謝治菊:易地扶貧搬遷社區(qū)治理困境與對(duì)策建議

易地扶貧搬遷是為了解決“一方水土不能養(yǎng)一方人”的深度貧困地區(qū)的脫貧問(wèn)題，是精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”脫貧措施之一，是實(shí)現(xiàn)全民小康的重要舉措。上千萬(wàn)人的遷移，是一場(chǎng)史無(wú)前例的復(fù)雜浩大工程，關(guān)乎生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的深度變革。因此，貧困戶“搬得出”，只是做好了搬遷的前半篇文章；只有貧困戶搬遷后能“穩(wěn)得住、可致富”，易地扶貧搬遷工作才算有實(shí)效。

廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授謝治菊認(rèn)為，易地扶貧“運(yùn)動(dòng)式搬遷”后采取的“常規(guī)化治理”使得社區(qū)的歸口管理與屬地管理有沖突，職能設(shè)置與人員配備不相符、生存資金與運(yùn)轉(zhuǎn)資金遇瓶頸、心理需求與融入需要被忽視，進(jìn)而引發(fā)移民生計(jì)空間不足、服務(wù)空間缺失、心理空間斷裂等治理困境。建議采用超常規(guī)的資源整合手段，對(duì)搬遷戶的生計(jì)空間、服務(wù)空間和心理空間進(jìn)行再造。

01

反思性詮釋：文獻(xiàn)梳理與提出問(wèn)題

從現(xiàn)有的實(shí)踐和已有的研究來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)在的易地扶貧搬遷工作，確實(shí)存在一些問(wèn)題和偏差。現(xiàn)實(shí)中的搬遷移民不僅面臨生計(jì)保障、穩(wěn)定就業(yè)、社會(huì)適應(yīng)等問(wèn)題，還面臨社會(huì)融入、經(jīng)濟(jì)分層等問(wèn)題，這些會(huì)直接制約搬遷移民的代際流動(dòng)。易地扶貧搬遷本是一件利國(guó)利民的好事，緣何會(huì)出現(xiàn)上述問(wèn)題？縱觀古今中外的移民研究歷史，比較典型的解釋有社會(huì)資本論、社會(huì)文化論、多中心治理理論、空間貧困理論等。

社會(huì)資本論認(rèn)為，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)尤其是社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被破壞、社會(huì)互助網(wǎng)絡(luò)被拆散是搬遷移民難以融入當(dāng)?shù)厣畹闹匾颉?/span>

社會(huì)文化論則強(qiáng)調(diào)，作為社會(huì)轉(zhuǎn)型核心內(nèi)容的社會(huì)文化轉(zhuǎn)型導(dǎo)致組織和個(gè)體的觀念與行動(dòng)、權(quán)力的支配方式發(fā)生改變，搬遷戶的意愿和適應(yīng)能力是嵌入在特定的文化中的，所以會(huì)相應(yīng)發(fā)生改變。

多中心治理理論將政府、市場(chǎng)、民眾、搬遷戶、社會(huì)組織、社區(qū)等所形成的多元關(guān)系作為整體的社區(qū)治理生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而指出搬遷社區(qū)存在的困境在于多元主體互動(dòng)關(guān)系和其環(huán)境有問(wèn)題。

空間貧困理論則認(rèn)為，搬遷是為了脫離貧困的生存空間，但搬遷不僅是自然空間的轉(zhuǎn)移，還包括社會(huì)空間和生計(jì)空間的重構(gòu)，如果重構(gòu)不成功，問(wèn)題自然會(huì)顯現(xiàn)。

學(xué)者們側(cè)重從關(guān)系重構(gòu)、文化重塑、利益分配和空間再造的角度來(lái)尋找搬遷社區(qū)治理困境的成因。然而，仔細(xì)思考發(fā)現(xiàn)，這些問(wèn)題的產(chǎn)生都有其現(xiàn)實(shí)根源，那就是“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理”。也即筆者認(rèn)為的，“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理”是當(dāng)下易地扶貧搬遷社區(qū)治理困境的現(xiàn)實(shí)根源。本文以G省T縣易地扶貧搬遷社區(qū)治理為例，深入探討“運(yùn)動(dòng)式搬遷”的過(guò)程以及“常規(guī)化治理”的表現(xiàn)與危害，進(jìn)而提出二者有效銜接的超常規(guī)整合路徑。

