鄉(xiāng)村在振興，小城鎮(zhèn)的發(fā)展似乎有些無(wú)人問(wèn)津的意味，十分尷尬。今天的文章是作者在江蘇省的實(shí)踐與思考中寫(xiě)下的，對(duì)現(xiàn)下小城鎮(zhèn)發(fā)展的“疑惑”與“解決之道”，歡迎大家在留言區(qū)共同探討！
小城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力的基本要素是資源、區(qū)位和政策，全球化背景下，隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)和交通網(wǎng)絡(luò)的完善，生產(chǎn)和消費(fèi)水平的日益升級(jí)，巨大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，直接決定了小城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境和動(dòng)力的巨大差異，小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的地區(qū)和類(lèi)型的差異，小城鎮(zhèn)內(nèi)部已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的分化。
截至2016年末，我國(guó)共有建制鎮(zhèn)20883個(gè)，除去納入城市、縣城統(tǒng)計(jì)的城關(guān)鎮(zhèn)外，我國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量約為1.81萬(wàn)個(gè)，常住人口1.62億，約占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的20.5%。
從2005年黨的十六屆五中全會(huì)提出“社會(huì)主義新農(nóng)村”建設(shè)開(kāi)始，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展越來(lái)越重視，“新農(nóng)村”“美好鄉(xiāng)村”“美麗鄉(xiāng)村”“最美鄉(xiāng)村”“特色田園鄉(xiāng)村”概念等層出不窮，唯獨(dú)繞開(kāi)了小城鎮(zhèn)。
雖然2015年之后“特色小鎮(zhèn)”成為熱點(diǎn)，但從國(guó)家發(fā)改委等4部委發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見(jiàn)》可以看出，特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)是完全不同的兩個(gè)概念。直到十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村熱度達(dá)到頂點(diǎn)，映襯了小城鎮(zhèn)的冷遇。
分化：鎮(zhèn)村冷熱不均
鄉(xiāng)村“熱”和小城鎮(zhèn)“冷”有其內(nèi)在的邏輯誘因，這與兩者在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位和作用有一定關(guān)聯(lián)。
1、鄉(xiāng)村振興為什么熱？
鄉(xiāng)村振興上升到國(guó)家戰(zhàn)略，是國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后系統(tǒng)解決三農(nóng)問(wèn)題的必由之路和必然選擇。
鄉(xiāng)村振興是解決三農(nóng)問(wèn)題的必由之路
農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問(wèn)題始終是黨和國(guó)家高度重視的問(wèn)題，連續(xù)多年的中央1號(hào)文件均直面三農(nóng)問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是十九大做出的重大戰(zhàn)略部署，列出了目標(biāo)和時(shí)間表，是全局性、系統(tǒng)性解決三農(nóng)問(wèn)題的必由之路。
鄉(xiāng)村振興是城鎮(zhèn)化過(guò)程中的必然選擇
鄉(xiāng)村振興是我國(guó)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)50%以后（2017年全國(guó)城鎮(zhèn)化率58.5%，江蘇省城鎮(zhèn)化率68.8%）做出的重大戰(zhàn)略選擇。
經(jīng)過(guò)多年的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村為城鎮(zhèn)化提供了必要的勞動(dòng)力和農(nóng)產(chǎn)品，為城鎮(zhèn)化做出了巨大的貢獻(xiàn)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入到中后期，國(guó)家有能力也有責(zé)任反哺鄉(xiāng)村，直面鄉(xiāng)村衰落問(wèn)題，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
鄉(xiāng)村振興全面系統(tǒng)解決鄉(xiāng)村這一基本“面”的問(wèn)題
從空間尺度和覆蓋面來(lái)看，如果廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)是“面”，那么小城鎮(zhèn)就是依附這一面域的“點(diǎn)”。鄉(xiāng)村振興正是著眼于鄉(xiāng)村這一基本面，提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)村人居環(huán)境，全面系統(tǒng)地解決鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題。
