小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略
1983年，費(fèi)孝通首提“小城鎮(zhèn)大問題”，此后提出“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，進(jìn)而成為我國城鎮(zhèn)化政策的一個重要方向。不可否認(rèn)，30多年來，該戰(zhàn)略對我國農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化都起到了巨大推動作用，功不可沒！
但同時，也必須承認(rèn)，世易時移，該政策是特定歷史時期、特定政策、特定區(qū)域情況下的產(chǎn)物，屬于時代產(chǎn)物。作為時代產(chǎn)物，必然有其歷史局限性，發(fā)展至今，已與當(dāng)今時代明顯不符，亟需轉(zhuǎn)變。
大衰退，大問題
先來看一組數(shù)據(jù)，自1984 年底，全國將原來的人民公社改建為9.1萬個鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 政府，降至目前的不足4萬個，降幅超過一半；從人口比重來看，目前小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口比重不足20%；從單體規(guī)模比例來看，1萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)近70%，超過3萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足4%；如果從經(jīng)濟(jì)和工業(yè)產(chǎn)值指標(biāo)衡量，比值更低。
相信看完這組數(shù)字，各位腦海里都會自動呈現(xiàn)一條曲線，一條下滑的曲線。不錯，小城鎮(zhèn)在經(jīng)歷了上世紀(jì)八九十年代的輝煌之后，進(jìn)入新世紀(jì)開始逐步衰退，而今這種趨勢更加明顯。
我們不得不客觀地承認(rèn)，小城鎮(zhèn)在逐步衰退，這絕非危言聳聽，但對于多數(shù)人來說會覺得匪夷所思。之所以如此，這與當(dāng)前的政策語境和輿論環(huán)境有很大關(guān)系，我們談?wù)摳嗟氖浅鞘腥骸⒊鞘泻袜l(xiāng)村振興，關(guān)注更多的是城市的發(fā)展和鄉(xiāng)村的凋敝，但是忽略了小城鎮(zhèn)，猶如拉美的瑪雅文明，中國歷史上的西夏、遼，突然間在話語體系中突然銷聲匿跡，這本身就很奇妙。
在中國的特殊國情下，政治和政策很多時候起到?jīng)Q定性作用。二十世紀(jì)七八十年代正是城鄉(xiāng)二元分割最為明顯、戶籍政策最為嚴(yán)格時期，也正是在此情形下，小城鎮(zhèn)無疑起到了巨大的緩沖和吸納作用，極大緩解了城鄉(xiāng)矛盾，也因此獲得了極大發(fā)展，可以說二十世紀(jì)八九十年代是我國小城鎮(zhèn)發(fā)展最為黃金時期。
隨著上世紀(jì)90年代末財稅和土地改革之后，中國真正開始了以土地財政為基礎(chǔ)的轟轟烈烈的城市化進(jìn)程，城市開始崛起；進(jìn)入新世紀(jì)，伴隨著城鄉(xiāng)鴻溝拉大，三農(nóng)問題列入一號文件；因此，位于兩端的城市和鄉(xiāng)村受到了政策和媒體的過多關(guān)注，而小城鎮(zhèn)則幾乎消聲匿跡。
如果說政策只是外因的話，那么內(nèi)因更具決定性。從本質(zhì)上來看，小城鎮(zhèn)有兩個典型屬性，一是最初由軍事屬性，進(jìn)而是農(nóng)業(yè)服務(wù)屬性，屬于典型的農(nóng)業(yè)文明產(chǎn)物；二是過渡性，“城之尾，鄉(xiāng)之”，屬于典型的由鄉(xiāng)村到城市過渡型居民點(diǎn)。與其說城鄉(xiāng)二元，不如說城鄉(xiāng)三元更為合理。
進(jìn)入新世紀(jì)，我國有兩大轉(zhuǎn)型：1、2011年，我國城鎮(zhèn)化率超過50%，標(biāo)志著我國由鄉(xiāng)村型社會進(jìn)入城市型社會；2、2017年召開的十九大提出我國基本矛盾發(fā)生變化，進(jìn)入新時代。伴隨著中國由農(nóng)業(yè)型社會向工業(yè)型社會轉(zhuǎn)型進(jìn)而向后工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型，小城鎮(zhèn)所賴以生存的土壤在發(fā)生著根本性變化。
此外，隨著信息化、快速交通化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等技術(shù)進(jìn)步，城鄉(xiāng)空間進(jìn)一步扁平化，并且通過大量的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)居民向縣城和地級市以上城市的意愿更為強(qiáng)烈。
正因為內(nèi)外因的綜合性疊加影響，可以斷定，小城鎮(zhèn)衰退將是必然。
令人遺憾的是，正是缺乏這樣的基本判斷，使得我們在理論研究、政策制定和實際工作中出現(xiàn)諸多誤判和失誤，從而付出了很大諸多代價和造成一系列后續(xù)影響。
概念誤讀。城鎮(zhèn)化國際上通用英文為Urbanization，可以明顯看出，從字面直譯為都市化或城市化，根本沒有鎮(zhèn)的內(nèi)涵。曾經(jīng)關(guān)于究竟翻譯為城鎮(zhèn)化或是城市化率還引起過學(xué)界的熱烈討論，最終確定為城鎮(zhèn)化，屬于中國特有。這或許適用于中國改革開放過程中由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時期，但當(dāng)前則不適用，容易造成誤解，應(yīng)該改為城市化和都市區(qū)化，而且與實際演進(jìn)趨勢和當(dāng)前的實際情況相吻合。任何政策的制定必有其內(nèi)在的理論邏輯，而中國的城鎮(zhèn)化政策則是很大程度上基于過往轉(zhuǎn)型期的實踐經(jīng)驗，尤其是上世紀(jì)八九十年代小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗，因此，在引用英文翻譯是自然將本應(yīng)是城市化的英文，翻譯為城鎮(zhèn)化，并因此深刻地影響了后來的一系列政策制定和實際工作。