02

運(yùn)動(dòng)式搬遷：目標(biāo)、動(dòng)員、行動(dòng)與評(píng)估

“運(yùn)動(dòng)式搬遷”是指擁有公共權(quán)力的搬遷主體，通過(guò)自上而下的深度動(dòng)員方式，采取超常規(guī)的資源整合和搬遷手段，有組織、有目的地在短時(shí)間內(nèi)對(duì)大規(guī)模人群進(jìn)行搬遷的過(guò)程。由于易地扶貧搬遷政策的實(shí)踐過(guò)程，是壓力型體制下基層政府的被動(dòng)選擇，是解決精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)與基層治理資源、治理能力不匹配的無(wú)奈之舉，因此也是一項(xiàng)“運(yùn)動(dòng)式治理”，由此帶來(lái)的必將是“運(yùn)動(dòng)式搬遷”。下面，擬結(jié)合“運(yùn)動(dòng)式治理”的一般環(huán)節(jié)，從目標(biāo)設(shè)定、宣傳動(dòng)員、政策實(shí)施和效果評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)解讀“運(yùn)動(dòng)式搬遷”的過(guò)程。

目標(biāo)：易地扶貧搬遷任務(wù)是如何確定的？

在易地扶貧搬遷工作中，中央政府做好易地扶貧搬遷的頂層設(shè)計(jì)后，各省級(jí)政府結(jié)合自身實(shí)際，制定了本省的易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃，然后，基層政府領(lǐng)取并執(zhí)行任務(wù)，逐級(jí)分解、層層落實(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，自上而下的責(zé)任分配、一票否決的考核機(jī)制、你追我趕的政治“錦標(biāo)賽”，讓搬遷任務(wù)分配至基層的過(guò)程中，往往面臨層層加碼的風(fēng)險(xiǎn)。

雖然易地扶貧搬遷是一項(xiàng)相對(duì)清晰化和規(guī)范化的工作，但是，這一工作目標(biāo)仍然存在動(dòng)態(tài)調(diào)整的痕跡，如搬遷政策、搬遷時(shí)間、搬遷對(duì)象的附加條件和對(duì)搬遷標(biāo)準(zhǔn)的解讀時(shí)而變化，這使得基層政府和移民不斷地承受著變化帶來(lái)的后果，使得基層干部與移民的關(guān)系從原來(lái)的“互惠”變成了“缺位”和“依賴”。

動(dòng)員：易地扶貧搬遷人員是如何發(fā)動(dòng)的？

在“運(yùn)動(dòng)式搬遷”中，動(dòng)員主體往往是臨時(shí)成立的易地扶貧搬遷指揮部、領(lǐng)導(dǎo)小組或工作小組，小組或指揮部往往由縣長(zhǎng)、書記共同任組長(zhǎng)或指揮長(zhǎng)，縣移民局或扶貧辦主要負(fù)責(zé)人任副組長(zhǎng)或副指揮長(zhǎng)，相關(guān)職能部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手為成員。

易地扶貧搬遷的動(dòng)員對(duì)象是搬遷群眾和扶貧干部。

在易地扶貧搬遷中，對(duì)群眾的動(dòng)員采取了制度化與非制度化兩種手段。在群眾動(dòng)員中，動(dòng)員主體往往將搬遷與收入、教育、醫(yī)療、環(huán)境、下一代等群眾關(guān)心的問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，同時(shí)，以集體開(kāi)會(huì)動(dòng)員、入戶單獨(dú)動(dòng)員、電話跟蹤動(dòng)員、微信強(qiáng)化動(dòng)員、典型示范動(dòng)員等方法，試圖以表面“共商”的“算賬”方式，讓群眾自愿搬遷。當(dāng)然，如果這樣的動(dòng)員還不能奏效，為完成指標(biāo)和任務(wù)，扶貧干部可能就會(huì)采取“斷水?dāng)嚯姟钡确浅Ｒ?guī)化手段來(lái)解決。