2、小城鎮(zhèn)遭受的冷遇
處于城市和鄉(xiāng)村之間的小城鎮(zhèn)，一方面在與城市的資源競(jìng)爭(zhēng)中處于下風(fēng)，另一方面承擔(dān)城鄉(xiāng)之間“蓄水池”作用有限。
等級(jí)管理忽略小城鎮(zhèn)
基于我國(guó)等級(jí)化的城市管理體制，城市劃分為直轄市、地級(jí)市和縣級(jí)市。上一層級(jí)城市通過(guò)行政的方式調(diào)動(dòng)資源，過(guò)多地把資源集中在大城市、特大城市，推動(dòng)了大城市、特大城市發(fā)展，反而忽略了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
小城鎮(zhèn)延續(xù)了等級(jí)化管理的模式。當(dāng)前管理體制下，國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行城市和鎮(zhèn)分治，鎮(zhèn)分為縣城和其他鎮(zhèn)，縣城作為一種特殊類(lèi)型的鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，但與其他小城鎮(zhèn)完全處于不同的層級(jí)，資源支配能力不可相提并論，大量的財(cái)政資金、土地資源投向縣城，小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間進(jìn)一步受到壓抑。
2016年，我國(guó)500萬(wàn)以上人口城市有16個(gè)（其中1000萬(wàn)以上人口的城市6個(gè)），建成區(qū)常住人口1.65億人，而同期全國(guó)1.81萬(wàn)個(gè)小城鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口僅為1.62億人，1544個(gè)縣城建成區(qū)人口僅為1.45億人。
農(nóng)村人口進(jìn)城不進(jìn)鎮(zhèn)
費(fèi)孝通先生提出的小城鎮(zhèn)“蓄水池”的概念表明，理想的城鎮(zhèn)化路徑是，農(nóng)村人口一部分進(jìn)入城市，實(shí)現(xiàn)異地城鎮(zhèn)化，另一部分則進(jìn)入小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)本地城鎮(zhèn)化。
根據(jù)江蘇省的實(shí)踐，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，但受制于房?jī)r(jià)、就業(yè)、社保等高門(mén)檻，難以真正落戶(hù)大城市，而成為游蕩于城鄉(xiāng)之間的“候鳥(niǎo)”；另一方面，小城鎮(zhèn)與縣城相比，在公共服務(wù)和人居環(huán)境方面處于明顯劣勢(shì)，現(xiàn)代交通和通信技術(shù)又助長(zhǎng)了“離土不離鄉(xiāng)”，大量的鄉(xiāng)村人口從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但并不會(huì)離開(kāi)鄉(xiāng)村到小城鎮(zhèn)居住，縣城是農(nóng)村人口進(jìn)城的第二選擇。
政策下鄉(xiāng)進(jìn)村不過(guò)鎮(zhèn)
為減少管理環(huán)節(jié)，避免小城鎮(zhèn)對(duì)涉農(nóng)政策執(zhí)行偏差和資金的截留，當(dāng)前中央等各級(jí)涉農(nóng)資金和政策直接進(jìn)村而不經(jīng)過(guò)小城鎮(zhèn)。
對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)服務(wù)型的小城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅直接導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)層面可用財(cái)力的大幅減少。國(guó)家有關(guān)三農(nóng)扶持的政策也明確是直接落地農(nóng)村，各項(xiàng)扶貧和補(bǔ)助資金直接進(jìn)入農(nóng)民賬戶(hù)，小城鎮(zhèn)自身的資金支配能力難以得到有效提升。
“惑”：鄉(xiāng)村振興凸顯小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的困境
鄉(xiāng)村振興是十九大確定的長(zhǎng)期國(guó)家戰(zhàn)略，隨著鄉(xiāng)村投入的逐步加大，小城鎮(zhèn)資源配置能力進(jìn)一步弱化，小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)發(fā)展路徑面臨巨大的困惑。
1、鄉(xiāng)村振興下小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)發(fā)展路徑迷失
在鄉(xiāng)村振興的新語(yǔ)境中，小城鎮(zhèn)追逐工業(yè)化，一擁而上搞旅游，致力于“做大做強(qiáng)”，這些傳統(tǒng)的發(fā)展路徑面臨挑戰(zhàn)。
工業(yè)化的慣性和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的遲滯性
鄉(xiāng)村振興的核心是發(fā)展農(nóng)業(yè)，發(fā)展路徑相對(duì)清晰。大城市有科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)和強(qiáng)大的資本運(yùn)作能力，可以做到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，然而小城鎮(zhèn)呢？
