小城鎮，大戰略
1983年，費孝通首提“小城鎮大問題”，此后提出“小城鎮大戰略”，進而成為我國城鎮化政策的一個重要方向。不可否認，30多年來，該戰略對我國農村工業化、城鎮化都起到了巨大推動作用，功不可沒！
但同時，也必須承認，世易時移，該政策是特定歷史時期、特定政策、特定區域情況下的產物，屬于時代產物。作為時代產物，必然有其歷史局限性，發展至今，已與當今時代明顯不符，亟需轉變。
大衰退，大問題
先來看一組數據，自1984 年底，全國將原來的人民公社改建為9.1萬個鄉( 鎮) 政府，降至目前的不足4萬個，降幅超過一半；從人口比重來看，目前小城鎮人口占城鎮人口比重不足20%；從單體規模比例來看，1萬人以下的鄉鎮近70%，超過3萬人的鄉鎮不足4%；如果從經濟和工業產值指標衡量，比值更低。
相信看完這組數字，各位腦海里都會自動呈現一條曲線，一條下滑的曲線。不錯，小城鎮在經歷了上世紀八九十年代的輝煌之后，進入新世紀開始逐步衰退，而今這種趨勢更加明顯。
我們不得不客觀地承認，小城鎮在逐步衰退，這絕非危言聳聽，但對于多數人來說會覺得匪夷所思。之所以如此，這與當前的政策語境和輿論環境有很大關系，我們談論更多的是城市群、城市和鄉村振興，關注更多的是城市的發展和鄉村的凋敝，但是忽略了小城鎮，猶如拉美的瑪雅文明，中國歷史上的西夏、遼，突然間在話語體系中突然銷聲匿跡，這本身就很奇妙。
在中國的特殊國情下，政治和政策很多時候起到決定性作用。二十世紀七八十年代正是城鄉二元分割最為明顯、戶籍政策最為嚴格時期，也正是在此情形下，小城鎮無疑起到了巨大的緩沖和吸納作用，極大緩解了城鄉矛盾，也因此獲得了極大發展，可以說二十世紀八九十年代是我國小城鎮發展最為黃金時期。
隨著上世紀90年代末財稅和土地改革之后，中國真正開始了以土地財政為基礎的轟轟烈烈的城市化進程，城市開始崛起；進入新世紀，伴隨著城鄉鴻溝拉大，三農問題列入一號文件；因此，位于兩端的城市和鄉村受到了政策和媒體的過多關注，而小城鎮則幾乎消聲匿跡。
如果說政策只是外因的話，那么內因更具決定性。從本質上來看，小城鎮有兩個典型屬性，一是最初由軍事屬性，進而是農業服務屬性，屬于典型的農業文明產物；二是過渡性，“城之尾，鄉之”，屬于典型的由鄉村到城市過渡型居民點。與其說城鄉二元，不如說城鄉三元更為合理。
進入新世紀，我國有兩大轉型：1、2011年，我國城鎮化率超過50%，標志著我國由鄉村型社會進入城市型社會；2、2017年召開的十九大提出我國基本矛盾發生變化，進入新時代。伴隨著中國由農業型社會向工業型社會轉型進而向后工業化社會轉型，小城鎮所賴以生存的土壤在發生著根本性變化。
此外，隨著信息化、快速交通化、農業機械化等技術進步，城鄉空間進一步扁平化，并且通過大量的調研數據表明，鄉鎮地區居民向縣城和地級市以上城市的意愿更為強烈。
正因為內外因的綜合性疊加影響，可以斷定，小城鎮衰退將是必然。
令人遺憾的是，正是缺乏這樣的基本判斷，使得我們在理論研究、政策制定和實際工作中出現諸多誤判和失誤，從而付出了很大諸多代價和造成一系列后續影響。