在干部動(dòng)員上，易地扶貧搬遷工作中往往采用“戰(zhàn)爭(zhēng)式”語(yǔ)言體系以表重視，“攻堅(jiān)戰(zhàn)”“戰(zhàn)區(qū)制”“突擊團(tuán)”“沖鋒隊(duì)”“尖刀班”“戰(zhàn)士”等稱謂比較普遍。對(duì)扶貧干部的另一動(dòng)員方式是組織動(dòng)員，即通過(guò)基層黨建對(duì)扶貧干部進(jìn)行動(dòng)員。

行動(dòng)：易地扶貧搬遷政策是如何落實(shí)的？

易地扶貧搬遷屬于硬性公共行政任務(wù)，該任務(wù)的艱巨性在于它同時(shí)兼有問(wèn)題型任務(wù)和數(shù)量型任務(wù)的特征，不僅在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)搬不完就不達(dá)標(biāo)，考核時(shí)會(huì)被一票否決，而且還要兼顧搬遷的人數(shù)和速度。調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“作戰(zhàn)圖”的方式推進(jìn)搬遷任務(wù)。不僅如此，上級(jí)政府還要求易地扶貧搬遷“一個(gè)都不能少”，即必須讓所有住房沒(méi)有保障的貧困戶搬出來(lái)。

由于硬性公共行政任務(wù)是清晰的、量化的，易于考核，因此要落實(shí)搬遷政策，基礎(chǔ)的保障條件是必須的。在易地扶貧搬遷中，這樣的保障條件包括：第一，有充足的經(jīng)費(fèi)保障搬遷。第二，有流轉(zhuǎn)的土地保障搬遷戶的收入。第三，大規(guī)模的城市安置使搬遷戶的就業(yè)和公共服務(wù)更有保障。這意味著，易地扶貧搬遷政策要快速、有效落實(shí)，資金和生計(jì)保障不可或缺。

評(píng)估：易地扶貧搬遷成效是如何評(píng)價(jià)的？

由于易地扶貧搬遷屬于硬性公共行政任務(wù)，排名管理和底線管理是其評(píng)估的主要標(biāo)準(zhǔn)，前者屬于積極的管理，后者屬于消極的管理。按此邏輯，只要搬遷工作在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，底線管理就完成。底線任務(wù)完成后，考核的方式就主要是排名管理。排名考核是用既有的指標(biāo)體系對(duì)易地扶貧搬遷工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)排名靠前的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)靠后的進(jìn)行懲戒。

當(dāng)然，“運(yùn)動(dòng)式搬遷”的成效不能僅從搬遷數(shù)量，即搬遷的任務(wù)、目標(biāo)、政策和命令是否得到貫徹和執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估，還需要從社會(huì)有效性的角度進(jìn)行考察。社會(huì)有效性是指社會(huì)的穩(wěn)定性、滿意度和成熟度是否得到提升。受行政管理制度、壓力型體制、目標(biāo)性考核和“唯上”式負(fù)責(zé)的組織架構(gòu)與制度基礎(chǔ)的影響，“運(yùn)動(dòng)式搬遷”的社會(huì)有效性與政府有效性往往不一致，其結(jié)果是以政府有效性代替社會(huì)有效性。因此，從評(píng)估來(lái)看，“時(shí)間緊、任務(wù)重”的“運(yùn)動(dòng)式搬遷”，其價(jià)值理性與公共情懷還需提升，這也預(yù)示著“運(yùn)動(dòng)式搬遷”必將帶來(lái)一些治理風(fēng)險(xiǎn)和困境。

