易地扶貧搬遷是為了解決“一方水土不能養(yǎng)一方人”的深度貧困地區(qū)的脫貧問題，是精準(zhǔn)扶貧“五個一批”脫貧措施之一，是實(shí)現(xiàn)全民小康的重要舉措。上千萬人的遷移，是一場史無前例的復(fù)雜浩大工程，關(guān)乎生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系的深度變革。因此，貧困戶“搬得出”，只是做好了搬遷的前半篇文章；只有貧困戶搬遷后能“穩(wěn)得住、可致富”，易地扶貧搬遷工作才算有實(shí)效。
廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授謝治菊認(rèn)為，易地扶貧“運(yùn)動式搬遷”后采取的“常規(guī)化治理”使得社區(qū)的歸口管理與屬地管理有沖突，職能設(shè)置與人員配備不相符、生存資金與運(yùn)轉(zhuǎn)資金遇瓶頸、心理需求與融入需要被忽視，進(jìn)而引發(fā)移民生計空間不足、服務(wù)空間缺失、心理空間斷裂等治理困境。建議采用超常規(guī)的資源整合手段，對搬遷戶的生計空間、服務(wù)空間和心理空間進(jìn)行再造。
“運(yùn)動式搬遷后的常規(guī)化治理”是當(dāng)下易地扶貧搬遷社區(qū)治理困境的現(xiàn)實(shí)根源。
易地扶貧搬遷的人數(shù)多、規(guī)模大、時間短、任務(wù)緊、涉面廣，是典型的“運(yùn)動式搬遷”，但搬遷后采取的卻是管理模式常規(guī)化、管理機(jī)構(gòu)常規(guī)化、管理經(jīng)費(fèi)常規(guī)化、管理內(nèi)容常規(guī)化的“常規(guī)化治理”。這使得社區(qū)的歸口管理與屬地管理有沖突，職能設(shè)置與人員配備不相符、生存資金與運(yùn)轉(zhuǎn)資金遇瓶頸、心理需求與融入需要被忽視，進(jìn)而引發(fā)移民生計空間不足、服務(wù)空間缺失、心理空間斷裂等治理困境。
受“運(yùn)動式搬遷”固有的缺陷以及“運(yùn)動式搬遷”后“常規(guī)化治理”的雙重擠壓，當(dāng)下的易地扶貧搬遷社區(qū)的治理必將困難重重，由此會引發(fā)三大危機(jī)：
一是移民的社會融入困難。
二是移民的可持續(xù)生計沒有保障。
三是“運(yùn)動式搬遷”后，各地采取常規(guī)化手段管理社區(qū)，必將帶來服務(wù)資源的緊張。
如何使“運(yùn)動式搬遷”與“常規(guī)化治理”有效銜接，技術(shù)路徑與制度路徑的超常規(guī)整合是關(guān)鍵。
以社會整合理論為基礎(chǔ)的超常規(guī)資源整合，意指參與易地扶貧搬遷社區(qū)治理的各級各類主體，以超常規(guī)的方式與手段整合社區(qū)治理資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理效能最大化的過程。在實(shí)踐中，超常規(guī)資源整合通常有兩種路徑，具體來說：
一是技術(shù)路徑，利用大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)龐大、信息對稱、追蹤及時等優(yōu)勢，重塑搬遷戶的生存空間；技術(shù)路徑注重頂層設(shè)計。
二是制度路徑，通過政府的強(qiáng)力推動、社會的多元支持和志愿者的整合服務(wù)，培育搬遷戶的造血功能，幫助搬遷戶順利度過適應(yīng)期，促進(jìn)搬遷戶的社會融入；制度路徑強(qiáng)調(diào)資源優(yōu)化。
生計轉(zhuǎn)型、關(guān)系重構(gòu)與服務(wù)重建是易地扶貧搬遷社區(qū)在搬遷初期的重中之重，這就需要政府強(qiáng)力推動與社會多元支持來進(jìn)行社區(qū)營造。
隨著時間的推移，當(dāng)移民已完全適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣⑷谌氘?dāng)?shù)厣睿邆渥粤Ω脑煅芰r，社區(qū)的治理也要由政府主導(dǎo)、社會支持轉(zhuǎn)向居民自治。
01