基于長(zhǎng)期工業(yè)化主導(dǎo)下城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑依賴(lài)，在當(dāng)前行政考核機(jī)制下，江蘇省小城鎮(zhèn)普遍存在工業(yè)化路徑慣性。江蘇省土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度達(dá)到21%，居全國(guó)各省（區(qū)）之首，接近土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的“天花板”，蘇南地區(qū)幾乎沒(méi)有新增建設(shè)用地指標(biāo)。
然而，歷史原因?qū)е滦〕擎?zhèn)工業(yè)用地比例偏高，但受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，大量工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況并不理想。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下，小城鎮(zhèn)資本運(yùn)作能力限制，大量的閑置工業(yè)用地難以盤(pán)活周期偏長(zhǎng)，存量土地閑置和新增土地供給不足長(zhǎng)期困擾小城鎮(zhèn)。
資源特色價(jià)值的理想與現(xiàn)實(shí)落差
小城鎮(zhèn)資源稟賦和發(fā)展條件千差萬(wàn)別，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出，“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。國(guó)家通過(guò)一系列小城鎮(zhèn)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)評(píng)選倡導(dǎo)小城鎮(zhèn)走特色發(fā)展道路：國(guó)家七部委聯(lián)合公布全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)名錄，住建部和國(guó)家旅游局組織評(píng)選全國(guó)特色景觀旅游名鎮(zhèn)，住建部和國(guó)家文物局組織評(píng)選中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)，環(huán)保部組織評(píng)選全國(guó)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
現(xiàn)實(shí)情況是，盡管區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)環(huán)境和資源條件各不相同，但凡有一定自然山水資源和歷史文化資源的小城鎮(zhèn)，無(wú)一例外定位于旅游小城鎮(zhèn)。雖然旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國(guó)家和地方政府著力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，即便具備良好的資源條件，在全域旅游格局中小城鎮(zhèn)旅游發(fā)展用地布局缺乏必要的空間安排，此外旅游發(fā)展所需要的社會(huì)資本和管理能力也制約了小城鎮(zhèn)發(fā)展。
做大做強(qiáng)意愿和服務(wù)農(nóng)村能力的差距
在以GDP為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)考核機(jī)制引導(dǎo)下，小城鎮(zhèn)普遍存在“做大做強(qiáng)”的發(fā)展沖動(dòng)，進(jìn)而帶來(lái)盲目追求工業(yè)化和規(guī)模擴(kuò)張的傾向，但小城鎮(zhèn)基本的為農(nóng)服務(wù)能力卻長(zhǎng)期欠賬。
雖然部分小城鎮(zhèn)規(guī)模已經(jīng)是小城市的規(guī)模，鎮(zhèn)區(qū)高樓林立，早已不是傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)面貌和格局，但仍按照小城鎮(zhèn)進(jìn)行管理，管理人員和能力、土地資源配置、財(cái)稅政策等均難以適應(yīng)小城鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展的需求。
要想實(shí)現(xiàn)從小城鎮(zhèn)向“城市”的轉(zhuǎn)變，仍面臨巨大瓶頸。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)松綁的重要舉措，希望通過(guò)行政管理體制改革賦予小城鎮(zhèn)更多的發(fā)展自主權(quán)，各地也進(jìn)行了普遍的探索，浙江溫州甚至提出“鎮(zhèn)級(jí)市”概念。
從江蘇省小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，小城鎮(zhèn)向城市轉(zhuǎn)變的根本，并不是要一味做大規(guī)模，而應(yīng)著眼于小城鎮(zhèn)環(huán)境品質(zhì)和服務(wù)能力的提升，但當(dāng)前傳統(tǒng)的考核管理機(jī)制一時(shí)難以適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變。大量小城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的服務(wù)農(nóng)村地區(qū)的能力受到了忽略，小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)能力短板突出，與農(nóng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)和服務(wù)需求之間的矛盾突出。
