從民國(guó)時(shí)期開始，江南就是市鎮(zhèn)密集、具有較高城鎮(zhèn)化程度的地區(qū)。鎮(zhèn)是傳統(tǒng)社會(huì)的市場(chǎng)服務(wù)中心，當(dāng)然鎮(zhèn)所提供的市場(chǎng)服務(wù)主要是為相對(duì)自給自足的農(nóng)村社會(huì)提供生活基本需要的商品服務(wù)，城市部門中的借貸資本也通過小城鎮(zhèn)進(jìn)入鄉(xiāng)村。
對(duì)江南農(nóng)村來說，改革開放以后的小城鎮(zhèn)建設(shè)伴隨著鄉(xiāng)村工業(yè)化的過程、并以鄉(xiāng)村工業(yè)化為動(dòng)力得到發(fā)展。這個(gè)過程實(shí)際上從1960-1970年代就開始了，當(dāng)時(shí)是基于社隊(duì)工業(yè)的發(fā)展，利用上山下鄉(xiāng)的技術(shù)人員和周邊城市的星期六工程師的力量，通過周邊城市的工業(yè)轉(zhuǎn)移逐步成長(zhǎng)起來。1980-1990年代的蘇南地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化模式，被總結(jié)為著名的“蘇南模式”，即通過社隊(duì)工業(yè)和鎮(zhèn)辦工業(yè)開展工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)，吸納農(nóng)村的勞動(dòng)力、增加農(nóng)民收入，通過農(nóng)村工業(yè)化擴(kuò)展市場(chǎng)聯(lián)系，推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，并帶動(dòng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的商貿(mào)服務(wù)、生活服務(wù)和文化服務(wù)等。為了進(jìn)一步小城鎮(zhèn)化發(fā)展，在1980年代取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治，轉(zhuǎn)變成為“鎮(zhèn)管村”的體制，增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)發(fā)展地方工業(yè)經(jīng)濟(jì)的能力。費(fèi)孝通在江蘇省小城鎮(zhèn)研究討論會(huì)上發(fā)言，提出“小城鎮(zhèn)，大問題”，正是看到了社隊(duì)工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成為了地方經(jīng)濟(jì)中充滿活力的力量。這樣的一種蘇南模式，以及在我國(guó)其他地區(qū)鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)中表現(xiàn)出來的各種因地制宜的發(fā)展，一定程度上在改革開放以后啟動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化、或者說是離土不離鄉(xiāng)的就地城鎮(zhèn)化。這樣一條從實(shí)踐中來的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，也構(gòu)成我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要?jiǎng)恿C(jī)制和組成部分。
進(jìn)入到1990年代以后，蘇南地區(qū)的工業(yè)化和小城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段。隨著開放擴(kuò)大以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，更主要的變化在于，在1990年代以后經(jīng)歷了普遍的股份化改革和民營(yíng)化，政府和企業(yè)關(guān)系發(fā)生改變，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為基礎(chǔ)的地方法團(tuán)主義的發(fā)展模式結(jié)束了。隨著政企分開、產(chǎn)權(quán)明確，企業(yè)和政府的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)者和管理服務(wù)者的關(guān)系。農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段，然后城鎮(zhèn)化也進(jìn)入一個(gè)新階段。工業(yè)化的發(fā)展通過股份制為地方財(cái)政提供積累，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了巨大的財(cái)富積累，例如在七都鎮(zhèn)形成了包括亨通、德爾、凱倫建材等大型股份制企業(yè)，成為上市企業(yè)，成為地方經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支柱，為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供財(cái)富的積累。
在工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)下，小城鎮(zhèn)的建設(shè)空間則顯得不夠用了。因此到了2000年以后，農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展又進(jìn)入一個(gè)新的階段。從2000年初開始，蘇南地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)紛紛進(jìn)行了小城鎮(zhèn)的合并，提高鎮(zhèn)的功能。同時(shí)，推動(dòng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的合并，通過行政體制改革提高鎮(zhèn)的資源配置配置能力。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)增長(zhǎng)機(jī)器的時(shí)代，也就是以土地為杠桿，通過建設(shè)用地?cái)U(kuò)張來增強(qiáng)建設(shè)用地面積，通過土地抵押貸款和土地批轉(zhuǎn)來積累資金，通過建設(shè)用地?cái)U(kuò)展來招商引資、吸納產(chǎn)業(yè)和擴(kuò)充就業(yè)，形成了地方小城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的'螺旋式的擴(kuò)張"。在調(diào)查中了解到，也就是進(jìn)入本世紀(jì)以后，七都進(jìn)入了快速城鎮(zhèn)化的階段，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中建設(shè)安置房，逐步消滅掉一些鎮(zhèn)邊上的村莊，發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化。
