新時代農(nóng)村社區(qū)治理的新課題
為貫徹落實十八屆三中、四中全會精神，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，黨的十九大進(jìn)一步提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為我們今后探索農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會治理機制，指明了方向。
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題，是21世紀(jì)以來，農(nóng)村社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題。與以往鄉(xiāng)村治理的社會背景和對象不同，現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)治理，在社會背景和治理對象方面已經(jīng)有了很大的變化。
——過去單一的農(nóng)村村民已經(jīng)在很大程度上被農(nóng)村居民所取代。所謂“村民”，是指世代居住在某一行政村，在該行政村設(shè)籍，并擁有承包地，參與該地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和該村基層群眾性自治組織自治的公民。多年來隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，大量村民離開了他們所居住的行政村，外出打工謀生，離土離鄉(xiāng)，創(chuàng)業(yè)發(fā)展。而為他們所設(shè)籍的行政村留下了老人、婦女和兒童，成為所謂“三留守”人員；另一方面，大量在本行政村沒有戶籍，因各種原因到該行政村內(nèi)定居、就業(yè)、生活的公民日漸增多，形成了行政村內(nèi)的“非戶籍居民”。這部分人在本行政村內(nèi)沒有承包地，不是該行政村基層群眾性自治組織的成員。他們與當(dāng)?shù)氐摹皯艏用瘛钡年P(guān)系十分復(fù)雜，成為現(xiàn)階段農(nóng)村治理中新的社會背景和治理對象。由當(dāng)?shù)卮迕窠M成的“行政村”逐漸被當(dāng)?shù)貞艏用窈屯獾胤菓艏用窠M成的“農(nóng)村社區(qū)”所取代。
——農(nóng)村基層社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了變化。大量城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，屬于行政村集體所有的耕地和建設(shè)用地越來越少，甚至全部被國家征收。農(nóng)村居民，無論是當(dāng)?shù)氐膽艏用襁€是非戶籍居民都不同程度地改變了生產(chǎn)和生活方式，從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)日益成為他們謀生的主要方式。因此，他們的生活方式和對公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的需求日益與城鎮(zhèn)居民趨同，農(nóng)村基層社會的治理問題就必然轉(zhuǎn)化為農(nóng)村社區(qū)治理問題。
——農(nóng)村基層社會的文化認(rèn)同發(fā)生了巨大變化。所謂文化，說到底，是一種話語系統(tǒng)和行為模式。農(nóng)村社會的社會組織及其自治功能，都與該地區(qū)社會的文化背景和文化認(rèn)同有著密切聯(lián)系。有效的社會控制和社會治理機制，無不建立在相應(yīng)的文化背景和文化認(rèn)同基礎(chǔ)之上。具有相同的地域性價值認(rèn)知或是共同意志本身又是鄉(xiāng)村社會區(qū)別于城市社會的一個重要內(nèi)容。鄉(xiāng)土文化滋養(yǎng)出的鄉(xiāng)土風(fēng)俗習(xí)慣，維系著人們之間的聯(lián)系，調(diào)整和處理著鄉(xiāng)間人們的相互關(guān)系。熟人社會以及與其相適應(yīng)的鄉(xiāng)土文化，是千百年來中國鄉(xiāng)村的一大特色。然而在市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，隨著農(nóng)村社會成員的大量流動，戶籍居民和非戶籍居民共居一處，作為一方水土產(chǎn)物的鄉(xiāng)土文化及其對這一地域文化的認(rèn)同也受到巨大的沖擊。這必然會直接影響到鄉(xiāng)村基層治理的效果。過去基于“熟人社會”而發(fā)揮著重要行為規(guī)范作用的風(fēng)俗習(xí)慣和道德信條在新的環(huán)境下顯得力不從心，社會治理必然越來越呼喚和依靠法治。
——農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)生了巨大變化。過去小橋流水人家的鄉(xiāng)村圖景越來越被村民們宅基地上那些毫無規(guī)劃、高矮不一、式樣繁雜、隨意建設(shè)、缺少道路和上下水系統(tǒng)的擁擠住宅所取代，成為現(xiàn)階段許多農(nóng)村地區(qū)的常見景象。再加上戶籍居民和非戶籍居民的雜處，利益沖突增多，矛盾滋生，使得農(nóng)村人居環(huán)境和治安狀況不容樂觀，與當(dāng)?shù)厮芯用窨释己镁幼…h(huán)境的強烈需求形成了較為尖銳的矛盾。
深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要方式
全面貫徹落實中辦和國辦的《指導(dǎo)意見》，統(tǒng)籌解決當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理出現(xiàn)的各種問題刻不容緩。《指導(dǎo)意見》所確立的工作任務(wù)，具有很強的針對性。