概念誤讀。城鎮化國際上通用英文為Urbanization，可以明顯看出，從字面直譯為都市化或城市化，根本沒有鎮的內涵。曾經關于究竟翻譯為城鎮化或是城市化率還引起過學界的熱烈討論，最終確定為城鎮化，屬于中國特有。這或許適用于中國改革開放過程中由農業社會向工業社會過渡時期，但當前則不適用，容易造成誤解，應該改為城市化和都市區化，而且與實際演進趨勢和當前的實際情況相吻合。任何政策的制定必有其內在的理論邏輯，而中國的城鎮化政策則是很大程度上基于過往轉型期的實踐經驗，尤其是上世紀八九十年代小城鎮的發展經驗，因此，在引用英文翻譯是自然將本應是城市化的英文，翻譯為城鎮化，并因此深刻地影響了后來的一系列政策制定和實際工作。
模糊化的政策引導。可以說，自進入新世紀以來，在政策制定中小城鎮基本是模糊化、邊緣化處理，從來沒有明確的引導方向。從來通過對十九大報告、中央城市工作會議和中央城鎮化工作會議等政策研究梳理，對各地具體發展實踐和趨勢總結，可以看出，目前對于城市和鄉村實際上方向都已經非常明確，從國家和區域層面，以以城市群為主體，以省會城市為核心集聚，地級市為支撐；從縣域層面，則是以縣城為核心集聚；對于鄉村地區則是非常明確的鄉村振興戰略；唯獨對于小城鎮則是表述相對模糊，所謂的協調發展，實則是不上不下，很尷尬的中間層，正因為如此，多年來小城鎮發展一直搖擺不定。典型的如“美麗鄉村”由最初財政支持真正的鄉村到后來各地變相的全部支持位于鎮區的鄉村，打政策擦邊球；最近兩年的“特色小鎮”熱潮和亂象等皆是如此。
模棱兩可的城鎮化率。2012年前，國人從來都是自我迷戀于每年一個多百分點的城鎮化增長率，尤其是當2011年城鎮化率突破50%時，更是舉國亢奮。直到2012年，李克強總理第一次尖銳地指出若按城鎮戶籍人口統計，城鎮化率也就在35%左右，并指出與國際水平還存在巨大差距，至此，學界和業界才開始意識到戶籍城鎮化率和常住城鎮化率的巨大差別。
實際上，如果按照中央所提出的城鎮化數量向城鎮化質量轉型來考量，當前的所謂戶籍城鎮化和常住人口城鎮化，并不能代表真正的城鎮化質量，所謂的鄉鎮實際上質量并不高，無就業與產業支撐，大量鎮區沿過境交通一張皮，大量房屋空置，資源的極大浪費，從長遠來看，更無潛力可言。所謂的戶籍城鎮化率是將小城鎮中的人口疊加進去，但又有幾個小鎮達到了理想的城鎮要求，未來又有多少人能夠居住于小鎮；而且更為夸張的是近年來大多數地方在大力推進撤鄉建鎮，從而提高城鎮化率，屬于純粹的數字游戲所謂的撤鄉建鎮不過是畫餅充饑和望梅止渴，聽上去很美好。照此推算，我們當前的實際城鎮化率要明顯低于官方公布的城鎮化率，更遠低于國際水平。
虛擬的人口和透支的用地。與城鎮化率相對應的則是小城鎮的人口和建設用地。以目前大約4萬個小城鎮來估算，先按照5000個來計算，減去可能并入城區的小城鎮，再考慮未來絕大多數將撤鄉建鎮，如果以80%來保守計算，將有約2.8萬個建制鎮，按照平均1.2萬人，1.2平方公里規模計算，將有3.36億人，3.36萬平方公里鎮建設用地，在實際的城鄉規劃和鄉鎮規劃編制中基本就是照此標準來規劃的。可以肯定的是，將來的小城鎮不可能吸納如此眾多人口，人口有水分，但建設用地則是實實在在的，也就是將有3.36萬平方公里的建設用地在空間上規劃出來，并且可以肯定的是絕大多數用地和空間將是空置和浪費的，在當前我國土地和耕地資源極其有限情況下，無疑是巨大的資源浪費。