這樣的土地城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)的，通過土地財(cái)政來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的模式并不特別，可以說構(gòu)成了從1990-2010年代，無論是中國(guó)的大城市還是中小城市，以及小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本模式，這種城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式還顯得非常得成功。這一時(shí)期，鎮(zhèn)建設(shè)投資融資機(jī)構(gòu)，以土地道路等公共資產(chǎn)為抵押，向銀行貸款。然后城市政府的財(cái)政能力有巨大增加，可以投資建設(shè)公共設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)。城鎮(zhèn)化發(fā)展以土地為杠桿，形成了以經(jīng)營(yíng)土地為核心的地方增長(zhǎng)模式，通過土地整備來獲取土地租金，然后招商引資，通過分級(jí)地租獲得財(cái)富利益，并招商引資發(fā)展產(chǎn)業(yè)。也正是在土地財(cái)政基礎(chǔ)上，不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化速度推進(jìn)很快。在很多時(shí)候，不同城市城鎮(zhèn)化的發(fā)展的規(guī)劃是相當(dāng)科學(xué)理性的。例如在整個(gè)吳江區(qū)，地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有相當(dāng)完整的規(guī)劃，吳江規(guī)劃發(fā)展了松陵，盛澤，震澤等不同中心，在空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上發(fā)展產(chǎn)城融合。對(duì)于我們所調(diào)查的七都小城鎮(zhèn)，也建立了從2012-2030年小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃?；卩l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力得到極大的擴(kuò)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)有很大投入，小城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了巨大改變，通過通過較大規(guī)模的道路建設(shè)，形成了城鎮(zhèn)的基本骨架，完成了小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)發(fā)展的基本形態(tài)建設(shè)。
但是顯然，這樣的基于建設(shè)用地?cái)U(kuò)張和土地抵押債務(wù)基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，如果和工業(yè)化經(jīng)濟(jì)有良好的共同促進(jìn)關(guān)系，將推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的積極發(fā)展；但是在2008年全球金融危機(jī)以后開始出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展放緩，這種工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的模式則會(huì)越來越表現(xiàn)出發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展放緩的情況下，帶來了地方債的危機(jī)。中央政府也已經(jīng)意識(shí)到這種基于土地財(cái)政的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化模式所蘊(yùn)含的危機(jī)，開始著手防止地方債的財(cái)政和金融管理，例如要求必須通過財(cái)政資金來開展城鎮(zhèn)建設(shè)，不允許銀行借貸。這些都是2014年以后在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展計(jì)劃下所包含的相關(guān)調(diào)整。在七都的調(diào)研中，我們也看到地方政府也采取了一些辦法來緩解或者拖延這種債務(wù)危機(jī)，例如通過擴(kuò)大分期支付來減少財(cái)政的壓力。另外，減少三公經(jīng)費(fèi)來減少公共財(cái)政的其他支出，等等。這些都似乎說明傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路已經(jīng)越來越顯得不能持續(xù)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展越來越需要實(shí)踐一條新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。
通過對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展發(fā)展部門的調(diào)研，對(duì)于近年來的七都小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展（具體說大約是2015年以后的小城鎮(zhèn)發(fā)展），我們也了解到一些新的變化：
第一，是相對(duì)于在2000-2015年的小城鎮(zhèn)建設(shè)重視形態(tài)建設(shè)，如基礎(chǔ)設(shè)施和道路等，2015年的小城鎮(zhèn)發(fā)展更加重視城鎮(zhèn)的功能建設(shè)，例如城鎮(zhèn)中建設(shè)了8000平方的文體中心，主要發(fā)展教育、培訓(xùn)和體育健身的功能，這樣的大型民生性公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，標(biāo)志著城鎮(zhèn)的生活更加重視人民的生活和需求。另外，小城鎮(zhèn)中建設(shè)為民服務(wù)中心，提供一站式的行政事務(wù)服務(wù)；建設(shè)養(yǎng)老中心；衛(wèi)生院建設(shè)；老舊小區(qū)的改造，以及包括自來水、燃?xì)?、綠化，雨污分流，外立面的改造，家裝電梯等改造。可以看到，小城鎮(zhèn)發(fā)展在住房、道路、交通等基本骨架建立以后，出現(xiàn)了更加重視人民生活、更加重視民生的轉(zhuǎn)變。
第二，七都小城鎮(zhèn)發(fā)展的第二個(gè)突出工作是發(fā)展特色小鎮(zhèn)。2017年，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將七都鎮(zhèn)列為國(guó)家第二批特色小鎮(zhèn)。七都鎮(zhèn)定位是“太湖國(guó)學(xué)音樂小鎮(zhèn)”。七都臨靠“太湖”，這容易理解；“國(guó)學(xué)”的特色不僅包括傳統(tǒng)建筑的特色，主要是依托于南懷瑾?jiǎng)?chuàng)辦的太湖大講堂，形成了富有影響的地方文化特色；“音樂”是在七都設(shè)立了迷笛音樂節(jié)，每年五一在這里舉辦音樂活動(dòng)，吸引文化旅游的發(fā)展。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的背景下，七都鎮(zhèn)的地方政府提出建設(shè)“從容七都，精致小鎮(zhèn)”，努力打造和工業(yè)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的未來發(fā)展。