03

常規(guī)化治理：非常態(tài)化社區(qū)的治理困境

“運(yùn)動(dòng)式搬遷”會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題，這一點(diǎn)，可從學(xué)界對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”的困境研究中看出。歸納起來(lái)，“運(yùn)動(dòng)式治理”的問(wèn)題集中在治理目標(biāo)異化、治理手段偏差、治理工具簡(jiǎn)單、治理過(guò)程混亂、治理績(jī)效較差等方面。將這些結(jié)論用于對(duì)易地扶貧搬遷的考察，可以發(fā)現(xiàn)，“運(yùn)動(dòng)式搬遷”必然會(huì)引發(fā)治理風(fēng)險(xiǎn)。再者，搬遷后社區(qū)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、貧困戶占比高、低保戶人口多、殘疾人數(shù)量大，與普通社區(qū)相比，是“非常態(tài)化”社區(qū)，若仍然采取常規(guī)化的治理方式，必將引發(fā)一系列治理困境。從T縣的兩個(gè)搬遷社區(qū)來(lái)看，總體上工作量很大，由于采取的是常規(guī)化管理，當(dāng)前社區(qū)治理面臨諸多困境。

管理模式常規(guī)化：歸口管理與屬地管理有沖突。

T縣的易地搬遷人口較多，其主要的兩個(gè)搬遷社區(qū)人員來(lái)自縣內(nèi)23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的200余個(gè)村。這種拆分后重組的社區(qū)人員構(gòu)成為管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)，衍生了管理上的“非常規(guī)問(wèn)題”，其中較為突出的是居民歸口的戶籍管理與屬地管理的沖突。于居民而言，有關(guān)戶籍的事項(xiàng)，居住社區(qū)沒(méi)法辦，原戶籍地不想辦，這種管理模式容易對(duì)居民的新集體歸屬感產(chǎn)生負(fù)面影響；于社區(qū)管理人員而言，由于工作權(quán)限造成的無(wú)能為力與居民的不理解所產(chǎn)生的懷疑，在一定程度上會(huì)降低管理人員的工作積極性。同時(shí)，由于管理模式與管理對(duì)象不契合，管理人員會(huì)承擔(dān)更多的額外工作，這不利于管理效率的提升。

還表現(xiàn)在另一問(wèn)題上，就是社區(qū)的身份很尷尬。雖然社區(qū)居民搬到城里來(lái)了，但還是由原來(lái)的鎮(zhèn)政府管轄，相當(dāng)于是鎮(zhèn)政府下屬的一個(gè)村，可是屬地管理要求社區(qū)在某些問(wèn)題上要直接與縣里的職能部門對(duì)接，但這些職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不是直接關(guān)系；另外，社區(qū)不能調(diào)動(dòng)資源處理周邊的問(wèn)題。

社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)在易地扶貧搬遷后新組建的社區(qū)內(nèi)建立新的社區(qū)歸屬感。居民歸屬感的建立取決于良好的生活環(huán)境、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)生活保障以及堅(jiān)定“留下來(lái)”的生活態(tài)度，而戶口是“留下來(lái)”的關(guān)鍵決定性因素。另一方面，作為新組建的搬遷社區(qū)，管理權(quán)責(zé)的合理劃分對(duì)管理績(jī)效的提升也十分重要。因此，這種歸口管理與屬地管理的沖突，實(shí)際上是易地搬遷社區(qū)“非常態(tài)結(jié)構(gòu)”與“常規(guī)化治理”模式不匹配的結(jié)果。因此，要建立“留得住”的搬遷社區(qū)，就應(yīng)從根本上解決管理模式滯后的問(wèn)題。

