導致扶貧工作的脫節與短期性，難以保障扶貧工作的精準落實。
（四）治理效果數字化，考核環節形式化
通過對貧困戶建檔立卡，進行數字化管理，加強了對貧困人口的管控，為后期的動態跟蹤也提供了信息化的基礎。數字化管理是現代化治理的重要手段之一，但是村干部作為本土的基層實踐者，是基層社會治理的行動終端。在精準扶貧實施的數字在地化過程中沒有實現信息與真實情況同步，即數字懸浮于基層治理，產生了成本高昂、考核緊張、村干部及駐村干部負擔加大等問題。
考核涉及省、市、縣、鎮、村各個層面，在逐級下放中出現了斷層與脫節的局面，考核過程中忽視考核質量，過于重視數字化結果。基層考核主體直接對接貧困戶，考核工作量大，考核內容局限于單一的收入水平與養殖的數量。而貧困農戶教育水平往往偏低，對于政策的理解能力有限，難以形成考核的監督群體，考核的數字結果流于形式化。據調查數據顯示，樣本中43%的人認為扶貧項目的資金管理和公開程度低，其中57.9%的調查樣本認為考核環節缺乏對扶貧資金與幫扶干部的監督。由于來自上級政府的指標壓力，考核過程中通過制定指標來迎合數字化脫貧的結果，考核壓力層層下放至基層干部中，在“委托—代理”關系下村干部和地方政府形成“共謀”。產業項目的考核檢查僅僅停留在完成的進度，而不顧該扶貧項目完成的質量，產業脫貧項目收效甚微。合作社的管理僅僅流于形式，規模小、力量弱、且缺乏特色。訪談過程中得知，貧困戶雖加入了合作社，但是對于合作社的加入方式、運作方式、分紅比例一概不知，并且缺乏專業的技術培訓。例如，部分貧困戶分發到了白芨苗，但是缺乏育種技術，白芨成活率極低，最終導致產業扶貧失敗。扶貧管理制度執行過程中忽略了貧困社區的治理基礎與治理現狀，扶貧工作人員與扶貧對象脫節，治理效果僅通過數字化的方式體現。調查樣本中59.9%的人認為村干部和幫扶干部在考核過程中由于績效而推崇形式主義，村民褚某說：“所謂考核就是村委會帶領檢查、考核隊伍到指定貧困戶家中，事先排練好相應的回答”。由此可以看出，考核環節偏重數字效果與形式化結果，考核的精準度與考核的實際效用低，精準考核難以落地。
三、精準扶貧背景下社區治理能力提升路徑
精準扶貧政策的實施重塑了貧困社區的治理體系和治理能力，對基層社區治理產生重要的影響。同時，多層委托代理關系、政策信息不對稱、權力干預參與悖論和權力差序格局等基層治理結構缺陷、基層治理轉型以及鄉村精英俘獲造成在村莊“最后一公里”處的瞄準偏離，也反過來影響著扶貧效果。因此，應該提升社區治理能力，保障精準扶貧的有效落地，實現資源的高效輸入，促進貧困社區整體的轉型發展。
（一）倡導參與式貧困治理，提高貧困瞄準靶向
隨著精準扶貧政策的實施，國家資源和權力的下沉，傳統鄉村社區的權力文化網絡遭到沖擊，農民的“非組織化”特征明顯。并且在城市化浪潮下，村莊內外出務工的人數增多，村莊呈現出“老齡化”和“空心化”的特征。當前農村社區治理的困境表現出治理主體的單一，村莊內部的公共事務全部依賴村委會完成，村民的主體意識和參與意識薄弱。因此，應主動吸納村民參與到基層治理中，鼓勵村民參與村莊的重大決策與決議，共同制定村莊發展規劃。讓村民參與到精準扶貧的各個環節當中，賦權于民。建立多維度的貧困識別體系，通過村民參與式的識別提高貧困名單的透明度與認可度；在幫扶環節中，增強村民與駐村幫扶工作隊的互動，讓村民參與到幫扶措施的制定過程中，防止幫扶措施的“一刀切”和僵化。在管理和考核環節中，充分發揮村民主體地位，使其不僅僅是被管理和考核的對象，更是確保精準扶貧實施效果、提升社區治理水平的監督者。此外，堅持社區組織、幫扶工作隊與基層政府的多元主體參與式治理，倡導參與式的貧困治理。鼓勵村民基于興趣、愛好、經濟發展等目標自愿成立多種社區自組織，加強社區自組織的參與能力、監督能力、協調能力和服務能力建設，提供多樣化的社區服務，提高村民的組織程度與農村社區的凝聚力。駐村幫扶工作隊與村委會相互配合與協商，推動“雙軌治理”。上級政府發揮引導而非主導功能，積極指導與協助村委會的工作，鼓勵、支持和引導多元主體科學地、有序地參與村莊治理，發揮多元主體的治理功能，在各方力量下形成“合作式扶貧”與“參與式治理”，提升社區治理的成效，提高貧困的瞄準靶向。
（二）構建彈性治理結構，協調多方利益格局
社區有序治理是指多元主體共同參與本社區公共事務時，形成了相互合作與競爭、沖突與妥協，并逐步消除分歧、達到統一的過程。應明確社區治理主體的權責，構建彈性的治理結構，在了解貧困戶的致貧原因與社區沖突根源的基礎上，通過分類治理以提高幫扶的針對性，完善本社區的利益協調機制與村莊內部的信息傳達-反饋機制，通過正式的制度與非正式的規范來促使各個主體有序地參與到社區治理當中。