2、鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)資源配置能力倒置的尷尬
隨著鄉(xiāng)村投入的不斷加大，在高水平城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村在人口、資源和資本吸引等方面能力甚至出現(xiàn)反超小城鎮(zhèn)的情況。
人口回村不進(jìn)鎮(zhèn)
鄉(xiāng)村振興的核心是人。在鄉(xiāng)村振興的政策感召下，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的一二三產(chǎn)融合發(fā)展加速，鄉(xiāng)村地區(qū)在吸引人才方面甚至比小城鎮(zhèn)更有優(yōu)勢(shì)。如在特大城市郊區(qū)或城鎮(zhèn)化高水平發(fā)展地區(qū)部分鄉(xiāng)村，臨近大城市的特殊區(qū)位條件和優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境，加上便利的交通和通訊網(wǎng)絡(luò)，鄉(xiāng)村吸引了大量創(chuàng)業(yè)人員，大量民宿、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)、創(chuàng)客基地等吸引人才直接進(jìn)入農(nóng)村，而并不會(huì)進(jìn)入小城鎮(zhèn)。
美麗村莊和小城鎮(zhèn)衰落的尷尬
鄉(xiāng)村振興背景下，各級(jí)政府高度重視鄉(xiāng)村建設(shè)，以“美麗村莊”建設(shè)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)如火如荼，村莊面貌迅速改善，甚至誕生了一批明星村。在村莊環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作的基礎(chǔ)上，江蘇省首先在國(guó)內(nèi)發(fā)布《江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，提出了建設(shè)“生態(tài)優(yōu)、村莊美、產(chǎn)業(yè)特、農(nóng)民富、集體強(qiáng)、鄉(xiāng)風(fēng)好”的特色田園鄉(xiāng)村。
值得一提的是，目前江蘇省多數(shù)小城鎮(zhèn)經(jīng)歷了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，一個(gè)小城鎮(zhèn)往往由幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成。合并之后，由于財(cái)力有限，小城鎮(zhèn)往往重點(diǎn)發(fā)展主鎮(zhèn)區(qū)，被撤并鎮(zhèn)區(qū)往往處于被遺忘的角落，公共服務(wù)水平偏低、城鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)貌衰敗等問(wèn)題日益突出。
資本運(yùn)作和管理能力的落差
資金缺乏一直是困擾小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要因素。在大量資金支持下，部分村莊在土地、政策、資金等方面短時(shí)間內(nèi)獲得了極大的提升。與之相對(duì)應(yīng)的，限于土地資本運(yùn)作能力，大量的存量土地沉淀。相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)則面臨建設(shè)資金投入、土地資源配置供給不足，大量的集體建設(shè)土地難以獲得必要的資本支持。
鄉(xiāng)村治理以村民自治為基礎(chǔ)，并不主張行政管理的過(guò)多干涉；小城鎮(zhèn)則完全不同，作為基層政府，行政管理和社會(huì)服務(wù)職能繁雜，管理能力難以適應(yīng)需要。由于財(cái)政支持有限，小城鎮(zhèn)龐雜的管理和服務(wù)需求，與長(zhǎng)期低水平的管理能力和人才供給之間的矛盾日益凸顯。
3、小城鎮(zhèn)在空間規(guī)劃體系中的邊緣化危險(xiǎn)
隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革調(diào)整逐步到位，國(guó)家—省—市縣三級(jí)空間規(guī)劃體系面臨重構(gòu)。尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，小城鎮(zhèn)則進(jìn)一步面臨邊緣化的危險(xiǎn)。
大量小城鎮(zhèn)其實(shí)就是大農(nóng)村
大量的小城鎮(zhèn)沒(méi)有經(jīng)歷工業(yè)化的歷程，小城鎮(zhèn)無(wú)法提供必要的就業(yè)崗位，人口大量外流，小城鎮(zhèn)僅僅承擔(dān)基本的為農(nóng)服務(wù)和公共管理職能。
由于缺乏必要的城鎮(zhèn)建設(shè)資金和建設(shè)管理，大量小城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)以農(nóng)民自發(fā)建設(shè)為主，小城鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村并無(wú)多大區(qū)別。
“以鎮(zhèn)帶村”傳統(tǒng)鎮(zhèn)村體系受到挑戰(zhàn)
在鄉(xiāng)村振興背景下，空間規(guī)劃體系面臨重構(gòu)，小城鎮(zhèn)的“點(diǎn)”應(yīng)融入鄉(xiāng)村發(fā)展的“面”。傳統(tǒng)的以鎮(zhèn)帶村的鎮(zhèn)村體系，由于照搬城鎮(zhèn)體系做法，孤立地看待鄉(xiāng)村建設(shè)，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)空間的關(guān)注而面臨挑戰(zhàn)。