模糊化的政策引導(dǎo)。可以說，自進(jìn)入新世紀(jì)以來，在政策制定中小城鎮(zhèn)基本是模糊化、邊緣化處理，從來沒有明確的引導(dǎo)方向。從來通過對十九大報告、中央城市工作會議和中央城鎮(zhèn)化工作會議等政策研究梳理，對各地具體發(fā)展實踐和趨勢總結(jié)，可以看出，目前對于城市和鄉(xiāng)村實際上方向都已經(jīng)非常明確，從國家和區(qū)域?qū)用妫砸猿鞘腥簽橹黧w，以省會城市為核心集聚，地級市為支撐；從縣域?qū)用妫瑒t是以縣城為核心集聚；對于鄉(xiāng)村地區(qū)則是非常明確的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；唯獨(dú)對于小城鎮(zhèn)則是表述相對模糊，所謂的協(xié)調(diào)發(fā)展，實則是不上不下，很尷尬的中間層，正因為如此，多年來小城鎮(zhèn)發(fā)展一直搖擺不定。典型的如“美麗鄉(xiāng)村”由最初財政支持真正的鄉(xiāng)村到后來各地變相的全部支持位于鎮(zhèn)區(qū)的鄉(xiāng)村，打政策擦邊球；最近兩年的“特色小鎮(zhèn)”熱潮和亂象等皆是如此。
模棱兩可的城鎮(zhèn)化率。2012年前，國人從來都是自我迷戀于每年一個多百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化增長率，尤其是當(dāng)2011年城鎮(zhèn)化率突破50%時，更是舉國亢奮。直到2012年，李克強(qiáng)總理第一次尖銳地指出若按城鎮(zhèn)戶籍人口統(tǒng)計，城鎮(zhèn)化率也就在35%左右，并指出與國際水平還存在巨大差距，至此，學(xué)界和業(yè)界才開始意識到戶籍城鎮(zhèn)化率和常住城鎮(zhèn)化率的巨大差別。
實際上，如果按照中央所提出的城鎮(zhèn)化數(shù)量向城鎮(zhèn)化質(zhì)量轉(zhuǎn)型來考量，當(dāng)前的所謂戶籍城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化，并不能代表真正的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際上質(zhì)量并不高，無就業(yè)與產(chǎn)業(yè)支撐，大量鎮(zhèn)區(qū)沿過境交通一張皮，大量房屋空置，資源的極大浪費(fèi)，從長遠(yuǎn)來看，更無潛力可言。所謂的戶籍城鎮(zhèn)化率是將小城鎮(zhèn)中的人口疊加進(jìn)去，但又有幾個小鎮(zhèn)達(dá)到了理想的城鎮(zhèn)要求，未來又有多少人能夠居住于小鎮(zhèn)；而且更為夸張的是近年來大多數(shù)地方在大力推進(jìn)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，從而提高城鎮(zhèn)化率，屬于純粹的數(shù)字游戲所謂的撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)不過是畫餅充饑和望梅止渴，聽上去很美好。照此推算，我們當(dāng)前的實際城鎮(zhèn)化率要明顯低于官方公布的城鎮(zhèn)化率，更遠(yuǎn)低于國際水平。
虛擬的人口和透支的用地。與城鎮(zhèn)化率相對應(yīng)的則是小城鎮(zhèn)的人口和建設(shè)用地。以目前大約4萬個小城鎮(zhèn)來估算，先按照5000個來計算，減去可能并入城區(qū)的小城鎮(zhèn)，再考慮未來絕大多數(shù)將撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，如果以80%來保守計算，將有約2.8萬個建制鎮(zhèn)，按照平均1.2萬人，1.2平方公里規(guī)模計算，將有3.36億人，3.36萬平方公里鎮(zhèn)建設(shè)用地，在實際的城鄉(xiāng)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制中基本就是照此標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)劃的。可以肯定的是，將來的小城鎮(zhèn)不可能吸納如此眾多人口，人口有水分，但建設(shè)用地則是實實在在的，也就是將有3.36萬平方公里的建設(shè)用地在空間上規(guī)劃出來，并且可以肯定的是絕大多數(shù)用地和空間將是空置和浪費(fèi)的，在當(dāng)前我國土地和耕地資源極其有限情況下，無疑是巨大的資源浪費(fèi)。
空心化的產(chǎn)業(yè)。一方面小城鎮(zhèn)自身的規(guī)模和資源稟賦，注定了絕大多數(shù)的小城鎮(zhèn)不可能集聚過多的人口和產(chǎn)業(yè)，另一方面各地力多年來力推的“三集中”政策，從行政層面加速了小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的空心化，尤其是原本有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)也開始逐步衰退，況且在當(dāng)前及未來實體經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷情況下，更不可能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚。沒有過多的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐，進(jìn)一步加速了人口的空心化，進(jìn)而加快了小城鎮(zhèn)的衰退。
