【摘 要】中華人民共和國成立以來，為順應(yīng)不同歷史時(shí)期農(nóng)村社區(qū)內(nèi)外形勢的變化邏輯以及基層政權(quán)的運(yùn)作特性，我國農(nóng)村社區(qū)治理先后歷經(jīng)集權(quán)式治理、放權(quán)式治理和賦權(quán)式治理等三種模式。這在客觀上勢必要求治理方法實(shí)現(xiàn)從政府包辦到參與共建、從單向權(quán)威到多元共治、從封閉區(qū)隔到開放共享的轉(zhuǎn)變。為此，在新時(shí)代共建共治共享的社會治理格局和社會大轉(zhuǎn)型的背景下，農(nóng)村社區(qū)治理應(yīng)實(shí)現(xiàn)治理主體的重構(gòu)與聯(lián)動機(jī)制的健全，即在完善基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步強(qiáng)化基層政府的責(zé)任，發(fā)揮社會組織的作用，充分調(diào)動農(nóng)民參與以培育其主體意識，并提升法治保障的力度。這可使主體間彼此借力、互為聯(lián)動，進(jìn)而夯實(shí)農(nóng)村社區(qū)治理的基層基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】社會治理；農(nóng)村社區(qū)治理；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其后2018年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》出臺，這實(shí)際上是為了具體部署和有效落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。文件指出：“須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。”由此觀之，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上仰賴于農(nóng)村社區(qū)的治理有效，這在客觀上勢必要求治理方法實(shí)現(xiàn)從政府包辦到參與共建、從單向權(quán)威到多元共治、從封閉區(qū)隔到開放共享的轉(zhuǎn)變。因此，在新時(shí)代共建共治共享的社會治理格局和社會大轉(zhuǎn)型的背景下，農(nóng)村社區(qū)治理的應(yīng)然選擇是著眼于治理主體的重構(gòu)，使主體間彼此借力、互為聯(lián)動，進(jìn)而真正發(fā)揮合作共治的功效。
一、農(nóng)村社區(qū)治理的模式演進(jìn)
中華人民共和國成立后，農(nóng)村社區(qū)治理模式不斷演進(jìn)，主要經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段，中華人民共和國成立之初，國家政權(quán)不斷下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被正式納入國家政權(quán)的范疇中，成為國家政權(quán)的末梢。彼時(shí)，中國處于一種總體性社會狀態(tài)，對于農(nóng)村社區(qū)主要以集權(quán)式治理為主。第二階段，改革開放后，我國農(nóng)村社區(qū)大力推進(jìn)村民自治，注重對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行放權(quán)式治理。第三階段，21世紀(jì)以來，伴隨著新公共管理理論的興起，國家政策也做了適時(shí)調(diào)整，注重社會組織、市場、個(gè)人等多元主體在農(nóng)村社區(qū)治理中的重要作用，積極培育社會組織。尤其是黨的十八大以來，農(nóng)村社區(qū)正逐步實(shí)現(xiàn)從放權(quán)式治理到賦權(quán)式治理的轉(zhuǎn)變。
（一）集權(quán)式治理
中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的革命從根本上改變了中國農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)與政治結(jié)構(gòu)。國家對農(nóng)村的滲透，作為一個(gè)從20世紀(jì)早期（晚清及民國時(shí)期）便已開始的過程，在集體化時(shí)代依舊持續(xù)進(jìn)行，并達(dá)到前所未有的水平。事實(shí)上，在中華人民共和國成立前，中國共產(chǎn)黨通過農(nóng)村土地改革等國家運(yùn)動，已經(jīng)成功地將其權(quán)力觸角延伸到農(nóng)村基層，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村社會的細(xì)微管控。在土改等國家運(yùn)動中，中國共產(chǎn)黨的工作方式是先成立工作隊(duì)，然后派遣工作隊(duì)下村。在工作隊(duì)駐村期間，他們會培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝罕娭械姆e極分子，并廣泛發(fā)動群眾，然后以此為基礎(chǔ)開展國家運(yùn)動。