反思性詮釋：文獻(xiàn)梳理與提出問題
從現(xiàn)有的實(shí)踐和已有的研究來看，我國現(xiàn)在的易地扶貧搬遷工作，確實(shí)存在一些問題和偏差。現(xiàn)實(shí)中的搬遷移民不僅面臨生計保障、穩(wěn)定就業(yè)、社會適應(yīng)等問題，還面臨社會融入、經(jīng)濟(jì)分層等問題，這些會直接制約搬遷移民的代際流動。易地扶貧搬遷本是一件利國利民的好事，緣何會出現(xiàn)上述問題？縱觀古今中外的移民研究歷史，比較典型的解釋有社會資本論、社會文化論、多中心治理理論、空間貧困理論等。
社會資本論認(rèn)為，社會網(wǎng)絡(luò)尤其是社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被破壞、社會互助網(wǎng)絡(luò)被拆散是搬遷移民難以融入當(dāng)?shù)厣畹闹匾颉?/span>
社會文化論則強(qiáng)調(diào)，作為社會轉(zhuǎn)型核心內(nèi)容的社會文化轉(zhuǎn)型導(dǎo)致組織和個體的觀念與行動、權(quán)力的支配方式發(fā)生改變，搬遷戶的意愿和適應(yīng)能力是嵌入在特定的文化中的，所以會相應(yīng)發(fā)生改變。
多中心治理理論將政府、市場、民眾、搬遷戶、社會組織、社區(qū)等所形成的多元關(guān)系作為整體的社區(qū)治理生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而指出搬遷社區(qū)存在的困境在于多元主體互動關(guān)系和其環(huán)境有問題。
空間貧困理論則認(rèn)為，搬遷是為了脫離貧困的生存空間，但搬遷不僅是自然空間的轉(zhuǎn)移，還包括社會空間和生計空間的重構(gòu)，如果重構(gòu)不成功，問題自然會顯現(xiàn)。
學(xué)者們側(cè)重從關(guān)系重構(gòu)、文化重塑、利益分配和空間再造的角度來尋找搬遷社區(qū)治理困境的成因。然而，仔細(xì)思考發(fā)現(xiàn)，這些問題的產(chǎn)生都有其現(xiàn)實(shí)根源，那就是“運(yùn)動式搬遷后的常規(guī)化治理”。也即筆者認(rèn)為的，“運(yùn)動式搬遷后的常規(guī)化治理”是當(dāng)下易地扶貧搬遷社區(qū)治理困境的現(xiàn)實(shí)根源。本文以G省T縣易地扶貧搬遷社區(qū)治理為例，深入探討“運(yùn)動式搬遷”的過程以及“常規(guī)化治理”的表現(xiàn)與危害，進(jìn)而提出二者有效銜接的超常規(guī)整合路徑。
02
運(yùn)動式搬遷：目標(biāo)、動員、行動與評估
“運(yùn)動式搬遷”是指擁有公共權(quán)力的搬遷主體，通過自上而下的深度動員方式，采取超常規(guī)的資源整合和搬遷手段，有組織、有目的地在短時間內(nèi)對大規(guī)模人群進(jìn)行搬遷的過程。由于易地扶貧搬遷政策的實(shí)踐過程，是壓力型體制下基層政府的被動選擇，是解決精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)與基層治理資源、治理能力不匹配的無奈之舉，因此也是一項(xiàng)“運(yùn)動式治理”，由此帶來的必將是“運(yùn)動式搬遷”。下面，擬結(jié)合“運(yùn)動式治理”的一般環(huán)節(jié)，從目標(biāo)設(shè)定、宣傳動員、政策實(shí)施和效果評估四個環(huán)節(jié)來解讀“運(yùn)動式搬遷”的過程。
目標(biāo)：易地扶貧搬遷任務(wù)是如何確定的？
在易地扶貧搬遷工作中，中央政府做好易地扶貧搬遷的頂層設(shè)計后，各省級政府結(jié)合自身實(shí)際，制定了本省的易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃，然后，基層政府領(lǐng)取并執(zhí)行任務(wù)，逐級分解、層層落實(shí)。在這個過程中，自上而下的責(zé)任分配、一票否決的考核機(jī)制、你追我趕的政治“錦標(biāo)賽”，讓搬遷任務(wù)分配至基層的過程中，往往面臨層層加碼的風(fēng)險。