近年來，對(duì)于費(fèi)孝通和江村的文化資源也越來越得到人們的重視，位于七都的江村是費(fèi)孝通先生1936年調(diào)查江村經(jīng)濟(jì)的地點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上費(fèi)先生完成了其享譽(yù)世界的博士論文《江村經(jīng)濟(jì)》。從1980年代以后，費(fèi)孝通也20多次訪問鄉(xiāng)村，對(duì)江村的和對(duì)吳江鄉(xiāng)鎮(zhèn)的研究古城費(fèi)先生提出小城鎮(zhèn)發(fā)展重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)踐起點(diǎn)。七都也是我國(guó)民國(guó)時(shí)期注明社會(huì)學(xué)家孫本文的祖居地。因此七都具有的社會(huì)學(xué)文化歷史的資源本身構(gòu)成了一個(gè)顯著的地方特色，并在某種意義上成為了中國(guó)社會(huì)學(xué)發(fā)展的“圣地”。當(dāng)前七都已經(jīng)建設(shè)了群學(xué)書院，這些也構(gòu)成當(dāng)?shù)匕l(fā)展富有特色的發(fā)展資源。
第三，是努力接軌長(zhǎng)三角一體化。七都和所在的吳江，是正在開展的長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)的重要組成部分，因此這個(gè)示范區(qū)建設(shè)也深刻地影響七都城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和發(fā)展機(jī)遇。從目前來看，在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)中，七都的生態(tài)環(huán)境功能得到更大的強(qiáng)調(diào)。七都臨靠太湖，太湖岸線23公里。太湖是長(zhǎng)三角的水源地，生態(tài)綠色一體化對(duì)于七都鎮(zhèn)的影響很大。在這樣的生態(tài)綠色一體化目標(biāo)下，離開太湖岸線50米，未來基本不能任何經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，1公里以內(nèi)不允許任何工業(yè)。當(dāng)?shù)卣械皆陂L(zhǎng)三角一體化的規(guī)劃下，七都的農(nóng)業(yè)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)都面臨很大發(fā)展限制。但是，從另一方面來看，長(zhǎng)三角一體化也要求七都產(chǎn)業(yè)的布局、產(chǎn)業(yè)的層級(jí)都需要充分提高。作為太湖邊的小城鎮(zhèn)，七都的未來應(yīng)該不是工業(yè)城鎮(zhèn)，而是需要擴(kuò)展生態(tài)城鎮(zhèn)的建設(shè)。長(zhǎng)三角一體化總是帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，這樣的生態(tài)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，可能預(yù)示著地方發(fā)展新的發(fā)展機(jī)遇和更美好的未來。
第四，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。如果說以前的小城鎮(zhèn)建設(shè)更加重視城鎮(zhèn)建設(shè)，近年來七都小城鎮(zhèn)的發(fā)展更加重視在城鄉(xiāng)一體化的框架中開展城鄉(xiāng)規(guī)劃、提供覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)。沿著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的建設(shè)思路，特別是2015以后，通過鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，七都鎮(zhèn)的發(fā)展強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著要以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為主要目標(biāo)，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推進(jìn)公共資源合理配置，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的一體化發(fā)展得到了很大推進(jìn)，可以看到，我國(guó)江南地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)達(dá)到較高的水平，可以說是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化程度最高的地區(qū)。
作為蘇南小城鎮(zhèn)發(fā)展的一個(gè)案例，七都鎮(zhèn)的發(fā)展成就，證明了“小城鎮(zhèn)、大問題”的本質(zhì)，是以農(nóng)村工業(yè)化為動(dòng)力的小城鎮(zhèn)化發(fā)展，構(gòu)成了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型模型。七都鎮(zhèn)的發(fā)展歷史證明，江南地區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)是“無工不富”，工業(yè)化帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共積累的提高，是城鎮(zhèn)發(fā)展的根本動(dòng)力，是民生幸福的根本保證。在工業(yè)化發(fā)展的不同階段，其資源配置具有不同方式，小城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)中表現(xiàn)出不同的特征，并在隨勢(shì)應(yīng)變中展現(xiàn)出不同的發(fā)展模式。這種隨勢(shì)應(yīng)變，也說明了在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，也產(chǎn)生出不同的問題，并在逐步解決發(fā)展問題中推動(dòng)著城鄉(xiāng)發(fā)展。
七都發(fā)展的故事也表明，江南地區(qū)的小城鎮(zhèn)也在不斷探索鄉(xiāng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。小城鎮(zhèn)發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)環(huán)境的維護(hù)、城鄉(xiāng)發(fā)展的整合，長(zhǎng)三角一體化的實(shí)現(xiàn)，這些都對(duì)七都發(fā)展帶來新的要求和新的壓力。因此，如何在更高的層面實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)、新發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，需要基于地方具體實(shí)際探索實(shí)踐新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。
作者系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：觀云集 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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