管理機(jī)構(gòu)常規(guī)化：職能設(shè)置與人員配備不相符。

易地扶貧搬遷是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，內(nèi)嵌于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等結(jié)構(gòu)性制度框架中，是邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)原住民走向城鎮(zhèn)的橋梁。搬遷后，居民的生產(chǎn)生活方式都發(fā)生了質(zhì)的變化，他們需要突破空間性因素，在新環(huán)境內(nèi)重新構(gòu)建對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，重新融入社會(huì)文化的氛圍。雖然移民已經(jīng)在身體上進(jìn)入城鎮(zhèn)，但是其心理狀態(tài)與行為習(xí)慣并沒(méi)有脫離農(nóng)村，處于低融入狀態(tài)。因此，移民搬遷社區(qū)工作人員比一般社區(qū)工作人員肩負(fù)更沉重的管理任務(wù)。但是，從T縣來(lái)看，現(xiàn)有移民搬遷社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然是常規(guī)化的，具體表現(xiàn)在：社區(qū)干部數(shù)量偏少，不能有效滿足需求；社區(qū)干部工資偏低，分類發(fā)放，待遇不公；機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)的專職人員缺失。

常規(guī)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，可能使移民社區(qū)的治理面臨干群關(guān)系緊張、穩(wěn)定性不足等困境。一是不利于社區(qū)穩(wěn)定。組織機(jī)構(gòu)的常規(guī)化設(shè)置，使社區(qū)干部沒(méi)有更多的精力為社區(qū)居民的需求提供服務(wù)，這對(duì)處于適應(yīng)期、過(guò)渡期的移民而言，是極其不利的，會(huì)造成社區(qū)居民“問(wèn)路無(wú)門”，不利于社區(qū)穩(wěn)定。二是不利于和諧干群關(guān)系的建立。易地搬遷是生態(tài)惡劣貧困地區(qū)快速有效的脫貧方式之一，移民快速地從山地鄉(xiāng)土進(jìn)入城市社區(qū)，伴隨而至的是土地補(bǔ)償措施、易地搬遷補(bǔ)償政策、貧困搬遷人口認(rèn)定等多種后續(xù)問(wèn)題的落實(shí)。然而，組織機(jī)構(gòu)的常態(tài)化設(shè)置，讓工作人員在落實(shí)這些政策和文件時(shí)，顯得力不從心。這會(huì)導(dǎo)致居民的誤會(huì)，認(rèn)為干部厭煩他們，不利于和諧干群關(guān)系的建立。

管理經(jīng)費(fèi)常規(guī)化：生存資金與運(yùn)轉(zhuǎn)資金遇瓶頸。

“運(yùn)動(dòng)式搬遷”后的移民小區(qū)，一方面，管理協(xié)調(diào)工作多，群眾需求數(shù)量大；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，配套設(shè)施不健全。無(wú)論哪方面，都等待資金的投入，因而需要上級(jí)政府撥付更多的管理經(jīng)費(fèi)與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)渡過(guò)難關(guān)。然而，調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于這樣的過(guò)渡型社區(qū)，上級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)投入仍然是常規(guī)化的，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是辦公經(jīng)費(fèi)不足。二是過(guò)渡經(jīng)費(fèi)短缺。三是維護(hù)經(jīng)費(fèi)空白。

管理內(nèi)容常規(guī)化：心理需求與融入需要被忽視。

易地扶貧搬遷是將貧困戶從生態(tài)惡劣地區(qū)搬遷至城鎮(zhèn)，搬遷戶經(jīng)歷了沒(méi)有過(guò)渡的直接性空間轉(zhuǎn)換，需要迅速適應(yīng)原有共同體的分解與重塑，適應(yīng)遠(yuǎn)離賴以生存的土地，接受城市社區(qū)相對(duì)高額的生活成本，他們所面對(duì)的，是人生中前所未有的、從生產(chǎn)到生活的全方位變化，這極易引發(fā)他們的不適應(yīng)，使其難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，因而其心理需求明顯。

相較于生理需求，心理需求對(duì)人的發(fā)展影響更大、更加直接。研究表明，受“運(yùn)動(dòng)式搬遷”與“常規(guī)化治理”的雙重?cái)D壓，易地扶貧搬遷移民的心理空間面臨斷裂的危險(xiǎn)。這是因?yàn)椋阂环矫妫泼裢钦灏徇w，其結(jié)果是原有的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被削弱，心理漂浮感增加。另一方面，搬遷后貧困戶的不適應(yīng)問(wèn)題比較明顯。盡管過(guò)渡時(shí)期居民的心理需求很明顯，但社區(qū)心理咨詢師的數(shù)量少。