雖然易地扶貧搬遷是一項(xiàng)相對清晰化和規(guī)范化的工作，但是，這一工作目標(biāo)仍然存在動態(tài)調(diào)整的痕跡，如搬遷政策、搬遷時間、搬遷對象的附加條件和對搬遷標(biāo)準(zhǔn)的解讀時而變化，這使得基層政府和移民不斷地承受著變化帶來的后果，使得基層干部與移民的關(guān)系從原來的“互惠”變成了“缺位”和“依賴”。
動員：易地扶貧搬遷人員是如何發(fā)動的？
在“運(yùn)動式搬遷”中，動員主體往往是臨時成立的易地扶貧搬遷指揮部、領(lǐng)導(dǎo)小組或工作小組，小組或指揮部往往由縣長、書記共同任組長或指揮長，縣移民局或扶貧辦主要負(fù)責(zé)人任副組長或副指揮長，相關(guān)職能部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手為成員。
易地扶貧搬遷的動員對象是搬遷群眾和扶貧干部。
在易地扶貧搬遷中，對群眾的動員采取了制度化與非制度化兩種手段。在群眾動員中，動員主體往往將搬遷與收入、教育、醫(yī)療、環(huán)境、下一代等群眾關(guān)心的問題聯(lián)系起來，同時，以集體開會動員、入戶單獨(dú)動員、電話跟蹤動員、微信強(qiáng)化動員、典型示范動員等方法，試圖以表面“共商”的“算賬”方式，讓群眾自愿搬遷。當(dāng)然，如果這樣的動員還不能奏效，為完成指標(biāo)和任務(wù)，扶貧干部可能就會采取“斷水?dāng)嚯姟钡确浅Ｒ?guī)化手段來解決。
在干部動員上，易地扶貧搬遷工作中往往采用“戰(zhàn)爭式”語言體系以表重視，“攻堅(jiān)戰(zhàn)”“戰(zhàn)區(qū)制”“突擊團(tuán)”“沖鋒隊(duì)”“尖刀班”“戰(zhàn)士”等稱謂比較普遍。對扶貧干部的另一動員方式是組織動員，即通過基層黨建對扶貧干部進(jìn)行動員。
行動：易地扶貧搬遷政策是如何落實(shí)的？
易地扶貧搬遷屬于硬性公共行政任務(wù)，該任務(wù)的艱巨性在于它同時兼有問題型任務(wù)和數(shù)量型任務(wù)的特征，不僅在規(guī)定的時間內(nèi)搬不完就不達(dá)標(biāo)，考核時會被一票否決，而且還要兼顧搬遷的人數(shù)和速度。調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“作戰(zhàn)圖”的方式推進(jìn)搬遷任務(wù)。不僅如此，上級政府還要求易地扶貧搬遷“一個都不能少”，即必須讓所有住房沒有保障的貧困戶搬出來。
由于硬性公共行政任務(wù)是清晰的、量化的，易于考核，因此要落實(shí)搬遷政策，基礎(chǔ)的保障條件是必須的。在易地扶貧搬遷中，這樣的保障條件包括：第一，有充足的經(jīng)費(fèi)保障搬遷。第二，有流轉(zhuǎn)的土地保障搬遷戶的收入。第三，大規(guī)模的城市安置使搬遷戶的就業(yè)和公共服務(wù)更有保障。這意味著，易地扶貧搬遷政策要快速、有效落實(shí)，資金和生計保障不可或缺。
評估：易地扶貧搬遷成效是如何評價的？
由于易地扶貧搬遷屬于硬性公共行政任務(wù)，排名管理和底線管理是其評估的主要標(biāo)準(zhǔn)，前者屬于積極的管理，后者屬于消極的管理。按此邏輯，只要搬遷工作在規(guī)定的時間內(nèi)完成，底線管理就完成。底線任務(wù)完成后，考核的方式就主要是排名管理。排名考核是用既有的指標(biāo)體系對易地扶貧搬遷工作進(jìn)行評價，對排名靠前的進(jìn)行獎勵，對靠后的進(jìn)行懲戒。
當(dāng)然，“運(yùn)動式搬遷”的成效不能僅從搬遷數(shù)量，即搬遷的任務(wù)、目標(biāo)、政策和命令是否得到貫徹和執(zhí)行進(jìn)行評估，還需要從社會有效性的角度進(jìn)行考察。社會有效性是指社會的穩(wěn)定性、滿意度和成熟度是否得到提升。受行政管理制度、壓力型體制、目標(biāo)性考核和“唯上”式負(fù)責(zé)的組織架構(gòu)與制度基礎(chǔ)的影響，“運(yùn)動式搬遷”的社會有效性與政府有效性往往不一致，其結(jié)果是以政府有效性代替社會有效性。因此，從評估來看，“時間緊、任務(wù)重”的“運(yùn)動式搬遷”，其價值理性與公共情懷還需提升，這也預(yù)示著“運(yùn)動式搬遷”必將帶來一些治理風(fēng)險和困境。
