新時代農村社區治理的新課題
為貫徹落實十八屆三中、四中全會精神，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，黨的十九大進一步提出要實施鄉村振興戰略，為我們今后探索農村社區建設路徑，創新農村基層社會治理機制，指明了方向。
農村社區建設問題，是21世紀以來，農村社會發展過程中出現的新問題。與以往鄉村治理的社會背景和對象不同，現階段農村社區治理，在社會背景和治理對象方面已經有了很大的變化。
——過去單一的農村村民已經在很大程度上被農村居民所取代。所謂“村民”，是指世代居住在某一行政村，在該行政村設籍，并擁有承包地，參與該地農村經濟合作組織和該村基層群眾性自治組織自治的公民。多年來隨著改革開放和經濟社會的發展，大量村民離開了他們所居住的行政村，外出打工謀生，離土離鄉，創業發展。而為他們所設籍的行政村留下了老人、婦女和兒童，成為所謂“三留守”人員；另一方面，大量在本行政村沒有戶籍，因各種原因到該行政村內定居、就業、生活的公民日漸增多，形成了行政村內的“非戶籍居民”。這部分人在本行政村內沒有承包地，不是該行政村基層群眾性自治組織的成員。他們與當地的“戶籍居民”的關系十分復雜，成為現階段農村治理中新的社會背景和治理對象。由當地村民組成的“行政村”逐漸被當地戶籍居民和外地非戶籍居民組成的“農村社區”所取代。
——農村基層社會的經濟基礎發生了變化。大量城鎮周邊的農村，隨著城鎮化的發展，屬于行政村集體所有的耕地和建設用地越來越少，甚至全部被國家征收。農村居民，無論是當地的戶籍居民還是非戶籍居民都不同程度地改變了生產和生活方式，從事第二產業和第三產業日益成為他們謀生的主要方式。因此，他們的生活方式和對公共服務、公共產品的需求日益與城鎮居民趨同，農村基層社會的治理問題就必然轉化為農村社區治理問題。
——農村基層社會的文化認同發生了巨大變化。所謂文化，說到底，是一種話語系統和行為模式。農村社會的社會組織及其自治功能，都與該地區社會的文化背景和文化認同有著密切聯系。有效的社會控制和社會治理機制，無不建立在相應的文化背景和文化認同基礎之上。具有相同的地域性價值認知或是共同意志本身又是鄉村社會區別于城市社會的一個重要內容。鄉土文化滋養出的鄉土風俗習慣，維系著人們之間的聯系，調整和處理著鄉間人們的相互關系。熟人社會以及與其相適應的鄉土文化，是千百年來中國鄉村的一大特色。然而在市場經濟大潮的沖擊下，隨著農村社會成員的大量流動，戶籍居民和非戶籍居民共居一處，作為一方水土產物的鄉土文化及其對這一地域文化的認同也受到巨大的沖擊。這必然會直接影響到鄉村基層治理的效果。過去基于“熟人社會”而發揮著重要行為規范作用的風俗習慣和道德信條在新的環境下顯得力不從心，社會治理必然越來越呼喚和依靠法治。
——農村人居環境發生了巨大變化。過去小橋流水人家的鄉村圖景越來越被村民們宅基地上那些毫無規劃、高矮不一、式樣繁雜、隨意建設、缺少道路和上下水系統的擁擠住宅所取代，成為現階段許多農村地區的常見景象。再加上戶籍居民和非戶籍居民的雜處，利益沖突增多，矛盾滋生，使得農村人居環境和治安狀況不容樂觀，與當地所有居民渴望良好居住環境的強烈需求形成了較為尖銳的矛盾。
深入推進農村社區建設的主要方式
全面貫徹落實中辦和國辦的《指導意見》，統籌解決當前農村社區治理出現的各種問題刻不容緩。《指導意見》所確立的工作任務，具有很強的針對性。
首先，必須加強農村黨組織的領導。要強化農村基層黨組織和基層政府在農村社區治理中的主導作用，真正做到“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”。治理不同于管理，管理僅僅是管理部門的任務，治理卻是方方面面的責任。面對戶籍居民和非戶籍居民五方雜處的局面，僅僅依靠舊有的村民自治組織承擔農村治理的責任顯然是不夠的。必須強化黨政的主導作用，由黨的基層組織協調各方，調動各類社會組織參與農村社區治理的積極性，依法確定鄉鎮政府與村民委員會的權責邊界，促進基層政府與基層群眾性自治組織有效銜接、良性互動，共同做好農村社會治理工作。
其次，要創新村民自治制度。按照部署，促進流動人員有效參與農村社區服務管理。依法保障符合條件的非本村戶籍居民參加村民委員會選舉和享有農村社區基本公共服務的權利。吸納非戶籍居民參與農村社區公共事務和公益事業的協商，建立戶籍居民和非戶籍居民共同參與的農村協調議事機制。暢通多元主體參與農村社區建設渠道。在新的形勢下，村民自治制度也必須與時俱進，不斷完善。在這方面，還需要試點和探索。《指導意見》為我們指出了方向。
