黨的十九大報告明確了到2020年貧困人口脫貧和貧困縣摘帽的目標，將貧困地區打贏脫貧攻堅戰的任務提到了重要位置。脫貧攻堅的重點在于攻克深度貧困地區，六盤山區等11個集中連片特殊困難地區，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州共14個片區成為了脫貧攻堅的主戰場。這些連片特困區主要分布在民族地區、革命老區和邊疆地區，自然災害頻發、生態環境脆弱是其難以克服的先天劣勢，基礎設施和社會事業發展滯后也是制約當地經濟發展的瓶頸，依靠貧困農村自身實現脫貧的難度巨大。
我國小城鎮數量眾多，與廣大農村地區聯系密切，其服務和帶動農村的作用顯著[1]。特色小城鎮是我國小城鎮進入特色化發展階段的產物，相比其他小城鎮，其產業特色更加鮮明、城鎮建設更加完善、享受的優惠政策更多，對地方經濟發展的推動作用更明顯[2]，更有助于提高當地居民收入，促進農民脫貧致富[3]。目前已認定的兩批403個全國特色小城鎮的農民人均可支配收入約1.6萬元，超過全國1.2萬元的平均水平，年均增長達9.4%①。民族地區、革命老區和邊疆貧困地區雖然自然生態環境脆弱，但少數民族文化、紅色旅游景觀、邊境貿易等地方特色十分明顯，成為這些集中連片貧困地區脫貧發展可借助的特色優勢資源。因此，在貧困地區培育特色小城鎮，將特色小城鎮的建設與農村扶貧工作結合起來既具有重大戰略意義，又具有現實可行性[4]。
與東部相比，中西部特色小城鎮面臨缺乏產業發展動力、鎮村建設薄弱等多項問題，其培育建設難度大。但同時，貧困地區受到國家高度重視，擁有多種類型的多項優惠政策，可充分發揮政策的疊加優勢，釋放出政策含金量，加快特色小城鎮培育建設，促進區域脫貧。當前國家已出臺相關政策，從金融、產業等多個方面深入推進特色小城鎮建設與貧困地區扶貧戰略相結合，許多貧困地區在兩者的政策結合上做了諸多探索，體現了國家和地方對貧困地區特色小城鎮與扶貧兩者結合的重視。利用好“特色小城鎮+扶貧”的政策疊加優勢將是很多貧困地區彎道超車的關鍵，更有可能使貧困地區真正擺脫“年年扶貧年年貧”的怪圈。
壹、特色小城鎮與扶貧結合的相關政策梳理
1、國家政策
2017年2月，國家發改委和國開行出臺《關于開發性金融支持特色小（城）鎮建設促進脫貧攻堅的意見》（發改規劃〔2017〕102號），首次提出了特色小城鎮與扶貧結合的方針。意見中指出，應促進貧困地區特色產業發展，推動金融扶貧與產業扶貧銜接、易地扶貧搬遷與城鎮建設結合，以此實現小城鎮可持續發展和脫貧的雙重目標。
國家體育總局發布的《關于推動運動休閑特色小鎮建設工作的通知》（體群字〔2017〕149號）和國家旅游局、國務院扶貧辦等多部委聯合發布的《鄉村旅游扶貧工程行動方案》（旅發〔2016〕121號）兩大專項政策主要強調特色小城鎮產業發展與扶貧的結合。前者提出扶持建設一批運動休閑旅游特色小城鎮，增加就業崗位和貧困群眾收入，推進脫貧攻堅工作；后者強調扶貧資金、政策制定、項目安排及規劃編制等向鄉村旅游業傾斜，在培育休閑農業旅游特色小城鎮的同時形成旅游扶貧開發合力，推動扶貧工作開展。
2、地方探索