03
常規(guī)化治理：非常態(tài)化社區(qū)的治理困境
“運(yùn)動式搬遷”會帶來一些問題，這一點(diǎn)，可從學(xué)界對“運(yùn)動式治理”的困境研究中看出。歸納起來，“運(yùn)動式治理”的問題集中在治理目標(biāo)異化、治理手段偏差、治理工具簡單、治理過程混亂、治理績效較差等方面。將這些結(jié)論用于對易地扶貧搬遷的考察，可以發(fā)現(xiàn)，“運(yùn)動式搬遷”必然會引發(fā)治理風(fēng)險。再者，搬遷后社區(qū)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、貧困戶占比高、低保戶人口多、殘疾人數(shù)量大，與普通社區(qū)相比，是“非常態(tài)化”社區(qū)，若仍然采取常規(guī)化的治理方式，必將引發(fā)一系列治理困境。從T縣的兩個搬遷社區(qū)來看，總體上工作量很大，由于采取的是常規(guī)化管理，當(dāng)前社區(qū)治理面臨諸多困境。
管理模式常規(guī)化：歸口管理與屬地管理有沖突。
T縣的易地搬遷人口較多，其主要的兩個搬遷社區(qū)人員來自縣內(nèi)23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的200余個村。這種拆分后重組的社區(qū)人員構(gòu)成為管理帶來了挑戰(zhàn)，衍生了管理上的“非常規(guī)問題”，其中較為突出的是居民歸口的戶籍管理與屬地管理的沖突。于居民而言，有關(guān)戶籍的事項(xiàng)，居住社區(qū)沒法辦，原戶籍地不想辦，這種管理模式容易對居民的新集體歸屬感產(chǎn)生負(fù)面影響；于社區(qū)管理人員而言，由于工作權(quán)限造成的無能為力與居民的不理解所產(chǎn)生的懷疑，在一定程度上會降低管理人員的工作積極性。同時，由于管理模式與管理對象不契合，管理人員會承擔(dān)更多的額外工作，這不利于管理效率的提升。
還表現(xiàn)在另一問題上，就是社區(qū)的身份很尷尬。雖然社區(qū)居民搬到城里來了，但還是由原來的鎮(zhèn)政府管轄，相當(dāng)于是鎮(zhèn)政府下屬的一個村，可是屬地管理要求社區(qū)在某些問題上要直接與縣里的職能部門對接，但這些職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不是直接關(guān)系；另外，社區(qū)不能調(diào)動資源處理周邊的問題。
社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)在易地扶貧搬遷后新組建的社區(qū)內(nèi)建立新的社區(qū)歸屬感。居民歸屬感的建立取決于良好的生活環(huán)境、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)生活保障以及堅(jiān)定“留下來”的生活態(tài)度，而戶口是“留下來”的關(guān)鍵決定性因素。另一方面，作為新組建的搬遷社區(qū)，管理權(quán)責(zé)的合理劃分對管理績效的提升也十分重要。因此，這種歸口管理與屬地管理的沖突，實(shí)際上是易地搬遷社區(qū)“非常態(tài)結(jié)構(gòu)”與“常規(guī)化治理”模式不匹配的結(jié)果。因此，要建立“留得住”的搬遷社區(qū)，就應(yīng)從根本上解決管理模式滯后的問題。
管理機(jī)構(gòu)常規(guī)化：職能設(shè)置與人員配備不相符。