在晚清及之前，農(nóng)村社區(qū)的治理方式被學(xué)者概括為“皇權(quán)不下縣，縣下惟自治”，由此可見，當(dāng)時(shí)國家的權(quán)力觸角并未實(shí)質(zhì)性地延伸至縣以下。在國民黨統(tǒng)治期間，曾經(jīng)試圖將國家政權(quán)下沉到縣以下，不過在當(dāng)時(shí)并未真正實(shí)現(xiàn)。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨成功地實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力的下沉，如在政府組織架構(gòu)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被正式納入國家權(quán)力機(jī)構(gòu)。“鄉(xiāng)級建立了正式的行政機(jī)構(gòu)，配備了相應(yīng)的行政人員，由此國家權(quán)力及其制度體系實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性下延，促使鄉(xiāng)村走向行政化”。中華人民共和國成立之后，將黨支部建在村上，是農(nóng)村基層治理的一個(gè)核心舉措。1956年年底，絕大部分行政村（高級社）建立了黨支部。至此，農(nóng)村地區(qū)的黨支部下沉至村一級，使得行政村內(nèi)均建有黨支部。行政村的黨支部雖然不是正式的行政機(jī)構(gòu)，不過它在一定程度上可以被視為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠涑袚?dān)了農(nóng)村社區(qū)的行政管理工作，在農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮比較重要的行政作用。
1958年8月29日，在中央政治局北戴河會議上通過的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》指出：“組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化成為群眾性的行動……公共食堂、幼兒園、托兒所、縫衣組、理發(fā)室、公共浴堂、幸福院、農(nóng)業(yè)中學(xué)、紅專學(xué)校等等，把農(nóng)民引向了更幸福的集體生活。”在這一決議以及前期農(nóng)業(yè)合作化的基礎(chǔ)上，農(nóng)村地區(qū)建立起“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村社區(qū)管理體制。其中“三級所有”指的是人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級體制，“隊(duì)為基礎(chǔ)”是指生產(chǎn)隊(duì)是人民公社最基本的核算單位。該體制實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化等幾乎全部公共資源的掌控。
至此，農(nóng)村社區(qū)形成一種總體性支配權(quán)力，“國家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源……以這種壟斷為基礎(chǔ)，國家對幾乎全部的社會生活實(shí)行著嚴(yán)格而全面的控制”。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行國家建設(shè)，其重要任務(wù)就是要集中力量進(jìn)行工業(yè)化，因而農(nóng)村社區(qū)治理采取集權(quán)式治理模式是與當(dāng)時(shí)的國內(nèi)外環(huán)境相適應(yīng)的，具有一定的歷史必然性。然而隨著時(shí)間的推移，這一模式越來越不適應(yīng)農(nóng)村社會的發(fā)展需要。
（二）放權(quán)式治理
早在人民公社解體前的1980年，在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村果地屯（自然村）選舉產(chǎn)生中華人民共和國第一個(gè)村民委員會，并得到黨中央的肯定。1982年新憲法指出，農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織。村民委員會的主任、副主任和委員由村民選舉產(chǎn)生，憲法充分肯定了村民委員會這一群眾性自治組織。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，強(qiáng)調(diào)村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。1987年，六屆人大常委會23次會議通過《村民委員會組織法（試行）》并頒布實(shí)施。至此，農(nóng)村社區(qū)形成“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作為國家正式權(quán)力機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的村級組織則依法自治。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村社會治理的最基層政權(quán)，承擔(dān)著農(nóng)村社區(qū)治理的重任，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻難以獨(dú)自承擔(dān)這一重任，需要村民委員會的積極配合。依據(jù)我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是建立在農(nóng)村的基層群眾性自治組織，不是國家基層政權(quán)組織，不是一級政府，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。農(nóng)村實(shí)行村民自治，即農(nóng)民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)公共事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，村民自治實(shí)現(xiàn)的具體形式是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。“村民自治制度之應(yīng)然功能是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民主化和國家與社會的良性互動”。《村民委員會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系進(jìn)行明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”這就確保了村民委員會享有高度的自治權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其不能直接進(jìn)行命令，而只能通過指導(dǎo)、支持和幫助等方式間接影響村民委員會的決定。