貴州、甘肅、西藏等扶貧任務艱巨的地區已將特色小城鎮作為扶貧的有力抓手，在政策上對兩者的結合進行了積極探索。甘肅和西藏強調易地扶貧搬遷與特色小城鎮人居環境改善的結合，其中甘肅提出推進精準扶貧和易地搬遷，改善農村人居環境，西藏提出統籌易地扶貧搬遷，加快宜居住宅小區建設；四川強調特色產業和扶貧的結合，尤其是要發揮紅色旅游產業的帶動作用；福建、湖北和重慶要求在規劃建設中，對貧困地區鄉鎮放寬要求或在政策上有所傾斜，福建和湖北要求放寬項目建設投資額及周期要求，重慶在財政上要求市級扶貧主管部門給予特色小城鎮專項資金支持。
貳、特色小城鎮與扶貧結合的地方實踐
無論是國家層面還是各省市地方層面，特色小城鎮與扶貧的政策結合點大致有四類：一是將金融支持政策與扶貧相結合；二是將促進特色產業發展與扶貧相結合；三是將改善鎮村人居環境與扶貧相結合；四是將易地扶貧搬遷與特色小城鎮建設相結合。除政策中提到的四類結合點外，對口支援扶貧是一些邊境地區和極度貧困地區已經嘗試形成的另一種模式，多元化的“特色小城鎮+扶貧”實踐模式初現雛形。
1、特色小城鎮+金融扶貧
建設和發展特色小城鎮離不開金融支持。金融扶貧是扶貧的重要組成部分，它往往與特色小城鎮的產業發展、設施建設及易地扶貧搬遷等具體內容相結合，通過政策引導，在資金分配上向這些方面傾斜。貴州省就是將金融扶貧政策與特色小城鎮的環境建設相結合，強調金融要素保障，每年安排不少于3.5億元的專項資金支持100個示范小城鎮建設，5年累計提供1000億元政策性金融支持人居環境改善工作，明確“以人為本、道法自然、綠色發展、精準扶貧”的理念，使特色小城鎮成為全省打贏脫貧攻堅戰的前沿陣地。
2、特色小城鎮+產業扶貧
特色鮮明的產業形態是特色小城鎮培育的首要要求，是其實現可持續發展的內生動力。目前，特色小城鎮產業扶貧的實踐主要集中于農業扶貧、旅游扶貧及新技術扶貧三大方面。
a.特色小城鎮+農業扶貧
農業小鎮是特色小城鎮的一種主要類型，在全國兩批特色小城鎮中占比26%，更有52%的特色小城鎮產業發展涉及農業，而扶貧任務艱巨的中西部地區農業小鎮比重更大，農業扶貧意義重大。
以陜西省銅川市耀州區照金鎮為例，該鎮始終堅持農業基礎地位不動搖，糧食種植面積保持在4.1萬畝并保證產量穩定，緊緊將改善民生和消除貧困作為其發展的核心。具體做法是引導貧困戶以農戶入股等形式整合投入到發展勢頭好、帶動力強的龍頭企業或專業合作社中，提高農業生產技術，實現農業的現代化、規模化生產。通過引入公司，保障生產所需資金，降低風險，并對產品進行后期加工和包裝，提升附加值，擴大銷售渠道，實現品牌效應。這種“公司+合作社+貧困戶”的農業扶貧創新模式有效聯動了三個主體，激發了龍頭企業和專業合作社參與扶貧的熱情，形成了扶貧的強大合力。通過利益分紅，農民收入水平有較大提高，人均純收入從2012年的7215元上升至2015年的12824元，達到了扶貧的目標。
b.特色小城鎮+旅游扶貧
休閑旅游型小鎮在特色小城鎮中也占據了數量上的優勢，旅游扶貧成為一些民族地區或擁有獨特旅游資源的邊境地區特色小城鎮脫貧的重要模式。