易地扶貧搬遷是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，內(nèi)嵌于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等結(jié)構(gòu)性制度框架中，是邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)原住民走向城鎮(zhèn)的橋梁。搬遷后，居民的生產(chǎn)生活方式都發(fā)生了質(zhì)的變化，他們需要突破空間性因素，在新環(huán)境內(nèi)重新構(gòu)建對政治、經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識，重新融入社會文化的氛圍。雖然移民已經(jīng)在身體上進(jìn)入城鎮(zhèn)，但是其心理狀態(tài)與行為習(xí)慣并沒有脫離農(nóng)村，處于低融入狀態(tài)。因此，移民搬遷社區(qū)工作人員比一般社區(qū)工作人員肩負(fù)更沉重的管理任務(wù)。但是，從T縣來看，現(xiàn)有移民搬遷社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然是常規(guī)化的，具體表現(xiàn)在：社區(qū)干部數(shù)量偏少，不能有效滿足需求；社區(qū)干部工資偏低，分類發(fā)放，待遇不公；機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，負(fù)責(zé)社會事務(wù)的專職人員缺失。
常規(guī)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，可能使移民社區(qū)的治理面臨干群關(guān)系緊張、穩(wěn)定性不足等困境。一是不利于社區(qū)穩(wěn)定。組織機(jī)構(gòu)的常規(guī)化設(shè)置，使社區(qū)干部沒有更多的精力為社區(qū)居民的需求提供服務(wù)，這對處于適應(yīng)期、過渡期的移民而言，是極其不利的，會造成社區(qū)居民“問路無門”，不利于社區(qū)穩(wěn)定。二是不利于和諧干群關(guān)系的建立。易地搬遷是生態(tài)惡劣貧困地區(qū)快速有效的脫貧方式之一，移民快速地從山地鄉(xiāng)土進(jìn)入城市社區(qū)，伴隨而至的是土地補(bǔ)償措施、易地搬遷補(bǔ)償政策、貧困搬遷人口認(rèn)定等多種后續(xù)問題的落實(shí)。然而，組織機(jī)構(gòu)的常態(tài)化設(shè)置，讓工作人員在落實(shí)這些政策和文件時，顯得力不從心。這會導(dǎo)致居民的誤會，認(rèn)為干部厭煩他們，不利于和諧干群關(guān)系的建立。
管理經(jīng)費(fèi)常規(guī)化：生存資金與運(yùn)轉(zhuǎn)資金遇瓶頸。
“運(yùn)動式搬遷”后的移民小區(qū)，一方面，管理協(xié)調(diào)工作多，群眾需求數(shù)量大；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，配套設(shè)施不健全。無論哪方面，都等待資金的投入，因而需要上級政府撥付更多的管理經(jīng)費(fèi)與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來渡過難關(guān)。然而，調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，對于這樣的過渡型社區(qū)，上級政府的經(jīng)費(fèi)投入仍然是常規(guī)化的，具體表現(xiàn)在以下三個方面。一是辦公經(jīng)費(fèi)不足。二是過渡經(jīng)費(fèi)短缺。三是維護(hù)經(jīng)費(fèi)空白。
管理內(nèi)容常規(guī)化：心理需求與融入需要被忽視。
易地扶貧搬遷是將貧困戶從生態(tài)惡劣地區(qū)搬遷至城鎮(zhèn)，搬遷戶經(jīng)歷了沒有過渡的直接性空間轉(zhuǎn)換，需要迅速適應(yīng)原有共同體的分解與重塑，適應(yīng)遠(yuǎn)離賴以生存的土地，接受城市社區(qū)相對高額的生活成本，他們所面對的，是人生中前所未有的、從生產(chǎn)到生活的全方位變化，這極易引發(fā)他們的不適應(yīng)，使其難以融入當(dāng)?shù)厣鐣蚨湫睦硇枨竺黠@。