“鄉(xiāng)政村治”模式奠定了中國農(nóng)村社區(qū)治理的基本架構(gòu)，是國家基于農(nóng)村社會形勢變化所適時(shí)進(jìn)行的治理模式轉(zhuǎn)變。通過村民自治這一形式，國家實(shí)現(xiàn)了部分權(quán)力的下放，激發(fā)了農(nóng)村社會的活力。這一模式打破了集體化時(shí)代國家管控農(nóng)村社區(qū)的單向權(quán)力格局，逐步形成國家政權(quán)、準(zhǔn)政權(quán)與村民委員會共同治理農(nóng)村社區(qū)的局面，使得農(nóng)村社會獲得一定程度的自主性。在很長一段時(shí)期內(nèi)，國家不斷放權(quán)，農(nóng)村社區(qū)一直是放權(quán)式治理模式。
然而，國家在放權(quán)的同時(shí)，也將大部分公共事務(wù)下放給農(nóng)村社區(qū)。這使得農(nóng)村社區(qū)治理面臨一系列的困境，例如，村委會無力為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，村干部損害農(nóng)民利益的行為得不到有效的制約，農(nóng)民合作能力不斷弱化，個(gè)體趨于原子化，對農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)參與程度不高等。面對這些困境，黨和政府一直在積極探索并不斷完善農(nóng)村社區(qū)的治理方式。
（三）賦權(quán)式治理
“賦權(quán)”一詞最早源于1976年所羅門（Solomon）所著《黑人賦權(quán)：受壓迫社區(qū)中的社會工作》一書，由英文empowerment翻譯而來，其含義是指使其有能量，使其有能力。賦權(quán)是一種參與的過程，它將決策的責(zé)任和資源控制權(quán)授予或轉(zhuǎn)移到那些即將受益的人的手中，意味著被賦權(quán)者有很大程度的自主性和獨(dú)立性。正是因?yàn)閲以诜艡?quán)后，農(nóng)村社區(qū)治理遭遇較大的瓶頸，因而國家不斷對農(nóng)村社區(qū)治理主體進(jìn)行賦權(quán)，賦權(quán)式治理模式漸次形成。早在2003年10月，黨的十六屆三中全會在《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中就提出加強(qiáng)“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)”“農(nóng)村社區(qū)保障”“發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的功能”等內(nèi)容，這些概念的提出表明國家開始重視對農(nóng)村社區(qū)提供服務(wù)和保障，也標(biāo)志著國家從管理到管理與服務(wù)并重的角色轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變在2007年黨的十七大報(bào)告中則體現(xiàn)得更為明顯：“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。
從2008年到2010年的中央一號文件中，也可管窺國家向社會賦權(quán)這一事實(shí)。2008年提出：“培育和發(fā)展服務(wù)‘三農(nóng)’的社會組織，發(fā)揮在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，實(shí)現(xiàn)政府行政管理和基層群眾自治有效良性互動。”2009年進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能。”2010年更進(jìn)一步指出：“培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能，建立綜合服務(wù)平臺。”培育和發(fā)展社會組織，既表明國家權(quán)力下放的事實(shí)，也表明國家開始強(qiáng)調(diào)對社會賦權(quán)，通過孵化社會組織，使其能夠更為有效地開展社會服務(wù)。
2012年，黨的十八大報(bào)告對此予以進(jìn)一步明確：“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。”雖然黨的十八大報(bào)告還在沿用社會管理這一概念，不過它在內(nèi)涵上卻更加接近于社會治理。除了強(qiáng)調(diào)管理、服務(wù)以及引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展以外，還強(qiáng)調(diào)了群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。而治理“意味著公民與政府有更多的合作，意味著有更多的公民參與到國家的政治管理活動中來……政府從更多的管理領(lǐng)域中撤出來，讓社會組織或公民自己去管理”。在黨的十八大報(bào)告中，社會治理概念呼之欲出。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告采用了社會治理這一概念，提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。