空心化的產業。一方面小城鎮自身的規模和資源稟賦，注定了絕大多數的小城鎮不可能集聚過多的人口和產業，另一方面各地力多年來力推的“三集中”政策，從行政層面加速了小城鎮產業的空心化，尤其是原本有一定產業基礎的小城鎮也開始逐步衰退，況且在當前及未來實體經濟持續低迷情況下，更不可能在鄉鎮集聚。沒有過多的產業和就業支撐，進一步加速了人口的空心化，進而加快了小城鎮的衰退。
大事務和小事權。小城鎮作為中國最基層的政府，幾乎承擔了所有政府的職能。自上而下來看，從中央到省市縣所有層級制定的政策最終的落實都要由鄉鎮政府來執行，常說的“上面千根線，下面一根針”就是最好的比喻；自下而上來看，鄉村所有的問題和矛盾也幾乎要有鄉鎮政府來化解。可以說鄉鎮政府承擔著最多的事務，但同時缺僅有最少的事權，尤其是行政權、財權、人事權，無法有效整合有限的人力、物力和財力，極大地制約著鄉鎮發展。同時，各鄉鎮之間人員配置結構性失衡，而且目前已經由許多地區是在實行部分部門職能同時管理兩個或多個鄉鎮，另外許多鄉鎮的部門機構過多，人員和技術分散，管理效率和水平低下，不可持續。
大趨勢，大變革
1、基本趨勢判斷
未來關于小城鎮有幾個基本的判斷：
隨著城市群、中心城市的集聚，小城鎮衰退趨勢還將進一步強化。從制度和政策層面，鄉村地區土地市場進一步激活，與城市和鄉村相比，原有的相對優勢進一步弱化，鄉鎮并不具備絕對優勢，衰退是必然，從人口流動意愿和趨勢來看也是如此。
小城鎮數量上將會繼續減少，甚至加速，最終數量可能不足現在的1/3。
與總體數量減少相對應的則是，處于大都市區內、大中城市周邊、重要發展軸帶或自身自然或文化資源富集型鄉鎮的集聚功能開始凸顯，部分潛力巨大鄉鎮甚至有可能成長為中小城市。
隨著高等教育普及化、信息化、機動車普及化、快速交通化、農業機械化，城鄉空間關系趨于扁平化，時空距離在減小，空間尺度在增大。
隨著鄉村城鎮化和鄉村地區人口流動和村莊數量較少，從中心與腹地關系來看，既有的鄉鎮數量自然過多，依然靠原有腹地的鄉村不足以支撐鄉鎮區的發展
鄉鎮政府“大事務、小事權”窘境有望改善。
2、大鎮戰略
基層改革。實際上，與中央政府機構改革相對應的，對鄉鎮一級基層政府機構改革更是事關改革成敗的關鍵，應大力推動基層政府的深層次改革。
合并鄉鎮。依托規模、產業基礎、資源稟賦、區位條件等合理遴選重點鄉鎮，將其余鄉鎮進行合并，一方面有利于整合資源，形成合力，另一方面精簡人員編制，增強專業性，提高工作效率，減少財政支出。
強鎮擴權。擴大鄉鎮政府事權，尤其是行政、財政、用地、規劃等是事權范圍，甚至可以提高行政級別至副處，或由副縣級領導兼任，由此才真正做強鎮一級政府的真正職能，可以運作更大空間，比如新市鎮培育、整合政策資金、土地流轉、農業產業化、鄉村振興等。
產業扶持。賦予這類重點鎮工業用地指標和相應的政策支持。
試點先行。可以先試點，然后分地區分布推進，尤其注意區域間差異。
明確概念。政策制定的概念一定明確，不可含糊，盡量少用容易造成誤導，之前重點鎮、中心鎮的混淆，特色小鎮過熱和走樣，與概念模糊有極大關系，相比之下，田園綜合體和美麗鄉村則較貼切。
作者簡介：李俊鵬,國家注冊規劃師，高級工程師；專注城市發展戰略、規劃設計咨詢、文旅項目策劃，從業10余年，完成各類實戰案例100余項。
中國鄉村發現網轉自：大鵬視野 微信公眾號
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