相較于生理需求，心理需求對人的發(fā)展影響更大、更加直接。研究表明，受“運(yùn)動式搬遷”與“常規(guī)化治理”的雙重擠壓，易地扶貧搬遷移民的心理空間面臨斷裂的危險。這是因?yàn)椋阂环矫妫泼裢钦灏徇w，其結(jié)果是原有的社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)被削弱，心理漂浮感增加。另一方面，搬遷后貧困戶的不適應(yīng)問題比較明顯。盡管過渡時期居民的心理需求很明顯，但社區(qū)心理咨詢師的數(shù)量少。
在資源有限的情況下，工作人員必定優(yōu)先完成硬性的底線管理任務(wù)，對上負(fù)責(zé)；如有余力，才再來完成軟性的服務(wù)供給任務(wù)，對下負(fù)責(zé)。因此，他們常常以運(yùn)動化、應(yīng)付式、模糊化的方式提供社區(qū)服務(wù)，服務(wù)空間必然被壓縮。綜上所述，“運(yùn)動式搬遷后的常規(guī)化治理”，會導(dǎo)致搬遷移民心理空間斷裂、生計空間不足和服務(wù)資源緊張等治理困境。
04
為何“運(yùn)動式搬遷后的常規(guī)化治理”是導(dǎo)致易地扶貧搬遷社區(qū)出現(xiàn)治理困境的現(xiàn)實(shí)根源？
因?yàn)閺哪繕?biāo)、對象和手段來看，易地扶貧搬遷是清晰化的任務(wù)，目標(biāo)是在2020年實(shí)現(xiàn)1000萬人的搬遷，對象是“一方水土不能養(yǎng)一方人”地區(qū)的建檔立卡貧困戶，手段以集中安置為主。但是，由于時間緊、任務(wù)重，以及個體能力和外部環(huán)境的影響，執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的過程中，會產(chǎn)生歧義性理解、競爭性詮釋和變通性執(zhí)行，進(jìn)而將清晰化的行政任務(wù)變成模糊性問責(zé)。
受流動治理與跨域治理的雙重影響，易地扶貧搬遷工作的歸責(zé)問題變得更加模糊。
一是流動治理。易地扶貧搬遷工作分為上下兩個階段，存在明顯的時間順序，上階段是“搬出來”，下階段是“穩(wěn)得住”，這兩個階段分屬不同的責(zé)任主體，但他們共同作用于搬遷工作，所以即使效果不理想，也不好清晰地判斷責(zé)任歸屬，因此使得問責(zé)的模糊性增加。
二是跨域治理。易地扶貧搬遷是將貧困戶從生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)搬出來，這意味著治理過程存在空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。也即，易地扶貧搬遷工作在空間上處于不同主體的邊界區(qū)域，前半段屬于原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，后半段屬于搬遷社區(qū)的管理，這會導(dǎo)致歸責(zé)困難，容易產(chǎn)生“公地悲劇”。
然而，“治理目標(biāo)越模糊，留有的解釋空間越多，責(zé)任被推脫的機(jī)率也越大”。由于責(zé)任歸屬模糊，因此無論哪個階段的政策執(zhí)行主體，都更愿意對問題型和數(shù)量型公共行政任務(wù)投入更多的精力，因?yàn)檫@兩個任務(wù)是靠底線管理和排名管理來考核的。但是，對于搬遷社區(qū)的管理，除有硬性要求的勞動力家庭“一家一就業(yè)”的就業(yè)服務(wù)體系外，其余的管理內(nèi)容，如公共服務(wù)、心理服務(wù)、文化服務(wù)、黨建引領(lǐng)、治理體系等，都屬于軟性管理任務(wù)，主要靠創(chuàng)新管理和痕跡管理予以推進(jìn)。
在此現(xiàn)實(shí)下，“運(yùn)動式搬遷后的常規(guī)化治理”必將呈現(xiàn)兩個特征：一是前期注重所有符合條件的搬遷對象是否按時搬出，二是后期注重是否實(shí)現(xiàn)了有勞動力搬遷家庭“至少一人就業(yè)”的目標(biāo)。至于是怎么搬遷出來的，搬遷后是否適應(yīng)，則不是當(dāng)時這項(xiàng)任務(wù)實(shí)際上關(guān)注的重點(diǎn)。因此，當(dāng)以指標(biāo)化、排名化、數(shù)據(jù)化為特征的“運(yùn)動式搬遷”遭遇以形式化、痕跡化、常態(tài)化為特征的“常規(guī)化治理”，社區(qū)治理的困境必然產(chǎn)生。