在資源有限的情況下，工作人員必定優(yōu)先完成硬性的底線管理任務(wù)，對(duì)上負(fù)責(zé)；如有余力，才再來(lái)完成軟性的服務(wù)供給任務(wù)，對(duì)下負(fù)責(zé)。因此，他們常常以運(yùn)動(dòng)化、應(yīng)付式、模糊化的方式提供社區(qū)服務(wù)，服務(wù)空間必然被壓縮。綜上所述，“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理”，會(huì)導(dǎo)致搬遷移民心理空間斷裂、生計(jì)空間不足和服務(wù)資源緊張等治理困境。

04

為何“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理”是導(dǎo)致易地扶貧搬遷社區(qū)出現(xiàn)治理困境的現(xiàn)實(shí)根源？

因?yàn)閺哪繕?biāo)、對(duì)象和手段來(lái)看，易地扶貧搬遷是清晰化的任務(wù)，目標(biāo)是在2020年實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)人的搬遷，對(duì)象是“一方水土不能養(yǎng)一方人”地區(qū)的建檔立卡貧困戶，手段以集中安置為主。但是，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，以及個(gè)體能力和外部環(huán)境的影響，執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生歧義性理解、競(jìng)爭(zhēng)性詮釋和變通性執(zhí)行，進(jìn)而將清晰化的行政任務(wù)變成模糊性問(wèn)責(zé)。

受流動(dòng)治理與跨域治理的雙重影響，易地扶貧搬遷工作的歸責(zé)問(wèn)題變得更加模糊。

一是流動(dòng)治理。易地扶貧搬遷工作分為上下兩個(gè)階段，存在明顯的時(shí)間順序，上階段是“搬出來(lái)”，下階段是“穩(wěn)得住”，這兩個(gè)階段分屬不同的責(zé)任主體，但他們共同作用于搬遷工作，所以即使效果不理想，也不好清晰地判斷責(zé)任歸屬，因此使得問(wèn)責(zé)的模糊性增加。

二是跨域治理。易地扶貧搬遷是將貧困戶從生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)搬出來(lái)，這意味著治理過(guò)程存在空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。也即，易地扶貧搬遷工作在空間上處于不同主體的邊界區(qū)域，前半段屬于原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，后半段屬于搬遷社區(qū)的管理，這會(huì)導(dǎo)致歸責(zé)困難，容易產(chǎn)生“公地悲劇”。

然而，“治理目標(biāo)越模糊，留有的解釋空間越多，責(zé)任被推脫的機(jī)率也越大”。由于責(zé)任歸屬模糊，因此無(wú)論哪個(gè)階段的政策執(zhí)行主體，都更愿意對(duì)問(wèn)題型和數(shù)量型公共行政任務(wù)投入更多的精力，因?yàn)檫@兩個(gè)任務(wù)是靠底線管理和排名管理來(lái)考核的。但是，對(duì)于搬遷社區(qū)的管理，除有硬性要求的勞動(dòng)力家庭“一家一就業(yè)”的就業(yè)服務(wù)體系外，其余的管理內(nèi)容，如公共服務(wù)、心理服務(wù)、文化服務(wù)、黨建引領(lǐng)、治理體系等，都屬于軟性管理任務(wù)，主要靠創(chuàng)新管理和痕跡管理予以推進(jìn)。

在此現(xiàn)實(shí)下，“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理”必將呈現(xiàn)兩個(gè)特征：一是前期注重所有符合條件的搬遷對(duì)象是否按時(shí)搬出，二是后期注重是否實(shí)現(xiàn)了有勞動(dòng)力搬遷家庭“至少一人就業(yè)”的目標(biāo)。至于是怎么搬遷出來(lái)的，搬遷后是否適應(yīng)，則不是當(dāng)時(shí)這項(xiàng)任務(wù)實(shí)際上關(guān)注的重點(diǎn)。因此，當(dāng)以指標(biāo)化、排名化、數(shù)據(jù)化為特征的“運(yùn)動(dòng)式搬遷”遭遇以形式化、痕跡化、常態(tài)化為特征的“常規(guī)化治理”，社區(qū)治理的困境必然產(chǎn)生。