隨著社會的轉(zhuǎn)型，中國逐漸由總體性社會變遷至多元性的社會，社會治理模式也由集權(quán)式治理漸次演進(jìn)為賦權(quán)式治理。不過，放權(quán)式治理與賦權(quán)式治理之間并沒有一條截然不同的界線。改革開放以來農(nóng)村社區(qū)治理就是一個(gè)政府不斷放權(quán)、完善治理的過程，同時(shí)也是一個(gè)政府不斷賦權(quán)、社會力量不斷崛起、多元主體共同進(jìn)行社區(qū)治理的過程。共建共治共享不但要求政府放權(quán)，而且要求政府向社會賦權(quán)。
二、農(nóng)村社區(qū)治理的方法轉(zhuǎn)變
對于農(nóng)村社區(qū)治理模式，黃宗智認(rèn)為來自中華帝國的簡約治理遺產(chǎn)，有一部分持續(xù)存在于現(xiàn)今的改革時(shí)代。此外，還有協(xié)同治理、合作共治、共建共享等理念。這些治理理念都是基于農(nóng)村社會現(xiàn)實(shí)，對農(nóng)村社區(qū)動態(tài)變化的積極回應(yīng)。它們的共同特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，以及農(nóng)民要參與到治理實(shí)踐中，這在很大程度上有助于豐富農(nóng)村社區(qū)治理的理論體系，當(dāng)然也為農(nóng)村社區(qū)的治理實(shí)踐提供了有益的啟迪。相對而言，上述關(guān)于農(nóng)村社區(qū)治理理念的研究大多強(qiáng)調(diào)共建共治共享中的一個(gè)或者兩個(gè)方面，整體看來在內(nèi)容上還不夠全面。而賦權(quán)式治理意味著選擇和行動自由的擴(kuò)展，因而它必然要求共建共治共享。共建共治更多地強(qiáng)調(diào)從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的特點(diǎn)出發(fā)，發(fā)揮地方的積極性，利用地方性知識，整合地方的人財(cái)物，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，其關(guān)注點(diǎn)主要聚焦于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。共享則表明農(nóng)民有權(quán)利共同分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這要求不斷完善社會保障制度，改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度等。換言之，共享使得進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)治理時(shí)的關(guān)注焦點(diǎn)不斷擴(kuò)大，除了重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的內(nèi)生性特征以外，還兼顧農(nóng)村社區(qū)治理的外部環(huán)境。因而可以認(rèn)為共建共治共享有助于農(nóng)村社區(qū)治理從簡約走向復(fù)合精致。
（一）從政府包辦到參與共建
在改革開放前的總體性社會中，農(nóng)村社區(qū)“黨政經(jīng)”合一，政府包辦一切事務(wù)。改革開放后一段時(shí)期內(nèi)，政府的職能相對來說還是過于寬泛，依然存在包辦傾向。這一傾向的弊端在于：一方面，政府自身行政負(fù)擔(dān)過重，管了許多不該管也管不好的事務(wù)，從而使得政府的行政效率不高，在一定程度上容易激起人們的不滿情緒；另一方面，政府包辦容易窒息農(nóng)民參與公共事務(wù)的熱情，不利于培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識。參與共建要求政府實(shí)現(xiàn)自身職能的轉(zhuǎn)變，在角色上實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的“全能者”向“代理型”或協(xié)調(diào)服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。政府需要把握宏觀方向，同時(shí)更加充分地吸收社會多種力量，讓其切實(shí)地參與到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中。通過參與共建，一是使農(nóng)民真正成為處理自己相關(guān)事務(wù)的主體，而不是被作為工具或手段，這有利于培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識；二是推動農(nóng)民采取行動解決與自己相關(guān)的問題，通過溝通、協(xié)商等方式解決問題，并進(jìn)一步形成一種共建機(jī)制；三是培養(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代公民意識，通過參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使農(nóng)民意識到建設(shè)農(nóng)村社區(qū)不僅是政府的責(zé)任，還是他們自身的責(zé)任與義務(wù)，從而提升他們的責(zé)任感，而這是現(xiàn)代公民不可或缺的基本素質(zhì)。
（二）從單向權(quán)威到多元共治