05
應(yīng)如何擺脫困境？
超常規(guī)的資源整合是關(guān)鍵
超常規(guī)資源整合的理論基礎(chǔ)是社會整合理論。社會整合理論起源于涂爾干的“社會團(tuán)結(jié)”，形成于帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義框架中，經(jīng)過洛克伍德的“系統(tǒng)／社會”整合二分理論、盧曼的“系統(tǒng)自為”社會整合理論、哈貝馬斯的溝通整合理論、吉登斯的時空整合理論的發(fā)展，已被作為社區(qū)治理的理論分析框架，散見于對城市社區(qū)自治、基層行動邏輯、鄉(xiāng)村模式變遷等的探討中。
社會整合的正向衡量指標(biāo)是“團(tuán)結(jié)、忠誠、適應(yīng)、認(rèn)同”，這與易地扶貧搬遷社區(qū)治理需努力的方向相吻合。根據(jù)第一部分綜述，社會資本、社會文化、多中心主體、空間再造等是影響易地扶貧搬遷社區(qū)治理的重要因素，也是基本理論，這些理論的疊加恰好表征了基層社區(qū)資源的整合。
故此，以社會整合理論為基礎(chǔ)的超常規(guī)資源整合，意指參與易地扶貧搬遷社區(qū)治理的各級各類主體，以超常規(guī)的方式與手段整合社區(qū)治理資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理效能最大化的過程。在實(shí)踐中，超常規(guī)資源整合通常有兩種路徑——制度路徑和技術(shù)路徑，前者強(qiáng)調(diào)資源優(yōu)化，后者著重頂層設(shè)計。
技術(shù)路徑
由于技術(shù)能為頂層設(shè)計提供精準(zhǔn)化的信息與精確化的服務(wù)，所以T縣的做法是先運(yùn)用技術(shù)路徑，即探索用大數(shù)據(jù)平臺重構(gòu)移民的空間。2018年8月，T縣建立了易地扶貧搬遷大數(shù)據(jù)平臺。該平臺是易地扶貧搬遷后續(xù)管理和幫扶平臺，旨在對易地扶貧移民從哪里來、住哪里去、干什么工作等，提供可追溯、可分析的大數(shù)據(jù)管理，從而達(dá)到搬遷社區(qū)服務(wù)管理工作“底數(shù)清、情況明、服務(wù)優(yōu)、效果好”的目的，確保移民能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。該平臺力爭通過就業(yè)幫扶的精準(zhǔn)化、服務(wù)供給的精細(xì)化和心理服務(wù)的科學(xué)化實(shí)現(xiàn)超常規(guī)整合有限的治理資源，實(shí)現(xiàn)移民生計空間、服務(wù)空間和心理空間的重構(gòu)，目前已取得較好的成效。
但是，由于T縣的技術(shù)路徑還處于探索階段，準(zhǔn)確地說是數(shù)據(jù)的建設(shè)階段，不僅面臨操作人員更換頻繁、數(shù)據(jù)質(zhì)量不穩(wěn)等問題，而且沒有打破數(shù)據(jù)孤島、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，平臺的功能模塊也存在缺陷，因此無法滿足移民千變?nèi)f化的需求。故而，要超常規(guī)整合治理資源，除完善技術(shù)路徑，如加大對數(shù)據(jù)平臺操作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)以形成穩(wěn)定的操作人員，不斷優(yōu)化和完善數(shù)據(jù)平臺以適時調(diào)整平臺功能，加大對數(shù)據(jù)信息的分析運(yùn)用以便發(fā)揮數(shù)據(jù)平臺對實(shí)際工作的指導(dǎo)作用等，還應(yīng)該有超常規(guī)的制度設(shè)計。
制度路徑
具體來說有以下六點(diǎn)。