再次，要大力推進農村社會法治建設。加強農村社區司法行政工作室和公共法律服務體系建設。建立健全農村社區公共安全體系，創新農村立體化治安防控體系，加強和創新農村平安建設，建立覆蓋農村全部實有人口的動態管理機制。與此同時，還要強化社區文化認同，發展各具特色的農村社區文化，豐富農村居民文化生活，增加農村居民的歸屬感和認同感。堅持依法治理的同時，還要堅持以德育人。重視發揮道德規范和鄉規民約的功能和作用。
最后，針對全國各地區農村發展水平不一，具體情況有別的現狀，農村社區治理工作切忌“一刀切”。必須因地制宜，分類指導，根據不同地區經濟社會發展水平和農村社區實際情況，突出重點、分類施策，穩步推進試點工作。
強化基層黨組織在農村社區治理過程中的核心地位
黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎。“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”。這是中國特色社會主義本質要求。加強和完善黨對農村工作的領導，發揮黨對“三農”工作總攬全局協調四方的領導作用，今年中央一號文件提出：“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、多方參與、法治保障的現代鄉村治理體制”，確保農村基層黨組織在鄉村治理中的領導核心地位。
首先，加強農村社區黨組織建設。基礎不牢，地動山搖。把農村基層黨組織建設成為堅強戰斗堡壘，重在功能強化。由于各地農情各異，干擾因素較多，經濟基礎整體不強，相關人員素質整體不高，長期以來農村基層黨組織建設是我們組織建設中比較薄弱的一層。同時，農村社區有別于城市居民社區，也不是傳統的村民委員會，農村社區黨組織建設是農村基層組織建設面臨的一個時代新課題。加強農村社區黨組織建設，需要在社區治理體系構建中突出“黨組織領導核心地位”，強化社區黨組織的政治保障、經濟發展、社會服務管理等功能，真正將黨組織的核心地位具體化、可視化。《黨章》要求：“黨必須集中精力領導經濟建設，組織、協調各方面的力量，同心協力，圍繞經濟建設開展工作，促進經濟社會全面發展。”針對當前農村社區黨組織的經濟功能缺失（不強）制約黨組織領導核心作用發揮的現狀，應在確保其政治功能充分實現的基礎上，需要通過強化對村級集體經濟（組織）、合作經濟組織的領導，突顯黨組織引領村經濟發展的作用。
其次，創新組織設置方式和活動形式。優化黨的基層組織設置，是加強黨的基層組織建設的起點和基礎。黨的組織設置必須與新形勢下的任務相適應。現在我國有58萬個行政村，各地民情民風民俗殊異，農村社區情況復雜，在農村社區建立黨組織必須考慮到社區的具體情況。創新農村社區黨組織設置方式，需要確立“績效”導向，以切實發揮黨組織領導核心作用為目標，在“有形”覆蓋的基礎上，實現更加“有效”的全覆蓋。結合實際需要，可以將黨組織建在產業鏈上、建到村企業或合作社，可以單獨建、也可以聯合建。同時，創新活動形式，科學設計組織活動內容，貼近黨員需求，便捷黨員參加，讓黨員群眾在組織活動中得實惠、受教育，有效提升組織的凝聚力。
第三，整頓軟弱渙散村黨組織。村黨組織軟弱渙散主要表現在：班子配備不齊、書記長期缺職、工作處于停滯狀態；書記不勝任現職、工作不在狀態、嚴重影響班子整體戰斗力；班子不團結、內耗嚴重、工作不能正常開展。其中關鍵的一條是，組織里缺少一個好“班長”。要通過“換血”“輸血”，加強對軟弱渙散村黨組織的整頓。應設法將組織里合適的人找出來、選上去；總結并推廣“派駐第一書記”成功做法，將工作機制常態化，通過組織程序，對這些軟弱渙散村黨組織進行“輸血”式整頓。
最后，健全完善相關配套制度。強化財政轉移支付保障力度，確保基層組織正常運轉經費需要。加大在優秀農民中發展黨員力度，充實基層組織黨員力量。健全完善群眾性村民自治組織機制，積極支持村黨組織書記通過合法程序選任社區居委會主任。完善農村集體經濟組織運行制度，切實保障黨組織書記經過合法程序有效參與運行決策管理。加強基層黨組織黨員干部思想作風建設，要堅持經常抓。建立健全農村黨員培訓制度，全面提升農村社區黨組織黨員素質和能力。
建立適合農村社區治理的“黨政”關系模式
黨政關系問題是中國政治的主要問題和全面深化改革的重大命題。實現農村社區的善治，良性基層“黨政”關系的構建極為重要。按照《指導意見》的要求，農村社區建設堅持村黨組織領導、村民委員會牽頭，以村民自治為根本途徑和有效手段，發動農村居民參與，同時不改變村民自治機制，不增加農村基層管理層級。這實質就是對黨組織和村民委員會作了職能分工。需要指出的是，村民委員會不是一級政府組織，所以農村社區并不存在嚴格意義上的“黨政”關系。我們這里討論的黨政關系，主要是指農村社區基層黨組織與村民委員會的兩者關系。