四川省巴中市平昌縣駟馬鎮在特色小城鎮與旅游扶貧的結合上進行了諸多有益探索。圍繞豐富的自然景觀資源和底蘊深厚的農耕文化資源，駟馬大力發展農旅結合產業，并將其與社區營造相結合，走出了一條“農旅結合+社區營造”的旅游扶貧道路。駟馬鎮現已形成30個有特色的文化院落，成立了7個鄉土藝術社團，形成10余項手工藝產品，充分吸納農民參與到鄉土藝術的開發和傳播中來，讓留鄉農民人人都有一門手藝，從農民轉變為藝人，成為其自力更生、自主創業、增加收入的一個重要途徑。旅游業的發展解決了駟馬鎮近400人的就業問題，提升了居民的附加收入，達到了“業興、家富、人和、村美”的社區治理目標（圖1）。
c.特色小城鎮+新技術扶貧
隨著新興產業的快速發展，“互聯網+”等新技術在提高居民文化素質、促進經濟轉型發展等方面都展現出了較大優勢，越來越多的特色小城鎮開始注重新技術的運用，成為產業扶貧的一種方式。
廣西壯族自治區賀州市八步區賀街鎮在旅游產業中大力推動“互聯網+”新技術的運用，將新技術與扶貧有機融合。賀街鎮通過“智慧旅游”理念推動了“互聯網+”技術的運用和發展，如利用互聯網、微信等平臺宣傳資源特色，應用電子票務、生物識別、景區電子導游、手機二維碼等多項技術，使新技術占有率達28%，達到國際領先水平（圖2—5）。新技術的運用帶動了居民文化素質和小鎮科學技術水平的提高，并通過與教育扶貧、就業扶貧的有機融合多渠道解決了居民的就業問題，提高了居民收入，2015年農村居民人均純收入可達18468元。
3、特色小城鎮+人居環境改善扶貧
扶貧的目標不僅是促進經濟增長、提高貧困居民收入，人居環境的改善也同樣重要，這也是特色小城鎮的一項培育要求，人居環境改善是特色小城鎮和扶貧結合的另一實踐路徑。
湖南省花垣縣邊城鎮以建好精致小鎮為目標，在擴展小鎮規模的同時及時規劃并實施好道路、防洪、后備水源、物流等重大基礎設施建設，配套完善好衛生、教育、商貿、群眾文體娛樂等公共服務，以“惠民生”為落腳點，不斷完善城鎮功能，促進貧困人口真正脫貧，提高居民生活水平。湖南省婁底市雙峰縣荷葉鎮則把特色小城鎮環境改善、美麗鄉村建設和扶貧開發有機結合在一起。荷葉鎮一方面加快鎮區基礎設施建設，改造街道路面，提升鎮區形象，創造良好的生活環境；另一方面整合力量打造美麗鄉村，率先成立“十村連片”綜合整建示范區，改善農村生產生活環境。邊城鎮和荷葉鎮在實現農民收入提高的同時，也促進了農村和城鎮環境品質的提升，走出一條以建設并完善基礎設施和公共服務等民生工程實現貧困人口脫貧致富的特色道路。
4、特色小城鎮+易地扶貧搬遷
易地扶貧搬遷主要針對處于自然條件比較惡劣、生態環境較為脆弱、人地矛盾較尖銳地區的村鎮，如深山區、荒漠區、沙化區的村鎮，這些地區分布有大量貧困人口[5]。易地扶貧搬遷通過將貧困人口安置于特色小城鎮內，改變貧困地區的生產生活條件[6]，同時起到保護當地自然生態環境的作用。特色小城鎮可以為易地扶貧搬遷提供載體，實現小城鎮建設與扶貧的雙重目標。
貴州省六盤水市水城縣玉舍鎮是特色小鎮與易地扶貧搬遷結合的典型小鎮，該鎮整合易地移民搬遷與大扶貧政策，利用旅游產業助推精準扶貧。玉舍通過盤活農村資源性資產與經營性資產，將1000貧困戶和4000余貧困人口集中安置于小城鎮鎮區內，實現了農業轉移人口的就近轉化，并利用特色產業的發展解決了貧困居民的就業問題，在脫貧的同時還形成了“千戶彝寨”的壯觀景象，進一步推動了當地旅游產業的發展。玉舍鎮走出了一條易地扶貧搬遷與旅游扶貧相結合的精準扶貧道路，實現了經濟發展和扶貧的雙重目標。