首先，提高基層治理所需的人力財力的供給，建立逐級“分權制度”，當公共資源在社區層面傳遞的時候，采用分權的方法防止權力尋租與精英捕獲現象，確保扶貧資源下沉到貧困農戶的手中。其次，建立村莊內部的信息傳達-反饋機制，建立信息反饋平臺與“綠色通道”，讓農民參與到信息的接收和輸送過程中。利用新媒體，打破精英控制的信息壁壘。推動信息共享，打破原先村民—村民、村民—村干部、貧困戶—幫扶工作隊之間的信息不對稱，防止由此造成的幫扶無效與爭貧鬧訪事件；建立上級政府與村委會的良性互動機制，使村委會在“代理人”與“當家人”的角色轉換中有更大的空間，打破上級政府命令、村委會執行的單一互動；建立村委會與駐村幫扶工作隊之間的協商模式，明確分工，防止二者不作為或者一方替代另一方的極端模式，保障信息傳達到位，理順資源下沉的機制。再者，完善村莊內部糾紛機制，設立社區調解員，提高基層干部的協調與組織能力，促進矛盾的就地消解，積極宣傳文化教育與鄉規民約，重塑傳統農村社區的鄉土倫理與非正式約束，村民之間遵守守望互助的倫理規范，利用滲透在日常生活的“集體記憶”與社區氛圍來喚醒社區的公共性與集體身份，以保持社區秩序的連續性。構建彈性治理結構，理順各個主體間的行為邏輯與互動模式，有助于維系傳統社區內的“有機團結”，增進彼此的信任關系，增強共同體意識。
（三）完善動態治理機制，推動落實精準管理
結構性貧困山區的自然條件惡劣，人員居住分散，社區治理成本高，尤其是動態跟蹤監測方面，精準管理難度大。因此，應完善動態的治理機制，首先在村域面積廣闊、山高人稀的地區重新劃分治理單元，通過分組管理、網格管理的方式提高治理的靈活性與精準性。其次，在貧困戶的進入與退出環節中，展開村民參與式識別與參與式考核，促使權力下沉，提高弱勢人群的參與保障機制，讓村民自身成為管理的主體。再次，定期開展“回頭看”工作，上級政府與基層干部相互配合，通過再走訪、再發現、再觀察的方式來核對貧困戶的信息，做到表、卡、冊與農戶真實信息一致。同時，應進一步完善扶貧基礎數據軟件工程建設，為精準扶貧提供科技支撐，實現計算機初步自動識別貧困人口，實時更新貧困人口的數據庫。此外，應及時、全面、動態地對貧困人口數據庫、扶貧金額、扶貧產業等信息進行公示。在產業扶貧項目中，定期考察幫扶項目的實施進度、考核項目的開展成效，責任落實到人，健全問責與抽查機制，真正做到“造血式”扶貧，為貧困戶增能，提高貧困戶自我發展的能力。通過完善動態治理機制，保障可持續的動態管理，推動精準管理的實現。
（四）強化社區治理技術，健全貧困考核體系
精準扶貧是一項復雜的系統工程，它的成功實施需要強有力的組織保障。大量的扶持項目和措施都需要由村一級來具體實施，村級組織的能力是影響精準扶貧效果的關鍵因素之一。農村社區的治理技術是社區治理能力的重要組成部分，是聚焦于政治學中最為具體、最具應用性的層次上所積淀的諸多有關制度安排、實踐技能和操作技術的知識總和。因此，強化社區治理技術、創新基層社區的監督方式、健全貧困考核體系對精準扶貧的有效落實都有重要的現實意義。首先，通過入戶宣傳、電話通知、微信推動等多種途徑，因戶制宜進行多樣化的治理技術普及，保障農民對建檔立卡和政策信息了解到位，提高精準考核的科學性與可行性。其次，通過引入社區組織、社會力量、行政力量以及市場力量作為第三方考核主體，對扶貧工作進行多元化、全方位考核，不僅包括具體工作任務和指標完成情況，也包括貧困群體的認可程度和滿意程度。再次，應在明確產業扶貧減貧目標的基礎上，將目標分解為可以考核的年度目標。根據年度目標建立指標體系，對扶貧主體進行績效考核，并根據考核結果對產業扶貧模式進行動態調整。嚴格按照法定程序辦事，以“自上而下”的行政監督考核和“自下而上”的群眾滿意度考核相結合的方式，達到對扶貧工作的監督和考核，提升精準扶貧成效。
四、結語
精準扶貧戰略背景下，國家將大量的資源輸入到貧困地區，同時也重構了貧困社區的治理結構與治理能力，這對貧困社區既是機遇又是挑戰。因此，在精準扶貧政策實施中社區治理主體應不斷增強其公共服務能力、組織協調能力、矛盾化解能力、文化引領能力、動員參與能力、項目運作能力以及信息管理能力等基層治理能力。構建彈性的社區治理結構，充分發揮組織效能，健全社區事務的參與機制、監督機制、信任機制、利益協調機制與協商合作機制，理順治理主體間的互動模式與行為邏輯。在精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核四個環節中實現治理主體協同共治，突破基層治理遭遇的瓶頸，提升社區治理能力，推動“六個精準”目標的實現，促進貧困社區的轉型發展。
作者簡介：李琳，西北農林科技大學農村社會研究中心研究人員；郭占鋒，通訊作者
中國鄉村發現網轉自：《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2018年第3期
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