另一方面，隨著新一代通信技術(shù)和電子商務(wù)的影響日益深入，大量的“淘寶村”出現(xiàn)。據(jù)研究，2020年全國(guó)將擁有5500個(gè)“淘寶村”，帶來(lái)300萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位[7]。村莊通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)直接納入全國(guó)乃至全球生產(chǎn)消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)，傳統(tǒng)的“以鎮(zhèn)帶村”空間組織結(jié)構(gòu)受到挑戰(zhàn)。
小城鎮(zhèn)“千鎮(zhèn)一面”的問(wèn)題日益突出
鄉(xiāng)村的發(fā)展強(qiáng)調(diào)與鄉(xiāng)土文化的融合，鄉(xiāng)村的風(fēng)貌應(yīng)體現(xiàn)地域文化特色，鄉(xiāng)村要像鄉(xiāng)村。小城鎮(zhèn)則經(jīng)受著所謂“現(xiàn)代化”觀念的沖擊，高樓、寬路、大公園等做法照搬城市，小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)風(fēng)貌和尺度的喪失，直接導(dǎo)致小城鎮(zhèn)“千鎮(zhèn)一面”的尷尬。
4、回顧與展望
回顧改革開(kāi)放后小城鎮(zhèn)發(fā)展之路，到今天面臨發(fā)展的困惑，其根本是小城鎮(zhèn)在國(guó)家快速城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，照搬城市的傳統(tǒng)發(fā)展道路已經(jīng)行不通，在面臨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略沖擊時(shí)又準(zhǔn)備不足。
小城鎮(zhèn)之“惑”的歷史原因
長(zhǎng)期模仿大城市的發(fā)展模式，是小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)發(fā)展路徑迷失的重要原因。工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化是大城市規(guī)模集聚的主要?jiǎng)右颍?998年房地產(chǎn)改革和2001年加入世貿(mào)組織之后，房地產(chǎn)和開(kāi)發(fā)區(qū)成為城市規(guī)模快速擴(kuò)張的背后推手。小城鎮(zhèn)吸引外資困難，在工業(yè)和房地產(chǎn)招商中受到土地、資金和人才等制約，在政府考核機(jī)制引導(dǎo)下，模仿大城市的道路走的很難。
縣城與其他小城鎮(zhèn)的資源爭(zhēng)奪，是小城鎮(zhèn)資源配置能力滯后的主要原因。在我國(guó)的管理體制中，縣城是納入小城鎮(zhèn)管理體系的。但實(shí)際上，縣城具有其他小城鎮(zhèn)所不具備的公共資源配置能力，在縣域內(nèi)處于絕對(duì)核心地位。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，有限的資源向縣城集中，勢(shì)必導(dǎo)致小城鎮(zhèn)資源配置能力的滯后。
小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)滯后且難以適應(yīng)區(qū)域差異，是小城鎮(zhèn)在空間規(guī)劃體系重構(gòu)中面臨邊緣化的歷史原因。改革開(kāi)放后，小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期缺失，直到《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)前的2007年才發(fā)布第一個(gè)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，并實(shí)施至今。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這一全國(guó)性的標(biāo)準(zhǔn)中用地分類(lèi)等內(nèi)容難以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化和空間規(guī)劃“一張圖”的改革需求。
小城鎮(zhèn)必須面對(duì)的發(fā)展趨勢(shì)
國(guó)家快速城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的趨勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)尚處于快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，以長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等為代表的城市群將成為未來(lái)城鎮(zhèn)化的主力，軌道交通和信息技術(shù)將加速區(qū)域一體化進(jìn)程。小城鎮(zhèn)應(yīng)抓住快速城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的趨勢(shì)，找準(zhǔn)定位，借力發(fā)展。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)發(fā)力的趨勢(shì)。改革開(kāi)放40年，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略元年，是未來(lái)30年國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持的戰(zhàn)略。小城鎮(zhèn)應(yīng)迅速調(diào)整與鄉(xiāng)村互動(dòng)發(fā)展的關(guān)系，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從產(chǎn)業(yè)、土地、資本等方面提高自身的資源配置能力。