5、特色小城鎮+對口支援扶貧
通過經濟發達或實力較強的對口援助單位為邊境地區和極度貧困地區提供資金和項目，扶持特色產業發展，加快特色小城鎮環境建設，可以最終實現貧困人口脫貧的目標。邊境地區和極度貧困地區特色小城鎮的培育建設要充分利用對口援助項目，加快脫貧步伐。
寧夏銀川市永寧縣閩寧鎮被譽為東西扶貧協作第一鎮，是福建對口幫扶寧夏的典型案例。從1997年開始，福建省連續三年每年從財政拿出1500萬元用于公路、水窖、學校、醫療衛生院所及示范村等扶貧協作項目，對口幫扶干部也帶動當地居民學種蘑菇、枸杞和葡萄，拉動了閩寧的起步。近年來，閩寧鎮的扶貧開發從過去主要與福建省開展對口協作為主，更多地向閩寧臺、港澳僑等多區域合作方向轉變，通過“一戶四牛一棚一電站”的“4+1+1”精準產業扶貧，結合教育保障脫貧、勞務輸出脫貧、金融服務脫貧及社會兜底脫貧等多種措施，更近一步地實現了脫貧和發展[7]。
叁、中西部特色小城鎮建設與扶貧結合的路徑啟示
中西部特色小城鎮在發展基礎、條件及面臨的問題上也有所差別，應有針對性地對特色小城鎮進行分類指導，因地制宜確定中西部特色小城鎮建設與扶貧結合的具體路徑，探索適合自身發展的模式。
1、以多元金融支持盤活特色資源改善民生
金融扶貧是扶貧的主要組成部分，是精準扶貧的重要抓手。國家和地方政府應對貧困地區的特色小城鎮給予更多的政策優惠和傾斜，為小城鎮建設提供多元化金融支持。特色小城鎮在整合利用各類金融政策和專項資金的基礎上，發揮資本市場在扶貧中的積極作用，盤活貧困地區的特色資產資源，改善貧困地區民生。
從特色小城鎮的規劃編制到實施建設，都應將金融扶貧納入系統性融資規劃和融資顧問工作。積極與國家開發銀行等對特色小城鎮支持力度大的金融機構對接溝通，明確支持重點，按小城鎮自身發展需要，量身定制融資方案和融資渠道。在有條件的地區支持金融產品和服務創新，積極探索多種類型的PPP模式，引導社會資本廣泛參與投資，引入大型企業參與特色小城鎮的開發建設。
2、以特色產業提供脫貧與發展的內生動力
特色小城鎮特在產業，產業特色化發展是其規劃建設的核心之一，其培育壯大將為產業扶貧搭建平臺。產業扶貧是貧困地區脫貧的內生動力，能夠為轉移就業扶貧拓展空間，為破解貧困地區經濟社會發展瓶頸提供動力，能夠變“輸血”為“造血”，解決區域性整體貧困[8]。
特色產業的選擇和培育應守住生態底線，嚴格遵循自然發展規律和市場規律，真正挖掘出地方的優勢資源，關注政策支持方向和市場前景好的特色產業，建立起產業支撐體系。要因地制宜地將農業扶貧、旅游扶貧、新技術扶貧等做法與特色小城鎮的產業發展有機結合起來。走農業扶貧道路的特色小城鎮要能利用好公司和農業園區，帶動傳統農業向現代農業轉型，延伸產業鏈條，拓展產品營銷渠道；走旅游扶貧道路的特色小城鎮要充分帶動居民參與旅游業發展的積極性，讓居民成為傳承地方文化的主體；走新技術扶貧道路的特色小城鎮要在產業發展中積極應用各項新興技術，加大科研和教育投入，提升居民文化素質，多渠道解決就業問題。
3、結合特色小城鎮民生項目改善人居環境