1.做好超常規(guī)的頂層設(shè)計，創(chuàng)新后續(xù)管理制度模式，完善易地扶貧搬遷社區(qū)后續(xù)管理的體制機(jī)制與保障；
2.成立超常規(guī)的組織機(jī)構(gòu)，如街道辦事處等，由縣委常委兼街道辦主任，統(tǒng)管所有的移民社區(qū)，以便高規(guī)格、及時地解決社區(qū)問題，化解社區(qū)矛盾，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的整合與共享；
3.撥付超常規(guī)的專項(xiàng)資金，對移民社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)、過渡經(jīng)費(fèi)、維護(hù)經(jīng)費(fèi)予以支持，鼓勵社區(qū)干部大膽工作、精細(xì)服務(wù)；
4.提供超常規(guī)的公共服務(wù)，拓寬就業(yè)渠道、優(yōu)化培訓(xùn)體系，大力發(fā)展扶貧車間、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)，增加“家門口就業(yè)”的機(jī)會，保障移民的生計權(quán)，增強(qiáng)移民的歸屬感；
5.尊重移民的風(fēng)俗習(xí)慣，開展多種文化活動，在社區(qū)設(shè)置紅白喜事操辦點(diǎn)，人性化、制度化地解決移民因婚喪嫁娶所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和環(huán)境污染；
6.鼓勵超常規(guī)的社會力量參與社區(qū)治理，引導(dǎo)社會工作者、愛心人士、社會組織到社區(qū)開展心理咨詢、法律救助、行為矯正、政策宣傳等志愿服務(wù)，呼吁全社會關(guān)注搬遷移民這一特殊群體。必要時，可整合全社會力量幫助移民社區(qū)中的特殊群體度過適應(yīng)期。
06
余論
由于易地扶貧搬遷是行政主導(dǎo)型的空間遷移，所形成的社區(qū)是區(qū)別于農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)的“過渡型”社區(qū)，是以帶領(lǐng)搬遷戶脫貧致富為主的“第三社區(qū)”，因此在搬遷的初期，生計轉(zhuǎn)型、關(guān)系重構(gòu)與服務(wù)重建是重中之重，這就需要政府強(qiáng)力推動與社會多元支持來進(jìn)行社區(qū)營造。
這也與中央多次強(qiáng)調(diào)的“扶上馬送一程”“摘帽不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管”相契合，更與2021年2月25日習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會上強(qiáng)調(diào)的鞏固脫貧攻堅(jiān)成果精神相一致。
隨著時間的推移，當(dāng)移民已完全適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣⑷谌氘?dāng)?shù)厣睿邆渥粤Ω脑煅芰r，社區(qū)的治理也要由政府主導(dǎo)、社會支持轉(zhuǎn)向居民自治。如此看來，上述提出的超常規(guī)制度設(shè)計是目前移民社區(qū)過渡型治理的權(quán)宜之計，而非適用于所有的治理階段。
（作者系廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)前沿》雜志2021年8月上，人民智庫微信公眾號有刪節(jié)；本文系貴州省2020年度哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重大課題“‘十四五’時期貴州易地扶貧搬遷農(nóng)戶社會融入及社會工作服務(wù)路徑優(yōu)化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：20GZZB13）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