國(guó)家空間規(guī)劃重構(gòu)的趨勢(shì)。隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革逐步到位，國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)成為大勢(shì)所趨。國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級(jí)空間規(guī)劃體系中，小城鎮(zhèn)是最基層的空間單元，應(yīng)在戰(zhàn)略傳導(dǎo)、底線管控、發(fā)展引領(lǐng)和服務(wù)鄉(xiāng)村等方面發(fā)揮更重要的作用。
“道”：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下小城鎮(zhèn)的發(fā)展路徑
國(guó)家空間規(guī)劃體系重構(gòu)的背景下，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略要有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，需要重新界定鎮(zhèn)村關(guān)系，謀劃小城鎮(zhèn)發(fā)展新路徑。
1、角色轉(zhuǎn)變：區(qū)域空間格局小城鎮(zhèn)的定位
小城鎮(zhèn)發(fā)展的困惑源于其城鄉(xiāng)之間發(fā)展定位的迷失，因此解惑之道的首要是，應(yīng)明確小城鎮(zhèn)在區(qū)域空間格局中的定位。
承擔(dān)城市功能外溢和補(bǔ)充
揚(yáng)子江城市群是長(zhǎng)三角城市群的重要組成部分，集聚了江蘇省特大城市、大城市，城鎮(zhèn)化程度高，城鎮(zhèn)密度高，現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)。
城鎮(zhèn)密集地區(qū)的小城鎮(zhèn)，尤其是大城市郊區(qū)的小城鎮(zhèn)，通過(guò)以軌道交通為主導(dǎo)的現(xiàn)代交通體系，拉近了與大城市的時(shí)空距離，直接承擔(dān)城市功能的外溢和補(bǔ)充。
高度城鎮(zhèn)化地區(qū)人員和資本的流動(dòng)非常頻繁，很多小城鎮(zhèn)承擔(dān)了大量的區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能。上海地鐵已經(jīng)延伸到昆山，工作在上海、居住在昆山成為現(xiàn)實(shí)。
規(guī)模集聚和特色發(fā)展疊合
小城鎮(zhèn)的發(fā)展一直存在兩種并行的訴求：規(guī)模集聚和特色發(fā)展。具體來(lái)講，就是重點(diǎn)鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)，但兩者發(fā)展路徑往往疊合。
重點(diǎn)鎮(zhèn)是國(guó)家和省集中力量發(fā)展的一部分小城鎮(zhèn)。縣域面積廣闊，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和交通條件，除縣城之外，在距離縣城一定距離集中培育中心城鎮(zhèn)，提供必要的公共服務(wù)，起到輻射帶動(dòng)周邊一般小城鎮(zhèn)發(fā)展的作用。
特色鎮(zhèn)是一個(gè)寬泛的概念，產(chǎn)業(yè)特色鎮(zhèn)、歷史文化古鎮(zhèn)、旅游小城鎮(zhèn)等都屬于此類(lèi)，主要是希望利用既有的資源稟賦，走出小城鎮(zhèn)發(fā)展的特色道路。當(dāng)前熱點(diǎn)“特色小鎮(zhèn)”關(guān)注政策、運(yùn)營(yíng)與經(jīng)營(yíng)，是小城鎮(zhèn)特色發(fā)展的重要機(jī)遇。
成為鄉(xiāng)村社區(qū)的一種形態(tài)
一般農(nóng)業(yè)地區(qū)小城鎮(zhèn)主要為農(nóng)業(yè)服務(wù)，與鄉(xiāng)村功能和風(fēng)貌邊界日益模糊，逐漸成為鄉(xiāng)村社區(qū)的一種形態(tài)。從鄉(xiāng)村社區(qū)構(gòu)建的角度，重點(diǎn)完善小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)功能，提供必要的生活休閑場(chǎng)所，為鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)絡(luò)搭建服務(wù)平臺(tái)。
大量被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于這種類(lèi)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移直接導(dǎo)致被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)的停滯，帶來(lái)公共服務(wù)功能的弱化。江蘇省《關(guān)于貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見(jiàn)》明確指出，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展和功能提升是鄉(xiāng)村振興工作重要組成部分。
2、順勢(shì)而為：借助鄉(xiāng)村振興提升資源配置
鄉(xiāng)村振興勢(shì)不可逆，小城鎮(zhèn)應(yīng)主動(dòng)借助鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略，著力提升自身資源配置能力。
鄉(xiāng)村振興吸引人口回流