首先，兩者關系是“分工”而不是“分開”。堅持黨的領導是我國的本質特征和最大優勢，也是正確處理黨政關系的前提。習近平同志指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。”這是具有鮮明政治立場的宣言。2017年全國兩會期間，王岐山同志參加北京代表團審議時指出：“在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯。”這對新時代黨政關系予以了明確定位，從最高決策層對一個時期以來關于“黨政不分”和“黨政分開”兩種論調進行了蓋棺定論。黨的領導地位執政地位緊密相連，黨的領導主要體現為其意志得到切實有效執行。中國共產黨是執政黨，黨的意志、主張、意圖、決策經過法定程序，通過國家權力機關來落實執行。同時政府是黨執政的重要載體，服從于同級黨委的領導，重大問題向黨委請示報告。這種“黨政分工”關系在農村社區治理中則表現為農村基層黨組織與村民委員會各司其職。
其次，合理進行“分工”。要明確農村社區黨組織和村民委會員各自職責職能。黨的領導是“政治領導、思想領導、組織領導”，發揮的作用是“總攬全局，協調各方”。在推進農村社區建設中，黨的領導集中體現在涉及社區發展規劃制訂通過方面，重大發展事務的決策、執行監督方面，村委會、村集體經濟組織等其他重要組織負責人人選的推薦、任用、監督、考核、選拔方面等。這個過程要嚴格遵守法定程序進行，也就是說在農村社區建設中黨的領導依靠法治來保障。村民委員會是村民群眾性自治組織，是村民自治的具體組織者和執行者。村民委員會代表社區村民進行“自我管理、自我教育、自我服務”，顯示出明顯自治特點；按照村民委員會組織法規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權”，村民委員會自治履職具有鮮明執行者角色特點。在村級事務中，自治事項占到大部分，黨組織與村委會分工色彩顯得更為強烈。
第三，“黨政”要“二人轉”。“黨政分工”是以形成強大的執政合力為目標的。黨政分工不分家，密切配合、團結如一，才能確保農村社區充滿活力、和諧有序。習近平同志強調：“各級黨委和政府的‘一把手’，不是簡單的自然人，在很大程度上是黨委和政府的人格化代表；彼此之間的關系也不只是簡單的個人關系，更多的則是黨政之間的關系。”“作為各級黨政‘一把手’，都要補臺而不拆臺，你落下的我主動撿起來，你不足的我主動補上去，同舟共濟，齊心協力，共演一臺‘二人轉’的好戲。”“作為黨委書記，要總攬而不包攬，學會‘彈鋼琴’，善于抓重點，充分發揮黨委的領導核心作用，發揮各個班子的職能作用，而不能事必躬親，專權武斷，干預具體政務。”在基層實踐中，為避免“黨政”“一把手”之間可能的沖突，往往會實行黨組織支部書記與村民委員會主任“一肩挑”的人事安排。這種人事安排比較好地解決二者“分工”可能帶來的沖突，但也埋下了一些隱患，比如一言堂等。這需要我們進一步改革完善相關制度時，予以充分重視。
最后，健全完善村民自治制度。中國鄉村社會內部存在較大的差異性，而且本身正處在加速分化之中。此種情況下，尋找一套普遍適用的農村社區“黨政”關系模式并非易事。在堅持黨的領導下的“黨政分工”關系架構的前提下，探索有效實現形式，顯得極為迫切。如果從“黨執政”的角度，已經對這種關系作清晰定位，那么則可以從完善村民自治體制機制角度去探尋具體有效的實現方式。主要是：一是進一步優化選舉程序，確保黨組織推薦的人當選。特別是推動村黨組織支部書記和村委會主任“一肩挑”時，可以對村委會主任候選人提出前置條件要求，或是推動村黨組織支部書記通過選舉擔任村委會主任。二是完善民主決策程序。確保黨組織對村里重大事務的決策權，相關重大事項必須經過村黨委會討論通過后才可以提交村民（代表）會議討論。三是完善農村社區自治章程和村規民約。根據城鄉一體化發展要求，完善與農村社區建設要求相適應的村民自治章程和村規民約，切實發揮村規民約和自治章程的積極作用。四是積極搭建農村社區協商平臺。依托村民會議、村民代表會議、村民理事會、村民議事會、村民監事會等，加快形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。
黨的十九大強調要推進國家治理體系和治理能力的現代化，國家治理現代化貫穿于國家現代化全過程，是國家現代化的重要內涵和標志。鄉村治理現代體系的構建是國家現代治理體系重要組成部分，是實現鄉村善治的有效保障，是實施鄉村振興戰略的治理基礎。需要注意的是，植根于中國厚重悠久的歷史文化傳統，立足于紛繁復雜的社會現實，著眼于實現黨和國家長治久安、“兩個一百年”奮斗目標、中華民族偉大復興夢的長遠考慮，農村社區治理現代化需要有足夠歷史耐心和更多智慧。
作者單位：中國農村雜志社
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊 微信公眾號(原創)
(掃一掃，更多精彩內容！)