05

應(yīng)如何擺脫困境？

超常規(guī)的資源整合是關(guān)鍵

超常規(guī)資源整合的理論基礎(chǔ)是社會(huì)整合理論。社會(huì)整合理論起源于涂爾干的“社會(huì)團(tuán)結(jié)”，形成于帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義框架中，經(jīng)過(guò)洛克伍德的“系統(tǒng)／社會(huì)”整合二分理論、盧曼的“系統(tǒng)自為”社會(huì)整合理論、哈貝馬斯的溝通整合理論、吉登斯的時(shí)空整合理論的發(fā)展，已被作為社區(qū)治理的理論分析框架，散見(jiàn)于對(duì)城市社區(qū)自治、基層行動(dòng)邏輯、鄉(xiāng)村模式變遷等的探討中。

社會(huì)整合的正向衡量指標(biāo)是“團(tuán)結(jié)、忠誠(chéng)、適應(yīng)、認(rèn)同”，這與易地扶貧搬遷社區(qū)治理需努力的方向相吻合。根據(jù)第一部分綜述，社會(huì)資本、社會(huì)文化、多中心主體、空間再造等是影響易地扶貧搬遷社區(qū)治理的重要因素，也是基本理論，這些理論的疊加恰好表征了基層社區(qū)資源的整合。

故此，以社會(huì)整合理論為基礎(chǔ)的超常規(guī)資源整合，意指參與易地扶貧搬遷社區(qū)治理的各級(jí)各類主體，以超常規(guī)的方式與手段整合社區(qū)治理資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理效能最大化的過(guò)程。在實(shí)踐中，超常規(guī)資源整合通常有兩種路徑——制度路徑和技術(shù)路徑，前者強(qiáng)調(diào)資源優(yōu)化，后者著重頂層設(shè)計(jì)。

技術(shù)路徑

由于技術(shù)能為頂層設(shè)計(jì)提供精準(zhǔn)化的信息與精確化的服務(wù)，所以T縣的做法是先運(yùn)用技術(shù)路徑，即探索用大數(shù)據(jù)平臺(tái)重構(gòu)移民的空間。2018年8月，T縣建立了易地扶貧搬遷大數(shù)據(jù)平臺(tái)。該平臺(tái)是易地扶貧搬遷后續(xù)管理和幫扶平臺(tái)，旨在對(duì)易地扶貧移民從哪里來(lái)、住哪里去、干什么工作等，提供可追溯、可分析的大數(shù)據(jù)管理，從而達(dá)到搬遷社區(qū)服務(wù)管理工作“底數(shù)清、情況明、服務(wù)優(yōu)、效果好”的目的，確保移民能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。該平臺(tái)力爭(zhēng)通過(guò)就業(yè)幫扶的精準(zhǔn)化、服務(wù)供給的精細(xì)化和心理服務(wù)的科學(xué)化實(shí)現(xiàn)超常規(guī)整合有限的治理資源，實(shí)現(xiàn)移民生計(jì)空間、服務(wù)空間和心理空間的重構(gòu)，目前已取得較好的成效。

但是，由于T縣的技術(shù)路徑還處于探索階段，準(zhǔn)確地說(shuō)是數(shù)據(jù)的建設(shè)階段，不僅面臨操作人員更換頻繁、數(shù)據(jù)質(zhì)量不穩(wěn)等問(wèn)題，而且沒(méi)有打破數(shù)據(jù)孤島、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，平臺(tái)的功能模塊也存在缺陷，因此無(wú)法滿足移民千變?nèi)f化的需求。故而，要超常規(guī)整合治理資源，除完善技術(shù)路徑，如加大對(duì)數(shù)據(jù)平臺(tái)操作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)以形成穩(wěn)定的操作人員，不斷優(yōu)化和完善數(shù)據(jù)平臺(tái)以適時(shí)調(diào)整平臺(tái)功能，加大對(duì)數(shù)據(jù)信息的分析運(yùn)用以便發(fā)揮數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)作用等，還應(yīng)該有超常規(guī)的制度設(shè)計(jì)。