鄉(xiāng)村振興的根本是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，人口回流的誘因是鄉(xiāng)村能提供具有吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的就業(yè)崗位。江蘇省句容市依靠緊鄰南京的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，基于山水資源基礎(chǔ)，重點(diǎn)從農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化做文章，吸引了大量人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。
小城鎮(zhèn)應(yīng)主動(dòng)借助鄉(xiāng)村振興力量，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供必要的居住、生活條件，解除子女教育、社會(huì)保障、養(yǎng)老等后顧之憂。
集體土地存量空間的利用
集體所有土地是鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)地區(qū)的主要土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)，據(jù)調(diào)查鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地中集體土地占比在70%以上。從江蘇省的實(shí)踐來(lái)看，除必要的宅基地之外，小城鎮(zhèn)大量的集體土地是以工業(yè)用地形式存在的。
國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，集體土地制度改革逐步深入，經(jīng)營(yíng)性功能面臨破冰。如江蘇省宜興市西渚鎮(zhèn)，原養(yǎng)豬場(chǎng)用地功能置換為休閑農(nóng)莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展鄉(xiāng)村農(nóng)家樂(lè)、民宿，礦坑復(fù)墾成為鄉(xiāng)村旅游和自駕游基地。
市場(chǎng)機(jī)制下多元資本的引入
政府財(cái)政長(zhǎng)期支持鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)。除直接支持重點(diǎn)中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)發(fā)展外，江蘇省開(kāi)展全省范圍鎮(zhèn)村布局規(guī)劃[11]，將全省18萬(wàn)個(gè)自然村劃分為重點(diǎn)村、特色村和一般村。通過(guò)村莊環(huán)境整治和人居環(huán)境改善行動(dòng)計(jì)劃，政府財(cái)政資金直接支持農(nóng)村生活污水處理等項(xiàng)目，大大改善了鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人居環(huán)境。
社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)，正是瞄準(zhǔn)了鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)特色資源的市場(chǎng)價(jià)值，鄉(xiāng)村旅游、古鎮(zhèn)旅游等已經(jīng)成為江蘇省旅游產(chǎn)品的特色品牌。
同時(shí)，蘇南地區(qū)探索了鄉(xiāng)村振興的路徑[12]。部分村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村莊本身就是具有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的集團(tuán)公司。如江蘇常熟市蔣巷村，工業(yè)支撐了村莊集體經(jīng)濟(jì)的主體，又通過(guò)多元化的經(jīng)營(yíng)，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，塑造了村莊形象和品牌。
3、鎮(zhèn)村一體：空間規(guī)劃體系重構(gòu)的基本面
當(dāng)前正處于國(guó)家空間規(guī)劃體系變革的關(guān)鍵時(shí)期，中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革框架已經(jīng)明晰，省級(jí)和地方改革也明確了時(shí)間表，北京、上海、廣州等城市總體規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)，空間規(guī)劃改革已經(jīng)全面展開(kāi)。
空間規(guī)劃體系中，“三區(qū)三線”等核心內(nèi)容基本已經(jīng)形成共識(shí)。但是，小城鎮(zhèn)在空間規(guī)劃體系中何去何從？
全域：鎮(zhèn)村空間管控一體化
當(dāng)前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的主要依據(jù)是《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188—2007），延續(xù)了城市總體規(guī)劃的做法，分為鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域兩個(gè)規(guī)劃層次，重鎮(zhèn)區(qū)而輕鎮(zhèn)域。