在傳統(tǒng)的行政模式中，政府作為管理者，與被管理者之間是主體客體的關(guān)系，因而二者之間是一種單向的權(quán)力關(guān)系。作為主體的政府自上而下地下達(dá)相關(guān)指令，作為客體的被管理者被動地執(zhí)行，在這一權(quán)力下行的過程中，相對來說缺乏主客體之間的互動，農(nóng)民的吁求得不到有效回應(yīng)。多元共治理念意味著治理主體不再單單局限于政府，社會組織、企業(yè)、農(nóng)民等也成為農(nóng)村社區(qū)治理的主體，多元主體共同參與到農(nóng)村社區(qū)的治理中，這些治理主體之間是一種互為主體的關(guān)系，在治理過程中，多元主體之間交相互動，他們主要通過協(xié)商、合作等方式處理公共事務(wù)，因而權(quán)力向度是多元的。可見，“農(nóng)村社會治理的基礎(chǔ)不是控制，而是多元主體的協(xié)調(diào)，它既涉及公共部門，也包括私人部門，是一種非正式制度的持續(xù)互動”。政府可以通過相關(guān)的政策法規(guī)自上而下地作用于其他治理主體，而社會力量亦可通過與政府的協(xié)商自下而上地影響到政府，社會力量、企業(yè)和個(gè)人之間也會相互影響。多元共治格局的形成，一是有利于多元主體之間形成良性互動關(guān)系，通過協(xié)商處理農(nóng)村社區(qū)的具體事務(wù)，能夠回應(yīng)農(nóng)民的合理吁求，有效緩解社會矛盾；二是使各多元主體之間處于一種平等的地位，農(nóng)民在與官員打交道時(shí)，通常會表現(xiàn)得唯唯諾諾，在農(nóng)村社區(qū)多元共治的過程中，可以使農(nóng)民有所改變，并適應(yīng)一種新的角色，即以平等主體的姿態(tài)與官方開展對話；三是在參與共建的過程中，政府與農(nóng)民之間的互動，為農(nóng)民表達(dá)自身意愿提供了一種渠道，從而使得政府在決策時(shí)能夠考慮到農(nóng)民的合理訴求。
（三）從封閉區(qū)隔到開放共享
改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，取得了巨大成就，目前穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟(jì)體。不過在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，城鄉(xiāng)之間依然存在較大差距，城鄉(xiāng)二元分割體制在一定程度上依然存在。如在社會保障方面，城鄉(xiāng)被區(qū)隔為兩個(gè)截然不同的部分，農(nóng)民沒有享受到與城市人同等的待遇。目前，城鄉(xiāng)之間所存在的較為明顯的差距，在很大程度上有礙于我國的現(xiàn)代化進(jìn)程，不符合中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的理念，也有悖于社會主義共同富裕的道路。“中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，使得共享理念的確立顯得尤為必要。這也意味著要打通城鄉(xiāng)之間的巨大差距，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，切實(shí)改善民生。共享理念貫穿于黨的十九大報(bào)告中，例如，“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃……盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度……建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度”。這些舉措的落實(shí)將會帶來有益的影響，一是可以消除農(nóng)民向城市流動的制度性障礙，有利于打破城鄉(xiāng)之間的二元分割體制，建成更加開放的城鄉(xiāng)社區(qū)；二是可以顯著縮小城鄉(xiāng)之間的差距，使農(nóng)民能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果；三是可以最大限度地減少農(nóng)民與城市居民之間因身份不同所帶來的不平等，使得自致性因素在個(gè)人的發(fā)展中起決定性作用。因而，在農(nóng)村社區(qū)治理的實(shí)踐中，“讓民眾跨越有形和無形的障礙，重建全面、深刻的共享機(jī)制，是現(xiàn)代社會生活共同體重建的必由之路”。
三、農(nóng)村社區(qū)治理的聯(lián)動機(jī)制
農(nóng)村社區(qū)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要有整體性的思維方式。如果農(nóng)村各種治理要素都是獨(dú)自發(fā)揮作用，則一方面難以形成合力，另一方面，可能還會存在各要素之間相互沖突的現(xiàn)象，從而使農(nóng)村社區(qū)治理的成效大打折扣。所以，在農(nóng)村社區(qū)治理中，需要健全聯(lián)動機(jī)制，即各種治理要素之間需要有效協(xié)調(diào)、協(xié)同行動，使得系統(tǒng)功能大于部分簡單相加之和，從而產(chǎn)生一加一大于二的效應(yīng)，以致在農(nóng)村社區(qū)形成共建共治共享的治理格局。
（一）完善基層黨委領(lǐng)導(dǎo)