大事務(wù)和小事權(quán)。小城鎮(zhèn)作為中國最基層的政府，幾乎承擔(dān)了所有政府的職能。自上而下來看，從中央到省市縣所有層級制定的政策最終的落實都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來執(zhí)行，常說的“上面千根線，下面一根針”就是最好的比喻；自下而上來看，鄉(xiāng)村所有的問題和矛盾也幾乎要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來化解。可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著最多的事務(wù)，但同時缺僅有最少的事權(quán)，尤其是行政權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)，無法有效整合有限的人力、物力和財力，極大地制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間人員配置結(jié)構(gòu)性失衡，而且目前已經(jīng)由許多地區(qū)是在實行部分部門職能同時管理兩個或多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另外許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門機(jī)構(gòu)過多，人員和技術(shù)分散，管理效率和水平低下，不可持續(xù)。
大趨勢，大變革
1、基本趨勢判斷
未來關(guān)于小城鎮(zhèn)有幾個基本的判斷：
隨著城市群、中心城市的集聚，小城鎮(zhèn)衰退趨勢還將進(jìn)一步強(qiáng)化。從制度和政策層面，鄉(xiāng)村地區(qū)土地市場進(jìn)一步激活，與城市和鄉(xiāng)村相比，原有的相對優(yōu)勢進(jìn)一步弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具備絕對優(yōu)勢，衰退是必然，從人口流動意愿和趨勢來看也是如此。
小城鎮(zhèn)數(shù)量上將會繼續(xù)減少，甚至加速，最終數(shù)量可能不足現(xiàn)在的1/3。
與總體數(shù)量減少相對應(yīng)的則是，處于大都市區(qū)內(nèi)、大中城市周邊、重要發(fā)展軸帶或自身自然或文化資源富集型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集聚功能開始凸顯，部分潛力巨大鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至有可能成長為中小城市。
隨著高等教育普及化、信息化、機(jī)動車普及化、快速交通化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化，城鄉(xiāng)空間關(guān)系趨于扁平化，時空距離在減小，空間尺度在增大。
隨著鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村地區(qū)人口流動和村莊數(shù)量較少，從中心與腹地關(guān)系來看，既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量自然過多，依然靠原有腹地的鄉(xiāng)村不足以支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“大事務(wù)、小事權(quán)”窘境有望改善。
2、大鎮(zhèn)戰(zhàn)略
基層改革。實際上，與中央政府機(jī)構(gòu)改革相對應(yīng)的，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府機(jī)構(gòu)改革更是事關(guān)改革成敗的關(guān)鍵，應(yīng)大力推動基層政府的深層次改革。
合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。依托規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦、區(qū)位條件等合理遴選重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并，一方面有利于整合資源，形成合力，另一方面精簡人員編制，增強(qiáng)專業(yè)性，提高工作效率，減少財政支出。
強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)，尤其是行政、財政、用地、規(guī)劃等是事權(quán)范圍，甚至可以提高行政級別至副處，或由副縣級領(lǐng)導(dǎo)兼任，由此才真正做強(qiáng)鎮(zhèn)一級政府的真正職能，可以運(yùn)作更大空間，比如新市鎮(zhèn)培育、整合政策資金、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)村振興等。
產(chǎn)業(yè)扶持。賦予這類重點(diǎn)鎮(zhèn)工業(yè)用地指標(biāo)和相應(yīng)的政策支持。
試點(diǎn)先行。可以先試點(diǎn)，然后分地區(qū)分布推進(jìn)，尤其注意區(qū)域間差異。
明確概念。政策制定的概念一定明確，不可含糊，盡量少用容易造成誤導(dǎo)，之前重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的混淆，特色小鎮(zhèn)過熱和走樣，與概念模糊有極大關(guān)系，相比之下，田園綜合體和美麗鄉(xiāng)村則較貼切。
作者簡介：李俊鵬,國家注冊規(guī)劃師，高級工程師；專注城市發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃設(shè)計咨詢、文旅項目策劃，從業(yè)10余年，完成各類實戰(zhàn)案例100余項。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大鵬視野 微信公眾號
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