小城鎮，大問題
1980年代費孝通提出“小城鎮，大問題”，這是費先生最具代表性的學術觀點之一，對我國的城鎮化發展發揮了積極作用。這一觀點的提出基于他在蘇南地區的社會調查，是對蘇南農村發展和社隊企業現象的總結。“積極發展小城鎮”構成中國工業化和城鎮化發展的起步，通過基層的農村工業化和小城鎮發展得以啟動。通過社隊工業和鄉村工業的發展吸收農村剩余勞動力，推動農村經濟發展，提高農民的生活水平，這構成了改革開放以來中國經濟發展的重要動力。
1980年代的小城鎮發展是具體制度背景和一系列社會經濟因素的自然結果，在城鎮中工業生產的投資資本不足、城市市場體制為充分發展限制了工業生產，以及通過知識青年“上山下鄉”和“星期六工程師”的方式，實現了從城鎮向鄉村的工業生產技術轉移和市場擴展，這些都共同激發了蘇南地區的農村工業的發展。社隊企業的集體產權性質，帶來地方法團主義的發展特征。由于戶籍制度構成農村勞動力非農業化轉移的制度限制，農民生活方式具有顯著的兼業化的特征，因此帶動了離土不離鄉的小城鎮發展，就地城鎮化成為我國城鎮化發展道路的重要組成部分。農村工業化和小城鎮發展不是蘇南地區的獨特現象，通過比較我國不同地區農村工業化和城鎮化發展的差別性，以及小城鎮建設本身也是隨著社會經濟環境的變化不斷變化，費孝通也提出了小城鎮建設具有“因地制宜”和“隨勢應變”的觀點。
大小城市之爭
在我國的城鎮化發展過程中，自1990年代后期以來，小城鎮在工業化和城鎮化進程中的地位總體上是相對減弱了。隨著工業化水平的提高、投資的增長、商貿物流的增強，要求對工業生產和市場聯系具有更強的服務能力，小城鎮對產業發展的資源配置能力顯得不足。同時，在公共服務供給，生態環境保護等方面，小城鎮也存在投資不足、規模不經濟、服務效率低下，及引發生態環境污染等弱點。
針對小城鎮發展遇到困難，城鎮化發展的一個變化是小城鎮不斷壯大自身。從1990年代以后，小城鎮不斷增強自身功能，例如通過鎮和鄉的合并來取消鄉的權限、增強鎮的功能；在2000年代以后通過加強鎮和鎮的合并、鎮和開發區的合并，來增強小城鎮的資源配置能力。在一些地區，還出現了鎮改市的城鎮行政體系的改革。
城鎮化發展道路的另一個變化，是城鎮化的主體力量逐步由下到上轉移。工業化發展水平的提高要求城市服務體系的能級逐步提高，大城市、特大城市的產業集聚作用和市場服務作用日益得到發揮，也更多地吸納人口遷移流動。特別是外向型經濟發展以后，一些更加靠近沿海和河流的港口城市的作用得到提高。大城市具有資源要素配置結點的作用，帶動城鎮化由下到上發展。中等城市、大城市和特大城市越來越成為推動城鎮化的主體力量，這表現在中等城市、大城市和特大城市在城鎮人口增長中所占的比例在不斷提高，小城鎮在城鎮人口增長的比重是下降，小城鎮的數量也有所下降。1990年代以后，中國大城市和特大城市人口增長的數量和速度高于小城鎮人口的數量的增長，大城市化越來越成為中國城鎮化發展的主要動力。
總體來看，小城鎮在我國城鎮化發展的總體格局中的作用是下降的，當前大城市和超大城市已經成為城鎮化發展的主要力量，其作用還在繼續加強。城鎮化依托的基礎更加依靠大城市和特大城市，這和世界城鎮化發展的基本態勢也是一致的。在本世紀以后，全球城鎮化的發展更加表現為巨型城市的增長。在一些發展中國家的巨型城市，由于城鎮部門提供的工業化機會不足和管理服務能力不足，還一定程度上帶來了各種“城市病”。一定程度上說，中國的城鎮化發展道路具有由下到上演進的特點，城市體系的支撐作用表現得比較充分，所以并沒有出現嚴重的城市病。
因此，關于我國工業化和城鎮化的發展，就出現了城鎮化發展道路的“大小城市之爭”。究竟是強化小城鎮和以小城鎮作為城鎮化發展的主要力量，還是強化大城市和超大城市作為城鎮化發展的主要力量，實際上存在著不同的看法。
回顧“小城鎮，大問題”的提出，可以發現小城鎮在相當大程度上構成我國城鎮化發展過程的起步，并構成城鎮化發展的組成部分。但是城鎮化本身在不斷發展演進，隨著工業化程度的提高，生產產業鏈和服務產業鏈不斷擴展，要求產業的空間結點具有集聚性，城鎮化發展的歷史演進的客觀結果是，大城市和特大城市的作用在不斷增強。
同時，一方面我們需要看到小城鎮在中國城市整體體系中的作用是相對下降的，但是也要避免片面的“大城市主義”和“小城鎮無用論”的思想。小城鎮仍然是中國城市體系的重要層級，小城鎮發展仍然在中國城鎮化發展的整體進程中發揮著重要作用。小城鎮化的作用在于，其構成了鄉村和城市的樞紐。小城鎮是城市體系的基礎層面，小城鎮也和周邊農村構成了基本的共同體，也就是所謂的“鄉腳”。基于小城鎮的樞紐作用，可以帶動城鄉一體化的發展。我們看到在蘇南地區，基于小城鎮工業化和城鄉體制的改革，通過以工補農，以工建農，實現城鄉統籌發展、城鄉融合發展，使得這一地區已經成為我國城鄉一體化水平的最高的地區。小城鎮的發展還豐富了城市體系，城市體系通過小城鎮、大城市、特大城市構成有機的連接和合作。小城鎮仍然是城市體系的基礎和重要組成部分，如果忽視了小城鎮在城市整體體系中的作用，也會損害城市體系的完整性，會限制城市體系的發展，并削弱城市體系和區域發展的整體功能。例如在京津冀的城市區域，由于其中小城市和城鎮發展不足，實際上弱化了區域的整體支撐力和區域平等性。同時，小城市和小城鎮發展不足，造成城市體系內部的失衡，也更容易帶來城市體系中大城市和超大城市的發展壓力。