首先，必須加強農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。要強化農(nóng)村基層黨組織和基層政府在農(nóng)村社區(qū)治理中的主導(dǎo)作用，真正做到“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”。治理不同于管理，管理僅僅是管理部門的任務(wù)，治理卻是方方面面的責(zé)任。面對戶籍居民和非戶籍居民五方雜處的局面，僅僅依靠舊有的村民自治組織承擔(dān)農(nóng)村治理的責(zé)任顯然是不夠的。必須強化黨政的主導(dǎo)作用，由黨的基層組織協(xié)調(diào)各方，調(diào)動各類社會組織參與農(nóng)村社區(qū)治理的積極性，依法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的權(quán)責(zé)邊界，促進(jìn)基層政府與基層群眾性自治組織有效銜接、良性互動，共同做好農(nóng)村社會治理工作。
其次，要創(chuàng)新村民自治制度。按照部署，促進(jìn)流動人員有效參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)管理。依法保障符合條件的非本村戶籍居民參加村民委員會選舉和享有農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)的權(quán)利。吸納非戶籍居民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的協(xié)商，建立戶籍居民和非戶籍居民共同參與的農(nóng)村協(xié)調(diào)議事機制。暢通多元主體參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)渠道。在新的形勢下，村民自治制度也必須與時俱進(jìn)，不斷完善。在這方面，還需要試點和探索。《指導(dǎo)意見》為我們指出了方向。
再次，要大力推進(jìn)農(nóng)村社會法治建設(shè)。加強農(nóng)村社區(qū)司法行政工作室和公共法律服務(wù)體系建設(shè)。建立健全農(nóng)村社區(qū)公共安全體系，創(chuàng)新農(nóng)村立體化治安防控體系，加強和創(chuàng)新農(nóng)村平安建設(shè)，建立覆蓋農(nóng)村全部實有人口的動態(tài)管理機制。與此同時，還要強化社區(qū)文化認(rèn)同，發(fā)展各具特色的農(nóng)村社區(qū)文化，豐富農(nóng)村居民文化生活，增加農(nóng)村居民的歸屬感和認(rèn)同感。堅持依法治理的同時，還要堅持以德育人。重視發(fā)揮道德規(guī)范和鄉(xiāng)規(guī)民約的功能和作用。
最后，針對全國各地區(qū)農(nóng)村發(fā)展水平不一，具體情況有別的現(xiàn)狀，農(nóng)村社區(qū)治理工作切忌“一刀切”。必須因地制宜，分類指導(dǎo)，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和農(nóng)村社區(qū)實際情況，突出重點、分類施策，穩(wěn)步推進(jìn)試點工作。
強化基層黨組織在農(nóng)村社區(qū)治理過程中的核心地位
黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。這是中國特色社會主義本質(zhì)要求。加強和完善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨對“三農(nóng)”工作總攬全局協(xié)調(diào)四方的領(lǐng)導(dǎo)作用，今年中央一號文件提出：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、多方參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制”，確保農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。
首先，加強農(nóng)村社區(qū)黨組織建設(shè)。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為堅強戰(zhàn)斗堡壘，重在功能強化。由于各地農(nóng)情各異，干擾因素較多，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)整體不強，相關(guān)人員素質(zhì)整體不高，長期以來農(nóng)村基層黨組織建設(shè)是我們組織建設(shè)中比較薄弱的一層。同時，農(nóng)村社區(qū)有別于城市居民社區(qū)，也不是傳統(tǒng)的村民委員會，農(nóng)村社區(qū)黨組織建設(shè)是農(nóng)村基層組織建設(shè)面臨的一個時代新課題。加強農(nóng)村社區(qū)黨組織建設(shè)，需要在社區(qū)治理體系構(gòu)建中突出“黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位”，強化社區(qū)黨組織的政治保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會服務(wù)管理等功能，真正將黨組織的核心地位具體化、可視化。《黨章》要求：“黨必須集中精力領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)各方面的力量，同心協(xié)力，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)開展工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。”針對當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)黨組織的經(jīng)濟(jì)功能缺失（不強）制約黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮的現(xiàn)狀，應(yīng)在確保其政治功能充分實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，需要通過強化對村級集體經(jīng)濟(jì)（組織）、合作經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，突顯黨組織引領(lǐng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。