特色小城鎮發展的基本原則之一是以人為本，以改善民生為核心，生態環境的維系和建設、基礎公共服務設施的完善等民生項目有利于為改善人居環境“形象”脫貧聚集資源。居民住房、飲水、交通、教育、醫療及社會保障等方面質量的提高同增收一樣，是精準扶貧的主要任務之一[9]。結合特色小城鎮培育要求和美麗鄉村建設等民生項目，將完善提升基礎設施與公共服務體系、強化社會保障等民生工程優先列入小城鎮建設計劃，以此改善人居環境和小城鎮風貌，提升居民生活品質。
4、結合易地搬遷和生態環境建設助力生態脆弱區脫貧
特色小城鎮可以為易地扶貧搬遷提供載體，對一部分生活在“一方水土養不了一方人”地區的貧困人口，可結合特色小城鎮建設實行移民搬遷、易地安置。在易地扶貧搬遷中必須注重民生，優先發展民生項目，讓搬遷的貧困戶盡快融入當地生活，并通過產業發展帶動貧困居民就業。特色小城鎮與易地扶貧搬遷的結合可以起到生態環境保護、小城鎮建設與貧困人口脫貧的三重效應，是生態脆弱地區脫貧致富的重要手段。
5、借對口支援項目推動邊境和極度貧困區扶貧
邊境地區和極度貧困地區可以考慮將對口支援扶貧的項目資源與特色小城鎮的建設需求相匹配，如民生項目援建、特色產業項目支援、規劃編制設計智力支援、規劃建設管理人才支援等。合理地將對口支援項目運用到邊境地區，在邊境沿線選擇扶持培育一批特色小城鎮，不僅有利于邊境扶貧、穩民守邊，也有利于激活邊境貿易與國際交流活力，彰顯邊境小鎮的特色。對口支援扶貧項目為極度貧困地區提供了籌集特色小城鎮建設發展的啟動資金，幫助這些地區建立并完善基礎設施和公共服務，通過對口民生援助項目助力扶貧。
肆、結語
特色小城鎮與扶貧結合是一項歷史性創舉，將這兩者結合起來大有可為[10]。針對相關政策要求，許多貧困地區積極嘗試并已經因地制宜地形成了一些各具特色的實踐模式和經驗。貧困地區的特色小城鎮均應發揮金融優惠政策和扶貧政策的疊加優勢，通過金融扶貧盤活小城鎮特色資源，為小城鎮建設提供資金支持。對于具備產業或資源優勢的特色小城鎮，可將產業扶貧作為核心，以特色產業提供脫貧與發展的內生動力；對于鎮村建設環境相對較差的特色小城鎮，可將小城鎮民生項目建設及美麗鄉村建設與扶貧結合起來，完善基礎設施和公共服務，實現人居環境的改善；對處于生態環境脆弱、自然條件惡劣的貧困地區，可通過易地扶貧搬遷實現生態環境保護、特色小城鎮建設與扶貧的多重目標；對于邊境地區和極度貧困地區的特色小城鎮，應利用好對口支援扶貧項目，為小鎮產業和環境建設服務。
基金項目：“十二五”國家科技支撐計劃課題“典型類型村鎮規劃編制實施技術研究與示范”（編號：2014BAL04B02）。
作者簡介：
張玉昆，中國建筑設計研究院有限公司城鎮規劃設計研究院有限責任公司村鎮建設研究所助理規劃師。
楊超，中國建筑設計研究院有限公司城鎮規劃設計研究院有限責任公司村鎮建設研究所規劃師。
陳玲，中國建筑設計研究院有限公司城鎮規劃設計研究院有限責任公司村鎮建設研究所副所長，高級規劃師。
中國鄉村發現網轉自：《小城鎮建設》雜志2018年9月刊 微信公眾號（原創）
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