在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我國只能選擇后發(fā)外生型的道路。其緣由在于受到歷史因素以及現(xiàn)實(shí)條件的制約，我國民間力量始終薄弱，無力推動現(xiàn)代化進(jìn)程，因而只能由政黨主導(dǎo)，自上而下地啟動現(xiàn)代化。事實(shí)也證明中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民爭取民族解放、國家獨(dú)立以及成功進(jìn)行現(xiàn)代化的道路上發(fā)揮了中流砥柱的作用。隨著改革開放的持續(xù)推進(jìn)，政黨合法性的獲取在很大程度上取決于社會的良性運(yùn)行以及民生的大力改善。城市化與市場化的持續(xù)推進(jìn)，使得農(nóng)村大量青年外流，部分村莊處于不斷衰敗過程中，甚至變成空心村，其所帶來的后果就是農(nóng)村基層黨組織日趨渙散，無法發(fā)揮基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，與此同時(shí)，村干部也日趨成為“精致的利己主義者”。而公共設(shè)施的建設(shè)與農(nóng)村公共事務(wù)的處理都需要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，毋庸置疑，農(nóng)村基層黨組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)這一領(lǐng)導(dǎo)職能，它能夠凝聚廣大群眾，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行公共建設(shè)，推動農(nóng)民合作處理公共事務(wù)。因而要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，選拔任命德才兼?zhèn)涞狞h員干部，使其在農(nóng)村社區(qū)治理中繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。這就要求增強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位。農(nóng)村黨組織通過領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民、為民服務(wù)以取得農(nóng)民的信任，贏得他們的支持，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的善治，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村振興。
（二）強(qiáng)化基層政府責(zé)任
基層政府在農(nóng)村社區(qū)治理中一直扮演著極為重要的角色，“上面千條線，下面一根針”，這表明基層政府要執(zhí)行上級政府的各種指令。此外，它還要直接面對并回應(yīng)農(nóng)民的各種訴求，因而其工作任務(wù)非常繁重。即便如此，很多地方的基層政府依然直接包辦了許多本應(yīng)由社會來辦理的事務(wù)，出現(xiàn)了政府職能的越位。在共建共治共享理念下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)掌舵的職能，而非親自劃槳。當(dāng)然，政府掌舵并不意味著政府在職能上可以缺位，政府還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的責(zé)任，并不斷強(qiáng)化自身的責(zé)任意識。一是基層政府應(yīng)提供公共產(chǎn)品。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)屬于公共產(chǎn)品，需要投入大量的人力、財(cái)力與物力，且為農(nóng)民生活所必需。個(gè)人、社會組織或企業(yè)通常難以承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的費(fèi)用，再就是由于農(nóng)村公共產(chǎn)品無法避免人們的搭便車行為，個(gè)人、社會組織或企業(yè)缺乏提供該類公共產(chǎn)品的動力，因而只能由政府予以提供。二是基層政府應(yīng)提供公共服務(wù)。維持社會治安，保障人們?nèi)松砼c財(cái)產(chǎn)安全等公共服務(wù)應(yīng)由政府予以提供。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村在養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等方面的社會保障體系日益完善，與之相關(guān)的公共服務(wù)的提供也是政府責(zé)無旁貸的責(zé)任。三是基層政府要重視農(nóng)民的利益補(bǔ)償問題。近年來，我國因征地拆遷補(bǔ)償而引發(fā)的社會矛盾呈不斷上升趨勢。征地、拆遷和生態(tài)移民等都是城市化過程中必然要發(fā)生的事情，因而建立合理的農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為必要。這將有助于化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。
（三）發(fā)揮社會組織作用
近年來，我國社會組織蓬勃發(fā)展，數(shù)量持續(xù)增長。截至2016年年底，全國共有社會組織70.2萬個(gè)，比上年增長6.0%。其中社會團(tuán)體33.6萬個(gè)，比上年增長2.3%；各類基金會5559個(gè)，比上年增長16.2%；民辦非企業(yè)單位36.1萬個(gè)，比上年增長9.7%。隨著社會組織數(shù)量的不斷增長，它們在農(nóng)村社區(qū)治理中將發(fā)揮越來越重要的作用。自改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，社會功能不斷分化，政府無力包辦所有社會事務(wù)，因而在農(nóng)村社區(qū)治理中，社會組織將發(fā)揮越來越重要的作用。隨著城市化的快速推進(jìn)，農(nóng)村青年大量流入城市，許多村莊僅有老人在留守，導(dǎo)致老人的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題日益嚴(yán)峻。對農(nóng)村老人來說，存在醫(yī)療、護(hù)理照料以及情感慰藉等多方面的需求，如果全部由政府來滿足這些需求，顯然并不現(xiàn)實(shí)。政府應(yīng)該不斷完善與醫(yī)療、護(hù)理照料等相關(guān)的社會保險(xiǎn)制度，至于醫(yī)治、護(hù)理照料以及老年人的情感慰藉等具體事務(wù)，則要充分發(fā)揮社會的協(xié)同作用，通過家庭、社會組織等共同為老人提供服務(wù)。近年來，政府購買服務(wù)項(xiàng)目不斷增多，使得服務(wù)主體由政府變?yōu)樯鐣M織，政府更多地起到支持、指導(dǎo)與監(jiān)督的作用。此外，公益性社會組織在農(nóng)村社區(qū)治理中也會提供大量的人、財(cái)、物，以作為政府所提供或購買服務(wù)之外的有益補(bǔ)充。