制度路徑

具體來(lái)說(shuō)有以下六點(diǎn)。

1.做好超常規(guī)的頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新后續(xù)管理制度模式，完善易地扶貧搬遷社區(qū)后續(xù)管理的體制機(jī)制與保障；

2.成立超常規(guī)的組織機(jī)構(gòu)，如街道辦事處等，由縣委常委兼街道辦主任，統(tǒng)管所有的移民社區(qū)，以便高規(guī)格、及時(shí)地解決社區(qū)問(wèn)題，化解社區(qū)矛盾，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的整合與共享；

3.撥付超常規(guī)的專項(xiàng)資金，對(duì)移民社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)、過(guò)渡經(jīng)費(fèi)、維護(hù)經(jīng)費(fèi)予以支持，鼓勵(lì)社區(qū)干部大膽工作、精細(xì)服務(wù)；

4.提供超常規(guī)的公共服務(wù)，拓寬就業(yè)渠道、優(yōu)化培訓(xùn)體系，大力發(fā)展扶貧車間、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)，增加“家門口就業(yè)”的機(jī)會(huì)，保障移民的生計(jì)權(quán)，增強(qiáng)移民的歸屬感；

5.尊重移民的風(fēng)俗習(xí)慣，開(kāi)展多種文化活動(dòng)，在社區(qū)設(shè)置紅白喜事操辦點(diǎn)，人性化、制度化地解決移民因婚喪嫁娶所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和環(huán)境污染；

6.鼓勵(lì)超常規(guī)的社會(huì)力量參與社區(qū)治理，引導(dǎo)社會(huì)工作者、愛(ài)心人士、社會(huì)組織到社區(qū)開(kāi)展心理咨詢、法律救助、行為矯正、政策宣傳等志愿服務(wù)，呼吁全社會(huì)關(guān)注搬遷移民這一特殊群體。必要時(shí)，可整合全社會(huì)力量幫助移民社區(qū)中的特殊群體度過(guò)適應(yīng)期。

06

余論

由于易地扶貧搬遷是行政主導(dǎo)型的空間遷移，所形成的社區(qū)是區(qū)別于農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)的“過(guò)渡型”社區(qū)，是以帶領(lǐng)搬遷戶脫貧致富為主的“第三社區(qū)”，因此在搬遷的初期，生計(jì)轉(zhuǎn)型、關(guān)系重構(gòu)與服務(wù)重建是重中之重，這就需要政府強(qiáng)力推動(dòng)與社會(huì)多元支持來(lái)進(jìn)行社區(qū)營(yíng)造。

這也與中央多次強(qiáng)調(diào)的“扶上馬送一程”“摘帽不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管”相契合，更與2021年2月25日習(xí)近平總書記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)的鞏固脫貧攻堅(jiān)成果精神相一致。

隨著時(shí)間的推移，當(dāng)移民已完全適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、融入當(dāng)?shù)厣睿邆渥粤Ω脑煅芰r(shí)，社區(qū)的治理也要由政府主導(dǎo)、社會(huì)支持轉(zhuǎn)向居民自治。如此看來(lái)，上述提出的超常規(guī)制度設(shè)計(jì)是目前移民社區(qū)過(guò)渡型治理的權(quán)宜之計(jì)，而非適用于所有的治理階段。

（作者系廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)前沿》雜志2021年8月上，人民智庫(kù)微信公眾號(hào)有刪節(jié)；本文系貴州省2020年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重大課題“‘十四五’時(shí)期貴州易地扶貧搬遷農(nóng)戶社會(huì)融入及社會(huì)工作服務(wù)路徑優(yōu)化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20GZZB13）

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