從江蘇省的實(shí)踐來(lái)看，相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)經(jīng)歷過(guò)快速工業(yè)化的洗禮，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)存在大量分散的工業(yè)用地，小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出居住用地比例明顯偏高，人均用地指標(biāo)明顯偏高，人均建設(shè)用地遠(yuǎn)超國(guó)家法定指標(biāo)的情況。鎮(zhèn)域鎮(zhèn)區(qū)分離的傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃模式受到挑戰(zhàn)。
在當(dāng)前空間規(guī)劃體系重構(gòu)的轉(zhuǎn)型期，劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界應(yīng)納入縣域空間規(guī)劃體系。基于江蘇省小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)踐，鎮(zhèn)域“一張圖”規(guī)劃已經(jīng)成為常見(jiàn)的做法。相應(yīng)地，小城鎮(zhèn)規(guī)劃國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，擇機(jī)進(jìn)行修訂。
分區(qū)：鎮(zhèn)村空間功能的細(xì)化
傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，小城鎮(zhèn)規(guī)劃要重視鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)村并重，“回歸田園”將成為小城鎮(zhèn)規(guī)劃的基本方向。在縣域空間規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)域?qū)用嬉罨叨群捅磉_(dá)內(nèi)容，尤其是在涉及到旅游發(fā)展、鄉(xiāng)村發(fā)展、特定廊道（高速公路沿線地區(qū)）等提出明確的分區(qū)發(fā)展要求。
規(guī)劃要從“增量”思維轉(zhuǎn)向“增量”“存量”并重。從江蘇省小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，蘇南、蘇中、蘇北小城鎮(zhèn)發(fā)展路徑差異巨大，小城鎮(zhèn)存量工業(yè)用地的利用，已經(jīng)成為蘇南相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。
特色：鄉(xiāng)土文化的特色營(yíng)造
特色發(fā)展是小城鎮(zhèn)的基本方向。小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村特色發(fā)展的核心要素是鄉(xiāng)土文化，而不是追大求洋。基于江蘇省小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)踐，《小城鎮(zhèn)空間特色塑造指南》明確提出了小城鎮(zhèn)空間特色塑造的6項(xiàng)核心內(nèi)容，“傳承地域文化脈絡(luò)”是其中之一[15]。
文化為魂，產(chǎn)業(yè)為形，資本的推手助力小城鎮(zhèn)地域文化品牌塑造，是小城鎮(zhèn)文化創(chuàng)新的重要路徑。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的傳承和發(fā)展，鎮(zhèn)村風(fēng)貌是物質(zhì)空間表象，鄉(xiāng)土材料和現(xiàn)代建筑技術(shù)相融合，是鎮(zhèn)村特色營(yíng)造的基本原則。
注重小城鎮(zhèn)的在地性規(guī)劃，應(yīng)充分尊重本地居民的訴求、本地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型訴求，要理性植入一些“外來(lái)”功能，應(yīng)注重鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)研究在地性設(shè)計(jì)策略。
小結(jié)與討論
基于江蘇省實(shí)踐，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨被“城”“鄉(xiāng)”邊緣化之“惑”，國(guó)家空間規(guī)劃重構(gòu)語(yǔ)境下，小城鎮(zhèn)發(fā)展必須借助鄉(xiāng)村振興之“道”：
1、適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，從城市、鄉(xiāng)村融合發(fā)展潮流中探索自身發(fā)展道路；
2、從發(fā)展動(dòng)力機(jī)制角度，順勢(shì)而為，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提升小城鎮(zhèn)資源配置能力，吸引人口回流、挖掘利用集體土地和引入多元資本；
3、從空間規(guī)劃體系角度，承接并延伸縣域空間規(guī)劃體系，構(gòu)建全域、分區(qū)和特色發(fā)展三位一體的鎮(zhèn)域空間規(guī)劃技術(shù)體系。
國(guó)家空間規(guī)劃體系中，國(guó)家—省—市（縣）具有完整的事權(quán)，構(gòu)成空間規(guī)劃體系3個(gè)層級(jí)。小城鎮(zhèn)則不同，地方差異巨大，且無(wú)獨(dú)立的事權(quán)，建議授權(quán)各省級(jí)政府在國(guó)家空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上靈活制定適應(yīng)地方發(fā)展的小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。
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