（四）培育農(nóng)民主體意識
費(fèi)孝通在研究中國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)時(shí)提出差序格局的概念，認(rèn)為中國人會根據(jù)與自己關(guān)系的親疏而采取有差別的行動策略，因而中國人持有一種特殊主義的行動邏輯，這也決定了農(nóng)民在行動時(shí)缺少明確的權(quán)利與義務(wù)觀念，缺乏普遍主義的規(guī)則意識。正如美國現(xiàn)代化問題專家英格爾斯所深刻指出的：“完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來的指導(dǎo)大綱、管理守則，本身是一些空的軀殼。如果一個(gè)國家的人們?nèi)狈σ环N能賦予這些制度以真實(shí)生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的。再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，再先進(jìn)的技術(shù)工藝，也會在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆。”在參與社區(qū)事務(wù)的過程中，可以提升農(nóng)民溝通、協(xié)商并解決問題的能力，提高他們的合作互利能力，增強(qiáng)他們的權(quán)利意識，培養(yǎng)他們的責(zé)任感。因而在農(nóng)村社區(qū)治理中，要注重使農(nóng)民真正參與到社區(qū)事務(wù)中，使他們“在參與中成長”“在合作中共贏”，不斷提升農(nóng)民的主體意識。
（五）提升法治保障力度
改革開放以來，中國法律法規(guī)不斷健全并逐步完善，在調(diào)節(jié)人們的行為方面發(fā)揮了越來越重要的作用。然而在農(nóng)村，農(nóng)民不懂法、不守法的現(xiàn)象依然廣泛存在。這一方面是由于農(nóng)民大多缺少法治觀念；另一方面，也是由于在農(nóng)村社區(qū)中，法律并沒有得到有效執(zhí)行。加大法律的執(zhí)行力度，可以為農(nóng)村社區(qū)的善治保駕護(hù)航。其緣由在于遵守法律能夠?yàn)槿藗兲峁┮粋€(gè)可視性的制度框架，在這一框架內(nèi)，人們能夠預(yù)期別人的行為，并據(jù)此調(diào)整自己的行為，這就為人們的行動劃定了一個(gè)明確的界限，從而起到有效規(guī)范人們行為的作用，有助于維護(hù)農(nóng)村社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。對于提升法治保障的力度，首先，要樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。其次，要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，正如黨的十九大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的：“任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。”最后，要加大在農(nóng)村社區(qū)的普法力度，加強(qiáng)對農(nóng)民的法治教育，建設(shè)社會主義法治文化，使其形成法治意識，養(yǎng)成通過法律途徑解決問題的習(xí)慣。
在加大法治保障的同時(shí)，也不能忽視傳統(tǒng)的道德資源。“不論從法治本身的價(jià)值基礎(chǔ)來看，還是從法治本身的實(shí)際運(yùn)行來看，道德所產(chǎn)生的治理力量，都是法治的資源與支撐；對于中國這樣有長久德治傳統(tǒng)的國家來說，這種效應(yīng)可能更大”。一方面，農(nóng)村社區(qū)事務(wù)紛繁復(fù)雜，人們在處理這些事務(wù)時(shí)，更多地依靠地方性的鄉(xiāng)規(guī)民約；另一方面，即便是有了現(xiàn)代法治的保障，傳統(tǒng)道德已經(jīng)內(nèi)化為農(nóng)民行動的一部分，在其日常生活中依然起到極為重要的規(guī)范作用。如果忽視了傳統(tǒng)道德在農(nóng)村社區(qū)治理中的基礎(chǔ)性支撐作用，則法治保障的力度也會大打折扣。所以，應(yīng)當(dāng)重建村落新型共同體，調(diào)適鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容和程序，使其實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展。
作者簡介：莊龍玉，男，齊齊哈爾大學(xué)哲學(xué)與法學(xué)學(xué)院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2018年第4期
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