這些說明，在1990年代后期以來近20年的發展中，工業化和城鎮化在不斷推進，城市體系繼續發生演化，大城市和特大城市的作用不斷加強，成為城鎮化發展的核心力量。其具有日益復雜的功能和服務能力，發揮集聚效應，有的城市還更密切地進入到世界經貿體系中成為了全球城市。考慮到中國城鎮化發展的過程和內在規律，工業化的繼續發展要求大城市和特大城市進一步發揮集聚效應，限制巨型城市和限制特大城市的發展并不是明智的策略，對特大城市的限制是削足適履，而且不利于資源最優配置的。因此城鎮化發展需要打破區域之間、不同行政級別之間的制度限制，使得大城市和特大城市能夠為增長的移民提供機會和發展環境，這會有利于城鎮化的推進。
但與此同時，小城鎮和小城市仍然在區域城市體系中發揮重要作用，小城鎮發展仍然還是城鎮化發展過程的重要組成部分。大中小城市發展的速度上有著偏向大城市和特大城市的變化，需要推動特大城市制度改革和完善治理來是適應這個過程。但是，大中小城市包括小城鎮的共同發展和協調發展，構成中國城鎮化過程的多元力量。中國城鎮化發展道路，仍然需要堅持大中小城市綜合平衡和協調發展的看法。
第三階段的城鎮化
改革開放以來，我國的城鎮化從小城鎮建設和就地城鎮化起步，1990年代以后大城市和特大城市對推動城鎮化發展的作用更加顯著。隨著特大城市和周邊城市區域發展出更加緊密的聯系，在2010年代以后，我國城鎮化發展進入以城市群為依托的城市區域發展時期。城市群一體化正成為我國城鎮化發展的新的動力，可以說構成了城鎮化發展的第三階段。
在這個階段的城鎮化，需要從區域整體的角度來觀察產業鏈的區域擴展和區域整合，并且基于生產網絡和資本、商貿和信息服務網絡，帶動城市體系的進一步演化，以及實現區域經濟生產和社會生活的整合。也就是說，城鎮化的進一步發展，不僅帶來區域的城市化，同時帶動城市的區域化，區域中的城市體系發展出密切聯系和緊密交織的內在結構。也只有在這個階段中，城市間的緊密聯系才使得區域城市體系表現為城市群。我們可以看到，以上海為核心城市所構成的長三角地區城市群正成為國家最重要的經濟地區，并成為如戈特曼所說的世界第六大城市群。珠三角和京津冀城市群也在逐步成型，以及我國若干新興的城市群在快速發展，帶動城鎮化發展進入新的階段。
我國的城鎮化發展開始進入新的第三階段，即進“依托城市化群的城鎮化”。要實現依托城市群的城鎮化，我們不僅需要積極破除特大城市、巨型城市的發展限制，完善特大城市的現代化治理，也需要探索多中心巨型城市和大都市圈的體制改革，重視在城市群體系下的次級城市、包括小城鎮的整體發展。城市群中的小城鎮需要更深地嵌入在城市群一體化的整體結構中尋找新的發展機遇，實現新的發展，需要通過產業的轉型，成為新興產業的發展地區，建設成為富有特色的小鎮，來豐富區域經濟的面貌。依托城市群的城鎮化發展，需要強化中心城市對區域經濟（和國家發展）的集聚能力和輻射能力，并發揮小城鎮整合周邊鄉村地區的基礎性作用，才能實現城市群的發展建設和一體化，推動城鎮化發展的深化。
因此，回顧中國城鎮化發展的歷史道路，我們一方面需要回顧“小城鎮、大問題”，看到由費孝通引發的小城鎮帶動中國城鎮化的具體實踐，同時也應該看到其所提出的長三角經濟區和全國一盤棋的想法，才能完整認識費孝通對于中國城鎮化發展的思想貢獻。更關鍵的問題是，我們需要意識到，中國城鎮化發展的整體過程具有多元化的組成部分，中國城鎮化發展也是分階段在逐步推進的。中國城鎮化發展需要特大城市，和大中小城市及小城鎮整體協調的發展。作為大國的城鎮化發展道路，離不開大城市的集聚和輻射作用，也離不開小城鎮。在當前時期，我國需要依托城市群一體化來構造中國城鎮化發展的新階段。應該在城市群的整體視野中推動城鎮化發展，需要對城鎮化發展形成整體論的看法，實現大中小城市的共同發展，加強城市群的發展治理。
忽視了城市群整體功能的打造，將不利于城鎮化的完整推進，也不利于通過城市群一體化實現資源最優配置和提高人民生活福利。因此，當前我國城鎮化發展的核心任務，是實現城市群的發展治理，在城市群的治理中推動特大城市現代化治理和都市圈發展的一體化，推動城市體系的功能優化，以及在城市群發展過程中加強小城鎮建設和城鄉一體化。在不斷日益深化的城市群一體化過程中，我國城鎮化發展進入更高階段的任務才能得到實現
作者系復旦大學社會發展與公共政策學院教授，博士生導師。本文是作者在“中國現代化新征程暨紀念費孝通誕辰110周年學術研討會”上的發言。
(掃一掃，更多精彩內容！)