其次，創(chuàng)新組織設(shè)置方式和活動形式。優(yōu)化黨的基層組織設(shè)置，是加強黨的基層組織建設(shè)的起點和基礎(chǔ)。黨的組織設(shè)置必須與新形勢下的任務(wù)相適應(yīng)。現(xiàn)在我國有58萬個行政村，各地民情民風(fēng)民俗殊異，農(nóng)村社區(qū)情況復(fù)雜，在農(nóng)村社區(qū)建立黨組織必須考慮到社區(qū)的具體情況。創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)黨組織設(shè)置方式，需要確立“績效”導(dǎo)向，以切實發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用為目標(biāo)，在“有形”覆蓋的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)更加“有效”的全覆蓋。結(jié)合實際需要，可以將黨組織建在產(chǎn)業(yè)鏈上、建到村企業(yè)或合作社，可以單獨建、也可以聯(lián)合建。同時，創(chuàng)新活動形式，科學(xué)設(shè)計組織活動內(nèi)容，貼近黨員需求，便捷黨員參加，讓黨員群眾在組織活動中得實惠、受教育，有效提升組織的凝聚力。
第三，整頓軟弱渙散村黨組織。村黨組織軟弱渙散主要表現(xiàn)在：班子配備不齊、書記長期缺職、工作處于停滯狀態(tài)；書記不勝任現(xiàn)職、工作不在狀態(tài)、嚴(yán)重影響班子整體戰(zhàn)斗力；班子不團(tuán)結(jié)、內(nèi)耗嚴(yán)重、工作不能正常開展。其中關(guān)鍵的一條是，組織里缺少一個好“班長”。要通過“換血”“輸血”，加強對軟弱渙散村黨組織的整頓。應(yīng)設(shè)法將組織里合適的人找出來、選上去；總結(jié)并推廣“派駐第一書記”成功做法，將工作機制常態(tài)化，通過組織程序，對這些軟弱渙散村黨組織進(jìn)行“輸血”式整頓。
最后，健全完善相關(guān)配套制度。強化財政轉(zhuǎn)移支付保障力度，確保基層組織正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費需要。加大在優(yōu)秀農(nóng)民中發(fā)展黨員力度，充實基層組織黨員力量。健全完善群眾性村民自治組織機制，積極支持村黨組織書記通過合法程序選任社區(qū)居委會主任。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運行制度，切實保障黨組織書記經(jīng)過合法程序有效參與運行決策管理。加強基層黨組織黨員干部思想作風(fēng)建設(shè)，要堅持經(jīng)常抓。建立健全農(nóng)村黨員培訓(xùn)制度，全面提升農(nóng)村社區(qū)黨組織黨員素質(zhì)和能力。
建立適合農(nóng)村社區(qū)治理的“黨政”關(guān)系模式
黨政關(guān)系問題是中國政治的主要問題和全面深化改革的重大命題。實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的善治，良性基層“黨政”關(guān)系的構(gòu)建極為重要。按照《指導(dǎo)意見》的要求，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)堅持村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會牽頭，以村民自治為根本途徑和有效手段，發(fā)動農(nóng)村居民參與，同時不改變村民自治機制，不增加農(nóng)村基層管理層級。這實質(zhì)就是對黨組織和村民委員會作了職能分工。需要指出的是，村民委員會不是一級政府組織，所以農(nóng)村社區(qū)并不存在嚴(yán)格意義上的“黨政”關(guān)系。我們這里討論的黨政關(guān)系，主要是指農(nóng)村社區(qū)基層黨組織與村民委員會的兩者關(guān)系。
首先，兩者關(guān)系是“分工”而不是“分開”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢，也是正確處理黨政關(guān)系的前提。習(xí)近平同志指出：“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”這是具有鮮明政治立場的宣言。2017年全國兩會期間，王岐山同志參加北京代表團(tuán)審議時指出：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯。”這對新時代黨政關(guān)系予以了明確定位，從最高決策層對一個時期以來關(guān)于“黨政不分”和“黨政分開”兩種論調(diào)進(jìn)行了蓋棺定論。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位執(zhí)政地位緊密相連，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為其意志得到切實有效執(zhí)行。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的意志、主張、意圖、決策經(jīng)過法定程序，通過國家權(quán)力機關(guān)來落實執(zhí)行。同時政府是黨執(zhí)政的重要載體，服從于同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，重大問題向黨委請示報告。這種“黨政分工”關(guān)系在農(nóng)村社區(qū)治理中則表現(xiàn)為農(nóng)村基層黨組織與村民委員會各司其職。
其次，合理進(jìn)行“分工”。要明確農(nóng)村社區(qū)黨組織和村民委會員各自職責(zé)職能。黨的領(lǐng)導(dǎo)是“政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)”，發(fā)揮的作用是“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)集中體現(xiàn)在涉及社區(qū)發(fā)展規(guī)劃制訂通過方面，重大發(fā)展事務(wù)的決策、執(zhí)行監(jiān)督方面，村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織等其他重要組織負(fù)責(zé)人人選的推薦、任用、監(jiān)督、考核、選拔方面等。這個過程要嚴(yán)格遵守法定程序進(jìn)行，也就是說在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)依靠法治來保障。村民委員會是村民群眾性自治組織，是村民自治的具體組織者和執(zhí)行者。村民委員會代表社區(qū)村民進(jìn)行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，顯示出明顯自治特點；按照村民委員會組織法規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)”，村民委員會自治履職具有鮮明執(zhí)行者角色特點。在村級事務(wù)中，自治事項占到大部分，黨組織與村委會分工色彩顯得更為強烈。
第三，“黨政”要“二人轉(zhuǎn)”。“黨政分工”是以形成強大的執(zhí)政合力為目標(biāo)的。黨政分工不分家，密切配合、團(tuán)結(jié)如一，才能確保農(nóng)村社區(qū)充滿活力、和諧有序。習(xí)近平同志強調(diào)：“各級黨委和政府的‘一把手’，不是簡單的自然人，在很大程度上是黨委和政府的人格化代表；彼此之間的關(guān)系也不只是簡單的個人關(guān)系，更多的則是黨政之間的關(guān)系。”“作為各級黨政‘一把手’，都要補臺而不拆臺，你落下的我主動撿起來，你不足的我主動補上去，同舟共濟(jì)，齊心協(xié)力，共演一臺‘二人轉(zhuǎn)’的好戲。”“作為黨委書記，要總攬而不包攬，學(xué)會‘彈鋼琴’，善于抓重點，充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮各個班子的職能作用，而不能事必躬親，專權(quán)武斷，干預(yù)具體政務(wù)。”在基層實踐中，為避免“黨政”“一把手”之間可能的沖突，往往會實行黨組織支部書記與村民委員會主任“一肩挑”的人事安排。這種人事安排比較好地解決二者“分工”可能帶來的沖突，但也埋下了一些隱患，比如一言堂等。這需要我們進(jìn)一步改革完善相關(guān)制度時，予以充分重視。
最后，健全完善村民自治制度。中國鄉(xiāng)村社會內(nèi)部存在較大的差異性，而且本身正處在加速分化之中。此種情況下，尋找一套普遍適用的農(nóng)村社區(qū)“黨政”關(guān)系模式并非易事。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的“黨政分工”關(guān)系架構(gòu)的前提下，探索有效實現(xiàn)形式，顯得極為迫切。如果從“黨執(zhí)政”的角度，已經(jīng)對這種關(guān)系作清晰定位，那么則可以從完善村民自治體制機制角度去探尋具體有效的實現(xiàn)方式。主要是：一是進(jìn)一步優(yōu)化選舉程序，確保黨組織推薦的人當(dāng)選。特別是推動村黨組織支部書記和村委會主任“一肩挑”時，可以對村委會主任候選人提出前置條件要求，或是推動村黨組織支部書記通過選舉擔(dān)任村委會主任。二是完善民主決策程序。確保黨組織對村里重大事務(wù)的決策權(quán)，相關(guān)重大事項必須經(jīng)過村黨委會討論通過后才可以提交村民（代表）會議討論。三是完善農(nóng)村社區(qū)自治章程和村規(guī)民約。根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，完善與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要求相適應(yīng)的村民自治章程和村規(guī)民約，切實發(fā)揮村規(guī)民約和自治章程的積極作用。四是積極搭建農(nóng)村社區(qū)協(xié)商平臺。依托村民會議、村民代表會議、村民理事會、村民議事會、村民監(jiān)事會等，加快形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。
黨的十九大強調(diào)要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化貫穿于國家現(xiàn)代化全過程，是國家現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵和標(biāo)志。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代體系的構(gòu)建是國家現(xiàn)代治理體系重要組成部分，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效保障，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的治理基礎(chǔ)。需要注意的是，植根于中國厚重悠久的歷史文化傳統(tǒng)，立足于紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)實，著眼于實現(xiàn)黨和國家長治久安、“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、中華民族偉大復(fù)興夢的長遠(yuǎn)考慮，農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化需要有足夠歷史耐心和更多智慧。
作者單位：中國農(nóng)村雜志社
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊 微信公眾號(原創(chuàng))
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
